| ||
|
1) В реформе Петра Великого, в особенности в ее последней стадии, хронологическими гранями которой были последние десять лет его царствования, ясно заметно влияние политических идей, господствовавших в западноевропейской политической литературе и практике со второй половины XVII века, в эпоху начинавшегося расцвета рационализма в области мысли и абсолютизма в сфере политики. 2) Заимствование учреждений с Запада было важным моментом в процессе сближения России с Западом и наиболее оригинальной, не имевшей прецедентов чертой петровской реформы. 3) Правильное расчленение органов администрации на две ступени: центральную и областную, и на каждой логическое разделение органов по роду дел; далее, единство в управлении, которое должно было быть результатом однообразия в устройстве и регламентации отдельных его частей, таковы были главные черты строя новой системы, как ее предполагал реформатор. Новым учреждениям ставились и новые цели, очень заметные в регламентах и инструкциях, становившиеся наряду с прежними. Предметы деятельности новых учреждений не ограничиваются уже задачами обороны, правосудия и сбора ресурсов. В их круг входит самое широкое полицейское попечение о материальном, умственном и даже нравственном процветании населения соответственно идеям времени, по которым целью государства считалось общее благо, достигаемое посредством всесторонней опеки абсолютной власти над подданными. 4) На практике новые учреждения, центральные и областные, во многом принуждены были отступить от тех первообразов, которые были намечены инструкциями. Было две причины, почему практика провинциальной администрации не могла разрешить намеченных ей реформою задач. Эта администрация, снабженная обширными по объему полномочиями, была лишена тех средств и тех качеств, которые необходимы для широкой полицейской деятельности в местности. Прежде всего, у нее не было ресурсов для каких-либо предприятий широкополицейского характера; она лишена была права обложения на местные нужды. С другой стороны, местная администрация не развивала инициативы, которой требует хозяйственная деятельность; не развивала потому, что мало интересовалась местностью, что все ее внимание поглощалось центром, и интересы центра становились для нее руководящими и направляющими. Работа на центр в особенности еще потому мешала приобретению местной властью всякой инициативы, что вместо обширной и разносторонней хозяйственной деятельности, о которой гласят инструкции, она свелась к узко-фискальным рамкам, обращая органы областного управления не более, как в простых агентов по взысканию податей и повинностей с населения, и делая из воеводы 1719 г. непосредственное продолжение воеводы XVII века, губернатора и ландрата предшествующего десятилетия. 5) Функции по сбору прямых и косвенных налогов провинциальный воевода делит с камериром, ближайшим его советником и помощником по финансовому управлению, рентмейстером и провиантмейстером, хранителями собираемых ресурсов. В дистриктах, на которые делились провинции, земские комиссары, назначаемые камер-коллегией, были отражениями в миниатюре того, чем был в более крупных размерах в провинции воевода. Их функции в инструкции обозначены наиболее широко; их деятельность на практике оказалась настолько ограниченной, что ее нельзя иначе характеризовать, как назвав их простыми сборщиками казенных податей и повинностей. Все это провинциальное управление, задачей которого на практике и стало исполнение требований центра, оказалось сильно централизованным. Каждая провинция была самостоятельным административным целым, непосредственно подчиненным центральным учреждениям, сносилась прямо с Сенатом и коллегиями помимо губернии, от которой она была независима. 6) Наиболее замечательною чертой в устройстве новых учреждений, шедшею совершенно вразрез с прежними понятиями и привычками, было отделение суда от администрации, которое ясно намечено в планах судебных учреждений, положенных в основу реформы. В устройстве системы этих учреждений за короткое время ее существования необходимо различать две эпохи: первую с 1719 по 1722 г. и вторую с этого года до 1727, до уничтожения Екатериной I учреждений своего предшественника. Судебная система первой эпохи слагалась из четырех инстанций: Сената, юстиц-коллегии, надворных судов и нижних судов: а) коллегиальных, b) единоличных. В личном составе нижних судов отделение судебной власти от административной проведено было гораздо более отчетливо на практике, чем в составе надворных судов, где это начало было нарушено уже при их организации назначением в них председателями губернаторов и вице-губернаторов, которое рассматривалось сначала лишь как временное, но затем стало общим правилом. С 1722 г. нижние суды коллегиальные, равно как и городовые судьи, были отменены. Судебная власть была передана вновь воеводам, и в последние пять лет существования судебных учреждений Петра число инстанций было пять: судебный комиссар, состоявший под "командой" воеводы, провинциальный суд воеводы с асессорами, надворный суд, юстиц-коллегия и Сенат. Началу отделения суда от администрации переменами 1722 г. был нанесен значительный удар соединением в руках воеводы власти обоих видов. 7) Широкие полицейские задачи, как цель управления и разделение власти, как основание его устройства, не дали тех положительных результатов, которые от них ожидались. Эти начала оказались бессильными и недолговечными потому, что совершенно не соответствовали силам и качествам той среды, в которую вводились учреждения, на них основанные. Прежде всего, они оказались для этой среды совершенно не по средствам: у казны недоставало денег, чтобы содержать новые учреждения, а у общества людей, чтобы их наполнить. Недостаток личных средств сказался не только в количественном, но и в качественном отношении. Общество не могло поставить для новых учреждений ни достаточного количества людей, ни людей, достаточно подготовленных к задачам учреждений. 8) Несоответствие учреждений тому обществу, в которое они вводились, не было единственной причиной их разрушения. Других надо искать во влиянии тех внешних обстоятельств, при которых проводилась административная реформа, из которых важнейшим была необыкновенно смелая податная реформа, предпринятая одновременно с административной и шедшая с ней параллельно. Введение подушной подати, предпринятое с военно-хозяйственными целями и совершенно несогласованное с административной реформой, не осталось без влияния на судьбу областной администрации. И подготовка этого налога и затем начавшееся его взимание, сопровождались важными последствиями для этой администрации, которые действовали на нее разрушительно. В провинциях появились новые учреждения, совершенно непредвиденные при начале административной реформы, — "переписные канцелярии", имевшие задачей подготовку подушной подати путем ревизии переписи и расположения полков, но практикою жизни поставленные в близкое соприкосновение с администрацией, которую они отстраняли и унижали. С началом взимания подати введена была новая областная единица — полковой дистрикт — и стали действовать новые органы податного, а в значительной мере и общеадминистративного управления — полковые штабы и "комиссары от земли", причем последние частию заменяют прежних земских комиссаров, частию действуют с ними рядом, осложняя и без того уже сложный правительственный механизм провинции. 9) Эта осложнившаяся административная система просуществовала до 1727 г., когда областные учреждения 1719 года были отменены, и областное управление было перестроено на началах, приближающих его к дореформенному воеводскому управлению конца XVII в. Однако областная реформа 1719 г. не прошла бесследно. Некоторые присущие ей черты, каковы были однообразие в конструкции и действии учреждений и правильность разделения частей, оказали свое влияние на дальнейший порядок и были им усвоены. Существенным различием нового воеводского управления, установленного в 1727 г., от воеводского управления XVII в. является его однообразие, покончившее с разнокалиберностью, свойственной дореформенной местной администрации. Местное управление, начавшее действовать с 1727 г., представляет из себя стройную систему иерархии и в областном разделении и в самом управлении, а в самом действии этой системы стало теперь больше единства, так как деятельность всех его частей регулировалась единым общим наказом. Наконец, не угасло бесследно и начало отделения суда от администрации. Оно сохранило свое значение в подчинении воеводы по судебным делам особому органу — юстиц-коллегии. Опубликовано: Великая реформа: Русское общество и крестьянский вопрос в прошлом и настоящем. М.: Типография Т-ва И.Д. Сытина, 1911. Т. 1. С. 52-56.
Михаил Михайлович Богословский (1867-1929) — российский историк. Академик Российской академии наук (1921; член-корреспондент с 1920). | ||
|