М.М. Богословский
Учреждение об управлении губерний и жалованные грамоты Екатерины II

I

Внешняя политика отвлекла Екатерину от законодательной деятельности. Но после того как окончилась первая турецкая война, и произошел первый раздел Польши, Екатерина вновь стала посвящать свое время законодательству, начала усиленно заниматься "лежизляцией", как она выражалась.

Работы Комиссии по составлению проекта нового Уложения прекратились в конце 1768 года. Если Комиссия и не исполнила своей прямой задачи и не составила нового Уложения, то все же труды ее не пропали безрезультатно. Сама Екатерина, вспоминая деятельность Комиссии, говорила, что "Комиссия Уложения подала мне свет и сведение о всей империи, с кем дело имеем и о ком пещись должно". После роспуска Большой комиссии в Петербурге остались малые комиссии, которые общая Комиссия выделила из себя. В них был подготовлен большой запас законодательного материала, которым и воспользовалась Екатерина для своей позднейшей законодательной работы. На этих материалах малых комиссий были в значительной степени основаны три важных законодательных акта: 1) Учреждение об управлении губерний, обнародованное в 1775 году, 2) жалованная грамота дворянству и 3) жалованная грамота городам (и та и другая грамоты были даны в апреле 1785 года).

Основы для своих реформ Екатерина берет из желаний местных обществ, выраженных в Комиссии, и тех правил, которые она усвоила из западноевропейской литературы, почему эти реформы и представляют большой интерес сочетания западноевропейских начал с требованиями русской действительности. С этой точки зрения мы их и рассмотрим.

Остановимся сначала на "Учреждении об управлении губерний". Реформа 1775 года касалась как областного разделения, так и областного управления. Перемена в областном разделении заключалась в том, что основная областная единица — губерния была сделана более мелкой. Число губерний было увеличено с 20 до 50. Губерния по новому разделению должна была заключать в себе от 300 до 400 тысяч жителей. Она распадалась на уезды с таким расчетом, чтобы каждый уезд включал в себя от 30 до 40 тысяч жителей. Число уездов благодаря этому увеличилось вдвое, и уезд стал также гораздо более мелкой единицей. В основу того и другого деления лег тот же статистический принцип, который был положен и в основу административного деления Франции в эпоху революции, в обоих случаях стирая прежнее историческое областное деление. Так Екатерина завершила работу, начатую Петром Великим, взявшим статистический факт, количество народонаселения за основу своего деления России на провинции, введенные им в 1719 году.

Вместе с новым областным разделением реформа 1775 года вводила и новое областное управление. Устройство управления было коренным образом изменено. Во главе губернии закон 1775 года ставил генерал-губернатора с очень обширной властью. Его обязанности заключались, во-первых, в наблюдении за действиями всех остальных должностных лиц в губернии и за исполнением закона — и в этом именно смысле "Учреждение" и называет его "сберегателем закона"; во-вторых, на генерал-губернатора возлагалось попечение о благе населения: являясь агентом центрального правительства, генерал-губернатор в то же время был "ходатаем за пользу общую, заступником утесненных и побудителем безгласных дел", т.е. таких дел, в которых в качестве истца или обвинителя выступает само государство. Являясь в губернии представителем верховной власти, генерал-губернатор носит титул "государева наместника" и находится в непосредственном сношении с монархом и Сенатом, в котором он получал право присутствовать в случае своего приезда в столицу. Назначался генерал-губернатор из лиц, пользующихся особенным доверием государя. Его значительная по полномочиям власть обставлена необыкновенной пышностью: при нем состоят два адъютанта, при его выездах его сопровождает легкая конница, и, кроме того, дворянство наряжает "для почести его" молодых дворян по одному от каждого уезда.

Под высшим надзором государева наместника действуют три ряда местных учреждений. Это были учреждения административного, финансового и судебного характера. Два ряда действовали в губернии, один — в уезде. Высший их этих рядов составляют Губернское правление, Казенная палата и Судебная палата, разделяющаяся на палату уголовного суда и палату гражданского суда. "Губернское правление есть место, которое управляет в силу закона именем императорского величества". Председателем Губернского правления является генерал-губернатор, а за его отсутствием — губернатор. В его состав входят два губернских советника, назначаемые правительством. Губернское правление не является учреждением коллегиальным, и роль советников — исключительно совещательная: генерал-губернатор может и не согласиться с их мнением, и тогда они обязаны исполнить постановленное им решение. Губернское правление отправляет двоякую функцию: во-первых, исполнительную — оно обнародует в губернии указы верховной власти, а, во-вторых, распорядительную — принимает меры полицейского характера (в широком значении этого слова), направленные к достижению безопасности, благочиния и благоустройства в губернии. Губернское правление было органом губернского управления, а в уезде ему соответствовал Нижний земский суд, состоящий из председателя, капитан-исправника и двух заседателей. Все эти лица избираются уездным дворянством. Нижний земский суд, так же как Губернское правление, — орган исполнительнополицейского характера.

Финансовое управление отделено от общеадминистративного и ведается Казенною палатой, состоящей, под председательством вице-губернатора, из четырех членов и губернского казначея. Палата заботится о составлении народных переписей. Кроме того, в круг ее ведомства входят: сбор казенных доходов и производство расходов, казенные монополии и оброчные статьи, казенные имущества в губернии и производство контроля. Она соединяет в своем управлении все те отрасли, которые теперь ведаются несколькими учреждениями, а именно: казенной палатой, контрольной палатой и управлением государственных имуществ. Ей подчинены находящиеся в уездных городах уездные казначейства.

Высшим судебным учреждением в губернии являются две палаты: а) гражданского и б) уголовного суда, состоящие каждая из председателя и четырех членов, назначаемых правительством. В палаты восходят дела из низших судебных инстанций в порядке апелляционном по жалобе сторон или в ревизионном для утверждения приговора. Такое восхождение по инстанциям до палаты в ревизионном порядке было обязательно для тех уголовных дел, в которых наказанием могло быть лишение подсудимого жизни или чести.

Следующие низшие судебные инстанции дробились по сословиям. Для каждого из свободных сословий, кроме духовенства, создано было по две низших судебных инстанции: для дворянства — верхний земский суд в губернии и уездный суд в уезде; для купечества — губернский магистрат в губернии и городовой магистрат в уезде и, наконец, для свободного сельского населения там, где оно было, — верхняя земская расправа в губернии и нижняя земская расправа в уезде. Каждый из этих верхних судов, имея по два председателя и по десяти членов, разделяется на два департамента, гражданский и уголовный, но уездные суды рассматривают дела того и другого порядка в одном присутствии, состоящем из одного председателя и двух заседателей. При дворянских уездных судах существуют дворянские опеки, при городовых магистратах — сиротские суды: для заведывания опекунскими делами того и другого сословия.

Кроме перечисленных выше учреждений, устанавливались еще два: во-первых, Приказ общественного призрения и, во-вторых, Совестный суд. В Приказе общественного призрения под председательством губернатора заседает по два члена от каждого из верхних судов, т.е. Верхнего земского суда, Губернского магистрата и Верхней расправы. В его заведывание входят: а) народное просвещение, b) медицинская часть и с) заведения общественного призрения. Совестный суд состоял под председательством особого, назначаемого от правительства, совестного судьи и из двух членов от каждого из сословий, т.е. дворянства, городского купечества и свободных сельских обывателей, избираемых на 3 года, которые принимали участие в заседаниях суда по делам лиц своего сословия. Этот трибунал выступал в троякого рода случаях: во-первых, в нем производились дела по преступлениям, совершенным не по злому умыслу, а по несчастному стечению обстоятельств, по крайнему невежеству (таковы были дела о колдовстве) или малолетними и безумными. Во-вторых, Совестный суд исполнял функции третейского суда, к которому могли обратиться спорящие стороны по желанию, с обязательством подчиниться его решению и при участии в составе суда посредников, избираемых от сторон. Его главною задачею было стараться приводить стороны к миролюбивому соглашению. Наконец, в-третьих, Совестный суд должен был гарантировать свободу граждан от административного произвола. Каждый заключенный в тюрьме, которому в течение трех дней не объявлено было, за что он содержится, или который в течение трех дней не был представлен к допросу, мог обратиться письменно к Совестному суду. Если оказывалось, что заключенный не обвиняется в оскорблении величества или важнейших уголовных преступлениях, то Совестный суд, получив такое уведомление, обязан был, не выходя из заседания, послать распоряжение о присылке такого заключенного вместе с мотивами его задержания. Повеления Совестного суда должны были исполняться каждым присутственным местом немедленно по получении от него распоряжений, под страхом штрафа в 300 рублей с председателя и 100 рублей с каждого из членов. Личное задержание Совестный суд имел право заменить отдачею обвиняемого на поруки.

Петровские органы надзора, прокуроры и фискалы были воскрешены в губернских учреждениях Екатерины в лице прокуроров и стряпчих. При высших губернских присутствиях, при наместническом правлении и палатах установлена была должность губернского прокурора. При каждом из верхних судов находилось также по одному прокурору. При каждом прокуроре состояло двое помощников, из которых один имел звание стряпчего уголовных, а другой — стряпчего гражданских дел. Функции этих должностей были весьма похожи на функции современного нам прокурорского надзора. На прокурорах лежала обязанность наблюдать за исполнением закона, а всякое присутственное место, при котором находился прокурор, обязано было, прежде чем постановлять решение, выслушать его заключение. О всех замеченных беспорядках прокурор сообщал как генерал-губернатору, так и своему непосредственному начальнику, генерал-прокурору. Последний именовался "оком царевым" для всей России; губернские и другие прокуроры были его очами в местности. Стряпчие возбуждали перед судом иски со стороны казны по делам гражданским или уголовным и обвинения по тем делам, в которых не было частного истца. Уездным органом губернского прокурора был уездный стряпчий. Его обязанности относительно уезда те же, что обязанности губернского прокурора для всей губернии.

При составлении проекта реформы областного управления Екатерина исходила из источников двоякого рода. Во-первых, в этой реформе она в широкой степени воспользовалась возможностью осуществить хорошо ею усвоенные и очень ценимые, модные тогда, идеи западноевропейской публицистики. Монтескье нашел в ней преданную ученицу, проводившую в действительную жизнь его отвлеченные теории. Эти западноевропейские публицистические основы нетрудно заметить в изложенном очерке областного устройства. Прежде всего здесь в значительной мере была осуществлена знаменитая в XVIII веке теория разделения властей, бывшая азбукой в государственной науке того времени. Смешение разного рода функций в кругу ведомства одной и той же должности было указано в предисловии к Учреждению 1775 года, как один из важнейших недостатков прежнего порядка управления. Теперь судебная власть была отделена от административной, причем и самые судебные учреждения в верхних инстанциях имели подразделения по роду дел: для дел гражданских и уголовных заведены были особые департаменты в верхних судах и особые палаты в качестве высших инстанций. Финансовое управление было также отделено от общей администрации.

Затем нашел себе осуществление тот принцип сословного расчленения, который Монтескье кладет в основу монархии как формы правления. Этот принцип руководил Екатериной в особенности при издании жалованных грамот в 1785 году; но он ярко выступает и в Учреждении 1775 года. Здесь применено было одно частное производное положение этого принципа, а именно, то положение, что каждый судится не иначе, как себе равными. Начало суда пэров и послужило основанием для создания особых судебных учреждений для каждого сословия с участием выборных представителей от сословия в качестве членов суда в средних инстанциях, а в низших также и в качестве председателей.

Наконец, в губернских учреждениях 1775 года были ярко представлены и гуманные идеи, расцвет которых относится в Европе к эпохе "просвещенного абсолютизма". Они лежат в основе таких учреждений, как Приказ общественного призрения и Совестный суд. "Должности Приказа общественного призрения и Совестного суда, — как определяет их само Учреждение о губерниях, — суть аки два источника, навеки льющие благодеяние несчастным и бедствующим в роде человеческом и сопрягающие милость и суд воедино". Эти филантропические учреждения, плохо действовавшие и далеко не осуществившие намерений законодателя, привлекли к себе, однако, внимание западноевропейских публицистов благодаря тому шуму, какой умела поднимать Екатерина в Европе каждым своим делом, и публицисты призывали западных правителей учиться государственной мудрости у северной Семирамиды.

Но с началами, заимствованными с Запада, Екатерина умела сочетать воедино указания русской действительности.

Основу своих реформ Екатерина строила из местных домашних элементов и только облекала ее легким покровом навеянных с Запада идей. Вот почему и в областной реформе 1775 года местные материалы были пущены в дело, и в широкой степени были осуществлены требования, высказанные дворянством в эпоху Комиссии 1767 года, в особенности в депутатских наказах. Дворянские наказы содержали в себе не одну только критику существующих порядков; в них выражались также и требования положительного характера, иногда даже целые обширные проекты новых порядков. К трем главным пунктам сводились требования наказов, касавшиеся местного управления, привлекшего к себе наибольшее внимание уездного дворянства. Посмотрим, насколько их осуществляла реформа Екатерины. Во-первых, дворянство желало большей близости власти к населению. Оно тяготилось отдаленностью поездок в вотчинную коллегию по поземельным делам. Оно жаловалось на отдаленность первой административной и судебной инстанции, какою была уездная воеводская канцелярия; оно было, далее, недовольно чрезмерным множеством и неравномерностью инстанций. В самом деле, их было для жителей уездного города целых пять: уездная воеводская канцелярия, провинциальная канцелярия, губернская канцелярия, юстиц-коллегия и Сенат. Слишком большое число инстанций служило одною из причин медленности процесса. Для устранения этого неудобства дворянство в своих наказах предлагало соответствующие меры. Оно просило сократить число инстанций, распределить их правильнее, передать дела, которые ведались в вотчинной коллегии, в местные канцелярии, и, наконец, или раздробить уезды на более мелкие областные единицы, или вообще умножить число уездных властей.

Правительство пошло навстречу всем этим заявлениям, действуя с большой широтой взгляда. Не дробя уезды на административные части, как предлагали некоторые наказы, оно зато увеличило вдвое число уездов, обратив много прежних сел в уездные города. Уезды были раздроблены на части уже позже при императоре Николае, и в этих частях, названных станами, были учреждены под названием становых приставов те "дистриктные комиссары", о которых просило дворянство. Вместе с тем и число присутственных мест в уезде было увеличено: вместо одной воеводской канцелярии было заведено два судебных учреждения, по одному для каждого свободного уездного сословия: Уездный суд для дворянства и Нижняя расправа для свободных крестьян; сверх того, общее полицейское учреждение: Нижний земский суд и, наконец, уездное казначейство. Число губерний было увеличено, и размеры каждой уменьшены, так что губернская инстанция сделалась теперь доступнее. Число инстанций было сокращено уничтожением провинциальной, средней между уездной и губернской, так что из уезда следовало обращаться прямо в губернию. Притом это число инстанций для жителей всех уездов сделано одинаковым, так как для управления уездом были заведены свои уездные учреждения, находившиеся в губернском городе. И коллегии стали теперь ближе к населению; три самые важные для местного населения коллегии, до которых оно имело постоянно нужду: вотчинная, юстиц-коллегия и камер-коллегия, — были уничтожены в столицах и разнесены по губерниям в виде палат. Казенная палата — это, по определению "Учреждения", не что иное, как камер- и ревизион-коллегия, соединенные вместе; палата гражданского суда — соединенные юстиц — и вотчинная коллегии; палата уголовного суда — уголовный департамент юстиц-коллегии. Губерния сделалась самодовлеющей административной единицей. Большинство дел должно было разрешаться местными учреждениями, получившими широкие полномочия, и только немногие дела должны были доходить до центра.

Вторым требованием дворянства была та новая задача, которую дворянство ставило местной администрации. Цели, преследуемые местной администрацией, менялись по мере ее развития. Воевода XVII века — это агент центрального правительства, понуждавший местное население уезда отправлять лежащие на населении повинности. Кроме самых элементарных мер для охранения безопасности и кроме отправления правосудия, он ничем не проявляет своего интереса к местным нуждам. Цель местной администрации XVII века — удовлетворение интересов центра, а не местности. Воевода первой половины XVIII века — такое же послушное орудие центральной власти в местности, каким он был и ранее. Как и прежде, целью его управления было удовлетворение казенных интересов.

Новый принцип местной администрации — благо местности как задача местного управления — выставило в своих наказах дворянство, для которого интересы местности становились все дороже, по мере того, как, освобождаясь от обязательной службы, оно становилось более оседлым в деревне. И этому требованию правительство пошло навстречу. Во-первых, ему должно было отвечать учреждение генерал-губернатора, государева наместника, которому поручались попечение о местном населении, защита его от произвола администрации и непосредственное ходатайство о его нуждах перед престолом. Во-вторых, целью учреждения Совестного суда и Приказа общественного призрения было также благо местного населения. В-третьих, наконец, осуществлено было выраженное дворянством желание иметь в уезде выборную должность, деятельность которой была бы направлена на местное благо. Об этой должности говорит большинство наказов, предлагая для нее различные названия — ландрата, комиссара, прокурора, опекуна. По закону 1775 года такою должностью был уездный капитан-исправник, избираемый дворянством. Ставя местное благо главною целью деятельности местной администрации, Учреждение о губерниях является важным моментом в истории русского областного управления. Следующим крупным моментом в этой истории будет эпоха реформ Александра II. Принцип местного управления, о котором мечтал Петр, и который положила в основу своих областных учреждений Екатерина, получил себе полное выражение и всестороннее развитие в земском и городском самоуправлении этого государя, осуществляющем благо местности под надзором представителя правительственной власти.

Наконец, третье требование дворянства относительно администрации заключалось в том, чтобы самому дворянству была предоставлена более значительная часть в местном управлении и суде. С этой целью оно просило учреждения выборных административных и судебных должностей в уезде, а выбор их местным дворянством, очевидно, должен был ставить их под контроль этого последнего. Эти выборные должности по одним наказам должны были заменить собою вполне прежнюю, назначаемую правительством воеводскую администрацию, другие не шли так далеко и просили только об учреждении новой выборной должности, которая должна была действовать рядом с воеводой в виде выборного воеводского товарища. Для выбора этих должностей дворянство просило сгруппировать его по старым привычным территориальным единицам — уездам. Дворяне каждого уезда должны были организоваться в уездное общество, "общество дворянское состановить", как выражались наказы, и на своих съездах, повторяющихся через определенные периоды времени, должны были производить выборы.

И это требование Екатерина встретила очень сочувственно. Она удовлетворила его в том устройстве, какое должно было получить губернское управление по Учреждению 1775 года. В системе губернских учреждений Екатерины сочетались два начала: бюрократическое (т.е. начало назначения от правительства) и земское (т.е. начало выбора местным обществом). Все высшие губернские инстанции: губернское правление, казенная и обе судебные палаты — были бюрократическими. Их председатели и члены назначались правительством. Средние инстанции, т.е. верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя земская расправа, Совестный суд и Приказ общественного призрения, получили смешанный характер — бюрократическо-земский. Их председатели назначались правительством, а члены выбирались местным обществом по сословиям. Наконец, в низших уездных учреждениях, в уездном суде, в городовом магистрате, нижнем земском суде господствовало земское начало. Их председатели и заседатели избирались местным обществом. Таким образом дворянство получило широкое участие в суде через посредство своих выборных заседателей в судах средней и низшей инстанций, и в Совестном суде, а в администрации оно участвовало, посылая выборных членов в приказы общественного призрения и, в особенности, избирая капитана-исправника и членов состоявшего под его председательством нижнего земского суда, ведавшего полицию в уезде.

II

Просьбы дворянских наказов об учреждении дворянских местных корпораций были также удовлетворены, но с некоторыми изменениями. Вместо уездных учреждены были дворянские общества по губерниям. Такую корпоративную организацию дворянству дала жалованная грамота 1785 года. Эта грамота была не чем иным, как развитием и переработкой "проекта прав благородных", составленного Большой екатерининской комиссией 1767 года и рассмотренного в последние месяцы ее существования. Она определяет личные, имущественные и корпоративные права дворянства. Она определяет "дворянское звание", как следствие добродетели и заслуги. Дворянское достоинство наследственно, потомственно и неотъемлемо. Лишиться его можно только в случае совершения определенных преступлений, и то лишь по судебному приговору суда равных, утвержденному верховною властью. Носящий дворянское звание пользуется следующими преимуществами: 1) свободою от личных податей, 2) свободою от телесного наказания, 3) свободою от обязательной службы. Жалованная грамота подтверждала указ Петра III о дворянской вольности 18 февраля 1762 года. Дворянам предоставляются права приобретать населенные имения, учреждать заводы и фабрики; право собственности распространяется на все земельные угодья. Впервые жалованная грамота дворянству устанавливает точное определение собственности на все угодья и не только на поверхность земли, но и на ее недра. Со времен Екатерины II земельная собственность получает прочный характер; прекращаются те частые конфискации земель без суда, от которых так страдало дворянство первой половины XVIII века.

Наконец, дворяне каждой губернии составляют дворянское общество, обладающее правами юридического лица, могущее приобретать собственность и путем самообложения составлять общий напитал. Съезжаясь раз в три года по созыву генерал-губернатора или губернатора, дворянство избирает по уездам уездных предводителей. Затем из уездных предводителей губернское собрание избирает губернского предводителя, утверждаемого генерал-губернатором, а также кандидатов на должности членов и председателей губернских и уездных учреждений, замещаемые по выбору от дворянства.

Наконец, важнейшим правом, предоставленным дворянской корпорации жалованной грамотой, было право представлять о своих сословных пользах и нуждах генерал-губернатору, а также через особых депутатов Сенату и верховной власти. Это право не было создано Екатерининскими губернскими учреждениями, оно только облекалось в известные законные формы. Учреждения, меняя иногда характеры людей, действуя на них воспитывающим образом, не меняют строя жизни. Они не создают жизни, а лишь служат внешним выражением житейского порядка: дворянство стало править провинцией не потому, что грамоты дали ему такое право — грамоты 1775 и 1785 годов лишь закрепили юридически неизбежное явление жизни.

Жалованная грамота городам тоже вводит новые принципы. Отметим главнейшие. Русский город до Екатерины не представлял из себя единого целого. Только посадское, т.е. торгово-промышленное, население города имело некоторое самоуправление. По регламенту Петра Великого, жившее в городе дворянство и духовенство к гражданам не причислялись. Теперь впервые в жалованной грамоте 1785 года устанавливается понятие города как совокупности всех жителей города, независимо от сословий. Город становится всесословной единицей, "обществом градским", получающим права юридического лица. Каждой из входящих в него обеспечиваются свои особые преимущества. Звание мещанина приобретается трудолюбием и добронравием, оно наследственно и не может быть отнято иначе, как по суду за тяжкие преступления. Гильдейское купечество освобождается от казенной службы. Первые две гильдии освобождаются от телесных наказаний. Первая гильдия имеет право ездить в карете парою, вторая — в коляске; третьей гильдии запрещается ездить в карете и впрягать в экипаж более одной лошади. Цехи получают свою организацию, подробно регламентированную особым включенным в грамоту Ремесленным положением. Именитые граждане могут ездить в карете парою и четвернею и просить дворянского достоинства, если в течение трех поколений беспорочно сохраняли именитость.

Обе жалованные грамоты, помимо того самоуправления и той корпоративной организации, какие ими давались дворянству и городам, имеют значение, во-первых, как крупный успех в развитии прав личности. Грамоты устанавливают принцип неотъемлемости прав состояния иначе, как по суду за тяжкие преступления. И дворянин, и мещанин не могут быть лишены своего звания и соединенных с ним прав произволом власти. Точно так же впервые точно было установлено грамотами понятие права собственности, и со времени грамот прекратилась произвольная конфискация частных имуществ, столь широко практиковавшаяся еще в первой половине XVIII века. Во-вторых, грамоты были важны тем, что они снимали с двух русских сословий те вековые обязанности, которые на них лежали: с дворянства — службу, с городского населения — тягло. Из крепостных они делали эти сословия свободными.

Опубликовано: Три века: Россия от Смуты до нашего времени: Исторический сборник / Под ред. B.В. Каллаша. М., 1913. Т. 4. XVIII век. Вторая половина. С. 239-250.

Михаил Михайлович Богословский (1867-1929) — российский историк. Академик Российской академии наук (1921; член-корреспондент с 1920).