П.Е. Казанский
Власть Всероссийского Императора
Очерки действующего русского права

Очерк I. Верховное управление

На главную

Произведения П.Е. Казанского

СОДЕРЖАНИЕ


ПРЕДИСЛОВИЕ АВТОРА

Наша великая родина была страной европейской образованности и европейского права еще при киевских князьях. Одним из проявлений этого было живое национальное самосознание и кипучая национальная самодеятельность, которую мы видим уже в старых русских княжествах. Свергнув татарское иго, русский народ снова, начиная с первых Царей из дома Романовых, потянулся к свету, который он видел и видит в европейских условиях общественной и политической жизни. В течение ряда великих царствований русское государство перестраивается сверху донизу как мировое государство современной культуры. Задержанное некоторыми условиями петербургского периода русской истории, с особой силой, хотя иногда и в формах, не вполне здоровых, снова оживает на наших глазах и прорывается сквозь разные преграды русское национальное чувство и русская национальная мысль... Благодаря великим реформам Государя Императора Николая II русскому народу открывается возможность участия в управлении государством — высшая форма национальной самодеятельности. Этим как бы вновь связываются кольца великой цепи исторических событий и явлений, разорванной для Восточной Руси — злыми временами татарщины, для Западной — польской неволей со всеми их иногда столь отдаленными, доходящими до нынешнего времени последствиями. Перед пробудившимся народным сознанием отступают на задний план и иностранные, особенно немецкие, влияния, которые еще недавно были столь сильны в Петербурге.

Русский народ в сознании величайших, открывающихся перед ним возможностей с благодарностью оглядывается на свое прошлое, ищет в нем указания на то, как разрешали наши отцы великие задачи, которые история ставит государствам и нациям. Он хочет проверить опытом прошлого те новейшие приобретения мировой мысли, которые несет ему современный Запад. Великое общественное движение, имеющее своим лозунгом объединение всех здоровых элементов отечества вокруг исторической Верховной Власти, открывает перед Империей широкие пути к развитию, могуществу, довольству и всеобщему благополучию.

Перед современными государствами лежит одна дорога — национальная, то же относится и к России. Надо раз и навсегда совершенно определенно установить, что развитие русского государства должно совершаться именно в русском направлении. Великое государство, населенное многими разнообразными по своему национальному происхождению, культуре и прошлой истории народами, может существовать только в таком случае и до тех пор, если и пока среди этих народов имеется один в духовном, экономическом и физическом отношении сильнейший, налагающий печать своего гения на все общежитие, народ-хозяин, народ-господин. Обычно таким народом является тот, который и создал данное государство. Призвание его не в том, конечно, чтобы безусловно подавлять все остальные народы государства, а в том, чтобы сделать возможным в данном государстве объединительный, основывающийся на взаимных уступках процесс, который происходит всюду на земле. Своим все перевешивающим влиянием господствующий народ дает именно определенное и постоянное направление этому процессу.

Без перевеса отдельного народа взаимные отношения народов одного и того же государства свелись бы к одной безысходной борьбе, которая должна была бы привести лишь к распадению государства. Только в малых государствах, и притом поставленных в тяжелые условия международной среды, постоянно угрожающие самому существованию их и народов, входящих в их состав, возможно длительное сосуществование равносильных народов, не соблазняющихся возможностью перевести свои взаимные отношения из сферы государственной в более свободную сферу — международную. В международных отношениях направление объединительного процесса в каждый данный момент и относительно каждого данного обстоятельства зависит от данной комбинации международных обстоятельств, и прежде всего международных сил. Это открывает каждому народу соблазнительную возможность сыграть решающую роль в тот или другой момент, при тех или других обстоятельствах международных отношений. В то же время, конечно, международные отношения переходят в государственные, если в известное время и в известной географической области между народами твердо устанавливается бесспорное господство одного народа.

Господствующий в государстве народ должен представлять собой всестороннее могущество. Поэтому многоплеменное государство, желающее обеспечить свое будущее, должно обращать все свое внимание на физическое укрепление, экономическое обогащение и духовное развитие именно народа-хозяина. Ослабление внимания к этой основной задаче должно неминуемо влечь за собой гибель государства. Было бы ошибочно думать, что рост остальных народов государства, то есть инородцев, может заменить собой падающее значение народа-господина. Поднявшись выше уровня последнего, они будут, в виде правила, стремиться не к укреплению государства, а к его уничтожению. Иноплеменные народы до тех только пор полезны и даже вообще терпимы, с государственной точки зрения, пока перед ними открывается одна возможность существования и благоденствия: идти вперед вместе с народом-господином и под его главенством. Только в таком случае, если эта истина ясна для всех, как божий день, только до тех пор и государство развивается, то есть существует, потому это существовать значит развиваться. При этом условии многоплеменность государства является, в общем, даже источником его силы, богатства и духовной высоты.

Итак, ни один государственный народ не может не только господствовать, но и существовать, не опираясь на физическую мощь и не располагая экономическим богатством, но главную составную часть национальной силы составляет, конечно, его духовная мощь. Только обладая последней, народ может быть и физически, и экономически могуществен, безусловно господствовать. Духовное могущество народа должно быть созидаемо на широком основании национальных религий, нравственности, права, искусства и науки. Определенной задачей государства должно быть культивирование души народа: мысли, чувства и воли народных. При этом объектом внимания должна быть и каждая человеческая личность, и разного рода общественные образования, в которых концентрируется национальная жизнь, и, наконец, весь народ в полном его составе. Ведь духовная жизнь народа слагается и из духовных движений всего народа в целом, и из духовных переживаний тех или иных групп населения, и, наконец и в особенности, из духовной жизни отдельных лиц. Все проявления духовной жизни народа должны быть гармонически объединены так, чтобы все государство через посредство господствующего народа могло выступать как нравственное целое, как духовная личность.

Для нас в настоящее время представляет интерес та почва национального права, которая также должна быть предметом особого внимания государства. Право каждого государства, имея свой внутренний источник в народном правоубеждении, органически объединяется с глубочайшими переживаниями народной души. Задача государства — оценить национальное значение различных установлений исторического права, хранить их и поддерживать на высоте потребностей времени. Каждый народ должен идти своим историческим путем, преемственно развивая формы своего государственного строя, углубляя и расширяя русло своей правовой жизни. Движение вперед обычно состоит лишь в более совершенной выработке форм национальной, в том числе и юридической, жизни, остающейся в своей внутренней сущности неопределенное время, быть может, надо сказать, всегда — равной себе самой. Дух народа вечен. Не надо пояснять, что среди национальных юридических установлений главное, несомненно, — Верховная Власть. При этих условиях задачей русской науки права является выяснение и установление юридических основ русского возрождения. Главной из них является русская Императорская власть. Верховная Власть до тех только пор может быть на деле и властью, и верховной, пока она органически связана с народом, во главе которого стоит, пока она национальна.

Власть Всероссийского Императора представляет собой, однако, не только величайшее образование русского права, могущее подлежать юридическому анализу и построению, но имеет и другие не менее, если не более, важные стороны и может быть изучаема и в других отношениях. Русская Императорская власть — один из крупнейших фактов всемирной и русской истории, одна из главных сил, которые двигают современной общественной жизнью России, Славянства и всего человечества, наконец, одно из величайших явлений в области религиозно-нравственных отношений. Верховная Власть русского Царя сложилась как главный, основной результат более чем тысячелетнего объединительного и организационного процесса, который привел народы Восточной Европы и Северной Азии к сплочению в одно великое государственное целое. В ней нашли свое выражение и исторические судьбы русского народа, и его национальные особенности, нравственные идеалы и религиозные убеждения. Для установления русского Самодержавия имела непосредственное значение общая работа всемирной мысли, начиная с Византии, над отысканием лучших форм общественной жизни. Могущество российских Монархов, как военное, так и экономическое и духовное, не раз делало их, в России и вне ее, вершителями судеб великих и малых народов, а религиозно-нравственный авторитет возвышает на недосягаемую высоту как живой источник возможной на земле правды и права.

В настоящих очерках мы лишены возможности специально рассматривать власть Всероссийского Императора со всемирно-исторической, национальной, политической, социальной и религиозно-нравственной точек зрения. Наша специальная задача — изучение русского права, анализ законов и других актов, относящихся к главнейшему установлению русского государственного строя, и юридическое построение Императорской Власти. Юридическую точку зрения мы с неуклонностью проводим во всем исследовании. Как будет видно из дальнейшего, наши основные разногласия с некоторыми исследователями объясняются нередко тем, что они, незаметно для самих себя, переходят в своих умозаключениях, и притом по основным вопросам, с почвы права на почву факта. Конечно, и нам придется затрагивать смежные с правом области общественных отношений, но мы будем стараться всегда отдавать себе в этом отчет и делать каждый раз соответствующие оговорки. Причем, если строго отличать прошлое право от действующего, юридические начала от политических задач нашего времени, право в собственном смысле от установлений скорее нравственной, чем юридической природы, между воззрениями разных исследователей оказывается гораздо больше общего, чем можно думать с первого взгляда, и именно по таким вопросам, как верховенство, неограниченность и самодержавие Императорской Власти, то есть по вопросам, для построения которых имеет мало значения ошибка в понимании или хотя бы прямое искажение отдельного текста законодательного памятника, словом, по вопросам, которые обобщают и освещают все наше публичное право.

Итак, задача наша — представить догматическое изучение русской Императорской Власти, но для удачного решения ее мы должны возможно шире и глубже зачерпнуть из сокровищницы русского правосознания необходимые для нас поучения. Природа предмета исследования обязывает нас к соответствующей постановке его. Было бы совершенной ошибкой, если бы мы нашли возможным ограничиться изучением, положим, какой-нибудь отдельной статьи наших законов, хотя бы знаменитой статьи 4 ч. 1 т. 1 Свода Законов, или даже анализом только Основных Законов 23 апреля 1906 года в их полном составе. Мы должны иметь в виду все наше публичное право и его практику или толкование его при применении к жизни и в теоретических исследованиях, не только право, содержащееся в сборниках законов, но и то, которое живет в неписанном виде в правосознании русского народа. Вековые политические убеждения и навыки последнего имеют нередко гораздо более реальное, жизненное значение, чем постановления даже крупнейших государственных актов. Такая постановка тем более обязательна, что наши Основные Законы издавались при всем известных тяжелых обстоятельствах и редакцию их никак нельзя считать вполне удовлетворительной.

Главным нашим источником является, конечно, Свод Законов, и прежде всего часть I тома I, которая представляет собой Свод Государственных Основных Законов. Причем особое значение имеет именно глава первая раздела первого, озаглавленная «О существе Верховной Самодержавной Власти»*. Помимо Свода Законов необходимо, однако, обращаться и к Полному Собранию Законов Российской Империи.

______________________

* Нумерация статей Основных Законов в наших ссылках всюду по Своду. При своем появлении 23 апреля 1906 года они имели, как известно, иногда иную нумерацию. В тех случаях, когда не указано издание данной части Свода Законов, имеется в виду действующее право.

______________________

Из актов последнего времени, находящихся в Полном Собрании, особенно следует иметь в виду указ 12 декабря 1904 года о предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка, «главный акт, определивший целую программу существенных реформ и служащий, таким образом, исходным пунктом для дальнейшего движения законодательства, касающегося основ нашего государственного строя»*, засим знаменитый манифест 17 октября 1905 года об усовершенствовании государственного порядка, далее, манифест 23 апреля 1906 года об утверждении Основных Законов, наконец, манифест 3 июня 1907 года о роспуске Государственной Думы и об изменении избирательного закона. В манифесте 3 июня разъясняется, между прочим, «в каком смысле правительство должно было понять и изложить Высочайшую волю 17 октября 1905 года»**.

______________________

* Куплеваский Н.О. Исторический очерк преобразования государственного строя в царствование Императора Николая II. В. I. СПб., 1912. С. 32-33.
** Тихомиров Л.А. Верховная Власть и Основные Законы 1906 года. М., 1909. С. 14.

______________________

Кроме них мы будем, впрочем, иметь в виду и все другие указы и манифесты, изданные в период времени 1903 — 1907 годов.

Значение всех этих актов как источников действующего права не раз отмечалось разными лицами. Помимо юридических определений, вошедших в Свод Законов, в них нередко содержатся еще весьма важные толкования действующего права со стороны Законодателя, а отчасти и новые правоизъявления. Приват-доцент Лазаревский находит, что «акт, исходящий от Верховной Власти, всегда заключает в себе какое-либо волеизъявление, установление факта, которые именно потому, что исходят от Верховной Власти, являются повелениями»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. В. I. СПб., 1910. С. 240.

______________________

Профессор А.С. Алексеев*, выясняя природу русского государственного строя, обращается в своей новейшей статье к манифестам 6 августа 1905 года, 17 октября 1905 года и пр. Наконец, по широко распространенному взгляду особенно манифест 17 октября 1905 года до сих пор имеет важное законодательное значение как даровавший «новый» государственный строй России.

______________________

* Алексеев А. С. Основные Законы. Русские Ведомости. 1912. № 102.

______________________

Впрочем, нам придется обращаться к Полному Собранию Законов не только, что касается XX столетия. Интересно отметить, что среди актов прежнего времени в нем содержатся и такие, которые представляют собой, в сущности, целые ученые трактаты, как, например, «Правда воли Монаршей»* или «Наказ, данный комиссии о сочинении проекта Нового Уложения»**. Они имеют нередко громадное значение для освещения и современного государственного строя России.

______________________

* Полное Собрание Законов, т. VII, № 4870.
** Полное Собрание Законов, т. XVIII, № 12949.

______________________

Однако, ограничиваясь по необходимости рамками действующего права, мы не должны забывать, что изучению нашему подлежит отнюдь не недавно созданный искусственный, чисто юридический институт, но уходящее своими корнями глубоко в прошлое и тесно переплетающееся со всеми сторонами русской старины и современности многогранное установление, живущее могучей творческой жизнью. Надо совершенно оставить в стороне мысль о том, чтобы власти русских Императоров возможно было дать чисто юридическую конструкцию, как, положим, векселю или чеку. Исключительно юридические толкования в области основных вопросов публичного права вряд ли вообще могут дать вполне верное понимание вещей. Отвлеченный юридический формализм плохо мирится прежде всего с историческими задачами и могучим движением вперед государственной жизни современных великих народов.

Право, особенно публичное, роковым образом обречено постоянно отставать от истории, от факта. Кроме того, если право вообще есть только одна из частностей национальной жизни, то тем скромнее его роль в тех случаях, когда речь идет о величайших образованиях этой жизни. Специально русская общественность всегда была бедна юридическими определениями. И не только в нашем прошлом, но и в настоящем мы гораздо более, чем это обыкновенно думают юристы, наблюдаем господство не столько строгого права, сколько быта, факта и, скажем, силы, имея в виду прежде всего силу психическую. Юридическое исследование таких институтов, как русское Самодержавие, должно, по мере возможности, не оставлять без внимания всемирно-исторического развития публичного права, не может вполне обойтись без философско-политического обоснования своих положений и не должно совсем оставить в стороне изучение национальных и религиозно-нравственных сил и идеалов, которые лежат в основании русской Верховной Власти.

Условия расы, среды и времени с необходимостью сказываются на основных институтах публичного права каждого народа. Особенности в государственном строе страны ближайшим образом объясняются теми социальными и политическими силами, взаимные отношения которых составляют содержание ее национальной жизни. То фактическое могущество, которое лежит в основе государственной власти, дает ей свой отпечаток. Слагаясь в разных государствах из разных элементов: нравственного авторитета, религиозного значения, экономической силы, физической мощи и пр., оно в русском праве вылилось в величественное учение о Царском самодержавии. Поэтому-то самодержавие и считается особенностью именно русского государственного строя и должно быть предметом особого внимания со стороны исследователей его. А это обстоятельство с необходимостью приводит к расширению рамок исследования.

Поэтому, хотя бы в форме беглых заметок, мы должны в главных пунктах исследования касаться нашего старого права, указывать на место, занимаемое Самодержавием во всемирной истории государственных форм, и освещать его национальные, политические и психологические основы. При этом, однако, мы будем нередко довольствоваться лишь ссылками на заключения лиц, которые специально изучали соответствующие стороны русской Императорской власти. Специально эти вопросы нами не изучаются.

По словам одного из усердных исследователей русской государственной власти Н.И. Черняева: для всестороннего и глубокого освещения ее надо постигнуть отчетливо и раздельно «религиозные основы, мистику, идеалы, всемирно-историческое значение, культурное призвание, политическую необходимость, историческую правду, нравственные основы, психологию, поэзию и благодетельное влияние русского монархизма»...* Власть всероссийского Императора есть не только юридическое установление, но и фактическое отношение. Очень хорошо говорит о юридической и фактической стороне государственной власти вообще, а не специально русской, профессор С.А. Котляревский.

______________________

* Черняев Н.И. Необходимость самодержавия для России. Харьков, 1901. С. 1.

______________________

«Положение монарха часто имеет гораздо более глубокое историческое, чем юридическое, обоснование. Правовые определения этой власти, формулы законодательных памятников и учредительных хартий — только поверхностный слой, который накинут на веками отлагавшиеся плоды побед и поражений в борьбе с окружающими социальными силами, на отпечатлевавшиеся привычки, верования и чувствования. Русская история была исключительно бедна устойчивыми юридическими отношениями, и к ней это особенно применимо»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 130.

______________________

В художественной форме выражает подобную же мысль В.В. Розанов. Возражая против того, что Монарх есть только «самый главный между чиновниками», он говорит: «Монарх — в границах "земли", "народа", "быта" и нисколько не "департамента", не "канцелярии". Так помним мы еще от времен Ярослава, Мстиславов, даже от очень новых времен Екатерины, Петра, и нас не может разубедить в этом юная, безродная, не украшенная никакой почтенной сединой мысль Сперанского и жалких его последователей». «Мы разумеем здесь всю школу юристов-теоретиков и юристов-практиков»*.

______________________

* Розанов В.В. О подразумеваемом смысле нашей монархии. СПб., 1912. С. 70.

______________________

«Выйдя из заблуждения этих новых и странных учений, стряхнув пыль канцелярий со своей мантии, Царь ярится среди "земли" своей в том самом величии и красоте, какое Ему Бог указал, земля дала своим потом и страданием и мы, дети этой утружденной земли, Его ожидаем видеть»*.

______________________

* Розанов В.В. О подразумеваемом смысле нашей монархии. СПб., 1912. С. 74.

______________________

Красивые и сильные слова! Относительно юристов сказано, впрочем, вряд ли справедливо, слишком обще и сурово. Во всяком случае, дальнейшее изложение даст учение о русском Монархе именно не как о первом чиновнике, а как о верховной и самодержавной власти.

Для сколько-нибудь удачного разрешения задачи, которую мы ставим себе, следует обратиться, кроме законодательства, конечно, к литературе предмета. Благодаря преимущественно последовавшим недавно великим изменениям нашего государственного строя вопрос о верховных правах русского Императора имеет сравнительно богатую литературу, хотя специальной монографии именно на избранную нами тему нет ни одной. Наиболее близка к нашему исследованию богатая фактическими данными и содержащая много глубоких размышлений о нашем обновленном строе работа Н.А. Захарова «Система русской государственной власти» (Новочеркасск, 1912). Мы всюду особо отмечаем ее и цитируем. Но относительно прошлого русской Императорской власти имеется несколько весьма ценных специальных монографий.

Всю остальную интересующую нас литературу можно разделить на три части.

Во-первых, о правах русского Императора говорят почти все сравнительно многочисленные работы, изучающие в разных отношениях обновленный государственный строй России. Располагая авторов в алфавитном порядке, мы должны особо отметить здесь следующие работы: целый ряд брошюр и статей общего учителя многих поколений русских юристов профессора А.С. Алексеева; проникнутую глубоким историческим пониманием нашего прошлого брошюру А.А. Башмакова; любопытную книгу (и статью) гр. С.Ю. Витте; удивительную по красоте формы и по проникновенному освещению основ русской государственной жизни книжку Д. X.; полные глубокого монархического чувства брошюры В.Д. Каткова; одну из главных, несомненно, работ о новых Основных Законах — исследование С.А. Котляревского; очень полезный исторический очерк Н.О. Куплеваского; работу Н.И. Палиенко об Основных Законах; замечательную по красоте языка и силе мысли небольшую брошюру В.В. Розанова; солидное исследование П.Н. Семенова; глубокие философско-политические труды Л.А. Тихомирова; содержащие массу фактических данных и самостоятельную обработку вопроса книги Н.И. Черняева, относящиеся, впрочем, к более раннему времени, и многие труды других лиц, в дальнейшем указанные.

Во-вторых, интересующий нас вопрос рассматривают все появившиеся в последнее время и ранее изданные многочисленные учебники русского государственного права. Из более старых работ мы ссылаемся на учебники и курсы А.С.Алексеева, И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, В.В. Ивановского, Н.О. Куплеваского, А.В. Романовича-Славатинского, В.В.Сокольского и М.М. Сперанского. Здесь же следует упомянуть некоторые общие курсы истории русского права: М.Ф. Владимирского-Буданова, Н.П. Загоскина, В.И. Сергеевича, В.Н. Латкина и др. В дальнейшем мы увидим, что наш современный строй представляет собой, говоря словами законодательных актов, лишь обновленный государственный строй Российской Империи, а не вполне новый. Это обстоятельство дает нам право пользоваться при толковании Основных Законов трудами не только новейших исследователей, но и старых наших правоведов. Из новейших учебников русского государственного права следует отметить появившийся одновременно на русском и немецком языках труд В.М. Грибовского, выдержавший ряд изданий, учебник В.В. Ивановского, курс Н.М. Коркунова (7-е издание), с большими знанием и талантом написанные лекции Н.И. Лазаревского, учебники Л.А. Шалланда и Е.В. Спекторского.

Далее, нашей темы касаются некоторые сочинения по государственному устройству и публичному праву вообще, то есть не специально по русскому. Мы цитируем особенно труды русских исследователей о государственной власти вообще, предполагая, что они, несомненно, принимали во внимание и наше публичное право, считались с особенностями и русского государственного строя или даже имели их в виду исключительно. К этой группе литературных пособий относятся, положим, некоторые труды А.С. Алексеева, Г.Еллинека, Н.И. Кареева, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, В.Н. Ренненкампфа, Л.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина и др. Несомненно, положим, что Л.А. Тихомиров, изучавший в своем главном труде монархическую политику, имел в виду в особенности русскую государственную жизнь, русское государственное право, даже в тех случаях, в которых прямо на них не ссылается.

Наконец, изучаемый вопрос рассматривается и в публицистических трудах многих лиц. По справедливому замечанию г-на Захарова, учения об основах русского государственного строя «не составляют предмета исключительно юридических сочинений, но являются также темой многочисленных сочинений публицистического характера, которые, наравне со многими сочинениями историческими и юридическими, признавая оригинальность развития русской жизни и русских государственных основ, с социологической точки зрения анализируют русскую действительность, психологию русского народа, определяют наши государственные начала и изыскивают то русло, по которому прямо и спокойно должна течь русская жизнь.

Этого рода сочинения оказываются ценными уже потому, что, не подчиняясь односторонне теории, как большинство исследований в области правовых вопросов, дают простор свободным суждениям о тех бытовых, национальных, исторических и психологических особенностях, которые нельзя не принимать во внимание при изучении основ государственности и развития политического строя»*. Ввиду многочисленности писаний этого рода я мог остановить внимание читателя, конечно, лишь на некоторых корифеях нашей публицистики вообще или по данному вопросу специально, а именно на И.С. Аксакове, В.Г. Белинском, Н.Я. Данилевском, К.Д. Кавелине, К.Н. Леонтьеве, М.Н. Каткове, К.П. Победоносцеве, B.C. Соловьеве, А.С. Хомякове и др.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 59-60.

______________________

Из этого обзора мы видим, что литература вопроса действительно богата и разнообразна. По своему содержанию она верно отражает два старинных течения русской политической жизни, которые давно уже борются между собой. Одно можно назвать народным, национальным, другое — космополитическим. В применении к русскому государственному устройству первое утверждает, что формы последнего должны быть найдены русским народом самостоятельно, в соответствии с его действительными народностями, причем поучение надо искать прежде всего в прошлом русского государства и народа и засим только в опыте других народов. Исходная мысль этого направления та, что государственный строй есть органическая часть народной жизни, уходящая своими корнями в глубину веков. Каков народный быт, такова и форма правления. Второе направление утверждает, что совершенные формы правления уже найдены по опыту других народов, продвинувшихся дальше нас по пути государственного развития, и задачей является наиболее полное перенесение к нам последних, так сказать, усовершенствований государственного механизма. Исходная точка зрения этого направления гласит, что право вообще, и публичное право в частности, есть, так сказать, общественная математика, формулы которой, как и формулы, положим, алгебры, имеют равную ценность для всех. Наилучший государственный строй для всех один. У Н.А. Захарова читаем:

«Две тенденции — создать национальный тип государства и воспитать сознание общества согласно тем воззрениям, которые стремятся установить один общий культурный тип человечества, живут рядом и борятся в течение веков. Если сторонники второго воззрения видят у себя перед глазами, как живой пример, сильную волю Петра I, могучей рукой втиснувшего Россию в семью европейских государств, давшего ей европейскую внешность и старавшегося облечь в форму западных понятий явления отечественной жизни, то приверженцы первого могут указать на то, что противодействие подражанию Западу как одному общему типу культуры у нас еще весьма живо и поныне»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 60.

______________________

Нет нужды пояснять, что мы всецело стоим на первой точке зрения. Мы убеждены даже, что в ближайшем будущем эта точка зрения получит в России такое же всеобщее признание, каким она пользуется во всем действительно цивилизованном мире. Противоположное мировоззрение, предлагающее, в сущности, слепую подражательность, есть достояние народов слабых, безразличных и безвольных, проявление духовной беспомощности и наследие исторической приниженности души народной, только прикрывающиеся громкими фразами. По мере роста и укрепления народного самосознания нация желает идти своей дорогой к своим свободно избираемым целям.

Против того, что Россия обречена только на подражание Западу, раздавались убежденные голоса, между прочим, и в тот период, когда обсуждались возможные основания будущего обновленного строя. Так, в известной записке Д.Н. Шилова читаем: «Нам кажется, что громадное число лиц в России сливалось с партией (конституционалистов) не по своим положительным идеалам, а по своему отрицательному отношению к осужденному теперь самим правительством бюрократическому строю... Воззрения этой партии опираются на два неверных положения: 1) на признание, что политическое творчество человечества иссякло и что поэтому, раз мы хотим отрешиться от господствовавшего у нас бюрократического строя, тем самым мы, следовательно, переходим к конституционному — западноевропейского образца, как будто доказано уже, что всякое дальнейшее политическое творчество кончилось, и ничего, кроме западного парламентаризма, ни один народ для себя создать не может; 2) на признание, что условия как прошлого, так и настоящего России не имеют в себе коренных различий от Западной Европы»*. Верные замечания, к которым не может не присоединиться каждый объективный исследователь русского публичного права.

______________________

* Шипов Д.Н. Слово, 1905, № 124 и 125, цитируется Н.А. Захаровым.

______________________

Как юридическое и притом догматическое исследование, книга наша задается одной целью: установить действительное положение вещей в современном русском государственном праве по столь важному вопросу, к удивлению, вызывающему за последние годы столько споров, как обновленная русская государственная власть. Мне думается, что есть достаточно данных для того, чтобы вопрос о верховных правах русского Императора был рассматриваем вполне объективно и постановления наших законов были истолковываемы в их действительном содержании, а не с точки зрения тех или других личных или партийных стремлений. Поэтому с полным вниманием и уважением мы цитируем здесь авторов, которые, что касается их политических воззрений, стоят нередко очень далеко друг от друга. Если в политических убеждениях и пожеланиях можно расходиться, то ведь действующее право — одно для всех. Прямое преступление против гения русского народа составляет та нетерпимость, с которой без всякой критики отметают нередко в сторону не только воззрения отдельных лиц, но и целые направления русской государственной мысли. Особенно часто в трудах русских специалистов-государствоведов эта горькая участь постигает представителей разных толков национального направления русской публицистики.

По нашему глубокому убеждению, немаловажное значение для установления правильного учения об Императорской Власти имеют, положим, нередко даже далекие от истины воззрения представителей русских радикальных партий. Так, много пользы делу принес приват-доцент Лазаревский, принес иногда своими заблуждениями. Давно известно, что ничто так не содействовало выяснению правильного вероучения Православной Церкви, как именно ереси. Теории, с которыми нельзя согласиться, тем не менее нередко служат великую службу тем, что дают данные для проверки наших собственных воззрений.

Я не ставил себе целью последовательного критического разбора воззрений отдельных исследователей. Суждения о тех или иных исследователях русского государственного строя, если и встречаются, носят случайный характер. Моей задачей было, пользуясь наблюдениями и обобщениями разных лиц, всесторонне осветить величайший институт русского права. Я оцениваю лишь отдельные учения, а не отдельных учителей. Равным образом мной отмечаются лишь те ошибки в специальной литературе, которые надо было исправить для целей этой работы.

Но здесь, в предисловии, да позволено будет мне сделать несколько общих замечаний. Несмотря на указанное выше богатство и разнообразие, специальная литература не дает нам того, что она должна была бы дать. Власти российского Монарха должен был бы быть посвящен ряд трактатов, между тем у нас нет даже ни одной специальной брошюры. К сожалению, в то время, как выдающиеся государственные деятели последних лет, в том числе многие члены законодательных палат, делали героические усилия для того, чтобы влить новые силы в русский государственный организм, официальные представители науки государственного права нередко оставались как бы в выжидательном положении, чуть ли не в стороне, и предавались не столько творчеству, сколько критике. Быть может, вина и не на их стороне...

Засим я должен сознаться, что многие и не из последних толкователей нашего обновленного строя, быть может, бессознательно, вдохновляются иногда не научными задачами, а политическими идеями и стремятся найти в русских Основных Законах и публичном праве вообще то, чего в них вовсе не заключается, причем иногда не останавливаются перед замалчиваниями действительного содержания наших законов, явно тенденциозным толкованием и даже, увы, грубым искажением текста их. Цель всего этого ясна, но не слишком ли много — думать совершить государственный переворот путем толкования статей закона? Легковесный политический рационализм, самое большее, может внести некоторую временную путаницу в народное сознание, но объективное направление государственной мысли в конце концов, несомненно, победит. Ведь выяснение действительного положения вещей, бесспорно, в общих интересах.

В заключение замечу, что наиболее часто встречающийся у разных авторов недостаток состоит в несогласованности отдельных, выставляемых ими, положений между собой. Мы увидим в дальнейшем не один пример того, что один и тот же автор относительно одних и тех же вопросов высказывает в различных случаях различные, а иногда и противоположные взгляды, но специально сопоставлениями этого рода, повторяю, заниматься не будем. Ввиду всего сказанного понятно, почему лица, знакомившиеся со специальными трудами по русскому государственному праву, приходят нередко к весьма печальным заключениям. И.С. Аксаков писал:

«Наше русское государственное право до сих пор даже вовсе и не возведено в философское или научное сознание: оно не имеет права гражданства в западноевропейской науке, а русской науки этого права вовсе и не существует. Русские ученые-юристы — большей частью немецкие гелертеры русского происхождения. Русский преподаватель государственного права, который и не имеет, да и не смеет иметь другого юридического миросозерцания, кроме воспринятого им у своих учителей, то есть германского или вообще западноевропейского, вынужден поневоле, коснувшись основ русского государственного строя, стыдливо опускать очи долу и относиться к ним лишь как к факту — громадному, многовековому, с которым, конечно, приходится считаться, но который противоречит всем требованиям науки и цивилизации, — к факту, следовательно, временному!..»*

______________________

* Аксаков И.С. Сочинения. Т. V. М., 1887. С. 150.

______________________

Как бы иллюстрацию к его словам представляют следующие замечания Л.А. Тихомирова: «У такого авторитетного ученого, как А. Градовский, в "Началах русского государственного права" научная мысль не умеет найти даже источников познания русского государственного права. А. Градовский все свои понятия о нашем государственном праве почерпает исключительно из Основных Законов. Он как бы не может понять, что право существует вовсе не тогда только, когда оно записано. Между тем, при всей глубине монархической идеи в самом содержании русской национальной жизни, законодательных определений монархической власти совершенно не существовало до Петра. Это не значит, чтобы в государстве не было самого принципа. Народ знал, что такое Царь. Грозный очень сознавал сущность своей власти. Но в законе этого никто не записывал. Лишь при Петре кое-что вписано в закон, да и то мимоходом, и притом именно с ошибками. Эти немногие определения Петра вместе с узаконениями Павла о престолонаследии впоследствии, при кодификации, были внесены в Основные Законы с добавлением кой-каких очевиднейших признаков самодержавия. Вот и весь материал для суждения Градовского о таком крупном историческом факте, как русское Самодержавие. Разумеется, с такими научными приемами определения могут получиться лишь самые неясные, неопределенные и произвольные»*. В виде же общего заключения к этим замечаниям можно привести еще следующие слова г-на Захарова:

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Ч. IV, М., 1905. С. 148.

______________________

«Нельзя поэтому сказать, чтобы понятие о той русской государственной власти, которая создала огромнейшее государство земного шара, которая заставляла трепетать и Европу и Азию, решавшая одним почерком пера труднейшие вопросы не только внутренней жизни, но и мировые, было всесторонне и детально разобрано и изложено в нашей науке. Едва ли всякий из изучавших юридические науки мог ясно дать себе отчет об оригинальности нашего государственного строя»*. «В течение всего XIX века все наши государствоведы в своих сочинениях всегда подчеркивали оригинальность нашего монархического принципа, разбирали его историю, но "не пошли впереди его", не дали ему указаний для самостоятельного развития и даже не сошлись на одной общей формулировке понятия нашего строя»**.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 108.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 96.

______________________

Во всем этом, к сожалению, много верного. Кроме специальной литературы я обратился за поучениями, конечно, и к протоколам Государственной Думы и Государственного Совета за разные годы и нашел в них массу поистине драгоценных данных. В речах членов палат не раз слышался действительный голос русского народа относительно одного из священнейших созданий нашей истории и нашего права. Глубокое проникновение в дух русской государственности, всестороннее знание русского права, мастерский анализ Основных Законов и изящные построения главнейших установлений русского государственного строя — все это, в связи с сильным и красивым языком, часто поражает читателя. Впоследующем не раз встретятся выдержки из речей членов Государственного Совета: гр. С.Ю. Витте, П.А. Столыпина, С.С. Манухина, П.Н. Дурново, Д.И. Пихно, Н.Н. Сухотина, Н. С. Таганцева и др., и членов Государственной Думы: гр. В.А. Бобринского, А.С. Вязигина, И.И. Балаклеева, Г.А. Шечкова, Л.В. Половцова, В.М. Пуришкевича, Ф.Н. Плевако и др.

Надо, однако, сказать, что в трудах и речах некоторых лиц развертывается иногда перед нами своего рода научная драма. Масса труда, таланта и знания тратится на защиту тезисов, которые не имеют никаких корней в нашем праве, совершенно напрасно. Нельзя не упомянуть здесь, положим, талантливую, но бесплодную проповедь конституционного понимания русского государственного строя в литературе со стороны Н.И. Лазаревского, В.В. Ивановского, Н.И. Палиенко и других.

До издания манифеста 17 октября 1905 года и Основных Законов 23 апреля 1906 года не было различия в воззрениях исследователей как на юридическую природу русского государственного строя, так и на значение отдельных статей наших Основных Законов. Далеко нельзя сказать того же относительно настоящего времени. Теперь все исследователи и толкователи русского государственного права распадаются на две резко отличающиеся одна от другой группы. Одни именно утверждают, что современный русский государственный строй есть прежний, исторический строй, но лишь реформированный, другие стараются доказать, что в 1905 — 1906 годах Россия решительно порвала со своим прошлым, что нынешний строй ее — строй новый, именно конституционный. Ввиду этого коренного различия между теми и другими мы видим теперь и различие в понимании главнейших установлений нашего публичного права, и, тем более, различие в понимании отдельных статей наших законов. Взадачу исследователя современного государственного строя теперь входит поэтому не только изложение действующего права и освещение его с точки зрения прошлого и настоящего русской народной и государственной жизни, а равно теории общего публичного права, но и критическая оценка различных, нередко диаметрально противоположных учений нередко одинаково авторитетных исследователей и установление правильной точки зрения на вопрос.

Итак, предметом нашего изучения является власть русского Императора, или верховные права Его, то есть то, что профессор Романович-Славатинский называет «внутренними правами русского Императора»*. Вопрос о преимуществах Монарха, почетных и иных, в специальную область исследования не входит. Мы только слегка коснемся тех изъятий из общего права, которые создают для Него исключительное личное положение. К преимуществам относятся обыкновенно безответственность, неприкосновенность, священный характер, содержание на счет государственных средств, двор, титул и регалии. Это — «внешние права», по выражению профессора Романовича-Славатинского**. Различие прав от преимуществ затруднений не представляет и приблизительно одинаково формулируется учеными-специалистами.

______________________

* Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права. Ч. I. Киев, 1886. С. 161.
** Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права. Ч. I. Киев, 1886. С. 134.

______________________

Профессор А.Д. Градовский: «Мы различаем права и преимущества Императорской Власти. Под именем прав мы различаем совокупность коренных атрибутов Верховной Власти вообще, независимо от данной формы правления. Преимущества (прерогативы) суть личные привилегии Императора как представителя Верховной Власти; следовательно, существование этих преимуществ и их объем зависят от условий формы правления, существующей в России»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. I. СПб., 1875. С. 143.

______________________

Профессор В.В. Сокольский: «Между привилегиями Монарха обыкновенно различают права и преимущества. Под правами подразумевают совокупность функций верховного права, сосредоточенных в руках Монарха, а под преимуществами — совокупность личных привилегий Монарха»*.

______________________

* Сокольский В.В. Русское государственное право. Одесса, 1890. С. 65.

______________________

Устройство Императорской власти мы оставляем также в стороне. Таким образом, тема исследования ограничивается если не узкими, то определенными пределами. При этом, как уже указано выше, мы остановимся на действующем русском праве, касаясь истории его лишь в случаях совершенной необходимости и нередко лишь на основании трудов моих предшественников, а права иностранных государств — лишь в форме общих замечаний, преимущественно о германской доктрине монархического принципа.

Нет надобности объяснять громадное значение предмета исследования. Верховная Власть представляет главное отличие публичного строя каждого государства от государственных порядков других стран. Все особенности государственного устройства и управления России восходят именно к отличительным свойствам русского Самодержавия. Русское общество должно всесторонне уяснить себе одно из важнейших своих достояний. Будучи созданием более чем тысячелетней истории одного из величайших и даровитейших народов человечества, русская государственная форма представляет собой и крупнейший общий интерес. Мы должны подойти к ней с такими же запросами, с которыми обращаемся к государственному устройству главных народов, делающих мировую историю права. Мы должны постараться постигнуть ее, зная наперед, что будем иметь дело с созданием глубочайшего жизненного значения и богатейшего юридического содержания. Великий и свободный русский народ в течение веков жил при этой форме правления, и было бы недостойным отсутствием уважения по отношению к нашим предкам и к нам самим, если бы мы, хотя одно мгновение, усомнились в ее значении.

Приступив к изучению нашего государственного строя без предвзятого отрицательного отношения, исследователь вскоре убеждается в таких чертах его, которые нередко мало известны общей теории государственного права. Это надо сказать в особенности относительно психологических, национальных и религиозно-нравственных основ русской Верховной Власти. Громадное общее значение имеет, далее, одно из основных понятий русского государственного права самодержавие Монарха, то есть фактический суверенитет, фактическое могущество, преимущественно нравственное, которое, получив признание в публичном праве, обращается в юридический суверенитет, в верховенство, нередко называемое также просто суверенитетом. Фактический суверенитет и верховенство — два основных свойства каждой государственной власти. Особенности в государственном устройстве разных стран объясняются в значительной мере особенностями того фактического суверенитета, на который опирается Верховная Власть. Фактический суверенитет, на который опирается Верховная Власть Государя Императора, исторически носит глубоко продуманное название Самодержавия. Ввиду всего этого статья 4 Основных Законов, издание 1906 года, гласящая: «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Повиноваться власти Его не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает», представляет собой образцовую формулу государственной власти именно с точки зрения современных научных требований. В ней указываются как юридический, так и фактический суверенитет русского Монарха и отмечается один из главных элементов Царского самодержавия — религиозное освящение его.

К сожалению, большинство русских юристов не оценивают действительных достоинств русского государственного строя. По справедливому замечанию Н.А. Захарова, «целый ряд наших известных юристов с Лазаревским, Гессеном, Шалландом, Кокошкиным и др. во главе в своих сочинениях игнорируют всякие особенности нашей конституции. Однако они существуют и нуждаются в освещении и изучении»*. Русские ученые «стремятся указывать на несовершенство и бедность наших конституционных определений по сравнению с теорией и принципами различных конституций»**. Встречаются, впрочем, и исключения.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 7.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 144.

______________________

«Какими бы несовершенствами ни отличалась современная русская конституция, — читаем мы у профессора В.В. Ивановского, — ее истинное достоинство состоит в том, что она результат народной жизни; будучи октроирована, представляя даже и теперь непосредственно плод бюрократической работы, она все же носит на себе несомненные следы народного влияния... этим она резко отличается от всех предшествовавших конституционных планов и проектов»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Изд 4. Казань, 1913. С. 329.

______________________

Наконец, и в особенности, следует упомянуть г-на Захарова: «Конституция 23 апреля не заключает в себе такой грандиозной, планомерной перестройки государства, какая была, например, задумана в плане государственных преобразований Сперанского, она не провозглашала новых идей, она лишь суммировала в себе все выработавшиеся практикой или обычаем основные государственные принципы и дарованные до этого времени права и льготы. Быть может, теоретики конституционных учений и правы со своей точки зрения, не находя наши Основные Законы соответствующими как новейшим взглядам теории, так и принципам некоторых иных конституционных государств, но наша конституция все-таки допускает возможность дальнейшего своего развития и изменения, а вместе с тем, не идет вразрез с создавшимся народным представлением о государственном строе и не навязывает ему идей, не укоренившихся в его сознании»*. «Конституция, создаваемая для построения по ее основаниям нового государства, может быть плодом отвлеченного теоретического творчества, но конституции, определяющие внутреннее строение государства существующего, должны считаться с историческими актами, с историческими принципами, которых нельзя отменить одним взмахом пера, одними писаными нормами вновь созданных основных законов. Наша конституция 23 апреля, устанавливающая новый, по сравнению с прошлым, порядок законодательства, новые права граждан, соответствующие современным культурным требованиям, и по своему содержанию, и по форме издания народна, хотя и несколько своеобразна»**. «В конституции должен отразиться народный дух, народные верования — тогда конституция будет обладать присущим ей свойством — неизменяемостью»***.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 124.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 125-126.
*** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 112.

______________________

Изложение наше мы разделяем на две части. Сначала остановимся на отдельных верховных полномочиях Русского Императора, а засим выясним существо Верховной Самодержавной Власти. Мы начинаем с рассмотрения проявлений Императорской Власти и затем только переходим к изучению существа ее для того, чтобы дать возможность приступить к чтению основных глав нашей работы с достаточным запасом положительных данных. Главную часть исследования представляют именно очерки, посвященные верховенству, неограниченности и самодержавию Царской власти. Что касается очерков, в которых изучается верховное управление, закон и Высочайший указ, то они должны преимущественно дать материалы для основных обобщений и учений. Поэтому в некоторых своих частях эти два очерка носят несколько отрывочный характер.

Не мешает сделать еще одно пояснение. Устанавливая начала русского государственного строя, я хотел представить теорию русского Самодержавия как результат трудов всех моих предшественников в обработке этой темы. Поэтому где только возможно, я предоставляю, так сказать, слово другим исследователям русского государственного права и, объединяя их мысли на схеме моего труда, их совокупным голосом доказываю правильность принятых мной основных положений. Мне пришлось иногда, по необходимости, делать большие выдержки из трудов разных лиц. Пусть эти цитаты будут приняты как дань моего уважения трудам почтенных ученых!

Мне казалось, что, как бы ни были, с первого взгляда, различны учения о русской Верховной Власти, они, если исходят из действительного желания истины, должны не противоречить друг другу, но лишь дополнять одно другое. Если конституция не есть дело одной какой-либо эпохи или отдельного лица, то и правильное учение о ней могут дать лишь наблюдения и обобщения всех исследователей. Мне хотелось доказать, что то построение Императорской власти, которое развивается в настоящей книге, опирается на господствующие в русской литературе воззрения, на opinio doctorum.

Между теориями, которые высказывались разными лицами, мы действительно постоянно находим сходство, нередко тождество. Нередко одни и те же мысли высказываются даже одними и теми же словами. Конечно, некоторые вопросы в предшествующей литературе были более разработаны, другие менее, а многие и вовсе не были затронуты, но, в общем, между воззрениями большинства исследователей, особенно национального направления, замечается удивительная близость... При этом я беру для освещения вопроса учения не только признанных столпов науки права, но и заурядных толкователей нашего государственного строя. Нередко труды этих последних имеют в моих глазах даже особую ценность, так как, не будучи направлены на ложный путь предвзятыми теоретическими предпосылками, они более верно выражают правоубеждение русского народа, а следовательно, и действительное положение дела.

Отмечу, в заключение, замечательнейшие учения, получившие особо подробное или талантливое развитие и долженствующие, по моему мнению, лежать в основании учения о власти Всероссийского Императора: учения Аксакова — о неограниченной свободе власти Царя и неограниченной свободе мнения земли и об историческом и народном значении Самодержавия; учения г-на Алексеева об исторической Царской власти, о неограниченности Верховной Власти, о взаимном отношении верховного управления и законодательства и изложение им германской доктрины монархического принципа; учение г-на Башмакова о значении Царской власти для объединения славянства; замечание г-на Вязигина об учредительной власти Государя Императора; разъяснения графа Витте относительно истории кодификации статей 14 и 96 Основных Законов и относительно штатов Генерального Штаба морского ведомства; замечания г-на Грибовского о юридической природе прав Монарха по статьям 14, 96 и 97; учение г-на Градовского относительно закономерности государственного строя России; учения г-на Д.X. о русском Царе, об абсолютизме и его отличии от самодержавия и о национальных основах Царской власти; учение г-на Захарова о Самодержавной власти и его же ценные справки по практике действующего русского права; замечания В.Д. Каткова о Царе как великом подвижнике (с. 715) и о Царском подвиге (с. 848); сопоставление М.Н. Катковым природы Власти Верховной и власти подчиненной; учение г-на Карамзина о русском характере и духе государственном; учение г-на Котляревского о положении, которое занимает Государственная Дума в государственном строе России; учение г-на Коркунова о верховном управлении; толкование г-ном Куплеваским природы русского государственного строя; учение г-на Пихно об особом порядке законодательства; учение г-на Победоносцева о воле народной; учение г-на Половцова о самодержавно-представительном строе; учение г-на Романовича-Славатинского о короновании; учение г-на Розанова о Царе — страже горизонтов; критика г-ном Столыпиным права законодательных установлений запрашивать правительство по делам свойства законодательного; учения г-на Семенова о религиозно-нравственных основах Самодержавия и о законности; учения г-на Тихомирова о Царской прерогативе, о распределении дел между Верховной Властью и властями подчиненными, о национальном характере Царской власти, об этической природе Самодержавия и о Монархе как третейском судье социальных столкновений; учение г-на Хомякова о происхождении церковной власти русского Монарха; учение г-на Черняева о национальном значении наследственной монархической власти и о свободном подчинении Самодержцу и пр., и пр.

Приведенный перечень, далеко не полный, примечательных учений о русской Императорской власти показывает, что заложены уже многие крепкие устои для построения ее существа. Мы не могли не отдать этому должного и избрали, таким образом, особый способ изложения исследования не без основания. В этом также объяснение того, что автор решил посвятить свои силы изучению столь важного вопроса русского государственного права, несмотря на то, что имеются, конечно, многие гораздо более подготовленные для сего лица. Прежде всего, казалось, надо собрать и установить то, что уже сделано по данному вопросу. Эту задачу автор и ставил себе главным образом. Дальнейшую ступень должно составлять построение теории русского Самодержавия.

При чтении различных исследований, в том числе, конечно, и этой книги, надо постоянно иметь в виду недостаточность юридического языка, при этом как языка законодательных сборников, так и, и даже в особенности, языка ученых исследований. Проявляется она, между прочим, в том, что одно и то же слово употребляется в разных смыслах, большей частью в двух смыслах: широком и узком. Так, термин «самодержавие» употребляется, даже в Своде Законов, для обозначения русской формы государственного устройства вообще и для обозначения фактического суверенитета Монарха специально. Термин «суверенитет» обычно значит верховенство Монарха, но иногда для обозначения последнего употребляют выражение «юридический суверенитет», противополагая его «фактическому суверенитету», или фактическому могуществу Монарха. Слово «закон» употребляется или в материальном смысле, и тогда оно прилагается к каждой юридической норме, исходящей от Верховной Власти, или в формальном смысле, указанном статьей 86 Основных Законов. Выражение «исполнительная власть» значит или только «административная власть», или одновременно и административная и судебная власть. Слова «представлять», «представитель», «представительство» и проч. употребляются или для обозначения органической связи Монарха или членов законодательных палат с народом, или для указания на особые юридические полномочия, предоставляемые Монарху или палатам выступать от имени государственного целого. Сообразно с этим «представительный строй» иногда означает то же, что строй конституционный, в монархиях — строй ограниченной монархии, а иногда строй, в котором Монарх, оставаясь единственным обладателем верховенства, отправляет свою законодательную власть, хотя бы в той ее части, которую можно назвать «подчиненным законодательством», при известном участии выбранных от населения лиц. Эти и другие колебания правового словоупотребления надо постоянно иметь в виду, чтобы правильно оценивать те или другие учения или постановления наших законов.

ОЧЕРК I
Верховное управление

ГЛАВА I
Полнота государственной власти

Для обозначения власти Государя Императора новые Основные Законы, как и законы старые, употребляют два выражения: 1) верховная самодержавная власть* и 2) власть управления**. Первое выражение отмечает внутренние существенные свойства императорской власти, второе рассматривает ее в ее внешнем проявлении, в действии. Остановимся сначала на рассмотрении основных проявлений принадлежащей Государю Императору власти. Изучение существа ее составит предмет второй половины настоящего труда (очерки III, IV и V).

______________________

* Основные Законы, статья 4. То же выражение находим в старых Основных Законах, изд. 1892 г.: «верховная власть» (статья 1), «власть верховная и самодержавная» (статья 2).
** Основные Законы, статья 10. Основные Законы, изд. 1892 г. статья 80.

______________________

Статья 10 действующих Основных Законов гласит: «Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского». В этом постановлении особенно надлежит выяснить смысл слова «управление» и выражения «во всем ее объеме».

Приведенное постановление статьи 10, как и вся статья, перенесены из наших старых Основных Законов, но в них оно имело менее ясную форму, а именно там мы читаем: «Власть управления во всем ее пространстве принадлежит Государю». Выражение «во всем ее пространстве» истолковано, таким образом, в новых законах в двух смыслах: географическом («в пределах всего Государства Российского») и в отношении объема полномочий Императора («во всем ее объеме»). В этом отношении Н.А. Захаров совершенно справедливо замечает, что «понятие этой последней — то есть "власти управления" — было присуще старым Основным Законам, сохранило оно свое имя и в настоящих, приняв лишь более определенную форму, нежели это было раньше»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 212-213.

______________________

Несмотря на некоторую неясность редакции, статья 80 старых Основных Законов понималась исследователями русского государственного права в том именно смысле, который имеет статья 10 новых. Так, положим, профессор Градовский, сближая, согласно словоупотреблению нашего Свода, понятия государственной власти и власти управления, писал: «Права государственной власти, во всем их объеме, принадлежат Государю Императору. Нет той сферы правления, которая бы не была подчинена его самодержавию»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1876. Т. 1. С.143.

______________________

Слово «управление» в старых наших законах обнимало все проявления государственной власти. Один из талантливейших исследователей науки государственного права профессор Коркунов учил: «Наши Основные Законы, подводя все разнообразные акты государственного властвования под понятие управления, различают управление двоякого рода: верховное и подчиненное»*.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. II. С. 3.

______________________

Действительно, слово «управление» появилось, как известно, впервые в статьях 80 и 81 старых Основных Законов, помещавшихся в разделе 1 делении IX, озаглавленном «О власти верховного управления». В статьях этих говорилось об общем понятии «управления», или, как гласила статья 80, о «власти управления во всем ее пространстве» и о его подразделениях: «управлении верховном» и «управлении подчиненном». К первому относилась и законодательная власть. Ко второму — административная и судебная. При таких условиях не может быть серьезного спора о том, что общее понятие «власть управления» обнимало в наших старых законах всю вообще государственную деятельность, или власть. В этом именно смысле и толковали наше законодательство различные исследователи.

В частности, что касается отнесения к верховному управлению власти законодательной, мы находим следующие свидетельства. Профессор Коркунов писал: «Основные Законы знают одну только власть верховного управления, не противополагая ей вовсе особой власти законодательной»*.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т II С. 5.

______________________

То же самое говорил в свое время профессор В.В. Ивановский: «К числу прав, осуществляемых русским Императором непосредственно, принадлежат: права законодательные, административные и судебные. Наш закон (статьи 80 и 81 Основных Законов) называет эту деятельность Императора верховным управлением»*.

______________________

* Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1895 Т. I. С. 85.

______________________

Подобное словоупотребление не представляет собой ничего необычного с точки зрения общей теории государственного права. Такой авторитет науки не только русского, но и общего государственного права, как только что цитированный профессор Градовский, писал: «Учение о государственном управлении есть учение об осуществлении верховных прав, принадлежащих государственной власти, и тех целей государства, к достижению которых оно стремится»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1876. Т. 1. Т. II. С. 1.

______________________

У другого исследователя русского дореформенного строя, профессора Сокольского, мы читаем: «Управление государственное есть преследование государством поставленных им для себя целей. В обширном смысле этого слова сюда принадлежат и законодательная, и полицейская, и финансовая, и судебная деятельность государства, равным образом его деятельность по отношению к Церкви»*.

______________________

* Сокольский В.В. Русское государственное право. Одесса, 1890. С. 232.

______________________

В объяснительной записке к проекту нового Уголовного Уложения развивалась та же самая мысль: «Жизнь государственного организма, направленная к осуществлению целей государства, то есть к охране и содействию всестороннему, материальному и политически-социальному развитию как всего государства, как и отдельных его членов, находить свое выражение в управлении государством, в обширном смысле этого слова»*.

______________________

* Уголовное Уложение. Проект редакционной комиссии и объяснения к нему. 1. VIII. СПб., 1897. С. 3.

______________________

Такое же значение имеет это выражение и в языке современных государственных актов. Так, положим, в манифесте 18 февраля 1905 года говорится: «Ослепленные гордыней злоумышленные вожди мятежного движения дерзновенно посягают на освященные Православной Церковью и утвержденные законами основные устои Государства Российского, полагая, разорвав естественную связь с прошлым, разрушить существующий государственный строй и вместе оного учредить новое управление страной на началах, Отечеству Нашему несвойственных».

Нет решительно никакого основания для того, чтобы предполагать, что в новых Основных Законах оно получило какое-либо другое значение. В дальнейшем мы убедимся в этом, в настоящее же время, прежде чем идти дальше, не мешает, однако, отметить, что исследователи наших новых Основных Законов обычно придают выражению статьи 10 «управление» не то значение, которое оно всегда имело в нашем праве, а то, которое свойственно науке так называемого административного права, причем полагают, что этот старинный уже термин русского права представляет собой не более, как перевод немецкого слова Verwaltung или французского administration. Остановимся на двух примерах.

В курсе государственного права профессора Шалланда читаем: «Монарху принадлежит исполнительная власть». «Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского»*. Та же мысль развивается в лекциях приват-доцента Лазаревского:

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 83.

______________________

«В настоящее время та идея, что король есть глава исполнительной или правительственной власти, понимается и новейшими конституциями, и в литературе не в том смысле, что король есть только глава этой власти, а в том смысле, что эта власть вся целиком находится в его руках. Эта же точка зрения проведена и в наших Основных Законах, где в статье 10 говорится, что «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского»*. «Очевидно, "нераздельно" (или "во всем объеме", по словам статьи 10 Основных Законов) принадлежащая Государю власть правительственная противополагается власти законодательной, осуществляемой Государем "в единении с Государственным Советом и с Государственною Думой", разделяющими эту власть с Государем»**.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 157.
** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 166.

______________________

В дальнейшем мы не раз встретимся с теми безысходными затруднениями в понимании наших Основных Законов и явно неправильными толкованиями их, которые неизбежны при подобном толковании смысла данного термина. Здесь же остановимся только на двух соображениях против подобного понимания данного термина.

Во-первых, несколько забегая вперед, отмечу, что в новых законах верховное управление по-прежнему является только видом государственного управления вообще. Причем даже беглое ознакомление со статьями, говорящими о верховном управлении, должно показать, что дело идет в них, в общем, не об администрации, а именно о верховенстве. Так соответствующие постановления понимались и раньше. Рассмотрев их, профессор Сокольский писал:

«Все только что исчисленные права суть права верховного управления по самому своему существу, так как они находятся в ближайшей связи с законодательной деятельностью и в них, как и в законодательстве, проявляются... существенные атрибуты государственного верховенства»*.

______________________

* Сокольский В.В. Русское государственное право. Одесса, 1890 С. 94.

______________________

Таким образом, уже ввиду этого одного обстоятельства родовое понятие, к которому относится верховное управление как его вид, никак не может быть отождествляемо с понятием администрации.

Во-вторых, и в особенности, обращу внимание на то, что наше законодательство действительно знает понятие исполнительной власти, но, когда речь идет о ней, например, об исполнительной власти Императора, наши законы прямо и говорят о верховной исполнительной власти*. К этому вопросу мы также еще возвратимся.

______________________

* Учреждения министерств, статья 152 (т. I, ч. 2, Св. Зак.).

______________________

Несмотря на несостоятельность разобранного толкования первого положения статьи 10, оно является ныне господствующим, не вызывая даже обыкновенно сомнения в его правильности. Из новейших учебников русского государственного права к нему склоняются и профессор В.М. Грибовский*, и профессор В.В. Ивановский**.

______________________

* Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 64.
** Ивановский В. В. Учебник государственного права. С. 394.

______________________

«Назвать всю власть, именуемую Основными Законами властью управления, властью исполнительной... было бы... несоответствующим фактическому положению вещей»*. Это — чуть ли не единственное прямое возражение против укоренившегося неверного понимания одного из важнейших терминов нашего права.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 266.

______________________

Столь же неверно толкуется нередко и другое из вышеозначенных выражений первого положения статьи 10, именно «во всем объеме». Выражение это означает, конечно, в полном объеме или составе, вполне, то есть отмечает полноту власти. Совершенно непонятно, каким образом можно было бы толковать его в каком-либо другом смысле. В частности, возможно ли допустить, что «во всем объеме» означает «нераздельно», как думает г-н Лазаревский?*

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 166.

______________________

Нет решительно никакого основания вместо выражения, смысл которого совершенно ясен, подставлять другое, которое в языке современных государственных актов имеет условный смысл и употребляется, как мы увидим дальше, для обозначения того, что в области верховного управления Государь Император действует без участия законодательных установлений.

Отсюда могло бы получиться лишь искажение смысла статьи 10, и прежде всего смешение понятий «управление», «верховное управление» и «подчиненное управление», что мы и видим у цитированного автора. В результате оказалась бы потеря необходимейших понятий нашего законодательства и, как следствие, возможность давать многим основным началам последнего неверные толкования. Таким только путем возможно объяснить хотя бы следующее учение В.В. Ивановского.

«Всякое управление, а следовательно — и верховное, есть государственная деятельность, основанная на законах; следовательно, принципиальная разница между верховным управлением, как непосредственной деятельностью Государя, и подчиненным управлением, как деятельностью всех прочих установлений, действующих на основании закона, в настоящее время уничтожается»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. 2-изд. Казань, 1909. С. 195.

______________________

Интересно, что в той же книге, но несколькими страницами выше*, г-н Лазаревский толковал разбираемое выражение в смысле «вся целиком», то есть в смысле, единственно возможном. На с. 157 своих лекций он, по-видимому, не уяснил еще себе то, что стало ему ясно на с. 166, а именно необходимость для его конструкции Императорской власти придать искусственное толкование указанному выражению. Неудобство этого термина для господствующих конструкций отмечает и профессор Шалланд: «В юридическом отношении не совсем верно утверждение статьи 10, что власть управления "во всем объеме" принадлежит Государю Императору»**. Впрочем, как мы увидим дальше, он имеет притом в виду другие соображения, чем г-н Лазаревский.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Спб., 1910. Т. I. С. 157.
** Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908 С. 83.

______________________

Таким образом, по отношению к двум из основных выражений приведенного выше положения статьи 10 прибегают, в сущности, к одному и тому же приему: к замене одного выражения, и, следовательно, понятия, другим. Вместо выражения «во всем ее объеме» предлагают читать «нераздельно», а вместо «власти управления» — «исполнительная власть». Это по меньшей мере идет дальше общепринятых в науке приемов толкования положительного права.

ГЛАВА II
Верховный обладатель государственной власти

Данные и соображения, приведенные в главе I, показывают, что по действующим Основным Законам выражение «власть управления», или «власть государственного управления», обозначает то же самое, что и выражение «верховная самодержавная власть», то есть всю полноту государственной власти, и что эта власть принадлежит Государю Императору. Все проявления ее возводятся к Его государственной деятельности. Это в равной мере распространяется на все государство, то есть и на Финляндию. «Эта власть государства — власть управления — принадлежит во всем ее пространстве Государю»*.

______________________

* Уголовное Уложение. Проект редакционной комиссии и объяснения к нему. Т. VIII. СПб., 1897. С. 3-4.

______________________

Таков принцип, основное положение русского государственного права, занесенное в Основные Законы и вполне отвечающее правоубеждению русского народа. Только это положение может объединить в стройное целое наши Основные Законы. Только уяснив себе все значение этого начала, мы можем понять наше государственное право как систему, в которой объединяются и историческое наследие, и нововведения недавних лет. Это постановление статьи 10 Основных Законов имеет действительно основное значение для нашего государственного строя. К сожалению, оно недостаточно оценено и не вполне понято не только исследователями обновленного строя, но даже руководителями нашей внутренней политики.

Указание приват-доцента Лазаревского, что статьи 80 и 81 старых Основных Законов (а следовательно, и статья 10 новых) «не вытекали из существовавшего законодательства»*, не может, конечно, подорвать их значения. Если под этими статьями нельзя сделать точной ссылки на законодательные акты, которые послужили им непосредственным источником, они верно выражают основной смысл русского государственного строя и именно вытекают из него. Статей, под которыми нельзя сделать точной ссылки на определенные законодательные акты, откуда они заимствованы, в Своде Законов немало. После того же, как статья 80 перешла в Основные Законы 23 апреля 1906 года в качестве статьи 10, а засим и в Свод Законов, нельзя утверждать и того, что в данном случае последний не имеет под собой определенного законодательного акта.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Спб., 1910. С. 164.

______________________

Оставаясь на почве указанных общих определений наших законов, нельзя усмотреть никакого различия между формулами императорской власти в старых Основных Законах и в законах новых. Как те, так и другие постановляют, что Государю Императору принадлежит полнота государственной власти. Во избежание недоразумения следует, впрочем, сделать одну оговорку.

В статье 1 старых Основных Законов власть Всероссийского Императора называлась также «неограниченной». Первое положение статьи 1 гласило: «Император Всероссийский есть Монарх самодержавный и неограниченный». В действующем праве этот предикат более не встречается. Но отсюда нельзя делать вывод, что старые наши законы давали другое определение императорской власти, чем новые. При наличности двух остальных указанных предикатов употребление или неупотребление прилагательного «неограниченный» ничего в существе дела изменить не может. Об этом еще будет подробная речь впереди. Во всяком случае, и старые законы употребляли этот предикат не всегда, а только тогда, когда императорская власть не характеризовалась как верховная. Так, во втором положении той же статьи 1 и в статье 2 этих законов выражение «неограниченный» не употреблено потому, что власть названа уже «верховной».

В полном согласии с нашим законодательством всегда понималась, а нередко и теперь понимается власть Всероссийских Императоров и авторитетнейшими толкователями русского права. Начнем с писавших до 1905 года.

Екатерина Великая утверждала: «Государь есть самодержавный; ибо никакая другая, как только соединенная в Его особе, власть не может действовати сходно с пространством толь великого государства»*.

______________________

* Наказ, глава П. § 9. Чечулин Н.Д. Наказ Императрицы Екатерины II. СПб., 1907. С. 3.

______________________

Граф Сперанский учил: «Империя Российская есть монархия, в коей все стихии державного права соединяются в особе Императора, они соединяются во всей полноте их и пространстве, и следовательно, империя есть чистая монархия»*.

______________________

* Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 1845. С. 49.

______________________

Перифраз этого положения находим в учебнике профессора Сокольского: «Все стихии державного права, все функции верховенства сосредоточиваются в руках Государя Императора»*.

______________________

* Сокольский В.В. Русское государственное право. Одесса, 1890. С. 65.

______________________

Профессор Градовский развивал подобные же мысли: «Во всяком государстве какое-либо учреждение сосредоточивает в своих руках всю полноту верховной власти. Оно является источником всякой власти, и все прочие установления действуют его именем и по его полномочию»*. «Права государственной власти во всем их объеме принадлежат Государю Императору. Нет той сферы управления, которая бы не была подчинена Его Самодержавию»**.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. I. С. 144.
** Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. I. С. 143.

______________________

Профессор Коркунов писал: «Права Монарха как субъекта государственного отношения определяются тем, что он есть глава государства. В его руках видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в империи ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли Монарха»*. «Будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки имеет право участвовать, так или иначе, во всех проявлениях государственной власти, что и придает ему значение главы и сосредоточия всей государственной деятельности»**. Тождественные или подобные мысли высказывались вообще целым рядом специалистов.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. I. С. 592.
** Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I. С. 592.

______________________

Профессор Алексеев: «В тех государствах, в которых существует один только верховный орган, один только орган, сосредоточивающий всю полноту Верховной Власти, этот орган, по необходимости, обладает неограниченной властью. Такой неограниченной властью обладает Русский Император»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 174.

______________________

Профессор Куплеваский: «В руках Императора сосредоточена вся власть законодательства, управления и суда»*.

______________________

* Куплеваский Н.О. Русское государственное право. Харьков, 1902. Т. I. С. 118.

______________________

Профессор В.В. Ивановский: «Русскому Императору принадлежит вся совокупность Верховной Власти, следовательно, и все права, какими вообще пользуется субъект этой власти»*.

______________________

* Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1895. Т. I. С. 85.

______________________

Главное различие, которое можно усмотреть между всеми этими формулами, состоит в том, что одни говорят о верховной (державной) власти (Сперанский, Сокольский, Градовский, Алексеев, В.В. Ивановский), другие (Екатерина Великая, Градовский, Коркунов, Куплеваский) — просто о государственной власти. Последняя группа ближе к разобранному выше положению статьи 10, но и та, и другая имеют свои достоинства. С одной стороны, в руках Государя Императора сосредоточивается не только Верховная Власть, но и власть подчиненная. С другой — верховенство есть та сфера власти, в которой Государь Император действует нераздельно и непосредственно и которую надо специально иметь в виду, изучая императорскую власть. Подчиненная власть отправляется подчиненными местами и лицами. В конце концов, между обеими группами мнений не усматривается, таким образом, принципиального различия. В дальнейшем и те, и другие положения развиваются их авторами в одном и том же духе.

Насколько определенны и однообразны учения наследователей, писавших об императорской власти в дореформенный период, настолько неопределенны, разнообразны и, я бы сказал, растерянны те мнения, которые высказываются о ней в период пореформенный. Одни исследователи современного русского государственного права просто не высказываются по вопросу. Другие, имея перед собой, с одной стороны, совершенно определенные постановления статей 4 и 10 Основных Законов, а с другой — господствующие в литературе толкования этих статей, стараются, по-видимому, найти средний путь, который примирял бы те и другие. Так, известный русский ученый В.В. Ивановский пишет:

«Благодаря... характеру возникновения конституционного строя центр тяжести государственной власти сосредоточивается в особе Монарха, что и дало повод назвать русскую конституцию самодержавной конституцией; среди конституционных монархий имеется немало таких, в которых центр тяжести власти сосредоточивается в монархе»*.

______________________

* Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1895. С. 328.

______________________

Формула В.В. Ивановского почти буквально повторена в учебнике по программе профессора И.А. Ивановского: «Центр тяжести государственной власти в русском строе сосредоточивается в особе Монарха»*.

______________________

* Ивановский И.А. Учебник государственного права. СПб., 1912. С. 164.

______________________

Довольно образное выражение своих мыслей не только в общем государственном праве, но, несомненно, и о русском дает профессор Шалланд:

«Во всех монархических странах монарх играет роль высшего, непосредственного и первичного органа, сосредоточивающего в себе все элементы государственной власти, вследствие чего он является участником всех возможных ее проявлений. Поэтому Монарх, являющийся центральным фокусом всей государственной деятельности, является главой государства, а не главой только исполнительной власти, как его квалифицируют некоторые конституции»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908 С. 77.

______________________

Несомненно, эти формулы очень напоминают те традиционные, которые были приведены раньше, но что такое значат выражения «центр тяжести государственной власти», или «центральный фокус всей государственной деятельности», или «распространяется на все области проявления государственной власти»? Как передать содержание их точным юридическим языком? Мне думается, что почтенные ученые, которым принадлежат эти формулы, в конце концов, в глубине своего научного сознания, очень недалеки от того, чему учили нас всех вышеприведенные создатели теории русского государственного строя, и только обстоятельства переходного времени объясняют неопределенность их юридического языка.

Третью группу среди лиц, высказывавшихся за последнее время о власти Государя Императора, составляют те, которые формулируют императорскую власть так, как это единогласно делали прежде все русские публицисты и как это и теперь делает наш закон.

Строго юридическую и научную формулу дает член Государственного Совета С.С. Манухин:

«Российский Монарх есть Верховный носитель функций государственной власти, без изъятия. Он не только Верховный Вождь армии и флота, не только Верховный Глава исполнительной власти, не только Источник власти судебной, но и Верховный судья в делах законодательных, ибо никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения Императорского Величества. Но способы действий отдельных органов государственной власти определяются в подлежащих законах, и в частности, относительно власти законодательной, в главе о законах, в которой изображено именно то, как функционируют законодательные учреждения, а раз таких учреждений несколько, то как все они друг к другу относятся»*.

______________________

* Манухин С.С. Отчет Государственного Совета. Сессия IV.

______________________

Наконец, четвертую группу образуют те, которые прямо отвергают, что Государю Императору принадлежит вся государственная власть, или вся верховная государственная власть. Особенно замечательно в этом отношении учение приват-доцента Лазаревского. Приводим это учение in extenso.

По мнению последнего автора, лишь «в монархии абсолютной правительственные права признаются всецело принадлежащими одному лицу и осуществляются им или его уполномоченными»*. В конституционных же монархиях, к числу которых он относит и Россию, он находит возможным лишь две конструкции власти монарха. Обе — не признающие за ним полноты власти: или «определенная сумма государственных полномочий», или государственная власть, ограниченная конституцией. Причем, оказывается, власть Всероссийских Императоров он относит даже не ко второму, а к первому типу. Действительно, вот что он говорит:

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Спб., 1910. Т. I. С. 67.

______________________

«Некоторые думают выяснить природу власти конституционного монарха, противополагая монархов, которым принадлежит вся государственная власть, поскольку она у них не ограничена прямыми постановлениями конституции, таким монархам, которым принадлежит только определенная сумма государственных полномочий, а именно только тех полномочий, которые им прямо предоставлены конституцией»*. «С исторической точки зрения различие между этими двумя видами монархии весьма существенно, и оно весьма просто объясняется. Существовали неограниченные монархии, в которых короли, по собственной ли инициативе или под влиянием революционного движения, отказывались от самодержавной власти и в той или в другой форме устанавливали конституционные ограничения своей власти. Само собой разумеется, что в таких случаях за королем сохранялись все те права, которыми он до того времени свободно пользовался и в пользовании которыми он не был ограничен изданной конституцией. С другой стороны, в некоторых государствах монархическая власть была обязана самым своим происхождением революции (как, например, это было в Бельгии, где и самая династия, и монархия были созданы революцией 1830 года, в силу которой Бельгия отделилась от Нидерландов и образовала особое государство), или же революционное движение принимало столь резкие формы, что хотя монархия и сохранялась и переживала революцию, но начинала пользоваться не той властью, какая ей принадлежала раньше, с теми или другими ограничениями, но той, какая получалась королем от какого-либо учредительного собрания, которое организовало монархию уже по своему усмотрению и предоставляло королю только те права, какие само считало нужным (такова, например, французская конституция 1791 года)»**.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Спб., 1910. Т. I. С. 134.
** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Спб., 1910. Т. I. С. 134-135.

______________________

«В силу того хода, каким образовалась русская конституция, можно было думать, что так как до 1905 года Государь обладал полнотой ничем не ограниченной власти и так как в манифесте 17 октября 1905 года и в Основных Законах 23 апреля 1906 года установлены определенные ограничения Его власти, и притом установлены в виде акта, дарованного Государем добровольно, то наши Основные Законы можно было относить к той категории конституций, которые устанавливают лишь определенные ограничения власти монарха, во всем остальном оставляя его власть в прежнем объеме. Но наши Основные Законы предоставляют законодательную власть Государю совместно с народным представительством; в силу этого на деле компетенция Государя оказывается определенно ограничительной; компетенция Думы, как определенная неограниченно по своему объему понятием законодательства, оказывается способною развиваться в пределах этих Основных Законов до бесконечности и способной поглотить все те дела, которые окажется политически удобным и целесообразным поручить Думе»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Спб., 1910. Т. I. С. 138.

______________________

Согласно с этим, по мнению г-на Лазаревского, «Государь может издать лишь те или другие указы, на которые он уполномочен Основными Законами или на которые будет уполномочен отдельными узаконениями. Поэтому относительно каждого акта Государя должен ставиться вопрос, издан ли он надлежащей властью, имел ли Государь право на издание этого акта, и только в случае утвердительного ответа на этот вопрос за данным актом может быть признана законная сила. В этом Русский Император находится в том же положении, что и все конституционные монархи»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Спб., 1910. Т. I. С. 236.

______________________

Кроме того, как мы увидим в следующих за сим главах, г-н Лазаревский доказывает, что конституционному монарху, каковым он считает Русского Императора, не принадлежит полностью ни законодательная, ни судебная, ни даже административная власть*. Заключение отсюда может быть одно: «Нельзя говорить, что Монарху принадлежит вся государственная власть, коль скоро власть законодательная Им одним осуществляться не может и принадлежит Ему не одному, но лишь совместно с народным представительством»**.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Спб., 1910. Т. I. С. 132, 162-163.
** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Спб., 1910. Т. I. С. 132.

______________________

Излагаемое в последующих главах учение о верховном управлении и о законе и указе покажет, насколько далек приват-доцент Лазаревский от действительного положения императорской власти в Русском государстве. В этом же месте достаточно: во-первых, отметить, что его теория находится в непримиримом противоречии с рассмотренным в главе I постановлении статьи 10 Основных Законов, а также со статьей 4 тех же законов, по которой «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть», анализу каковой статьи посвящены очерки III, IV и V этого труда. Только путем совершенно искусственного толкования нашего действующего права, толкования, которое явно граничит с искажением его действительного смысла, возможно извлечь из него учение, предлагаемое нам петербургским приват-доцентом. Следуя ему, из Основных Законов мы должны бы прямо выкинуть статью 4, не поддающуюся даже такому толкованию, которое пытаются дать статье 10.

Во-вторых, указать, что сам г-н Лазаревский не выдерживает своей точки зрения. Противоречие с изложенным учением мы усматриваем именно в следующих строках его талантливых лекций, строках, относящихся, несомненно, и к Русскому Императору: «Положение Монарха может быть определено не как положение главы какой-либо одной из трех властей, но как положение "Главы государства"»*. «Он есть орган государственного управления, являющийся главой законодательной, исполнительной и (тут преимущественно почетным) судебной власти»**.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Спб., 1910. Т. I. С. 131.
** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву Спб., 1910. Т. I. С. 140.

______________________

Тезисы эти гораздо ближе к истине, чем ранее изложенное учение. В них сказался уже не политический писатель, а знаток государственной науки. Но возможно ли называть Государя Императора главой государства, если Ему принадлежат лишь отдельные, указанные в законе, полномочия? Вот что должен был бы объяснить г-н Лазаревский.

В заключение не мешает иметь в виду, что постановление статьи 10, которым мы занимались в этой и в предшествующей главах, не представляет собой в истории европейского государственного права ничего необычного. Оно вполне подобно постановлениям многих, особенно немецких, конституций относительно того, что монарху принадлежат все права государственной власти. Согласно с этим немецкие публицисты обыкновенно учат, что «монарх как носитель власти отличается от всех других органов тем, что он обладает не тем или другим правом, государственным устройством за ним закрепленным, а всей полнотой верховных прав»*.

______________________

* Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе власти монарха в конституционном государстве. М., 1910. С. 61 — 62.

______________________

В этих словах выражена так называемая доктрина монархического принципа, с которой мы не раз будем иметь дело в дальнейшем. Надо также помнить следующее глубоко верное замечание профессора А.С. Алексеева: «Абсолютный монарх, допуская участие народного представительства в своей деятельности, этим не умаляет принадлежащей ему полноты власти. За ним исключительно сохраняется imperiura. Он носитель всей государственной власти»*. Эти слова, смысл которых станет для нас вполне ясен лишь в дальнейшем, подчеркивают, что государственный строй России в своей основе остался таким же, каким он был до реформ 1905-1906 годов.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 119.

______________________

ГЛАВА III
Стихии государственной власти

Согласно нашим Основных Законам государственное управление обнимает собой три особых проявления императорской власти: 1) верховное управление, 2) подчиненное управление и 3) законодательство. Главное значение, с интересующей нас точки зрения, представляет собой верховное управление. Это — одно из основных понятий нашего государственного строя, представляющее крупную особенность последнего. На изучении его мы остановимся с особой полнотой.

Власть верховного управления осуществляется Государем Императором непосредственно, или лично. Статья 10 Основных Законов гласит: «В управлении верховном власть Его действует непосредственно». Тождественное постановление содержалось и в статье 80 старых Основных Законов. Это, так сказать, первичный институт императорской власти, из которого с течением времени постепенно выделялись сначала разные институты управления подчиненного, а засим и законодательство. Несмотря на то что в области верховного управления Государь Император действует непосредственно, русскому государственному строю известны органы, содействующие Монарху в несении Его верховных обязанностей. Природа этих органов довольно своеобразна и одинаково изображается исследователями.

Другими словами, органы, содействующие Государю Императору в области верховного управления, не имеют вверенной им власти. Власть в области верховного управления принадлежит только Монарху.

Управление подчиненное вверяется подлежащим местам и лицам, которые действуют именем Государя Императора и по Его повелениям и располагают определенной степенью власти*. В этом отношении новое законодательство снова лишь повторяет старое.

______________________

* «В делах управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим Его именем и по Его повелениям». Основные Законы, ст. 10.

______________________

В общем, существующий порядок в указанных отношениях совершенно верно изображается в следующих словах приват-доцента Лазаревского: «В управлении верховном действует Государь, а в управлении подчиненном действуют "подлежащие места и лица", применяя вверенную им власть, то есть верховное управление есть личная деятельность Государя»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 166.

______________________

Появление рядом с верховным управлением управления подчиненного легко объяснить, и объясняется оно следующим образом:

«На первых ступенях государственного развития, при простоте и несложности общественных отношений того времени, монархи входили в мельчайшие подробности управления и сами непосредственно чинили суд и расправу. В настоящее время только в сферах законодательства и верховного управления проявляется непосредственная деятельность Верховной Власти»*.

______________________

* Сокольский В.В. Русское государственное право. Одесса, 1890. С. 66.

______________________

«И абсолютный монарх не может сам непосредственно осуществлять всю полноту принадлежащей ему по праву власти, во всех ее частных проявлениях; это было бы совершенно непосильно для одного человека. Разрешение лично монархом всех мелких текущих дел государственного управления только отвлекало бы его от надлежащего внимательного отношения к важнейшим вопросам внешней и внутренней политики. Присоединяется еще и необходимость, для целесообразного осуществления отдельных задач управления, разнообразных технических знаний, которые не могут совместиться в одном лице»*.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. I. С. 593.

______________________

Таким образом, функции, которые раньше в небольших и живших несложной жизнью государствах исполнялись самим главой государства, постепенно по мере усложнения государственной жизни передаются создаваемым для сего особым органам. В государствах же нашего времени служение многим вновь возникающим общественным потребностям и прямо возлагается на подчиненные места и лица. Монарх все более замыкается в круг высших государственных отношений и верховных установлений права, и несение государственных обязанностей второго, так сказать, или третьего значения принципиально изымается из круга его личной деятельности.

Органы подчиненного управления располагают, как указано, лишь «определенной степенью власти», то есть точно указанной. Определены должны быть: предмет власти и размер ее, или сила. Этим принадлежащая им власть отличается от императорской. В руках Государя Императора сосредоточивается, как установлено выше, вся государственная власть. «Подчиненное управление не имеет, подобно верховному, общего полномочия управлять государством; оно уполномочивается лишь на осуществление отдельных определенных задач управления в пределах, установленных актами верховного управления»*.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. II. С. 324.

______________________

В то же самое время органы подчиненного управления, что касается принадлежащей им власти, отличаются и от органов, содействующих Государю Императору в области верховного управления. Вот что мы читаем у профессора Градовского: «По степени власти все установления империи разделяются на установления управления верховного и управления подчиненного... Поэтому наши установления могут быть разделены на два разряда: одни из них участвуют вместе с Монархом в непосредственном отправлении Им власти верховного управления, другие ведают самостоятельно разными предметами администрации.

Отсюда понятно, что первый разряд установлений, участвуя в непосредственных действиях неограниченного Монарха, не может иметь и не имеет самостоятельной доли власти: следовательно, все этого рода установления имеют значение совещательных учреждений при Императоре. Постановления их имеют значения мнений, ни в чем не связывающих Императора, мнений, которые получают силу только после Высочайшего утверждения». «Отличительная черта мест управления подчиненного состоит именно в том, что они облечены известной долей власти, почему в пределах своей компетенции они могут делать постановления, обязательные для управляемого ведомства»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. 2-е изд. СПб., 1881. Т. II. С. 165-166.

______________________

Близкие мысли находим у профессора Алексеева: «В первой области Государь действует лично и непосредственно, и установления, разделяющие с Ним эту сферу деятельности, никакой определенной властью не пользуются, а лишь содействуют Ему совещательным образом. В этой области решения постановляются непосредственно Государем; содействующие же Ему в этой области учреждения только подают мнения, которые Государь выслушивает, но которые ничем не связывают Его». «В области... подчиненного управления... Государь действует не непосредственно и лично, а через своих представителей, через те государственные установления, которым Он поручает управление согласно установленным Им законам. Эти установления должны быть облечены определенной степенью власти и в пределах своей компетенции постановлять решения, обязательные для управляемого ими ведомства»*. Удачно формулировано сопоставление тех и других органов также у профессора Куплеваского:

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 285.

______________________

«В государственной деятельности необходимо различать две части: одна часть государственной деятельности совершается посредством постоянных учреждений административных и судебных; каждое из этих учреждений имеет свою степень самостоятельной власти и в предоставленном ему круге дел действует, не обращаясь за разрешением к Верховной Власти. Таковы все низшие судебные и административные учреждения, затем высшие: Сенат, Синод и министерства. Другая часть деятельности совершается под непосредственным личным влиянием Императора, то есть предпринимается не иначе, как с Его утверждения: для пособия и руководства Императора в этой деятельности существуют также постоянные учреждения, но они не имеют самостоятельной власти, а действуют как учреждения совещательные»*.

______________________

* Куплеваский Н.Д. Русское государственное право. Харьков, 1902. Т. I. С. 119.

______________________

В заключение отмечу краткую формулу одного современного исследователя. Профессор Грибовский: «Правительственные учреждения помогают Монарху также и в делах верховного управления, но там характер их деятельности вспомогательный, в подчиненном же управлении деятельность названных учреждений получает вполне самостоятельное значение»*. Учения эти правильно освещают вопрос, и мы на развитии их уже не остановимся.

______________________

* Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 113.

______________________

Выделение из общего понятия власти управления особой власти законодательной принадлежит новым Основным Законам. «У нас, — говорит г-н Захаров, — по историческому развитию само законодательство вырастало, можно сказать, на почве управления, пока от него не обособилось»*. Одной из главных задач действующих Основных Законов объявлялось точное разграничение двух областей проявления Верховной Власти: верховного управления и законодательства как двух главных стихий государственного управления. Именной Высочайший Указ 23 апреля 1906 года, между прочим, гласил:

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 213.

______________________

«Ввиду укрепления основ обновляемого государственного строя, Мы повелели свести в одно постановления, имеющие значение Основных Государственных Законов, подлежащих изменению лишь по почину Нашему, и дополнить их положениями, точнее разграничивающими область принадлежащей Нам нераздельно власти верховного государственного управления от власти законодательной».

Согласно с этим почти все статьи главы первой раздела первого Основных Государственных Законов посвящены именно власти верховного управления и власти законодательной. Главная статья, которая должна интересовать нас в этом месте, — статья 7 Основных Законов. Она постановляет: «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой».

В дальнейшем вопрос о законодательной власти будет предметом специального изыскания. Здесь же отмечу лишь, что в отличие от органов власти подчиненной Государственная Дума и Государственный Совет не располагают какой-либо определенной выделенной им степенью государственной власти. Им предоставляется лишь участвовать в осуществлении Государем Императором принадлежащей Ему законодательной власти. И если оставить в стороне внутреннюю жизнь этих установлений, они вовсе не имеют права принимать какие-либо решения с непосредственно обязательной для кого бы то ни было силой.

В перечисленных сферах, или, употребляя старинное выражение русского юридического языка, стихиях управления, действует одна и та же императорская власть, но в управлении верховном Государь Император действует и непосредственно, и нераздельно. В законодательстве непосредственно, но раздельно: «в единении с Государственной Думой и Государственным Советом»*. Наконец, в управлении подчиненном — посредственно и раздельно: «вверяя определенную степень власти подлежащим местам и лицам»**.

______________________

* Основные Законы, ст. 7.
** Основные Законы, ст. 10.

______________________

Поэтому никак нельзя согласиться со следующими утверждениями приват-доцента Лазаревского:

«Область верховного управления определяется двумя признаками: это есть власть непосредственной личной деятельности Государя, и притом такой, которая не ограничена соучастием Думы и Государственного Совета. Другими словами, когда закон говорит, что Государь совершает то-то и то-то в порядке верховного управления, закон допускает плеоназм, то есть употребляет выражение, решительно ничего не придающее к уже сказанной мысли, так как сказать, что "Государь Император в порядке верховного управления устанавливает в отношении служащих ограничения..." (статья 18 Основных Законов), совершенно то же самое, что просто сказать: "Государь Император устанавливает..."»*. Это, конечно, неверно.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Спб., 1910. Т. I. С. 166.

______________________

Сказать, что Государь Император устанавливает то-то и то-то, вовсе не значит сказать непременно, что это относится к верховному управлению. Словами «быть посему» Император устанавливает новый закон. Слова «по указу Его Императорского Величества», которые административная и судебная власти ставят в начале исходящих от них актов, возводят последние к власти Императора. «В самой вещи Государь есть источник всякой государственной и гражданской власти»*. Поэтому ближе к действительному положению вещей, чем приват-доцент Лазаревский, стоит профессор Шалланд, который проводит следующие различия:

______________________

* Екатерина Великая. Наказ. Глава III. 19. Чечулин Н.Д. Наказ Императрицы Екатерины II. СПб., 1907. С. 5.

______________________

«Функции Монарха чрезвычайно многочисленны и разнообразны, так как власть Его простирается на все проявления государственной жизни и деятельности. При всем своем разнообразии эти функции могут быть расклассифицированы, и притом в двояком отношении. Можно отличать, во-первых, функции, осуществляемые Монархом самостоятельно, и функции, осуществляемые при участии народного представительства. Во-вторых, можно провести грань между задачами, непосредственно выполняемыми самим Монархом, и такими, которые осуществляются через посредство других государственных органов, наделенных законом определенной компетенцией. Из этой последней классификации вытекает противоположение сферы непосредственной деятельности Монарха, или верховного управления, и управления подчиненного»*. Более сильно, но лишь о различии проявлений власти Государя Императора в области управления верховного и в области — подчиненного, говорит профессор Алексеев:

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 79.

______________________

«В первой области — области верховного управления — Государь действует непосредственно повелениями своей Высочайшей воли, во второй он предоставляет управление подчиненным органам. И в той, и в другой области правит единая неограниченная самодержавная власть Императора, исключающая всякую конкурирующую с нею власть. Различие же заключается лишь в форме и способах осуществления этой власти. В первой она проистекает непосредственно от Императора и непосредственно и лично осуществляется Им, во второй эта власть действует через органы, ею установленные, и на основании законов, ею изданных»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 183.

______________________

Еще лучше, быть может, следующая краткая формула часто приводимого г-на Захарова: «По общему смыслу нашей конституции, по ее характеру откроирования, следует заключить, что все власти покоятся в особе Монарха и находят себе выражение в делегировании их известным учреждениям»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 122.

______________________

Известные нашему праву стихии державного права не совпадают, конечно, с теми тремя функциями, или властями, на которые традиционно делится государственное управление: законодательство, администрация и суд.

В действительности три известные нашему праву стихии государственной власти включают в себя, как мы и увидим в дальнейшем, каждая в особой комбинации, и правообразование, и исполнительную власть, и судебную. Так, верховное управление обнимает и правообразование, и администрацию (власть исполнительную), и даже некоторые функции суда; управление подчиненное — администрацию и суд, законодательство — правообразование и отчасти администрацию. Поэтому-то императорская власть включает в себя и правообразование, и правоисполнение, и правосудие, но «принципиального разграничения» их нигде в русском праве усмотреть нельзя. С этой точки зрения совершенно верно следующее замечание г-на Захарова: «У нас, по смыслу нашей конституции и по выработанным практикой принципам, власть, именуемая обыкновенно исполнительной, не найдет себе самостоятельного места и войдет в понятие той общей власти, которую точнее назвать (как это, впрочем, и делают Основные Законы) властью управления»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 212.

______________________

Оставляя в стороне некоторые редакционные неточности, здесь можно также цитировать следующие слова профессора Коркунова: «Монарху, как главе государства, принадлежит обыкновенно право участия в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В конституционной монархии он связан в осуществлении этого права соучастием парламента. В монархии абсолютной он осуществляет свое право, не ограничиваемый в этом ничьими другими правами»*. Слова эти надо в равной мере приложить как к верховному и подчиненному управлению и законодательству, так и к судебной, исполнительной и законодательной властям, все они образуют стихии императорской власти.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I. С. 593.

______________________

Различение в составе власти Императора этих трех властей, впрочем, давно уже известно русскому праву. Еще в Наказе Екатерины II и дополнении к нему 1768 года говорится: «Право же от власти верховныя неотделимое было, есть и будет: 1) власть законодательная, 2) власть защитительная и 3) власть совершительная»*. Такие же мысли высказывал Сперанский: «Первое начало власти в России весьма кажется просто: Государь, соединяющий в особе своей все роды сил, единый законодатель, судья и исполнитель своих законов, — вот в чем состоит на первый взгляд вся конституция сего государства»**.

______________________

* Цитируется у Романовича-Славатинского А.В. Система русского государственного права. Ч. I. Киев, 1886. С. 260.
** Сперанский М.М. План государственного преобразования. М., 1905, изд. Русской мысли. С. 181.

______________________

Для обозначения этих властей употреблялись у нас и другие наименования. Так, в объяснительной записке к Уголовному Уложению читаем: «В управлении государством по содержанию различных видов входящей в него государственной деятельности могут быть различаемы сфера устраняющая, или законодательная, осуществляющая, или исполнительная, и охраняющая, или судебная»*.

______________________

* Уголовное Уложение. Проект редакционной комиссии и объяснение к нему. Т. VIII. СПб., 1897. С. 7.

______________________

Подробно мысль о трех функциях императорской власти развивается у разных исследователей, например у профессора Алексеева: «Мы различаем три функции государственной власти: создание прочных норм для сожительства людей в государстве путем законодательства, попечение об охранении неприкосновенными этих норм путем отправления правосудия, забота об общих государственных интересах, как извне, так и внутри, в пределах этих норм путем управления. Эти три функции государственной власти исходят от Императора, который сосредоточивает в своих руках все права верховной власти»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 284.

______________________

Отметим также замечания Л.А. Тихомирова: «Как бы... ни определять число специализированных властей, все они сливаются воедино во Власти Верховной, то есть при монархическом правлении — в Особе Монарха: он есть высший законодатель, высший контролер, судья и исполнитель. Он делегирует свою власть различным органам государственного управления (причем делегирует ее уже большей частью в специализированном виде), но остается единственным источником всякой власти»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. IV. С. 164.

______________________

Изложенные учения не представляют собой чего-либо необычного для теории общего государственного права. Они вполне соответствуют так называемой немецкой доктрине монархического принципа. По господствующему воззрению немецких государствоведов, «Монарху принадлежит вся полнота государственной власти, но осуществлять ее всю он лично не может; он предоставляет отправление известных функций отдельным государственным учреждениям. Существование таких учреждений нисколько, однако, не умаляет его власти: ибо учреждения эти черпают в воле монарха свои полномочия и она же определяет пределы и формы их деятельности. Как в свое время отказ короля от права судить лично и предоставление судебных функций особым учреждениям не ограничили его суверенитета, так точно и привлечение народных представителей к законодательной деятельности не нанесло никакого ущерба полноте верховной власти монарха»*.

______________________

* Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе власти монарха в конституционном государстве. М., 1910. С. 21.

______________________

В заключение следует остановиться на двух чрезвычайно интересных попытках выдвинуть рядом с властями — законодательной, исполнительной и судебной — еще одну стихию императорской власти, каковую стихию Н.А. Захаров называет «властью самодержавной», а Л.А. Тихомиров — «царской прерогативой». Ввиду их оригинальности и чрезвычайной важности учения эти заслуживают особого внимания. Они имеют много общего. Что касается первого, то оно примыкает к известным учениям некоторых, преимущественно французских, публицистов о королевской власти и формулировано у указанного автора в общих чертах следующим образом:

«Наши юридические сочинения так рабски подчинены теории о трех властях, что не решаются приступить к объяснению того, что выходит за пределы шаблона ее определения. Такая ограниченность и нерешительность невольно заставляют остановиться над оригинальным понятием»*. «Всматриваясь в каждую из отдельных властей, составляющих вместе одну суверенную государственную власть, мы, следуя тексту Основных Законов, приходим к установлению у нас наличия не трех властей, а четырех: законодательной, власти управления, судебной и самодержавной»**.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 279-280.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 11.

______________________

«Основание к рассмотрению самодержавной власти отдельно от остальных зиждется прежде всего на точном смысле статьи 4 Основных Законов, говорящей, что "Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть". Такое категорическое определение закона, нисколько не связанное со статьей 7 этих же законов, гласящей, что Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой, указывает на отделение понятия этой власти от законодательной. Присвоение по статье 6 той же самодержавной власти Государыне Императрице, в случае восшествия Ее на престол, еще раз подтверждает особый вид этой власти, как это же делает и статья 65, в которой упоминается о действии самодержавной власти в области церковного управления»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 142.

______________________

«Юридическая современная литература выказала тенденцию вместо разъяснения понятия самодержавия боязливо избегать его и оставить этот термин без всякого пояснения и определения, боясь нарушить принцип троичности власти. Едва ли это правильно. Раз конституционные законы говорят о наличии власти самодержавной, то юрист должен приложить все старания к объяснению этого понятия наравне с другими властями, иначе объяснение русской конституции будет неполное и одностороннее»*. В чем же состоит эта особая самодержавная власть?

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 295.

______________________

«Из рассмотрения понятия самодержавной власти мы видим в нем самом известную двойственность. С одной стороны, ее можно понимать как основное свойство нашей верховной объединенной государственной власти, а с другой — как власть непосредственного волеизъявления, установленную в общих своих чертах в Основных Законах и неограниченную в этой сфере применения или вовсе не упоминаемую, но могущую проявить себя в экстраординарную минуту жизни государства. Является несколько затруднительным рассматривать понятие, которое в одно и то же время является как бы и общим свойством целого, и частью его проявлений»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 280.

______________________

Власть «непосредственного волеизъявления» характеризуется г-ном Захаровым следующим образом: «Верховная Власть, подобно всему живому, точному определению не поддается, и считая, что она, вместе с тем, скорее ясно понимается, чем конституируется, мы должны все-таки сказать, что по своим свойствам власть самодержавная есть власть учредительная, умеряющая, последнего решения и внешнего индивидуального олицетворения государственной воли»*. «При чрезвычайно сложной и развитой современной государственной жизни, при массе самых разнообразных стремлений и интересов нельзя не видеть необходимости существования власти нейтральной, уравновешивающей, стоящей выше всех отдельных интересов и столкновений»**. «Эта власть самостоятельная, независимая, хотя бы и не в повседневных, но весьма важных сферах своего применения, власть особо над остальными царящая — есть власть уравновешивающая. Эта власть имеется и в настоящей нашей конституции, но вылилась она у нас особо, в более широкую, нежели в других конституциях, форму, или, говоря точнее, это понятие власти уравновешивающей может служить известным отражением современного понятия о нашей самодержавной власти»***.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 300-301.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 283.
*** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 279.

______________________

«Эта власть главы государства, как особый вид, формулирована была в прежней португальской королевской конституции: к ней относятся действия главы государства как в законодательной, так и в судебной области, хотя вообще применение собственных прав короны не отличается особенной обширностью. Права нашего Монарха по нашей конституции определенно высказаны, но не обставлены какими-либо ограничениями. Такое положение позволяет себе более рельефно образоваться проявлению Верховной Власти в той сфере, которая соответствует понятию власти нейтральной, хотя, собственно говоря, проявление ее вливается в общее понятие власти самодержавной, которая, несомненно, занимает положение особой, над остальными властями поднимающейся, власти»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 283-284.

______________________

Такова эта замечательная теория, несомненно, вносящая новый свет в мало исследованную область русской государственной власти. Многое в ней, как мы увидим дальше, должно быть принято во внимание наукой русского государственного права, но основное ее положение, именно что самодержавие имеет в русском праве два смысла: 1) как основное свойство «нашей верховной объединенной государственной власти» и 2) как «особая власть непосредственного волеизъявления», дополняющая собой известную триаду властей — законодательной, административной и судебной, — должно быть отвергнуто.

Непосредственное волеизъявление Государя Императора может проявляться или в создании норм права, или в действиях во исполнение норм права, или в охране права. Сам г-н Захаров утверждает даже, что особая власть главы государства проявляется лишь в законодательной и судебной областях. Почему-то им пропущена власть исполнительная. Со своей стороны, г-н Тихомиров особо подчеркивает исполнительный характер власти контролирующей, как он называет умеряющую власть: «Обычно считается три вида специализированных властей: законодательная, исполнительная и судебная. Некоторые считают особой разновидностью власть контролирующую, но, в сущности, это есть одно из проявлений власти исполнительной»*. Раз все это так, нет никакого основания в составе «нашей верховной объединенной государственной власти» усматривать еще какую-то четвертую стихию.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Ч. IV. М., 1905. С. 164.

______________________

Власть Государя Императора есть вся соединенная в Его руках государственная власть, и эта власть, поскольку она отправляется Монархом непосредственно, отличается действительно теми чертами, на которые указывает г-н Захаров, она есть власть «нейтральная, уравновешивающая, умеряющая, учредительная, последнего решения, внешнего индивидуального олицетворения государственной воли». Все это — . ее свойства как Власти Верховной, в отличие от власти подчиненной, и проявляются эти свойства и в области законодательства, и в области администрации, и в области суда. Этим вопросом, повторяю, мы еще займемся в дальнейшем.

Не менее важно учение г-на Тихомирова о царской прерогативе. Вот те пункты, которые должны интересовать нас в данном месте. Изучая «систему управления монархий», он говорит: «На первом плане здесь перед нами становится вопрос о месте самого монарха как Верховной Власти в общей системе управления государства. В этом же отношении прежде всего должно разграничить два различных проявления деятельности монарха, которые я обозначу, как: 1 — действие по царской прерогативе и 2 — действие по монархической конституции»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Ч. IV. М. 1905. С. 153.

______________________

«Действие по царской прерогативе обусловлено самым существом Верховной Власти, вне всего конституционно-условного, и может быть названо также действием по царскому естественному праву. Бывает действие по "праву", установленному в правильные юридические нормы. Может быть, наоборот, действие по "прерогативе", хотя и не противное праву, но находящееся вне его. Действие по прерогативе свойственно лицу или учреждению, в силу каких-либо исключительно ему принадлежащих особенностей допускающих или требующих такого исключительного права. Царское действие по прерогативе характеризуется тем, что может совершаться вне законных установленных норм, сообразуясь только с обязанностью дать торжество правде высшей, нравственной, божественной».

«Для объяснения этого представим себе момент самого зарождения государства, когда Верховная Власть явилась для устроения государства, но еще не успела его организовать. В этот момент Верховная Власть заключает в самой себе все управление»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Ч. IV. М., 1905. С. 154.

______________________

«Царь, как Верховная Власть нравственного начала, смотрит за всеми сам, и никакие отношения общественные, семейные, личные, не могут уклониться от надзора нравственного начала, государственно-олицетворенного в царе».

«Засим начинается правильное устроение государства, которого цели состоят в том, чтобы эту общую задачу Верховной Власти осуществить при посредстве системы законов и учреждений. Государство тем более совершенно, чем полнее в нем достигнута эта цель». «Роль же Верховной Власти приводится к тому, чтобы стать силой только направляющей и контролирующей».

«Но полное совершенство учреждений никогда не достижимо»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Ч. IV. М., 1905. С. 155.

______________________

«Сверх того, как бы ни был совершенен и современен закон, он устанавливает лишь средние нормы справедливости, а люди живут конкретными нормами, которые постоянно бывают то выше, то ниже средней. Во многих случаях законная справедливость поэтому не совпадает со справедливостью нравственной»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Ч. IV. М., 1905. С. 156.

______________________

При этих условиях «государство принуждено, поддерживая свой закон, тем самым поддерживать нравственное беззаконие. В эти моменты государство, с точки зрения своих благородных и высоких целей, как бы не существует»*. «И вот в эти моменты Верховная Власть обязана снова делать то, что делала, когда еще не успела построить государства: должна делать сама и по усмотрению совести, то, чего не способно сделать государство»**.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Ч. IV. М., 1905. С. 155.
** Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Ч. IV. М., 1905. С. 155-156.

______________________

Относительно этого учения мы должны сделать приблизительно такие же замечания, какие были сделаны относительно теории особой самодержавной власти. Учением Л.А. Тихомирова относительно царской прерогативы мы воспользуемся в очерке, посвященном верховенству как основному свойству власти Государя Императора. Как мы увидим, в этом учении много верного, но основное положение его, именно что «царская прерогатива» не основывается на конституции, должно быть отвергнуто. Надобности в естественно-правовых построениях царской власти нет никакой, так как конституции, построенные на монархическом принципе, определенно, в виде общего положения, признают полноту государственной власти за монархом, то есть именно царскую прерогативу. Это, конечно, древнейшая норма государственного права, сложившаяся вместе с появлением Верховной Власти. Наши Основные Законы в статье 10 столь же определенно постановляют, что «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору». Надо только, чтобы статьи законов, особенно основных, не оставались без применения.

Современные конституции, в том числе и наши Основные Законы, не останавливаются, однако, на установлении общего начала, но, как мы увидим, в ряде статей развивают в подробностях царскую прерогативу в применении к власти законодательной, исполнительной и судебной, причем регламентирует ее именно в указываемом г-ном Тихомировым смысле. Не мешает иметь в виду, что автор этого учения, как мы только что видели, и сам в одном месте называет царскую прерогативу «правом», отнюдь не в смысле естественного права. Таким она и является в действительности. Действие по царской прерогативе относится в нашем праве к верховному управлению, или к законодательству.

ГЛАВА IV
Управление верховное и подчиненное

В настоящем исследовании нас может специально занимать лишь непосредственная государственная деятельность Государя Императора, то есть верховное управление и законодательство. Управление подчиненное должно более или менее остаться в стороне. Следующие слова, сказанные много лет тому назад, вполне приложимы и к современному строю:

«Хотя в неограниченной монархии Государю принадлежит безраздельно вся полнота власти, но непосредственно, лично Он осуществляет лишь некоторую долю этой власти. Вот эта сфера непосредственного функционирования Монарха и составляет в тесном смысле сферу прав Монарха». Они-то и составляют в собственном смысле слова власть Всероссийского Императора*.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб. 1909. Т. I. С. 593.

______________________

Для того чтобы выяснить понятие последнего, следует установить его отношение, с одной стороны, управлению подчиненному, а с другой — к законодательству. Первым вопросом мы займемся в этой главе. Вопрос об установлении отношения управления верховного и управления подчиненного давно уже занимает исследователей русского государственного права. Большинство старых писателей дают приблизительно один и тот же ответ на него, и учения их могут быть и теперь приняты с теми или другими оговорками.

Большинство исследователей приписывают понятию верховного управления и его отличию от управления подчиненного весьма важное значение. Понятие это иногда возводится на степень понятия, общего права всех государств, независимо от формы правления. Наоборот, некоторые, именно исследователи, толкующие выражение «управление» в смысле немецких учебников, отрицают за понятием верховного управления всякое значение. В знаменитом курсе государственного права профессора Коркунова читаем:

«Различие верховного и подчиненного управления имеет совершенно общее значение для всех государств, независимо от различия их устройства. В каждом государстве, будет ли это монархия или республика, властвование проявляется не только в исполнении требований существующих законов, но также в издании новых законов, в отмене старых и в разрешении вопросов, не определенных наперед законом. Это свободное, не определенное в своем содержании раньше изданными законами осуществление властвования обусловлено не особенностью органов власти, а особенностью целей властвования и потому не зависит от той или другой формы правления»*. Другого мнения держится один из видных исследователей обновленного строя г-н Лазаревский:

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 7.

______________________

«Учение об отношении Монарха к делам управления, вообще в значительной степени запутанное пережившими свое время представлениями о том, что вся правительственная власть сосредоточена в руках одного Монарха, в нашем действующем праве затемняется также и крайне неудачной идеей противоположения "управления верховного" и "управления подчиненного"»*. «Надо предположить, что когда Сперанский в 1809 — 1810 годах был занят своим планом государственного преобразования, он, по-видимому, предполагал провести в законе какое-то различие верховного и подчиненного управления; эта мысль получила крайне неясное выражение в некоторых статьях Учреждений министерств; очевидно, Сперанский редактировал статьи 80 и 81 Основных Законов, имея в виду гораздо больше свои первоначальные мысли, чем действовавшие законы. Статьи эти, в свою очередь были редактированы настолько неясно, что в литературе дали повод к совершенно несогласным друг с другом определениям понятий верховного и подчиненного управления и, что самое существенное, это вовсе не отразилось на действовавшем русском законодательстве, которому эти понятия, несмотря на наличность в Своде каких-то туманных их определений, оставались в действительности совершенно чуждыми. Ни одного повода применить на деле эти понятия русскому законодательству за весь XIX век не представилось»**.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 163-164.
** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 164-165.

______________________

По поводу приведенных диаметрально противоположных учений, принадлежащих первое — толкователю дореформенного строя, а второе — строя пореформенного, наши замечания в данном месте не могут быть велики. Дальнейшее изложение само должно будет показать, что приемлемой может быть только точка зрения профессора Коркунова, что верховное управление является одним из основных понятий и установлений русского государственного строя и что все эти запутанности, неясности, туманности и пр., о которых распространяется приват-доцент Лазаревский, объясняются лишь его собственной ошибкой в понимании выражения «управление».

Действительно, если признать, что последнее означает то же самое, что исполнительная власть, то противоположение управления верховного и управления подчиненного вряд ли можно считать удачным и полезным. Исполнительная деятельность, по существу, не перестает быть таковой и в том случае, когда в роли исполнителя закона является Глава государства. При таком понимании этого термина становится совершенно непонятным, почему одно и то же понятие называется то просто «управлением», то «управлением верховным», то «управлением подчиненным». В то же время, при принятии точки зрения г-на Лазаревского, относящиеся к данному вопросу статьи законов получают действительно такой невразумительный характер, что для того, чтобы разобраться в них, является надобность в искусственном толковании их и даже в прямой замене в них одних слов другими, что, как мы видели, иногда и проделывается с ними.

Чтобы не возвращаться уже к учению приват-доцента Лазаревского, следует тут же отметить еще, что предположение его о происхождении статей 80 и 81 Основных Законов и есть не более, как его личное предположение. Оно решительно ни на чем не основано и в то же самое время отвлекает внимание юриста от того действительного значения, которое имеют эти статьи в истории русского законодательства. В них, собственно в статье 80, впервые явно формулировано одно из основных начал русского государственного строя, именно что вся полнота государственной власти принадлежит Государю Императору. В них установлены столь важные понятия нашего государственного строя, как «управление», «верховное управление» и «подчиненное управление». Совершенно неверно также утверждение г-на Лазаревского, будто указанные статьи оставались в течение XIX столетия чуждыми нашему государственному строю. Эти статьи выражали в общих чертах весь смысл русского государственного строя, лежали в основании всей государственной жизни России. Перейдя в новые Основные Законы, статья 80 сохраняет в них свое прежнее, поистине громадное значение.

Возвратимся, однако, к учению профессора Коркунова, который имел одну цель: понять и изучить наш государственный строй в том виде, как он на деле существует. Замечания его могут быть поучительны для нас, несмотря на то, что он изучал собственно дореформенный порядок, потому что, как было уже указано в отношении данного вопроса, новые Основные Законы (статья 10) повторяют лишь старые (статью 80). Ведь и исследователь порядка пореформенного г-н Лазаревский изучает, как мы видели, также собственно не указанную статью 10, а статьи 80 и 81 старых законов.

Впрочем, и учение профессора Коркунова мы можем принять лишь с оговоркой, именно потому, что со времени его появления в русском праве произошла крупная реформа, один из главных видов государственной деятельности — законодательство — не относится ныне к верховному управлению. Тем не менее в последнее по-прежнему входит как «разрешение вопросов, не определенных наперед законом», так и правообразование, именно в форме Высочайших указов, этой старинной форме русского права.

Второе замечание, которое надлежит сделать относительно учения профессора Коркунова, носит уже характер исправления. Именно, как мы вскоре убедимся, к верховному управлению относится не только правотворческая и внеправовая деятельность Государя Императора, но отчасти и деятельность, правом урегулированная, в том числе как администрация, так и суд. Наш закон определенно говорит о «верховной исполнительной власти». Ошибка профессора Коркунова объясняется тем, что он понимал верховное управление в его материальном смысле как проявление верховенства. На этой точке зрения стоит вообще большинство исследователей русского государственного права. Между тем наш закон в статье 10 стоит на точке зрения чисто формальной. К верховному управлению относится им вся непосредственная деятельность Государя Императора, поэтому в состав верховного управления могут входить не только собственно проявления верховенства, но и деятельность исполнительная. Эта сторона дела верно отмечалась уже профессором В.В. Ивановским в его старом курсе русского государственного права:

«К числу прав, осуществляемых русским Императором непосредственно, принадлежат: права законодательные, административные и судебные. Наш закон называет эту деятельность Императора верховным управлением в отличие от управления подчиненного, где Император действует при посредстве подчиненных ему учреждений»*.

______________________

* Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1895. Т. I. С. 85.

______________________

Наконец, верховное управление, в его современной постановке, не может уже считаться, говоря словами профессора Коркунова, «имеющим совершенно общее значение для всех государств, независимо от различия их устройства». Это было, пожалуй, верно до тех пор, пока оно включало в себя, как свой главный институт, все правообразование. В настоящее время последнее частью осталось в составе верховного управления, частью выделено, как особая власть, под названием законодательства. Это, так сказать, раздвоение правообразования составляет оригинальную черту нашего нового государственного строя, а вместе с тем и верховное управление есть теперь также лишь особенность последнего.

Поэтому относительно верховного управления в его прежнем объеме вряд ли был прав профессор Градовский, писавший: «Различия между установлениями управления верховного, с одной стороны, и подчиненного, с другой стороны, составляет отличительную особенность русского государственного права как права неограниченной монархии. В государствах конституционных этого основания для различия управления мы не находим»*. Напротив, это установление не чуждо ни одному государственному строю. Относительно же верховного управления в его современном понимании нельзя не согласиться с мнением г-на Захарова:

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1881. Т. II. 2-е изд. С. 166.

______________________

«Действие верховного управления, в котором проявляется, в большей или меньшей степени, непосредственное участие Монарха в делах управления, представляет особую черту нашей конституции, явившуюся естественным следствием прежней нашей смешанной законодательно-административной системы управления»*. В конституциях других государств он находит лишь «в том или ином отношении или, в особых случаях, действия, похожие несколько, по своему характеру, на верховное управление»**. Да и то ближайшее знакомство с ними заставляет его отвергнуть тождество их с актами верховного управления:

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 266.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 267.

______________________

«В западноевропейских конституциях имеются те или иные находящиеся в распоряжении главы государства, правомочия, которые, хотя и могут быть названы формально действиями подзаконными, являясь осуществлением предоставленных ему законом прав, однако по своему характеру и исключительности их применения предполагают признание за осуществляющей их властью не шаблонное применение закона, а известное высшее руководительство делами в целях культурных или поддержания общегосударственного порядка. Однако такие полномочия единичны и не могут быть объединены и выделены в особое обширное понятие верховного управления, подобное установленному нашими Основными Законами, и сливаются с общим характером административной власти западных конституций»*. В общем, повторяю, положение вещей изображается здесь вполне верно.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 267.

______________________

С той же самой, так сказать, положительной точки зрения, как и профессор Коркунов, смотрят на понятия управления верховного и управления подчиненного большинство прежних русских исследователей. Причем так же, как и он, они отличают верховное управление от подчиненного по задачам его и по характеру проявляемой в нем власти. Изложим более или менее подробно наиболее интересные учения. Профессор Градовский пишет следующее:

«Должно иметь в виду общий принцип, ясно вытекающий из общего смысла русского законодательства: непосредственная деятельность Верховной Власти необходима в тех случаях, когда или отдельный вопрос не может быть разрешен силой существующих законов, или когда вообще требуется видоизменить закон. Все же задачи управления и суда, достаточно определенные законами, подлежат ведению подчиненных властей»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. I. С. 147.

______________________

«Одна... функция предполагает деятельность лица или установления, стоящего выше закона, являющегося творцом действующего права, восполняющего его пробелы, отменяющего, в иных случаях, применение закона. Сюда относятся издание законов, аутентическое их толкование, помилование преступника и т.д. Другие функции власти, по существу своему, предполагают деятельность органов подзаконных, облеченных строго определенными правами и несущих ответственность за неправильное пользование этими правами. Сюда относятся деятельность судебная и административная»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. I. С. 144-145.

______________________

«Компетенция каждого подчиненного установления вообще определяется актом законодательной власти. "Устав" или "учреждение", данные установлению, являются специальными узаконениями, на основании которых каждое место определяет круг своих задач, свои иерархические отношения к прочим местам и лицам, объем своих прав при разрешении вопросов управления и т.п. Основанная на законе, власть каждого подчиненного учреждения является и самостоятельной в пределах, ему указанных»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. II, 2-е изд. С. 166.

______________________

Те же самые мысли высказывает профессор Сокольский: «Относительно нашего законодательства может быть установлено общее положение, по которому все то, что может быть разрешено на основании закона, этой определившейся в торжественной и точной форме воли Монарха, совершается управлением подчиненным, к Монарху же восходят дела, требующие непосредственного проявления верховной воли и власти, так как для решения этих дел не преподано законом точных и определенных правил. Впрочем, наиболее важные из дел, решаемых на основании законов, тем не менее восходят на утверждение Государя Императора и считаются принадлежащими к управлению верховному. Комплекс этих дел определился исторически»*.

______________________

* Сокольский В.В. Русское государственное право. Одесса, 1890. С. 93-94.

______________________

Очень удачна, далее, формула профессора Алексеева. «Где же, — спрашивает он, — граница той области, в которой Государь действует лично и непосредственно, и по какому признаку мы определим пределы той сферы, в которой он осуществление своих прав предоставляет своим представителям? Одни функции государственной власти предполагают деятельность свободную и творческую, стоящую над законами и создающую их, и деятельность, дающую импульс и направление всем важнейшим государственным решениям и актам и выступающую во всех тех случаях, которые не предусмотрены законом и не могут быть разрешены силой действующих законов. Это, другими словами, область законодательства и верховного управления. Другие функции власти не предполагают творческой деятельности и заключаются или в применении закона к отдельным случаям, или в управлении согласно законам. Это область суда и подчиненного управления»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 284.

______________________

«Это различие осуществления Императором своей Верховной Власти в этих двух различных областях обусловливается тем, что в первой области власть, по самому характеру своей деятельности в этой области, должна выступать самостоятельно и творчески, между тем во второй области правительственная деятельность ограничивается исполнением законов и осуществлением предназначенных задач. Творческая и самостоятельная правительственная деятельность требует непосредственной деятельности Верховной Власти, деятельность же исполнительная и подчиненная может быть поручена и подчиненным органам»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 183.

______________________

Далее, подобное же, в сущности, сопоставление управления верховного и управления подчиненного находим в объяснительной записке к проекту Уголовного Уложения: «По объему и государственному значению сей — государственной — деятельности, в особенности в применении к государственному строю Империи Российской, во всех видах управления могут быть отличаемы: общее направление государственной жизни, общее руководительство всеми силами государственными — управление верховное, или же применение предначертаний и указаний Власти Верховной к отдельным сферам государственной жизни, к ее частному повседневному течению — управление подчиненное. Такое управление подчиненное в современных государствах не является чем-либо случайным, неопределенным, зависящим от усмотрения органов власти, но покоится на твердых закономерных началах, а посему предполагает и известную организацию властей, порядок управления. Соответственно определяется власть «управления» и по нашим Основных Законам, разделяясь на власть управления верховного и власть управления подчиненного»*.

______________________

* Уголовное Уложение. Проект редакционной комиссии и объяснения к нему. Т. VIII. СПб., 1897. С. 4.

______________________

Очень интересны, наконец, замечания Н.А. Захарова: «Возникает еще один вопрос: каковы же свойства актов верховного управления и в чем заключается их отличие от других актов управления? Во-первых, самостоятельность и независимость их, основанная на разделении компетенции власти законодательной и верховного управления. Во-вторых, издание их по совету существующих для сего органов». «В-третьих, их особое значение, равенство по силе, законодательным актам, в смысле обязательности для подчиненных органов. Это вполне понятно, так как власти подчиненного управления, как говорит статья 10 Основных Законов, вверяется лишь определенная степень власти от Государя Императора, вот почему для этой власти, власти в строгом смысле исполнительной, обязательно точное и беспрекословное исполнение велений актов Верховной Власти, без различия их издания, в форме ли Высочайше утвержденных законов или повелений в порядке верховного управления»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 265-266.

______________________

Но вполне согласиться с его заключениями нельзя. Не вызывает возражений только первый пункт, вполне подобный тому, что мы находим у других лиц. Но второй уже кажется сомнительным. В учении о законе и указе мы рассматриваем подробно вопрос об указах, издаваемых непосредственно и в порядке верховного управления, и еще возвратимся к этому пункту. Наконец, третье указанное г-ном Захаровым свойство актов верховного управления должно быть прямо отвергнуто, так как оно, конечно, относится лишь к правообразующим актам, которые далеко не составляют всего содержания верховного управления. Заключение этого обозрения воззрений столь авторитетных авторов должно быть следующее.

Приведенные авторы, в общем, правильно выясняют сущность различия между управлением верховным и управлением подчиненным, до известной степени дополняя один другого. Управление подчиненное есть деятельность исполнительная, вращающаяся в границах закона, преследующая указанные законом задачи указанным законом образом. Она развивается местами и лицами, коим Император вверяет определенную степень власти. Это, как говорит профессор Градовский, «деятельность управления и суда, определенная законом».

Что касается управления верховного, то последнее есть личная деятельность самого Государя Императора. Предметами его являются чрезвычайно важные, иногда проникающие всю русскую жизнь, общественные отношения и явления. Выделение их в особую группу совершенно понятно. «Чем важнее вопрос управления, чем заветнее он для национальных интересов русского народа, охранение и защиту которых провидение и история концентрировали в руках Всероссийского Самодержца, — тем нужнее Его личная инициатива, Его верховный надзор и непосредственное вмешательство»*.

______________________

* Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права. Киев, 1886. Т. I. С. 262.

______________________

Одни из них вовсе не могут быть предметом регулирования со стороны права — это область отношений, по крайней мере, вне-правовых. Другие могут, но еще не урегулированы правом. Наконец, третьи урегулированы уже правом, но ввиду их особой важности удерживаются в области непосредственной деятельности Государя Императора. Основными задачами верховного управления должно быть при этих условиях или создание нового права, или внеправовая деятельность, или иногда деятельность исполнительная. В отличие от дореформенных отношений в состав верховного управления входит, однако, не все правообразование. Часть его выделена под специальным названием законодательства в особую государственную власть. Таково различие между верховным и подчиненным управлением по преследуемым ими задачам. Не менее важно различие и по характеру власти.

На эту сторону дела мы видели уже указание у г-д Градовско-го, Алексеева, Устинова и Захарова. Познакомимся еще с воззрением г-на Коркунова: «Велениями верховной власти определяются цели и задачи государственной деятельности и установляются юридические нормы, разграничивающие разнообразные интересы, составляющие содержание государственной жизни. Таким образом, деятельностью верховного управления определяются, в общем, и содержание, и форма государственной деятельности. Но органы верховного управления сами не осуществляют непосредственно своих велений; не совершают сами всей массы отдельных действий, необходимых для осуществления их велений; не разрешают сами всех спорных вопросов, возникающих при этом. Дело верховного управления — наметить задачи государственной деятельности и указать способы их осуществления. Для действительного их выполнения организуются в государстве особые учреждения, призванные действовать по полномочию и на основании указаний органов верховного управления. Это — органы подчиненного управления.

Условия их деятельности существенно отличаются от условий деятельности верховного управления. Подчиненное управление, прежде всего, лишено той самостоятельности, какая отличает верховное управление. Органы подчиненного управления могут действовать, не иначе как по уполномочию верховного управления, выраженному в законе, указе или частном велении. Поэтому акты подчиненного управления представляются лишь условно обязательными, насколько они не превышают данных подчиненному управлению полномочий. Государственная власть сама по себе безгранична, ей нет юридических ограничений. Но эта юридическая неограниченность государственной власти проявляется только в верховном управлении. Подчиненное управление представляет собой осуществление не неограниченной государственной власти, а ограниченных полномочий, исходящих от органов верховного управления»*. В заключение одна оговорка, делаемая г-ном Коркуновым:

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. II. С. 324.

______________________

«Некоторой долей свободной власти пользуются и подчиненные органы, и в подчиненном управлении не все наперед определено законом. Эта свободная, не нормируемая законом власть подчиненных органов и дает содержание понятию дискреционной власти. Но в подчиненном управлении дискреционная власть — исключение, подзаконная — общее правило. В управлении же верховном все проявления власти имеют дискреционный характер»*.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. II С. 8.

______________________

Таким образом, власть верховного управления называется стоящей выше закона (Градовский), самостоятельной, свободной, творческой (Алексеев, Устинов), свободной, не определенной в своем содержании, неограниченной, безграничной, дискреционной (Коркунов), самостоятельной и независимой (Захаров), а власть управления подчиненного — подзаконной (Градовский и Устинов), подчиненной, исполнительной (Алексеев), подчиненной, лишенной самостоятельности (Коркунов). Этот особый характер власти верховного управления и особый подчиненного стоит, конечно, в связи с теми основными задачами, которые преследуют то и другое. В частности, относительно управления подчиненного можно еще припомнить следующие слова объяснительной записки к Уголовному Уложению: «Положения наших законов не оставляют никакого сомнения в том: 1) что подчиненное государственное управление составляет особый род деятельности государства; 2) что оно вверяется Верховной Властью, а не приобретается самовольными действиями; 3) что самый предмет управления и даже его образ действия и 4) степень и пределы власти органов управления точно также не произвольны и определяются законом»*.

______________________

* Уголовное Уложение. Проект редакционной комиссии и объяснения к нему. Т. VIII. СПб., 1897. С. 4.

______________________

Область дел верховного управления определяется, таким образом, и характером проявляемой в нем власти, и кругом преследуемых им задач. Оно преследует все государственные задачи за исключением тех, которые предоставлены власти подчиненной и власти законодательной. Оно распространяется на все государственные дела, за исключением двух последних категорий. По общему своему характеру, согласно верным замечаниям цитированных выше авторов, верховное управление действительно отличается всеми признаками государственного верховенства. Это деятельность творческая, неограниченная, стоящая выше закона.

В конце концов, власть верховного управления есть та именно верховная и самодержавная власть, которой посвящена статья 4 Основных Законов, так сказать, за вычетом законодательства, о чем будет речь вскоре, и та самая власть управления, о которой говорит статья 10, за вычетом из нее власти исполнительной, впрочем, не всей, и опять-таки законодательства. Это — та самая государственная власть, которая проявляется и в других областях деятельности Государя Императора. В нее входят и элементы правообразующей власти, и исполнительной, и судебной. В этом отношении можно вполне присоединиться к следующему замечанию г-на Захарова:

«Общее положение верховного управления, как оно определено указом 23 апреля 1906 года, так и статьями Основных Законов, заставляет видеть в нем, вопреки некоторым мнениям, особое функционирование власти в определенных конституцией случаях, власти по форме административного, а по существу нередко законодательного свойства»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 217.

______________________

В заключение следует отметить, что рядом с выражением «верховное управление», наше законодательство знает еще высшее управление, последнее противополагается низшему и, как и это последнее, является одним из подразделений управления подчиненного. «Подчиненное... управление, — говорит профессор Грибовский, — делится на высшее и низшее подчиненное»*. Деление это было установлено еще профессором Градовским: «Деление установлений на установления верховного и на установления подчиненного управления не совпадает с разделением установлений на высшие и низшие, то есть с делением, которое основывается на иерархических их отношениях. Выражения "верховные" и "подчиненные" указывают на отношение установлений к правам верховной власти, названия же "низшие" и "высшие" — на взаимные иерархические отношения этих установлений»**.

______________________

* Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 112.
** Градовский В.М. Начала русского государственного права. Т. II, 2-изд. С. 166.

______________________

ГЛАВА V
Власть судебная

Основные Законы относят судебную власть, как общее правило, к власти подчиненного управления*. Это, в общем, правильно — с точки зрения принятого нашим законодательством основного деления государственной власти, но лишь поскольку мы имеем в виду судебную власть, именно как власть исполнительную, как отправление правосудия в собственном смысле слова. Отправление правосудия есть, несомненно, не что иное, как один из видов управления, то есть государственной деятельности, направленной к достижению поставленных себе государством целей**, причем, конечно, не верховной, а подчиненной. Но кроме отправления правосудия к судебной власти возможно относить и судебное правообразование, и судебную администрацию. Отнесение судебной власти в этом широком ее понимании к власти управления подчиненного было бы, конечно, ошибкой. Наконец, возможно говорить и о судебном верховенстве, каковое отнюдь уже не может принадлежать судебным установлениям и каковое может проявлять себя не только в судебном законодательстве, но и в судебной администрации, и даже в правосудии. Действительно, углубимся в необходимые подробности.

______________________

* Основные Законы, статьи 10 и 22.
** Сокольский В.В. Русское государственное право. Одесса, 1890. С. 93.

______________________

В старых Основных Законах о судебной власти особо вовсе не упоминалось. Она, однако, несомненно, относилась, как и в действующем праве, к общему понятию управления подчиненного*. Так единогласно утверждали все представители русского государствоведения. У профессора Коркунова мы читаем: «Судебная функция так же, как и администрация, есть функция подчиненного управления»**. У профессора Градовского: «Сюда — к деятельности органов подзаконных — относится деятельность судебная и административная»***.

______________________

* Основные Законы, изд. 1892, ст. 80 и 81.
** Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т I. С. 325-326.
*** Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. I. С. 145.

______________________

В то же самое время старые наши Основные Законы специально не упоминали и о судебном верховенстве. Г-н Захаров справедливо говорит: «В прежних Основных Законах мы не встретим наименования Государя Императора главой судебной власти... такое отсутствие формального определения главенства Верховной Власти в области суда и кажущееся предоставление последнего Сенату не исключало, в сущности, судебной власти Монарха»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 145.

______________________

В новых дело обстоит иначе. «Реформы 1905 — 1906 годов не затронули, в сущности, вопроса о судебной власти, но издание новых Основных Законов восполнило пробел прежних, и в текст конституции была введена ст. 22, в которой указывается на главенство Верховной Власти в области суда следующими словами: "Власть судебная осуществляется от имени Государя Императора установленными законом судами", то есть, говоря иными словами, право юрисдикции судов основано на делегации его Верховной Властью»*. Но, конечно, и это постановление нельзя считать достаточным.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 145-146.

______________________

По действующему праву Государь Император, в виде общего правила, непосредственного участия в отправлении правосудия не принимает*. В этом отношении в русском праве никаких изменений новые Основные Законы не произвели. То же было и по старым. Функции суда, говорит профессор Коркунов о порядках дореформенных, не предоставляются Главе государства так всецело, как функции администрации**. Но в течение XVIII и XIX веков произошел у нас полный разрыв с прошлым, сравнительно не столь далеким, когда русский Государь был судьей высшей инстанции.

______________________

* Основные Законы, ст. 22 и 23.
** Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. II. С. 592.

______________________

«Не только в княжеский, но и в царский период нашей истории князья и цари участвовали непосредственно и лично в отправлении суда»*; «хотя уже цари не могли принимать так часто непосредственного участия в отправлении суда, как князья, для которых это была обычная функция»**.

______________________

* Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права. Ч. I. Киев, 1886. С. 250.
** Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права. Ч. I. Киев, 1886. С. 250.

______________________

Начало решительного поворота к новым порядкам возводится к первому десятилетию XVIII столетия. «Самодержавная власть устраняет себя от отправления правосудия, начиная с Петра Великого»*. Указ 1718 года категорически воспрещал подавать просьбы вместо судов Императору, «понеже Он одна персона есть и та толикими воинскими и прочими несметными трудами объята». Устранение Монарха от непосредственного отправления правосудия кроме соображения, отмеченного в указе 1718 года, объясняется и другими мотивами, которые однообразно повторяются одним исследователем за другим:

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб 1875. Т. I. С. 148.

______________________

«В интересах беспристрастного и равномерного отправления правосудия оно не только может, но и должно быть поручено подчиненным, то есть подзаконным органам другими словами, таким органам, которым не предоставлено полномочий действовать свободно и по своему усмотрению и функции которых сводятся только к применению законов»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 184.

______________________

«Если судебное разбирательство будет принадлежать непосредственно Верховной Власти, значение общего закона, ограждающего права всех, будет поколеблено. Судебные решения, исходящие от власти, поставленной выше закона, могут превратиться не в применение общего закона к частным случаям, а в отдельные узаконения, изданные по поводу этих частных случаев, ad hoc. Возможность защиты от неправильных решений, имеющая место там, где отправление правосудия находится в руках подзаконных органов, будет устранено неответственностью Верховной Власти. Таким образом, задача правосудия не может быть непосредственно осуществляема Верховной Властью; она должна быть предоставлена особому органу»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. I. С. 145.

______________________

Действующее ныне право было формулировано в начале XIX века. В Учреждениях министерств 1811 года и в Своде Законов оно выражено следующим образом: «Власть судебная, во всем ее пространстве, принадлежит Сенату и местам судебным»*. Выражение «во всем ее пространстве» означает, согласно обычному словоупотреблению нашего Свода, во всем объеме, или вполне, но при этом, согласно сказанному, имеется в виду, конечно, судебная власть в собственном смысле слова, то есть именно отправление правосудия. Согласно с этим постановлением Учреждений министерств и в Учреждении судебных установлений находим такую статью:

______________________

* Учреждения министерств, статья 178.

______________________

«Власть судебная принадлежит: мировым судьям, съездам мировых судей, окружным судам, судебным палатам и Правительствующему Сенату в качестве верховного кассационного суда»*. На высшую инстанцию суда нет апелляции.

______________________

* Учреждение судебных установлений. Введение, ст. 1.

______________________

Из приведенных статей закона не надо делать вывод, что судебные места представляют собой самостоятельную или даже державную судебную организацию, своего рода государство в государстве. Судебное верховенство может принадлежать, конечно, лишь Государю Императору. Ему же принадлежит и судебная власть, если взять ее в ее широком понимании, в составе всех трех упомянутых выше частей. Судебное верховенство, или верховенство, что касается судебной деятельности, распадается, как сказано, на верховенство, что касается судебного правообразования, и на верховенство, что касается деятельности исполнительной: административной и судебной, то есть отправления правосудия. В отношении последнего Государю Императору принадлежит не только одно верховенство, но, в известной мере, и прямое участие в отправлении правосудия. Кроме того, все вообще правосудие отправляется от имени Императорского Величества. Поэтому вряд ли вполне верно следующее утверждение г-на Захарова: «Судебные уставы 20 ноября 1864 года окончательно освободили русского Монарха от исполнения судебных обязанностей и признали понятие судебной власти разделенным между различными судебными установлениями»*. В общем, в отношении правосудия наше законодательство — подобно законодательству других монархических государств, хотя имеются и отклонения. Главные положения русского права можно выразить в следующих пунктах.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 145.

______________________

Право, которое организует судебные места и регламентирует их деятельность, а равно право, которое они применяют, вытекает из того же верховного источника, как и все русское право, то есть из императорской власти. По мнению профессора Алексеева, «право издания и применения как норм, определяющих судебную организацию, так и законов, применяемых судом при отправлении судом уголовной и гражданской юрисдикции, вытекает из права Монарха как верховного законодателя и поэтому под понятие судебного верховенства не подходит»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 185.

______________________

Вряд ли, однако, это верно. Принадлежащие Монарху правомочия можно классифицировать по роду власти: на законодательные, административные и судебные, но их можно классифицировать и по предметам власти и говорить в таком случае о верховенстве Государя Императора: военном, церковном, судебном и т.д. В таком случае к судебному верховенству должно быть отнесено и судебное правообразование.

Далее, по отношению к прокурорам, судьям и всем служащим судебных мест Государю Императору принадлежит то же самое право служебного верховенства, как и по отношению ко всем лицам, состоящим на государственной службе.

Далее, Государю Императору принадлежит верховный надзор относительно деятельности всего ведомства правосудия. Министр юстиции обязан подавать ежегодные всеподданнейшие отчеты о деятельности всего министерства юстиции и доставлять, по своему ведомству, все сведения Государю Императору по Его Высочайшему требованию.

На основе этого надзора возможна не только Высочайшая оценка деятельности судов, но и прямые повеления Государя Императора, обращенные к ним и долженствующие служить им к непременному руководству. Так, председатель Совета Министров П.А. Столыпин в заседании Государственной Думы 7 марта 1910 года* сообщал, что «Государю Императору угодно было лично указать на возможность обращения к военной подсудности общеуголовных преступлений только в самых исключительных случаях, с применением смертной казни только в виде самого крайнего средства, ограждающего потрясаемые устои государственности».

______________________

* Государственная Дума. Третий созыв. Сессия IV, часть 2. Отчет С. 2523.

______________________

Далее, «Судебная власть осуществляется от имени Государя Императора установленными законом судами, решения коих приводятся в исполнение именем Императорского Величества»*. Согласно с этим статья 796 Устава Уголовного судопроизводства гласит: «Приговор составляется по каждому делу особо. Он пишется по установленной форме от имени Императорского Величества».

______________________

* Основные Законы, ст. 22.

______________________

Далее, «Единое лицо Императорского Величества председательствует в Сенате»*.

______________________

* Учреждение Правительствующего Сената, ст. 4.

______________________

Сенат же является высшей судебной инстанцией в России. Быть может, именно поэтому мы читаем в Своде Законов, что «Правительствующий Сенат есть верховное место»*. Другие центральные правительственные установления называются не верховными, но высшими.

______________________

* Учреждение Правительствующего Сената, ст. 1.

______________________

Далее, «высшие чины, занимающие должности первых трех классов как по судебному, так и по административным ведомствам, предаются суду за преступления должности, не иначе как по Высочайше утвержденному мнению Государственного Совета, которое и служит основанием обвинительному акту»*. Этот же порядок распространяется и на членов Государственной Думы и Государственного Совета.

______________________

* Устав уголовного судопроизводства, ст. 1097.

______________________

Приват-доцент Лазаревский считает, что принадлежащее Государю Императору право предания суду высших должностных лиц за преступления по должности «практически сводится к установлению полной безнаказанности этих должностных лиц за их служебные преступления»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 156.

______________________

Согласиться с этим, конечно, нельзя.

Организовать судебную ответственность высших должностных чинов за нарушение служебного долга — задача весьма трудная. У нас предание их суду за служебные преступления построено на том же самом начале, на котором построена ответственность всех состоящих на государственной службе. По общему правилу, для предания должностного лица суду за преступления по должности требуется согласие того начальства, которое определило его на службу. И действительно, вмешательство Государя Императора — единственная гарантия, что в соответствующем случае ответственность не минет и лиц, высоко стоящих. Передача окончательного решения подобных вопросов властям подчиненным, хотя бы и судебным, привела бы в действительности к их полной безответственности, а передача этих дел Государственной Думе и Государственному Совету шла бы вразрез с основными началами русского государственного строя, который очень далек от строя парламентарного.

Далее, некоторые приговоры уголовных судов поступают на утверждение Монарха, именно статья 945 Устава уголовного судопроизводства гласит: «Приговоры суда, вошедшие в законную силу, прежде обращения их к исполнению представляются, через министра юстиции, на усмотрение Императорского Величества: 1) когда дворяне, чиновники, священнослужители всех степеней духовной иерархии или лица, имеющие ордена и знаки отличия, снимаемые лишь с Высочайшего соизволения, присуждаются к наказаниям, соединенным с лишением всех прав состояния или всех особенных прав и преимуществ». Юридическая природа этого полномочия Государя Императора вызывает разные толкования. Господствующее мнение выражено профессором Алексеевым:

«Спрашивается: какое значение имеет представление этих приговоров на усмотрение Государя? Пересуждение ли это уже решенного дела или нет? Приведенная статья говорит о приговорах, вошедших в законную силу. Следовательно, в таком представлении приговоров на усмотрение Государя нельзя видеть перевершение дела. Необходимость же представления объясняется, во-первых, только тем, что знаки отличия, возлагаемые Государем Императором, могут быть сняты только с Его согласия; если Государь не желает лишить осужденного знаков отличия, то Он может смягчить наказание (выбрать другой, более легкий род наказания) или совсем помиловать его во-вторых, тем, что дворяне, чиновники, священнослужители по жалованной грамоте пользовались прежде привилегиями, по которым приговоры о лишении их звания и прав состояния восходили на утверждение Государя. Эти привилегии удержаны этими классами лиц и теперь, но только с тем различием, что дела о них не Пересуждаются Императором, как было раньше, а Государь может или дать свое согласие на исполнение приговора, или помиловать осужденного»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 186.

______________________

Той же точки зрения придерживается и приват-доцент Лазаревский. По его мнению, к числу «своеобразных прав» Государя Императора, «не встречающихся в других конституционных государствах», принадлежит «право утверждения некоторых приговоров уголовных судов». «Впрочем, — продолжает он, — это утверждение носит чисто формальный характер и не является пересмотром постановленного судом решения по существу»*. Стать на изложенную точку зрения, однако, совершенно невозможно. Она сводит все дело к вопросу о помиловании приговоренных. Вряд ли имеется основание для сего. Текст статьи ничего не говорит об этом. Вопросу о помиловании посвящены специальные статьи нашего Свода Законов. Исторически статья 945 восходит именно к судебной привилегии дворян и других лиц. Наконец, из текста статьи мы видим, что приговоры поступают на усмотрение Государя Императора, другими словами, дело приговоренных но суду поступает на решение Императорского Величества. Решение же может состоять не только в осуждении, но и в оправдании приговоренного, что, конечно, далеко не одно и то же.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 155.

______________________

То обстоятельство, что приговор уже вступил в законную силу, не может служить препятствием к иному решению дела Высочайшим судом, то есть к перевершению дела. Верховная Власть стоит выше и судебных приговоров. Если же требуется, чтобы Государю Императору представлялись лишь приговоры, вошедшие в законную силу, то это объясняется необходимостью, чтобы дело было вполне закончено в подчиненном судебном управлении. Словом, мы имеем здесь случай, когда Государь Император непосредственно участвует в отправлении правосудия.

Далее, к судебной деятельности Государя Императора некоторые относят права Его по отношению к членам Императорской Фамилии. Н.А. Захаров пишет: «Следует здесь упомянуть вместе с тем о том некотором непосредственном участии в судебном процессе, которое сохранилось до сих пор за Монархом: в этом отношении Монарх имеет право наложить непосредственно наказание на членов Императорского Дома за неповиновение, согласно статье 222 Основных Законов»*. С содержанием этой статьи мы познакомимся несколько дальше.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 148.

______________________

Далее, на Высочайшее Имя подаются жалобы на определения департаментов Правительствующего Сената. Статья 217 Учреждения Правительствующего Сената гласит: «На решения Сената нет апелляции. Но как могут быть крайности, в коих возбранить всякое прибежище к Императорскому Величеству было бы отнять избавление у страждущего, то в таком случае допускаются всеподданнейшие жалобы», именно на решения Судебного департамента и Департамента Герольдии*. Интересен для нас, конечно, только Судебный департамент.

______________________

* Учреждение Канцелярии Его Императорского Величества По Принятию Прошений, ст. 9. Учреждение Правительствующего Сената, ст. 10.

______________________

Этот департамент имеет весьма сложную компетенцию*, в том числе и судебную. «Ведомству Судебного департамента принадлежат... 8) Судные дела, поступающие в Сенат из Римско-Католиче-ской Духовной Коллегии и из Евангелическо-Лютеранской Генеральной Консистории; 9) дела Судных комиссий, учреждаемых по делам российских подданных при российском посольстве в Константинополе, и дела, приносимые по апелляции из второй инстанции суда, учрежденного при российской миссии в Персии»**, и другие. Если жалоба на департамент будет уважена Государем Императором, дело переносится в особое присутствие Государственного Совета.

______________________

* Учреждение Правительствующего Сената, ст. 22 — 27.
** Учреждение Правительствующего Сената, ст. 27.

______________________

Наконец, Государю Императору принадлежит право помилования, право, прямо относящееся к отправлению правосудия. В это право входит не только право отмены или смягчения наказания, но и освобождения виновного от следствия и суда и восстановления в правах лиц, понесших наказание. Этим вопросом, ввиду его особой важности, мы занимаемся особо, именно несколько дальше — в главе XIII. Право помилования возносит Государя Императора как верховный источник милосердия и справедливости над всем отправлением правосудия в Русском государстве.

После этого краткого обозрения функций Государя Императора по отношению к ведомству правосудия мы имеем основание еще раз отметить, что Ему принадлежит вся судебная власть в государстве. Правосудие отправляется или Им самим непосредственно или от Его имени судами. Ему же принадлежит судебное верховенство во всех его проявлениях: судебное правообразование, верховная судебная администрация и верховное правосудие. В настоящей главе мы имеем в виду общее, или гражданское, правосудие. Тем паче, конечно, принадлежит Государю Императору верховенство, что касается военно-уголовного и военно-морского уголовного правосудия. Для этого имеются и особые основания, с которыми мы познакомимся ниже.

В русской научной литературе дается, в общем, однообразное и правильное построение прав Государя Императора в области судебной деятельности, хотя мы напрасно искали бы всестороннего систематического учения. То, что дает нам специальная литература, состоит из отрывочных, хотя, повторяю, и верных замечаний. Сделаем обозрение наиболее интересных учений.

Профессор Градовский говорит: «Не следует думать, чтобы суд превратился в часть Верховной Власти, самодержавную по отношению к другим властям. Он действует Ее именем, под Ее верховным надзором; Верховная Власть сохраняет за собой право помилования лиц, осужденных судом, и т.д. Суд самостоятелен в области применения права в пределах своей компетенции»*.

______________________

* Градовский А. Д. Начала Т. I. С. 145.

______________________

Более определенен профессор В.В. Ивановский: «Выражение "во всем ее пространстве" не следует понимать буквально, потому что, во-первых, de jure вся эта власть принадлежит Монарху и самые судебные приговоры постановляются от Его имени, во-вторых, решение некоторых судебных вопросов принадлежит непосредственно представителю Верховной Власти»*.

______________________

* Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1895. Т. I. С. 88.

______________________

Профессор Алексеев проводит различие между верховенством в судебной области и судебным верховенством. «Если суверенный орган по самой природе своих полномочий не может судить лично, то он в области судебной все же остается таким же верховным органом, как и в остальных областях»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. С. 185.

______________________

«Судебное верховенство в собственном смысле по нашим законам обнимает следующие права: 1) право верховного надзора за отправлением правосудия», «2) Суд совершается от имени Императора», «3) Император назначает личный состав суда», «4) Император имеет право помилования и смягчения наказания», «5) Государю принадлежит право утверждения некоторых приговоров», «6) Государю же принадлежит право разрешать или не разрешать предать суду лиц первых трех классов»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 285-286.

______________________

То же самое, в сущности, находим у г-на Захарова: «Главой судебной власти повсюду считается монарх, осуществляющий ее через специальные учреждения в установленном законом порядке»*. «Положение Государя Императора, выработавшееся постепенно практикой, подобно положению западноевропейских монархов, освобождает от участия во всех сложностях судопроизводства и предоставляет Ему существенные прерогативы Верховной Власти: право верховного надзора за судебной деятельностью и право помилования»**.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 145.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 146.

______________________

«Русский Император как единый глава судебной власти воплощает в себе понятие верховной юстиции, которая пробуждается к жизни в непосредственных выражениях в исключительных случаях, не в форме юрисдикции, но в форме общего высшего руководительства; общее же право судоговорения вверяется Им специальным органам»*. «Что касается судебного верховенства (souverainete judiciaire), то последнее, как у нас, так и по другим конституциям, выражается в праве издания распоряжений, определяющих порядок действия судебных органов, в назначении лиц, разбирающих тяжбы, судей, или утверждении избранных в этом звании, равно как и лиц прокурорского надзора и в общем надзоре за деятельностью судебных установлений»**.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 150.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 147-148.

______________________

Приблизительно то же говорит и профессор Сокольский: «Из сказанного не следует, чтобы судебные установления объявлены были совершенно независимыми и как бы обладающими частью верховного права. Напротив того, хотя Монарх и не отправляет сам непосредственно правосудия, тем не менее Он сохраняет за собой весьма важные функции в области судебной державности. А именно правосудие отправляется именем Монарха и на основании законов, от Него исходящих. Следовательно, власть судебных установлений не принадлежит им по собственному праву, а по препоручению со стороны Монарха. Равным образом пользуются они этой властью не по усмотрению, а как органы управления подчиненного, на основании законов, Монарх имеет верховный надзор над судебными установлениями, Он назначает судей и Ему принадлежит право отмены или прекращения судебных следствий (jus aboliendi) и право амнистии, помилования и смягчения наказаний»*.

______________________

* Сокольский В.В. Русское государственное право. Одесса, 1890. С. 96.

______________________

Краткое выражение тех же самых мыслей дает профессор Романович-Славатинский: «Судебные места независимы в отправлении своих судебных функций. Но они не составляют государства в государстве. Верховное право суда все-таки концентрируется в особе самодержавного Монарха, который делегирует его Им учрежденным судебным местам»*. А из новейших авторов профессор Грибовский:

______________________

* Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права. Киев, 1886. Т. I. С. 254.

______________________

«В настоящее время Государь сохраняет за собой лишь судебное верховенство и право помилования. Правосудие хотя и отправляется судебными учреждениями от имени Императора, но вполне самостоятельно»*.

______________________

* Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 141.

______________________

В конце концов у перечисленных авторов мы находим все элементы того учения о судебной власти, которое дано нами выше: судебное верховенство (Алексеев, Грибовский, Захаров, Романович-Славатинский), вся судебная власть (Ивановский), суд от имени Государя Императора (Алексеев, Градовский, Грибовский, Захаров, Ивановский), право надзора (Алексеев, Градовский, Захаров), назначение судей (Алексеев, Градовский, Грибовский, Захаров) и пр. Но мы напрасно искали бы в русской литературе государственного права последовательное всестороннее и глубокое изучение этого вопроса.

Особняком, как в некоторых других случаях, так и здесь, стоит приват-доцент Лазаревский. Он отрицает принадлежность судебной власти Монарху: «Нельзя говорить, чтобы монарху принадлежала и судебная власть, ибо в современных государствах осуществление ее монархом является юридически невозможным, и даже воздействия монарха на ход решения судебных дел теми органами, которым эта власть предоставлена, не допускается. Нельзя говорить, что монарх вовсе устранен от судебной власти, как того хотела теория разделения властей в ее первоначальной форме, ибо монарх и назначает судей, и от имени монарха постановляются судебные решения; но назначение судей не есть сосредоточение в своих руках судебной власти, а постановление приговоров от имени монарха есть форма, никакой реальной власти монарху не предоставляющая и указывающая лишь на известное почетное отношение короля к судебной власти. Это не значит, чтобы судебная власть была сосредоточена в его руках»*. «Роль суда вовсе не в ограничении монарха, суд является самостоятельным органом государства, имеющим свои собственные задачи и черпающим свои права непосредственно из закона и конституции»**. «Король является номинальным главою судебной власти»***. Не потому ли г-н Лазаревский вовсе не говорит о судебных полномочиях Основных Законов 1906 года?

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 132.
** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 135.
*** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. T.I. С. 155.

______________________

Нет надобности доказывать, что это учение по меньшей мере неприложимо к отношениям русского государственного права. Оно прямо игнорирует те данные русского законодательства и те учения русских государствоведов, на которых мы останавливались выше. Единственное объяснение, которое возможно найти ему, состоит в пресловутой конституционной теории власти Монарха, теории, во что бы то ни стало стремящейся доказать, что русские Основные Законы покоятся на начале разделения властей и что Государю Императору принадлежит лишь исполнительная власть. Доказать эту теорию статьями наших законов нет возможности.

ГЛАВА VI
Власть административная

Административная власть, согласно терминологии нашего Свода, называется властью исполнительной. Закон гласит: «Существо власти, вверяемой министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному: никакой новый закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установляемы властью министра»*. Впрочем, в русском правовом языке встречаются и другие названия. В Наказе Екатерины II и в дополнении к нему власть исполнительная называлась властью совершительной, в объяснительной записке к проекту нового Уголовного Уложения — властью осуществляющей»**.

______________________

* Учреждения министерств, ст. 154.
** Уголовное Уложение. Проект редакционной комиссии. Т. VII. СПб., 1897. С. 7.

______________________

Определение понятия административной власти, даваемое в наших законах, довольно близко к ее обычному научному пониманию. В Учреждениях министерств мы читаем: «Министерства установлены на тот конец, чтобы непрерывным действием их и надзором доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение»*.

______________________

* Учреждения министерств, ст. 153.

______________________

Нашему законодательству известна как верховная исполнительная власть, так и подчиненная. Так, упоминавшаяся уже выше статья 152 Учреждений министерств определяет: «В порядке государственных сил министерства представляют установление, посредством коего Верховная Исполнительная Власть действует на все части управления»*. Впрочем, один из новейших исследователей русского государственного строя, г-н Захаров, полагает, что Государь Император лично не действует в порядке исполнительном, и делает следующую поправку к статье 152 и к учению, признающему рядом с подчиненной исполнительной властью существование также верховной исполнительной власти: «Это положение, ведущее свое начало от графа Сперанского, отражало его определение русского Монарха как "единого законодателя, судью и исполнителя своих законов", ныне оно может иметь отношение к понятию управления подчиненного, но не ко всему понятию управления»**. «За пределами власти верховного управления остается обширная область административных дел как в смысле применения к конкретным случаям действующих норм закона, так и в форме различных распорядительных актов. Вот в этой-то определенной сфере дел административных вверяются Государем Императором властям подчиненным, согласно установленным для них законам или верховным повелениям, известные правомочия. Такие власти, подчиненные в порядке суда и управления Сенату, являются в точном смысле исполнителями велений Верховной Власти, изданных как Ею непосредственно, так и в порядке судебном, законодательном и верховного управления, в сем смысле этим властям, пользующимся своими правами по уполномочию Власти Верховной, объемлющей во всей своей полноте власть государственную, и может быть присвоено название исполнительных»***.

______________________

* См. также Высочайший указ 19 октября 1905 года.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 266.
*** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 267.

______________________

Таким образом, по его мнению, исполнительная власть — это лишь власть подчиненного управления.

Вернее, однако, было бы сказать, что обыкновенно в порядке исполнительном действует не Верховная Власть, а власти подчиненные, что, когда идет речь о власти исполнительной, мы имеем дело большей частью не с управлением верховным, а с управлением подчиненным. Подлежащие места и лица получают при этом определенную степень власти*. Это было в свое время отмечено еще профессором Градовским:

______________________

* Основные Законы, ст. 10.

______________________

«Право внутреннего управления и суда, поскольку отправление этих обязанностей может быть основано на существующих законоположениях, вверяется подчиненным правительствам и общественным установлениям. Эти установления имеют свой круг дел (компетенция), в пределах которого они действуют самостоятельно. Деятельность Верховной Власти по предметам подчиненного управления вызывается исключительными случаями»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. С. 149.

______________________

Утверждать же, что Государь Император вовсе не выступает в функции исполнительной, было бы ошибкой. Только с этой оговоркой можно согласиться с предложением упомянутого автора — называть исполнительной властью власть управления подчиненного: «Этой второстепенной власти управления было бы правильно и справедливо присвоить общераспространенный термин "власти исполнительной"»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 266.

______________________

Кстати, в той же работе, но несколькими страницами дальше*, автор сам говорит о Верховной Исполнительной Власти.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 268.

______________________

Исследователи русского права единогласно считают, что административная власть принадлежит Государю Императору. В этом отношении положение Его изображается вполне подобным положению глав других государств.

Профессор Коркунов: «Функция исполнения во всех монархиях всецело вверяется монарху»*.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. I. С. 592.

______________________

Профессор Шалланд: «Монарху принадлежит исполнительная власть. Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 83.

______________________

Приват-доцент Лазаревский: «В настоящее время та идея, что король есть глава исполнительной или правительственной власти, понимается и новейшими конституциями, и в литературе не в том смысле, что король есть только глава этой власти, а в том смысле, что эта власть вся целиком находится в его руках. Эта же точка зрения проведена и в наших Основных Законах»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 157.

______________________

«Особое значение монарха создается... тем, что он и в конституционную эпоху остается главой административной организации. Административная машина в свое время сплотила государство в одно политическое целое. В эпоху абсолютизма она была самой могущественной общественной силой, и эта сила была всецело в руках королей. С течением времени, с образованием других общественных сил, администрация (бюрократия) утрачивает свое исключительное положение, но остается организацией в высшей степени властной, проникающей во все отношения обывателей; что самое существенное, обыватели приходят в непосредственное соприкосновение с государственной властью только именно в лице исполнительной власти, многие насущнейшие потребности населения могут быть удовлетворены только ею. И вся эта громадная сила и при переходе к конституции остается в зависимости от короля и в подчинении ему»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 1. С. 139.

______________________

Признание Государя Императора главой административной власти означает признание принадлежности Ему всей исполнительной власти. В тех случаях, когда Он действует лично, или непосредственно, мы имеем перед собой верховное исполнительное управление, в тех случаях, когда исполнителями выступают подчиненные органы — подчиненное исполнительное управление. Но и в тех, и в других действует единая Императорская Власть. Административная власть принадлежит Государю Императору и тогда, когда от Его имени и по Его повелениям действуют власти подчиненные. В настоящей главе мы должны остановиться именно на первом проявлении императорской власти, то есть на верховном исполнительном управлении. Сначала мы сделаем обозрение тех органов, которые содействуют Государю Императору в этой сфере Его государственной деятельности, а засим на учении об исполнительных или административных повелениях, исходящих от Него, так как личная исполнительная деятельность Государя Императора проявляется главным образом в форме этих повелений. Вопрос об устройстве и деятельности подчиненной администрации остается вне нашей темы. Профессор Градовский следующим образом говорит о предметах верховного исполнительного управления:

«В порядке исполнительно-административном Верховная Власть Монарха действует в случаях неправильного применения закона или в случае необходимости разрешить те или другие затруднения в администрации, когда эти затруднения не могут быть устранены силой существующих законов». Ко второму случаю он относит следующие два полномочия Монарха: «1) а) Монарх указывает образ исполнения закона или изъясняет его смысл через Высочайшие повеления, б) На разрешение Его, через Комитет министров, поступают все предметы управления, предполагающие новый распорядок или дополнение правил, также ограничение, распространение или отмену мер, прежде правительством принятых и Высочайше утвержденных». Во всех этих случаях предполагается, что данный вопрос администрации не может быть разрешен силой существующих законов, а потому превышает степень власти, данной даже высшим государственным установлениям. В противном случае дела, превышающие степень власти отдельных органов исполнительной власти, разрешаются Правительствующим Сенатом. «2) От разрешения Верховной Власти зависит принятие каких-нибудь чрезвычайных общих мер в исключительных случаях, насколько это превышает степень дискреционной власти, предоставленной подчиненным исполнительным властям»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права СПб 1875. Т. I. С. 150-151.

______________________

Из этого перечня мы видим, что, за исключением неправильного применения закона, во всех остальных случаях исполнительная деятельность Монарха проявляется именно повелениями, содержащими в себе общие распорядки, правила, или меры. Приблизительно то же самое видим мы и в действующем праве. В учении профессора Градовского следовало бы, впрочем, сделать одну поправку, что касается формулировки им первого пункта, когда Верховная Власть действует в порядке исполнительном именно, вряд ли возможно ограничивать его лишь случаем неправильного применения закона. Лучше было бы сказать, что Верховной Власти принадлежит вообще верховный надзор за правильным выполнением закона, а еще лучше, что Государю Императору принадлежит служебное верховенство по отношению ко всем государственным и общественным установлениям и служащим, потому что за правильным исполнением закона со стороны частных лиц следят органы подчиненного управления.

Общее начало, характеризующее положение Государя Императора, что касается последнего предмета, хорошо выражено также в следующих словах Л.А. Тихомирова: «Le Roi regne mais ne gouverne pas». Эту формулу писатели конституционной школы превращали нередко в смешную и ничтожную, предоставляя монарху, как царственной силе, только формальность утверждения мер да пышность представительства. Но истинный смысл этой формулы совсем иной. Роль царственная, как верховная, состоит в управлении управительными силами, их направлении, их контроле, суде над ними, изменении их персонала и устройства. Монарх приводит в движение управительную машину, а не превращается в нее сам. Если задачей управительного искусства является вообще произведение наибольшего количества действия с наименьшей затратой силы, то это правило особенно важно соблюдать в отношении употребления силы самой Верховной Власти»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. IV. С. 162.

______________________

Итак, переходим к первому из двух выше отмеченных вопросов.

Все служащие по администрации являются органами Императорской Власти и действуют именем Государя Императора и по Его повелениям, причем Государь Император имеет право лично руководить ими, участвуя лично, если найдет нужным, в заседаниях высших административных установлений*. Все административные учреждения находятся под Его прямым или посредственным надзором и несут перед Ним дисциплинарную и судебную ответственность. В этой главе мы остановимся только на общей характеристике главных высших административных органов, отсылая, что касается отношения Верховной Власти к правительственным и общественным установлениям и служащим вообще, к главе XII настоящего очерка, где рассматривается этот вопрос специально.

______________________

* Учреждение Сената, ст. 4. Учреждение Совета министров, ст. 5. Положение о Совете Государственной обороны, ст. 10. По прежнему Учреждению Государственного Совета (статья 5), Государь Император являлся председателем его.

______________________

Высшие государственные учреждения являются не только органами подчиненного управления, но и сотрудниками Государя Императора в области Его личной исполнительной деятельности и в области верховного управления вообще. Словом, роль их, так сказать, двояка. Сюда относятся в особенности министры и главноначальствующие и Совет министров. Из современных исследователей это отмечено у г-на Захарова. У первого: «Построенное в иерархическом порядке подчиненное управление имеет связь и с управлением верховным в лице глав ведомств министерств, которые входят, с одной стороны, в состав органов подчиненного управления, с другой — являются соучастниками в издании актов верховного управления. Эта двойственность власти министров, основанная на точном смысле и указании закона... является естественным следствием нового построения нашей административной власти»*. «В сфере управления подчиненного имеются иногда такие вопросы, которые, будучи серьезны, сами по себе, требуют общего правительственного рассмотрения, и в этих случаях Совету министров приходится действовать не как органу, наделенному по закону самостоятельной компетенцией, не как органу верховного управления, но как органу исполнительному, состоящему при Верховной Исполнительной Власти»**.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 268.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 168.

______________________

Действительно, таков именно смысл приводимых ниже статей действующего права. Из ближайшего знакомства с ними мы увидим, что административные установления, в общем, завершаются по русскому праву двумя высшими местами: Правительствующим Сенатом, что касается однообразного исполнения законов, и Советом министров, что касается мероприятий, превышающих власть отдельных министров. Власть же отдельных министров и главноначальствующих превышают, в общем, те дела, которые требуют Высочайшего разрешения. Сенат охраняет действительную силу закона как один из основных устоев народной и государственной жизни России. Совет содействует творческой деятельности Государя Императора, ведущей Империю к новым великим целям.

«Правительствующий Сенат есть верховное место, которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления в Империи, кроме высших государственных установлений и тех, кои особенным законом именно изъяты от сей зависимости»*. «Правительствующему Сенату принадлежит высший надзор в порядке управления и исполнения»**.

______________________

* Учреждение Правительствующего Сената, ст. 1.
** Учреждение Правительствующего Сената, ст. 2.

______________________

«Единое лицо Императорского Величества председательствует в Сенате»*.

К числу учреждений, не подчиненных Сенату, относятся Совет министров, Государственный Совет, Государственная Дума, Министерство Императорского Двора, Опекунский Совет, Ведомство Учреждений Императрицы Марии, Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, Совет Государственной Обороны, Военный Совет, Адмиралтейств Совет, Комитет Финансов и др. Органы, подчиненные Сенату, являются органами подчиненного управления, органы неподчиненные — верховного, то есть содействующими Государю Императору в области верховного управления. Признаком этого деления, говорит г-н Захаров, служила и служит подчиненность органов подчиненного управления Сенату, власть которого ограничивается единой властью Императорского Величества (статья 197 Учр. Прав. Сен.)»**.

______________________

* Учреждение Правительствующего Сената, ст. 4.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 215.

______________________

Все это было верно отмечено еще профессором Градовским, писавшим: «Во главе подчиненного управления поставлен Правительствующий Сенат, которому, на основании 1-й статьи его Учреждения, в порядке гражданского суда и управления и исполнения подчиняются все вообще места и лица, кроме тех, которые изъяты из этого подчинения особенными постановлениями. В области управления духовного те же права принадлежат Святейшему Синоду»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. II, 2-е изд. С. 166.

______________________

То же самое мы находим и у лиц, писавших после него, например у профессора Коркунова: «Все подчиненное управление состоит под высшим надзором Сената. Напротив, установления верховного управления не подлежат такому надзору, на них нельзя приносить жалобы в Сенат (Учрежд. Прав. Сената, статьи 1 — 3)»*.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. II. С. 6.

______________________

Другим объединяющим нашу администрацию высшим установлением является Совет министров. В реформировавшем его указе 19 октября 1905 года говорится, «что... в целях вящшаго объединения, необходимость коего вызывается также предстоящими министрам и главноуправляющим отдельными частями, с образованием Государственной Думы, новыми обязанностями признали Мы за благо установить соответственные требованию времени меры к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». Согласно с этим наши законы постановляют следующее:

«На Совет министров возлагается направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления»*. «В тех случаях, когда Императорскому Величеству благоугодно председательствовать в Совете министров, председатель Совета участвует в нем на правах члена»**. «Если по делам, рассмотренным в Совете министров, не состоялось единогласного заключения, то на дальнейшее направление их председатель Совета испрашивает указания Императорского Величества»***.

______________________

* Учреждение Совета министров, ст. 1.
** Учреждение Совета министров, ст. 5.
*** Учреждение Совета министров, ст. 18.

______________________

«Из числа текущих дел представляются в Совет министров от министерств дела, разрешение коих превышает пределы власти, вверенной в особенности каждому министру, и требующие Высочайшего разрешения»*. Из этого общего правила имеются, однако, два главных исключения: 1) «Дела, относящиеся до ведомства Императорского Двора и уделов, государственной обороны и внешней политики, вносятся в Совет министров, когда последует на то Высочайшее повеление, или когда начальники подлежащих ведомств признают сие необходимым, или же когда упомянутые дела касаются других ведомств»**, и 2) «Ревизионная деятельность Государственного Контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета министров»***.

______________________

* Учреждение Совета министров, ст. 7.
** Учреждение Совета министров, ст. 16.
*** Учреждение Совета министров, ст. 1 прим.

______________________

Таким образом, Совет министров также не объединяет всего административного ведомства. Кроме того, Государю Императору представляются все мнения, высказываемые в Совете министров, и Государь Император может присоединиться к любому из них. По справедливому замечанию г-на Захарова, «несмотря на то, что у нас имеется, по-видимому, один орган, объединяющий всю административную деятельность — Совет министров, — нельзя, однако, не признать у нас разделение дел верховного управления на советские и внесоветские. В этой области, несмотря на доминирующее влияние Совета министров, сохранилось в некоторой степени и самостоятельное действие отдельных министров»*. «Наш Совет министров сохранил в некоторой степени прежнюю систему министерского управления покрывать свои решения Высочайшей санкцией, а не принимать на себя всецело ответственность за свои решения, как это мы видим в западноевропейской практике, в тех случаях, когда акт будет издан в порядке верховного управления»**. Административные функции Сената и Совета министров формулируются в нашем законодательстве следующим образом:

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 242.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 246.

______________________

«Отличное свойство дел, составляющих отношения министров к высшей власти исполнительной, и различие их от предметов законодательных состоит в том, что они не предполагают никакого нового закона или учреждения, но требуют единого общего распорядка в исполнении принятых правил или единообразного приложения их к частным случаям»*. Высшая власть исполнительная, упоминаемая в этой статье, есть, конечно, не Верховная Исполнительная Власть, но также власть подчиненная, то есть Сенат и Совет министров. Различие в отношениях министров к тому и другому состоит в следующем:

______________________

* Свод Законов. Т. I, ч. 2. Учреждения министерств, ст. 171.

______________________

«Правительствующий Сенат есть средоточие дел сего рода, то есть составляющих отношение министров к высшей власти исполнительной — в нем разрешаются они по существующим законам и учреждениям»*.

______________________

* Учреждения министерств, ст. 173.

______________________

«Где законы и учреждения недостаточны: или когда, по силе самых сих законов и учреждений, предмет требует Высочайшего разрешения или утверждения, там дела представляются на Высочайшее усмотрение через Совет министров»*.

______________________

* Учреждения министерств, ст. 174.

______________________

«Отсюда возникают два рода отношений министров к сим высшим установлениям: 1) к Правительствующему Сенату по делам исполнительным общим; 2) к Совету Министров по делам, требующим особенного Высочайшего разрешения»*. «К делам исполнительным, требующим особого Высочайшего разрешения и потому восходящим от Министерств в Совет министров, принадлежат вообще все предметы управления, предполагающие новый распорядок или дополнение правил, также ограничение, распространение или отмену мер, прежде правительством принятых и Высочайше утвержденных»**.

______________________

* Учреждения министерств, ст. 175.
** Учреждения министерств, ст. 177.

______________________

Из сказанного ясно то громадное значение, которое имеют Сенат и Совет министров в нашей административной машине. «Сенат можно было бы назвать вице-императором уже по одному тому, что в нем объединяются действия трех государственных властей: он обнародывает законы, он ведает суды, ему подчинена власть исполнительная, власть Правительствующего Сената ограничивается единою властью Императорского Величества, а указы его исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами, то есть почти всеми органами суда и управления, как собственные Императорского Величества (статья 198)»*. Но на деле значение Сената гораздо скромнее, чем можно думать на основании его учреждения. Его сфера — подчиненное управление. Больше соответствия между законом и действительностью, что касается Совета министров.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 202-203.

______________________

Совет министров — ближайший орган Государя Императора, как по вопросам законодательства, так и верховного управления. Он ставит в этих отношениях совершенно на задний план, по сравнению с прошлым, отдельных министров. «Акт, установивший его деятельность, — читаем у г-на Захарова, — достиг трех целей: 1) он объединил министерства в одно правительство по отношению к законодательным органам; вот почему все вопросы ведомства, не подчиненного в своей деятельности Совету, как, например, Министерство иностранных дел, в тех отношениях, которые касаются общих законодательных вопросов, например бюджет, входят с предварительными представлениями в Совет министров; 2) установил такой орган, который мог бы быть ближайшим советником Монарха, подать совет Монарху в делах верховного управления; 3) он наделил этот орган известными правами, которые дали ему власть разрешать известные вопросы, в силу своего собственного авторитета, как меру, одобренную коллегией лиц, из которых каждый наделен широкими правами и полномочиями»*. Подчиненная исполнительная власть лишь в малой степени отправляется Советом министров, но он является главным органом Государя Императора в сфере верховного исполнения, а в том числе и что касается Высочайших повелений исполнительного характера. Переходим теперь ко второму основному вопросу, на котором надлежит остановиться в этой главе.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 243-244.

______________________

Особого рассмотрения заслуживает, как сказано, вопрос о Высочайших повелениях по предметам администрации. Государь Император не только является источником того права, которое организует исполнительную власть и нормирует ее деятельность. Он имеет право руководить ею Высочайшими повелениями, а также право издания административных правил для населения. Статья 11 Основных Законов постановляет, что в данном случае Государь Император действует в порядке верховного управления: «Государь Император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами... повеления, необходимые для исполнения законов».

«Монарх, — говорит г-н Шалланд, — может издавать регулятивы юридического характера, по обязательности своей одинаковые с законами»*. «Органы управления везде облечены правом издания указов, устанавливающих юридические нормы, и указов, содержащих лишь правила целесообразности, нормы технические. Первые носят название юридических указов (Rechtsverordnungen), вторые — указов административных (Verwaltungs ordnungen), или, точнее, технических, так как понятие "административный" не предполагает непременно противоположности понятию "юридический"**. «Указы юридические по существу своему суть материальные законы. Они заключают в себе юридические нормы, могут касаться прав частных лиц — расширять или суживать их, обязательны для исполнения и подлежат судебной защите. Они так же, как и законы, подлежат обнародованию во всеобщее сведение и связывают свободу издавшей их власти, покуда не будут формально отменены»***. «Таким образом, как видно из вышеизложенного, указная деятельность конкурирует с законодательной в деле установления общеобязательных норм. Но при этом одно условие должно быть непременно соблюдено: это то, чтобы указ не противоречил закону»****. Соображения эти совершенно правильны, следовало бы только, поскольку дело идет о Высочайших актах, употреблять, согласно второй половине статьи 11, выражение не «указ», а «повеление». Выражение «указ», как это видно из первой половины той же статьи, имеет в нашем законодательстве особое значение, на специальном рассмотрении коего мы останавливаемся во втором очерке этого труда. Интересно сопоставить со словами профессора Шалланда следующее место приводившейся уже объяснительной записки к Уголовному Уложению.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 83.
** Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 254.
*** Шалланд Л. А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 255.
**** Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 258.

______________________

«Целесообразное осуществление порядка управления подчиненного предполагает прежде всего ряд мероприятий, правил, установленных законом или законными постановлениями власти, относящихся или ко всему управлению подчиненному, или к отдельным сферам — управлению судебному, военному, административному, финансовому и т.п. Эти мероприятия и правила определяют род и виды деятельности отдельных установлений и властей и установляют по отношению к отдельным гражданам ряд обязательных требований не только не препятствовать осуществлению этой государственной деятельности в ее различных сферах, но при известных условиях и содействовать таковому»*. Обратимся теперь специально к нашим действующим законам.

______________________

* Уголовное Уложение. Проект редакционной комиссии и объяснения к нему. Т. VIII. СПб., 1897. С. 4.

______________________

Государь Император издает, согласно статье 11 Основных Законов, «повеления, необходимые для исполнения законов» и таким образом может создавать правила исполнительного значения, касающиеся всех предметов законодательства. Практика регулирования королевскими распоряжениями подробностей отношений, которые в общих чертах упорядочиваются законом, может считаться общим правилом в современных государствах. Нечто подобное этому и устанавливает статья 11.

Этим путем законодательные установления освобождаются от массы мелких вопросов, часто не имеющих никакого общего, а тем более политического значения и в то же самое время нередко требующих технических знаний, которыми не располагают палаты. Этим же путем регулируются, конечно, и разные текущие явления общественной жизни, для которых законодательная машина слишком громоздка и медленно действует. Так создаются всевозможные полицейские инструкции, санитарные уставы, железнодорожные правила и пр. и пр. У нас, к сожалению, недостаточно еще пользуются статьей 11, и Государственная Дума и Государственный Совет заваливаются разными вопросами так называемой законодательной вермишели, пропуская их обычно лишь формально. Вот что, между прочим, мы читаем на сей счет у профессора В.В. Ивановского:

«Основанием для существования этой категории распоряжений является сама государственная жизнь с ее многообразными проявлениями, с ее бесчисленными потребностями и отношениями; все это разнообразие проявлений государственной жизни, находящееся, притом же, в непрерывном процессе видоизменения условий существования, не может быть, хотя бы приблизительно, предусмотрено и регулировано законодательством. Орган Верховной Власти при помощи законодательства устанавливает лишь основные, следовательно, наиболее существенные правоотношения, не имея возможности касаться явлений сравнительно второстепенного значения и предоставляя право регулирования этих явлений и отношений как главе государства, так и его агентам под их ответственностью пред народным представительством. Без существования таких закономерных распоряжений развитие современных государств было бы немыслимо; предоставить регулирование и определение всех явлений государственной жизни законодательству — значило бы обречь эту жизнь на постоянный застой, и в конечном результате — упадок»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908 1-е изд. С. 138-139.

______________________

В общем, совершенно верные замечания, хотя в некоторых частностях следовало бы сделать исправление для согласования с русским правом, например, относительно сопоставления, с одной стороны «органа верховной власти», а с другой — «главы государства», но на этом мы уже не остановимся.

Впрочем, надо сказать, что вопрос о праве Государя Императора издавать обязательные для населения правила толкуется в нашей специальной литературе не так, как указано нами. Утверждают, что «в наших Основных Законах издания 1906 года не существует постановления, которое общим образом уполномачивало бы Государя на издание постановлений, возлагающих обязанности на население»*. Причем в объяснение этого совершенно ошибочного, на наш взгляд, мнения приводятся следующие соображения:

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. Т. I. С. 187.

______________________

«С первого взгляда могло бы показаться, что это право на издание указов, обязательных для населения, устанавливается статьей 11 Основных Законов, где говорится, что Государь издает "повеления, необходимые для исполнения законов". Но невозможность такого толкования вытекает из сопоставления действующей редакции этой статьи с ее первоначальной редакцией. Там говорилось, что Государь Император в порядке верховного управления издает "повеления, необходимые для исполнения законов, для устройства частей государственного управления, для ограждения государственной и общественной безопасности и порядка, а также для обеспечения народного благосостояния". Эти последние слова, равно как и аналогичные слова статьи 14-й хартии 1814 года, несомненно, могли являться основанием для весьма широкого права Государя на издание всякого рода постановлений общего характера, обязательных для населения, а не только для должностных лиц и правительственных установлений. Исключение этих слов из закона без замены их какими-либо однозначащими приводит к тому, что эту статью 11 надо толковать в смысле постановления, предоставляющего Государю известные права исключительно лишь по отношению к правительственным установлениям»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 188.

______________________

Согласиться с этим рассуждением совершенно невозможно. Из того обстоятельства, что предшествующая редакция статьи 11 была более определенна, никак нельзя произвольно суживать круг законов, относительно которых Государь Император имеет право издавать повеления исполнительного характера на основании существующей редакции. Казалось бы, наоборот, сопоставляя обе редакции, надо придти к заключению, что более широкая формула дается теперешней, а не прежней редакцией. В прежней были, правда, перечислены многие предметы, относительно которых Государем Императором издаются повеления для исполнения законов. Все остальные могли считаться недопуекающими издания императорских повелений исполнительного характера. В настоящее же время никаких ограничений права издавать повеления, необходимые для исполнения законов, статья не вводит, и вводить их путем предлагаемого приват-доцентом Лазаревским толкования было бы более чем странно. К этому могла бы побудить лишь предвзятая мысль о возможности найти в наших Основных Законах то, от чего они очень далеки.

Несмотря на свою явную несостоятельность, толкования статьи 11, в роде только что разобранного, широко распространены в специальной литературе. Им следует и г-н Захаров: «Что касается слов статьи 11, говорящих о повелениях, необходимых для исполнения законов, то этим определяется отношение Верховной Власти к органам подчиненного управления в смысле указания им привести в исполнение утвержденные ею законы. На практике следует понимать так, что утверждение Верховной Властью закона или указа содержит в то же самое время и повеление подчиненным органам привести в исполнение»*. Никаких данных в пользу этого толкования не приводится.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 225-226.

______________________

Право издания обязательных постановлений принадлежит также министрам, главноначальствующим, Совету министров, генерал-губернаторам, губернаторам, градоначальникам, органам земского и городского самоуправления и т.д. «Обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом министров, министрами и главноначальствующими отдельными частями, а также другими, на то законам уполномоченным и установлениями, не должны противоречить закону»*.

______________________

* Основные законы, ст. 172.

______________________

В заключение настоящей главы следует остановиться на учении, которое отрицает, что Государю Императору принадлежит вся административная власть. Утверждают, что Государь Император разделяет эту власть с народным представительством. Профессор Шалланд пишет: «В юридическом отношении не совсем верно утверждение статьи 10, что "власть управления во всем объеме принадлежит Государю Императору", так как народному представительству также принадлежат некоторые функции управления»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 63.

______________________

Административная власть Монарха, говорят нам также, не распространяется на самоуправление и на административную юстицию. Очень выпукло учение это изложено у приват-доцента Лазаревского. Отметим существенные пункты: «В неограниченных абсолютных монархиях вся полнота власти принадлежит монарху, и все органы правительства рассматриваются как действующие по полномочию от него. В монархиях ограниченных, или конституционных, или иначе — представительных, некоторые функции власти возложены, помимо монарха, и на избранных населением лиц, на учреждения, зависящие от народного избрания, и в нем, в этом избрании, а не в уполномочии со стороны монарха имеющие источник своей власти»*. «Та трафаретная фраза, переписываемая из одной конституции в другую и из одного курса государственного права в другой, что "власть управления во всем ее объеме принадлежит монарху", по отношению к современным государствам должна сопровождаться следующей существеннейшей оговоркой: "поскольку дела управления не предоставлены законом органам самоуправления или учреждениям административной юстиции"»**. Доказывается это утверждение при помощи следующего рассуждения:

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. Т. I. С. 66.
** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. Т. I. С. 163.

______________________

«Самоуправление есть децентрализованное местное государственное управление, где действительность децентрализации, то есть самостоятельность органов местного управления от центра, обеспечивается системой юридических гарантий, ограждающих самостоятельность этих органов и вместе с тем создающих их тесную связь с данной местностью и ее населением. Этими гарантиями является, во-первых, выборность органов местного управления, устраняющая зависимость личного состава этих органов от главы государства, а во-вторых, то, что органам самоуправления в пределах закона предоставляется действовать совершенно свободно, вне иерархического подчинения органам центральной администрации и государю, так как всякого рода указания, которые государь или органы центральной администрации давали бы самоуправлению по вопросам, как ему действовать в пределах закона, являются для него совершенно необязательными. Таким образом, органы самоуправления, получающие те или иные полномочия от закона, подчинены только закону, и по отношению к ним глава государства ни в каком случае не является начальством. Те административные функции, которые возложены на органы самоуправления, вовсе изъяты из власти главы государства, как главы административной власти, и поскольку в данном государстве существует самоуправление, нельзя повторять старого положения, будто вся административная власть во всем ее объеме подчинена государю»*. Утверждения эти автор полностью применяет к отношению русской государственной жизни:

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 163.

______________________

«У нас, в России, в таком положении находятся земства, города, отчасти волостное и сельское управление, о тех делах управления, которые поручены им, нельзя говорить, что они "принадлежат Государю Императору", и про самые эти учреждения нельзя говорить, что они действуют "Его именем и по Его повелениям" или чтобы определенная степень власти была им предоставлена от Государя: определенные дела с определенной степенью власти предоставлены им законом, который единоличной властью Государя не может быть ни отменен, ни изменен; эти учреждения действуют от имени избравшего их населения, и повеления Государя для них обязательны так же, как и для остального населения, но не так, как для коронных административных учреждений»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 162.

______________________

«С течением времени на Западе, да и в России также, появилась новая категория административных учреждений, точно так же не находящихся в подчинении монарху, это — Учреждения административной юстиции»*. «Поскольку те или иные дела управления переданы законом в ведение Учреждений административной юстиции, эти дела выходят из среды воздействия Государя как главы администрации и разрешаются окончательно на основании законов учреждениями, действующими самостоятельно и по закону, а не по указаниям Государя»**.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 162.
** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 163.

______________________

Вряд ли есть основание подробно опровергать это учение, поскольку оно имеет в виду русское положительное право. Статья 10, говорящая, что власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору, имеет в виду, конечно, понимание выражения «управление» именно в русском праве, то есть в него входит вся государственная деятельность, не только администрация, но и суд, в том числе и административный суд, и правообразование, не только коронная администрация, но и самоуправление. Последнее относится именно к подчиненному управлению, которое, гласит закон, действует именем Государя Императора и по Его повелениям, причем подлежащим местам и лицам вручается от Него определенная степень власти.

Далее, статья 11, гласящая, что Государь Император издает указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов, распространяется и на органы местного самоуправления и административной юстиции. Для них не сделано никакого исключения. Если же иметь в виду две эти статьи, то приведенные выше замечания теряют всякое значение. Надо было бы совершенно отвергнуть указанные статьи, или, по крайней мере, исказить их содержание при помощи искусственного толкования для того, чтобы получить возможность защищать изложенное учение.

Углубляясь, далее, в некоторые подробности, следует сказать, что, если народному представительству принадлежат, как указывает профессор Шалланд, некоторые административные функции, те же самые функции тем более принадлежат и Государю Императору, а с точки зрения действующего русского основного права они принадлежат исключительно Ему. На вопросе об отношении Императорской Власти и законодательных палат мы остановимся подробно в дальнейшем.

Что же касается специально учения г-на Лазаревского, то против него надо возразить по трем пунктам. Во-первых, он не объясняет, в чем же, по его мнению, принципиальная разница в общем положении самоуправления, влияющая на объем административной власти монарха, в государствах абсолютных и в государствах конституционных. Как в тех государствах, так и в других самоуправление покоится на законе. Как в тех, так и в других функции самоуправления возлагаются на избранных населением лиц и т.д. Словом, оставаясь в области затронутых автором вопросов, никакой принципиальной разницы усмотреть нельзя.

Во-вторых, никак нельзя согласиться с теми пунктами различия, которые он усматривает между самоуправлением и управлением. Действительно, почему самоуправление есть непременно децентрализованное государственное управление, а не управление централизованное? Почему пользоваться самостоятельностью органы самоуправления могут, а органы управления не могут? Казалось бы, история русского права показывает, что возможна децентрализация и коронного управления, что той степенью самостоятельности, которой располагают органы самоуправления, могут пользоваться и органы управления, прежде всего органы, устроенные коллегиально, не говоря уже о судах.

Наконец, утверждать, что сущность самоуправления состоит в устранении зависимости служащим самоуправления от Главы государства настолько, что всякого рода указания Монарха являются для них необязательными, что они действуют совершенно свободно в пределах закона, значит, конечно, прямо искажать действительное положение вещей. Каким образом выборность органов самоуправления может устранить их зависимость от Главы государства, которому принадлежит вся государственная власть, а в том числе и так называемое служебное верховенство по отношению ко всем состоящим на государственной и общественной службе? Тем большая нелепость утверждать, что органы нашего самоуправления действуют от имени населения. Население, по русскому праву, отнюдь не представляет собой какой-либо особой организованной силы, которую можно было бы противополагать Верховной Власти.

В изображении приват-доцента Лазаревского государственное самоуправления является каким-то государством в государстве. Именно благодаря подобному толкованию наше самоуправление вызывало в свое время нападки с разных сторон. Мысль о несоответствии самоуправления и самодержавия могла явиться только на почве учений в роде развиваемого г-ном Лазаревским.

В действительности основное отличие органов самоуправления от органов управления состоит в выборности первых. Во всем остальном положение тех и других может быть совершенно одинаково. Во всяком случае, нет никакого основания утверждать, что те административные функции, которые возложены на органы самоуправления, вовсе изъяты из власти Главы государства. Русское право подобного противоположения не знает. Полезно поэтому сделать здесь следующую выдержку из объяснительной записки к новому Уголовному Уложению: «Порядок управления как деятельности государства требует наличности живых сил для своего осуществления, ряда организованных и иерархически подчиненных лиц, другими словами — наличности органов власти, действующих в пределах управления подчиненного. Деятельность таких органов может иметь характер постоянный, составлять известную должность или быть выполнением особо возложенного поручения; она может быть исключительно исполнительною или же осуществляющие ее органы могут быть снабжены властью решающей, правом действовать по их личному усмотрению... наконец, такими органами могут быть лица, назначаемые к отправлению их обязанностей государством или же избираемые к отправлению их обязанностей обществом. Во всяком случае, общим признаком всех этих органов является то, что они, как в их совокупности, так и каждый в отдельности, служат осуществлению государственных задач, что через них Власть Верховная управляет государством»*.

______________________

* Уголовное Уложение. Проект редакционной комиссии и объяснения к нему. СПб., 1897 Т. VIII. С. 4 — 5.

______________________

Привожу еще одну цитату, именно из последнего труда Л.А. Тихомирова: «В организации управления задачу монарха составляет сохранение за общественным управлением всей области ведения, доступной силам самоуправления. Но это общественное управление не может быть рассматриваемо как нечто, находящееся вне государства. Напротив, это одна из областей государственного управления, точно так же подведомственная Верховной Власти, как и учреждения бюрократические, служивые, во многих случаях поставляется в непосредственную связь с последними. Это сочетание сил общественных и бюрократических в общей системе управления уже само по себе упрочивает положение Монарха как власти верховной». «Система сочетания бюрократического и общественного управления, всегда бывшая во всех процветающих монархиях, не только прямо вытекает из смысла государства и монархического принципа, но составляет для Верховной Власти единственное средство создать действительно хорошее управление страной»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. IV С. 161-162.

______________________

В конце концов, правильную теорию самоуправления надо искать снова у тех исследователей, которые писали в более уравновешенное время, чем текущий момент. Не имея возможности далее углубляться в построение самоуправления, некоторые частности будут отмечены также дальше, я и ограничиваюсь приведением основных положений учения одного из несомненных авторитетов теории русского государственного права профессора Коркунова:

«Местные общения осуществляют... функции власти не по собственному самостоятельному праву, а лишь по уполномочию государства. Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общения осуществляют права власти по поручению государства как его права и потому в этой своей деятельности подлежат надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели». «Органы самоуправления подчинены в границах и в содержании своей деятельности надзору государства, но не прямым его распоряжениям. Постановления органов самоуправления могут быть отменяемы и изменяемы, но постановления эти они во всяком случае делают самостоятельно, не получая прямых указаний от правительственных органов. В этом отношении условия деятельности органов самоуправления схожи с условиями деятельности судебных установлений»*.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. II. С. 500.

______________________

В этом учении надо сделать лишь одну поправку, именно, вместо государства следует читать всюду Государь Император, что требуется, собственно, и общей конструкцией государственного строя в учении профессора Коркунова. Последний, как известно, считал, и с полным основанием, государство не субъектом права, а юридическим отношением. При принятии же этого учения не может быть и вопроса о том, будто самоуправление находится вне принадлежащей Государю Императору административной власти. То же самое, конечно, надо сказать и об административной юстиции, в особенности после того учения о судебной власти Государя Императора, которое было дано в предыдущей главе.

ГЛАВА VII
Верховное управление и законодательство

Выше было уже указано, что правообразование входило раньше всецело в состав верховного управления как главное его проявление. Основная реформа, произведенная в русском государственном строе в 1905 — 1906 годах, состояла в том, что часть правообразующей деятельности была выделена из состава верховного управления и получила особое устройство и название деятельности законодательной, законодательства в формальном смысле слова. В общем, однако, правообразование по-прежнему относится и к верховному управлению. Таким образом, в области дел верховного управления Государь Император и теперь творит право, именно путем указов. Высочайшие указы — одна из старых форм русского правообразования, сохранившая большую долю своего прежнего значения и при обновленном строе.

Главной задачей при выработке новых Основных Законов объявлялось именно более точное разграничение верховного управления и законодательства. С точки зрения распространенного воззрения на управление как на административную деятельность разграничение это должно было бы, конечно, вызывать недоумение. Со своей стороны профессор В.В. Ивановский совершенно прав, когда пишет:

«Не вполне понятными являются следующие слова именно указа Сенату от 23 апреля 1906 года: "Мы повелели... дополнить их (Основные Законы) положениями, точнее разграничивающими область принадлежащей Нам нераздельно власти верховного государственного управления от власти законодательной". В кон ституционном государстве не может быть управления, не зависимого от законодательства, то есть управления, не основанного на законах или на делегации законодательных органов: поэтому точное разграничение верховного управления от законодательства можно видеть разве только именно в определенной делегации, то есть в указании закона на те предметы, которые вверены распорядительной деятельности Монарха»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. 1-е изд. С. 395.

______________________

Принять предлагаемое для разрешения недоумения объяснение, конечно, нельзя. В данном случае мы снова видим пример того совершенно недопустимого, искусственного толкования закона, к каковому толкованию вынуждены прибегать последователи так называемого конституционного понимания нашего обновленного строя, то есть пример ни на чем не основанной замены одного выражения и понятия другим. Разграничить области законодательства и верховного правления — одно, а делегировать Монарху известные права — совершенно иное. Надо иметь в виду, что вообще никакой делегации прав Государю Императору, самому являющемуся источником всяких прав, наше законодательство не знает. Допустить существование подобной делегации было бы возможно только в том случае, если мы признаем, что есть власть, высшая императорской. Попытки доказать это и делаются, но совершенно безуспешно.

Разграничение верховного управления и законодательства ввиду того, что и то, и другое являются лишь проявлениями принадлежащей Государю Императору Верховной Власти, сводится к установлению формальных различий между ними: форма проявления власти в одном случае — одна, в другом — другая; в верховном управлении Власть Императорская действует нераздельно, в законодательстве — в единении с законодательными установлениями. Разграничение этих областей Императорской власти покоится в действующем праве на следующих основаниях.

В общем, круг дел верховного управления определен лишь формально, общим положением статьи 10 Основных Законов. Верховное управление есть непосредственная и, конечно, нераздельная государственная деятельность Государя Императора. Государю Императору, как мы уже видели, принадлежит полнота государственной власти, или «власть управления во всем ее объеме», но не каждый акт Его является актом верховного управления. Акты законодательства в специальном, указанном в статье 86 Основных Законов, смысле к верховному управлению не относятся. Не относится к нему и управление подчиненное. Все остальное есть верховное управление. Такое же общее, принципиальное полномочие на управление государством содержится в статье 4 Основных Законов, которая говорит о верховной и самодержавной власти Государя Императора и на изучении которой мы остановимся в дальнейшем.

Кроме общего указания Основные Законы содержат в себе также перечисление целого ряда отдельных предметов, которые относятся ими исключительно к верховному управлению. В других государствах они относятся обычно к компетенции законодательной власти. «Ограничениям законодательной компетенции Государственной Думы и Государственного Совета соответствует у нас, — говорит профессор Котляревский, — расширенная сфера верховного управления. Ряд государственных актов, которые, не будучи материально законами, согласно типичному конституционному праву требуют законодательной формы, в России совершаются единолично Главой государства или Его правительством»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 38.

______________________

Как будет видно из дальнейшего, особо указанные в Основных Законах предметы верховного управления охватывают ряд чрезвычайно важных областей общественных отношений русского народа и государства. Вне его остаются собственно лишь гражданский оборот, экономическая жизнь, правосудие и так называемая полиция благосостояния и безопасности. Перечисленные разряды отношений и образуют круг дел, которые требуют законодательного урегулирования, хотя и из этих областей не исключено, как мы увидим в дальнейшем, применение указанного права. Таким образом, во всех областях русской жизни Высочайший указ является или исключительным, или, при известных условиях, вторым источником права.

Несмотря на то, что определенно отнесенные к верховному управлению предметы охватывают столь важные сферы народной и государственной жизни, нет никакого основания предполагать, что область верховного управления ими и ограничивается. Нигде этого не сказано. Исчерпывающего списка предметов верховного управление нигде не дано. Нигде не поставлено, что по другим предметам, кроме особо перечисленных, указы издаваемы быть не могут. Государь Император имеет общее полномочие управлять государством.

Наоборот, компетенция законодательных установлений определенно выражена путем перечисления отнесенных к введению Государственной Думы и Государственного Совета предметов. Общего уполномочения издавать все нормы русского права на законодательные установления не возложено. В Основных Законах мы читаем: «Ведению Государственного Совета и Государственной Думы и обсуждению их в порядке, учреждениями их определенном, подлежат те дела, кои указаны в Учреждениях Совета и Думы»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 109.

______________________

В последнем отношении постановления нашего законодательства совершенно одинаково понимаются многими. Приват-доцент Лазаревский пишет: «Наш закон стремится дать исчерпывающий перечень дел, подлежащих ведению Думы»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. С. 334.

______________________

Член Государственной Думы А.С. Вязигин свидетельствует: «Что касается до нашего правительства, то оно 16 сентября 1908 года, в мнении Совета министров, высказало чрезвычайно любопытное и, с моей точки зрения, совершенно верное положение. Оно говорит: "На точном основании статье 109 Законов Основных, к компетенции Государственной Думы и Государственного Совета отнесены не все предметы законодательства, а только те дела, которые указаны в их учреждениях"»*.

______________________

* Вязигин А.С. Заседание Государственной Думы 7.IV. 1910 года. Отчет. С. 3127.

______________________

Если все это сопоставить с известными уже нам общими началами русского государственного строя, что власть государственного управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору и что Всероссийскому Императору принадлежит верховная самодержавная власть, то вывод может быть только один: компетенция верховного управления есть общее правило, компетенция законодательства — ограничение его. Первая всегда предполагается, вторая должна быть особо доказана. Первая должна толковаться расширительно, вторая — ограничительно. С этой точки зрения член Государственного Совета П.Н. Дурново имел полное право заявить:

«Мы, члены Государственного Совета, занимающие места на правой стороне этого зала, не можем одобрить распространительных толкований Основных Законов в сторону расширения компетенции и полномочий законодательных учреждений. В данном случае, по нашему убеждению, закон точно указывает путь, по которому мы должны идти. Всякое уклонение с этого пути мы считаем сознательной или бессознательной попыткой использовать кажущуюся неясность закона в целях вмешательства законодательных учреждений в не принадлежащую нам область»*.

______________________

* Дурново П.Н. Отчет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1349.

______________________

Таким образом, компетенция законодательных палат поставлена у нас совсем иначе, чем это обычно имеет место в конституционных государствах. Ввиду сказанного нельзя не согласиться со словами профессора Котляревского, что «установление общих норм предоставляется русской Государственной Думе и Государственному Совету в меньшем объеме, чем это обычно имеет место при конституционном строе относительно законодательных органов»*. Все это имеет чрезвычайно важное значение для построения русского государственного строя, что, как мы увидим дальше, и не укрывается от исследователей.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 37.

______________________

В сущности, отношение между верховным управлением и законодательством осталось то же, что и в дореформенный период. Вот каким образом характеризовал это отношение профессор Коркунов: «Компетенция верховного управления не определяется какими-либо положительными началами, а только, так сказать, отрицательно. И для верховного управления обязательны законодательные постановления. И верховное управление не имеет права вторгаться в разрешение дел, подлежащих ведению судебной власти. Но за этими двумя ограничениями деятельность верховного управления совершенно свободна. Ему предоставляется не заведование отдельными, наперед определенными, задачами государственной жизни, а дается общее полномочие управления государством. Поэтому верховное управление распространяет свою власть на все, что прямым постановлением закона не изъято из его ведения, как законодательное или судебное дело. Компетенция верховного управления составляет, так сказать, общее правило»*.

______________________

* Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 257.

______________________

Надо, однако, сказать, что большинство исследователей далеко не разделяет только что изложенных мыслей. Так, по мнению барона Нольде, наши Основные Законы просто указывают права отдельных органов русской государственной власти, вовсе не задаваясь целью определять, кто кому делегировал эти полномочия и чьи права являются общим правилом, чьи — исключением*.

______________________

* Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911. С. 59.

______________________

Согласиться с этим, конечно, нельзя. Подобная прямая характеристика имеется только относительно законодательных установлений, что же касается власти Государя Императора, то здесь, как уже выяснено, мы имеем, во-первых, указание разных предметов верховного управления, а во-вторых, общее правило, что власть управления принадлежит Государю Императору в полном объеме и что управление, в котором он действует непосредственно, называется верховным. Таким образом, одна власть характеризуется совершенно иначе, чем другая. Не говорю уже о том, что провести границу между законодательством и верховным управлением во всех пунктах прямо невозможно, так как предвидеть все общественные отношения нельзя. Должно быть установлено, чья компетенция составляет общее правило, а чья — исключение.

На той же точке зрения, как барон Нольде, стоит и г-н Захаров. Заметив относительно статьи 11, что «положение этой статьи таково, что всегда может дать место спорам о возможности ее применения, и тут вопрос о ее правильном применении переносится на политическую почву», он продолжает: «Если такое значение имеет статья 11, то другие статьи, касающиеся вопроса о верховном управлении, категорично устанавливают разрешение вопросов в указанном порядке, а поэтому в этих областях применение законодательной власти оказывается ограниченным. Таким образом, устанавливается взаимное ограничение власти законодательной и верховного управления, или, говоря несколько иначе, разграничение компетенции обоих»*. Таким образом, и этот автор упускает из виду общее уполномочие управлять государством, которое предоставлено верховному управлению и не предоставлено законодательству.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1910. С. 223-224.

______________________

Тем не менее, конечно, возможно утверждать, что наше законодательство исходит из презумпции прав законодательной власти. У профессора Котляревского мы читаем: «Русское государственное право нисколько не обнаруживает признания этого принципа неограниченной компетенции законодательной власти; последняя, напротив того, сопоставляется с обычными нормами конституционного права, весьма ограниченна»*. Тем не менее большинство исследователей исходят именно из презумпции прав законодательной власти и ограниченного толкования прав Государя Императора.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 111-112.

______________________

«Все это, пишет профессор В.В. Ивановский о предметах верховного управления, — действительно представляет собой отграниченную от законодательства путем делегации деятельность Монарха. Все виды делегированной власти Монарха точно определены»*. Таким образом, здесь признается презумпция полномочий власти законодательной. Попытку теоретически установить отношения между верховным управлением и законодательством не только по русскому праву, но и вообще делает профессор Алексеев. При этом он исходит также из всеобъемлющей компетенции парламента, выделяя из нее для монарха лишь некоторые полномочия. Мысли его по данному вопросу очень интересны и имеют большое значение. Вот что читаем мы у него:

______________________

* Ивановский В.В. Учебник русского государственного права. Казань, 1909. 2-е изд. С. 396.

______________________

«Различие в структуре и составе парламента и правительства имеет своим последствием то, что из функций, относящихся к верховному управлению, к специальной компетенции правительства, относятся следующие акты: 1) те, которые не допускают гласного обсуждения в многолюдных собраниях и которые требуют непрерывной и преемственной деятельности государственных органов (ведения международных сношений); 2) акты, предполагающие централизованное руководство, энергию и быстроту решений (распоряжение военными силами); 3) акты, заключающиеся в приказах, имеющих отношение к отдельным лицам и к отдельным случаям и предполагающие недоступное многолюдным собраниям знакомство с личными свойствами отдельных людей и с индивидуальной обстановкой отдельных случаев (назначение должностных лиц, помилование осужденных, раздача наград и т.п.)»*.

______________________

* Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе власти монарха в конституционном государстве. М., 1910. С. 118.

______________________

Таким образом, он относит к компетенции правительства лишь те дела, которые не могут с успехом вестись парламентом ввиду его личного состава и устройства. Кроме того, профессор Алексеев относит к компетенции правительства, не считая, однако, актами верховного управления, еще следующие два разряда дел:

«Во-первых, все те акты, которые, будучи обращены к парламенту, не могут от него же исходить, то есть акты, имеющие отношение к внешней деятельности народного представительства, а именно: созвание парламента, отсрочка его заседаний, роспуск выборной палаты (там, где этот роспуск допускается конституцией) и т.п.». И, во-вторых, акты, обусловливаемые существованием подчиненных органов. «Эти органы, насколько их деятельность не предусмотрена и не урегулирована законом, нуждаются в директивах и в надзоре, которые могут исходить только от фактора, постоянно функционирующего, как сами эти подчиненные органы, и ответственного перед парламентом за их деятельность. Этим фактором и является правительство, в специальную компетенцию которого входит поэтому надзор за подчиненными органами, имеющий своей целью согласовать их деятельность с теми политическими принципами и руководящими началами, которые устанавливаются совместной деятельностью парламента и правительства».

Заключение его таково: «Таковы те акты, которые входят в специальную компетенцию правительства во всех государствах, принадлежащих к типу правового государства безотносительно к форме их правления. Если поэтому монарх как необходимый фактор правительства не только участвует в верховных государственных актах, исходящих от парламента и правительства, но и ведет международные сношения, распоряжается военными силами, издает акты, имеющие отношение к внешней деятельности парламента, назначает должностных лиц, милует осужденных, надзирает за деятельностью подчиненных органов и при помощи административных распоряжений руководит их деятельностью и следит за исполнением законов, то он отправляет все эти функции при содействии и под ответственностью министров не потому, что он является учреждением sui generis, органом суверенным, возвышающимся надо всеми остальными, а потому, что все эти функции входят в нормальную компетенцию всякого правительства, как бы оно организовано ни было и из кого бы оно ни состояло»*.

______________________

* Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе власти монарха в конституционном государстве. М., 1910. С. 118 — 119.

______________________

В замечаниях этих немало верного. Почти все, что сказано профессором Алексеевым, может быть принято для объяснения, почему разные предметы не относятся к компетенции парламента. Главная поправка, которую необходимо сделать, касается употребления выражения «правительство» вместо «монарха». Словоупотребление г-на Алексеева стоит в связи с общим взглядом его на взаимные отношения главы государства и министерства. Оставаясь на нашей точке зрения, следует, конечно, читать не правительство, а Государь Император. Вторая поправка состоит в том, что вторая группа актов, не относящихся, по мнению профессора Алексеева, к верховному управлению, явно входит в последнюю, третью указанную им группу актов верховного управления, а первая может или образовать четвертую группу — опять-таки актов верховного управления, или снова войти в состав той же третьей группы. И там, и здесь мы имеем перед собой акты, относящиеся к отдельным лицам или отдельных случаям.

Наконец, сказав много верного, почтенный ученый, поскольку его замечания относятся к русскому государственному строю, а именно его он, в конце концов, и имеет в виду, далеко не сказал всего. Область вопросов верховного управления, по действующему русскому праву, не исчерпывается, как мы уже знаем, указанными рубриками, а мотивы отнесения к верховному управлению перечисленных им предметов теми, которые он выдвигает. Кроме общего соображения об устройстве и составе парламента и правительства, употребляю терминологию г-на Алексеева, в основание разграничения их компетенции должны быть положены и соображения иного рода. При подробном рассмотрении отдельных дел верховного управления это будет выяснено с достаточной полнотой. Само собой разумеется, не может быть принята и исходная точка рассуждений профессора Алексеева о признании за парламентом основной компетенции и о предоставлении правительству лишь отдельных полномочий.

Более глубокое и более принципиальное освещение того же самого вопроса дает профессор Алексеев в другой своей работе. В другом месте он развивает следующее учение: «От монарха, обязанного оставаться на своем посту, как бы ни менялось политическое знамя господствующего в парламенте большинства и какие бы новые запросы ни выдвигало общественное мнение страны, — от монарха как от такого несменяемого органа должны исходить все правительственные акты, вызываемые потребностью в охране тех неотразимых и бессменных интересов, которые стоят вне борьбы борющихся между собой социальных и политических притязаний и которые должны быть преследуемы во имя бесспорных нужд государства и в направлении, свободном от партийных соображений и от временного преобладания того или другого политического направления. Такими неотразимыми и бессменными интересами являются интересы безопасности и целости государства и интерес беспрерывности и согласованности государственной деятельности. Первый интерес возлагает на монарха обязанности в области руководства внешней политикой и в сфере заведывания вооруженными силами государства, второй интерес уполномочивает монарха принимать меры к предупреждению и устранению конфликтов между государственными органами и вызывает его стоять на страже того, чтобы эти органы беспрерывно и согласно отправляли свои функции. Вопросы внешней политики, насколько с ними связаны интересы безопасности государства — объявление войны, заключение мира, главнокомандование армией, с одной стороны, назначение и увольнение министров, созыв и роспуск парламента — с другой, вот тот круг предметов, которые определяют сферу свободной и безответственной деятельности монарха»*.

______________________

* Алексеев А.С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М., 1907. С. 48.

______________________

Здесь, таким образом, профессор Алексеев допускает существование предметов, которые уже не по причине особого состава парламента, но по самому своему существу не могут быть ни в чьих руках, кроме монарха. Но, признав существование подобных интересов, профессор Алексеев должен был бы сделать еще один шаг и указать, кто же призван решать, относятся или не относятся те или другие дела к компетенции короля. Предусмотреть их все конституция не имеет возможности. Но этого шага профессор Алексеев не делает, между тем на этом пути он должен был бы прийти к признанию принципиальной компетенции монарха, то есть к отрицанию своей исходной точки зрения о принципиальной компетенции парламента.

Несколько раздвигает рамки верховного управления, выдвигая в данном случае презумпцию власти парламента, г-н Захаров. Исходная точка зрения его такова, как и у других только что цитированных авторов: «Новый законодательный порядок образовался по форме западных конституций, но по своему существу он является лишь прогрессивным развитием и усовершенствованием издания законодательных велений, установлением доминирующего господства закона, исключая из Основных Законов господство политических принципов, присущих большинству конституций»*. Затем он предлагает именно следующее ограничение области дел верховного управления по русскому праву:

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 211.

______________________

«Входя в рассмотрение действия власти управления по нашим Основным Законам, мы должны отметить, что имеются две обширные области, где власть управления выступает как живая, действующая, самостоятельная государственная воля, регулирующая все стороны жизни, которые не подчинены нормам законодательства. Первая — это те вопросы, которые силой основных Законов отделены в своем рассмотрении от порядка общезаконодательного и подчинены регулированию в порядке управления. Вторая — это те возникающие ежедневно в государственной жизни запросы, которые не могли быть наперед предусмотрены законами, но которые требуют известной нормировки, обусловленной не мертвыми рамками закона, но подвижными, меняющимися вместе с обстоятельствами распоряжениями в порядке управления. Наши Основные Законы, с одной стороны, излагают все те дела, которые решаются в порядке верховного управления, независимо от законодательства, а с другой — предусматривают возможность регулирования конкретных жизненных вопросов, не улавливаемых рамками закона и не могущих стать предметом законодательства»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 221.

______________________

Самое главное у него — это указание на то, что рядом с делами, которые определенно отнесены к порядку верховного управления, имеются еще другие, которые должны также проходить этим порядком, причем он старается определить их отличительные свойства. Дела эти, по его мнению, не могут стать предметом «мертвого» законодательства, но требуют «живой, меняющейся с обстоятельствами нормировки». Признать удачным это определение, конечно, нельзя. Считать законодательство «мертвым» по меньшей мере слишком сильно. Автор забывает, по-видимому, что и правообразование в области верховного управления совершается не чисто личной деятельностью Монарха, но при помощи законосовещательных установлений, поэтому считать его почему-то «живым», а законодательство «мертвым» — вряд ли основательно. Далее, признак, по которому г-н Захаров относит к верховному управлению дела, особо в законах не указанные, страдает такой неопределенностью, что на нем совершенно невозможно построить компетенцию верховного управления. Я не говорю уже об ошибочности самого исходного положения этого учения, именно признания принципиальной компетенции законодательной власти. В другом месте г-н Захаров дает еще следующее толкование второму разряду дел верховного управления:

«Права наших законодательных органов не так всеобъемлющи, как, например, права английского парламента, очерченный их круг деятельности оставляет широкое поле деятельности администрации, особенно в тех областях, в которых не требуется регулирующих норм закона, а нужны политические акты, преследующие культурные задачи, — в этих актах, по словам Коркунова, должна проявляться "функция творческая, свободная, подчиненная закону только в своих формах". Вот эти-то акты, необходимые в общеполитических и культурных целях, акты, не противоречащие общему смыслу Высочайше утвержденных и одобренных законодательными органами законов, акты, в которых Власть Верховная управительная не аннулирует силы Власти Верховной законодательной, но проявляет свою деятельность и заботы в целях развития благосостояния страны, акты, не входящие в компетенцию органов подчиненных, и составят сферу верховного управления. Помимо сего, закон прямо предусматривает регулирование в порядке верховного управления тех требующих законодательной нормировки вопросов, для которых не имеется налицо положительно изданных законов. Был бы непоследовательно и не вполне исчерпывающим вопрос применять сюда одну лишь теорию о делегации законодательной власти в специальных случаях со стороны государственной власти»*. «Статья 174 Учреждения министерства по продовольствия 1908 года прямо говорит, что в тех случаях, где законы и учреждения недостаточны, там дела представляются на Высочайшее усмотрение через Совет министров».

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 259.

______________________

Объяснение это, если его сопоставить с тем, которое было приведено раньше, указывает две категории дел, определенно не отнесенных к компетенции верховного управления: 1) акты исполнительного значения и 2) акты правообразующего значения. Причем самое интересное в этом учении — именно указание на то, что Монарх уполномочен восполнять пробелы в законодательстве. Делегации в данном случае автор признать не хочет и ссылается на статью 174 Учреждений министерств. Вряд ли возможно считать все это удачным. Оставляя в стороне невыработанность юридического языка и неточность определений автора, а также недостаточную согласованность того, что говорится в первой выдержке, с тем, что нам дает вторая, остановлюсь особо на отнесении к актам верховного управления во втором случае — актов законодательных. Не касаясь того, что статья 174 вовсе не говорит, в каком направлении должны окончательно разрешаться случаи, где законы и учреждения недостаточны, следует подчеркнуть, что г-н Захаров в этой своей теории признает по меньшей мере конкурирующую компетенцию верховного управления и законодательства. Словом, этого автора, как и профессора Алексеева, попытка углубить рассмотрение вопроса об отношении верховного управления и законодательства приводит к отрицанию исходной точки зрения о презумпции законодательной компетенции Государственной Думы и Государственного Совета...

Мысли, близкие к разобранным, высказывались еще графом Сперанским: «Власть Верховная действует или законами, или повелениями; в первом отношении она законодательствует (regner), во втором она правит (gourerner). В правильной монархии ни законодательство без правления, ни правление без законодательства быть не могут. Править есть: 1) прилагать общие законы к делам и определенным случаям; 2) когда случай не объемлется общим законом или по чрезвычайности его, или же потому, что закон его не предвидел или достаточно не определил, а между тем он поставлен, тогда править есть разрешать случаи сего рода отдельно по общему разуму законов, по правде и справедливости. Первый вид правления, приложение общих законов к делам, вверяется обыкновенно установлениям; но вверяется всегда с большим или меньшим ограничением и с предоставлением некоторых случаев непосредственному действию Верховной Власти. Посему установления управляют делами (administreut), а Власть Верховная правит установлениями, и, сверх того, она правит тем родом дел, кои она себе непосредственно предоставила. Второй вид правления, разрешение случаев чрезвычайных или законом не определенных, не вверяется установлениям, но порядком, особенно для сего предназначенным, восходит к непосредственному Верховной Власти усмотрению»*.

______________________

* Сперанский М.М. Беседы о законах. Сборник Императорского русского исторического общества. СПб., 1880. Т. XXX. С. 379.

______________________

Но во времена графа Сперанского подобное разграничение актов законодательства и верховного управления имело чисто теоретический интерес, так как и те, и другие совершались в одной и той же форме. В наше же время между ними имеется формальное различие, и разграничение сферы той и другой власти возможно лишь путем установления, чья компетенция есть общее правило, и определенного перечисления предметов, отнесенных к компетенции второй. Установление конкурирующей компетенции их — что мы видим и у графа Сперанского — привело бы на практике законодательную деятельность в полное расстройство, а разнесение всех государственных дел определенно к той или другой компетенции фактически неисполнимо, ибо всех их предвидеть нельзя.

В заключение отмечу еще, что исследователи, исходящие из компетенции законодательных установлений, утверждают обыкновенно, что Главе государства делегируется часть полномочий, которые принадлежат власти законодательной, что даже те полномочия, которые они признают за Государем Императором, принадлежат Ему не по собственному праву, а переуступлены властью законодательной. Довольно подробно эта мысль развивается профессором В.В. Ивановским:

«Издание тех или других постановлений может быть делегировано носителем конституционной государственной власти Монарху или другим государственным органам. Постановления, изданные по делегации, должны также получить законодательную санкцию. Правда, русское новое законодательство об этом не упоминает, но из предшествовавшей практики известно, что многие постановления чисто законодательного характера издавались министрами под именем циркуляров и инструкций даже без последующей санкции государственной власти. Изданный в нарушение конституции избирательный закон 3 июня 1907 года также делегирует министру внутренних дел право издавать распоряжения, касающиеся, например, подробностей порядка производства выборов, не предусмотренных этим законом. Выражение "не предусмотренные законом" придает этим подробностям характер законов, то есть такие постановления министра должны бы получить законодательную санкцию. Современная практика показывает, однако, что министерские инструкции сохраняют свою силу и без подобного рода санкций»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. 1-е изд. С. 356.

______________________

Оставаясь на почве действующего русского права, говорить о подобной делегации совершенно недопустимо. Мы уже знаем, что вся государственная власть принадлежит Государю Императору. Ему же принадлежит, в частности, и власть законодательная. О какой же делегации возможно говорить при этих условиях? Профессор В.В. Ивановский в другом месте сам признает, что «законодатель, по-видимому, не разграничивает понятие делегированной Монарху по закону деятельности от верховного управления»*, которое г-н Ивановский понимает в смысле администрации.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. 1-е изд. С. 397.

______________________

Правильнее было бы сказать, что наш закон никакой делегированной деятельности Государя Императора не знает и что непосредственная или личная деятельность Главы государства образует общее понятие верховного управления, которое, в целом, отнюдь не может быть рассматриваемо как администрация, так как в состав его входит и деятельность правообразующая, и судебная.

Теория делегации вызывает следующие справедливые замечания со стороны г-на Захарова: «Эта теория об облечении Главы государства в отдельных, точно определенных случаях правом издавать распоряжения с силою закона (verfassunsmassige Verordnungen) как правом делегированным, могла иметь место и успех во Франции по отношению к президенту, но она не применима к русскому Монарху, к характеру октроированной конституции, ко всему историческому развитию понятия о нашей Верховной Власти»*. «Из такого взгляда на современную власть русского управления выходило бы, что власть, даровавшая Основные Законы, наделившая законодательными правами Государственную Думу и Совет, сама себе делегировала часть принадлежащего ей целого и что в будущем возможна делегация ей полномочий по отдельным вопросам. Положение нашей Верховной Власти не дает возможности делать такие построения, а потому принципы верховного управления покоятся не на делегации, а на разграничении функций государственной власти. Признавая, таким образом, действия верховного управления в установленных случаях самостоятельными, направленными к установлению правильной работы правительственных органов, порядка и развития в государственной жизни, идущими рядом с велениями закона, мы не можем отказать иногда в настоящее время такого рода велениям, изданным в порядке верховного управления в силе закона, в материальном смысле»**.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 260.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 260.

______________________

Правообразование в порядке верховного управления совершается и ныне, в общем, так же, как это имело место в дореформенное время, но для отправления власти законодательной Основные Законы 23 апреля 1906 года установили ранее не известный нашему государственному строю порядок. Высочайший указ 23 апреля 1906 года гласит следующее:

«Манифестом 17 октября 1905 года Мы возвестили об осуществлении Нами законодательной власти в единении с представителями народа и о даровании населению незыблемых основ гражданской свободы; установив новые пути, по которым будет проявляться самодержавная власть Всероссийских Монархов в делах законодательства, Мы утвердили манифестом 20 февраля сего года порядок участия выборных от народа в сих делах»... Другими словами, особо регламентируя власть законодательную, новые Основные Законы установили лишь новые пути проявления законодательной власти Государя Императора.

Законодательная власть, принадлежащая Государю Императору, осуществляется Им ныне в единении с Государственным Советом и Государственной Думой. Новая в наших Основных Законах статья 7 гласит: «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой».

Выражение «единение» не встречалось ранее в русском законодательстве, да и в русском юридическом языке вообще. Это один из терминов и одно из понятий, выдвинутых в царствование Государя Императора Николая II. В приложении к данной статье это выражение, с одной стороны, указывает на особый, новый юридический порядок издания законов, с другой — отмечает нравственное единство всех факторов законодательной власти. Это довольно единодушно отмечается разными исследователями.

Приват-доцент Лазаревский считает, что слово «единение» значит больше, чем простое «соучастие»*. Г-н Захаров отмечает ту же мысль, но более определенно: «Принятый нашей конституцией термин "единение" придает известный особый характер отношению Верховной Власти к законодательным палатам. Тут устраняется какая-либо мысль о наличии дуализма власти, а слышится начало моральной связи для общего дела государственного блага»**. «Упоминаемое в этой статье единение характеризует... во-первых, моральную сторону власти, а во-вторых, тот органический порядок, которым закон вырабатывается»***. По верному замечанию г-на Захарова, в законодательных вопросах говорится «не о раздельности властвования, а о совместной деятельности Монарха и законодательных органов»****.

______________________

* Право. 1907. № 48. Значение закрытия сессии или легислатуры для судьбы законопроектов, принятых палатами. С. 2075.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 197.
*** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 128.
**** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 201.

______________________

В дальнейшем мы подробно остановимся на моральных основах русской государственной власти. В данной же главе нас интересует тот особый юридический порядок, который создан новыми Основными Законами для законодательствования. В чем состоит он, статья не поясняет. В дальнейшем выясняется, что единение, о котором говорит статья 7, ограничено, поскольку дело идет о юридических началах, весьма узкими рамками.

Статья 109 Основных Законов указывает как задачу законодательных установлений обсуждение указанных в их учреждениях дел: «Ведению Государственного Совета и Государственной Думы и обсуждению их в порядке, учреждениями их определенном, подлежат те дела, кои указаны в учреждениях Совета и Думы». Согласно этому в Учреждении Государственного Совета читаем: «Государственный Совет составляет государственное установление, в коем обсуждаются законодательные предположения, восходящие к Верховной Самодержавной Власти и по силе Основных Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреждении и в Учреждении Государственной Думы»*. То же самое в Учреждении Государственной Думы: «Государственная Дума учреждается для обсуждения законодательных предположений, восходящих к Верховной Самодержавной Власти по силе Основных Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреждении и в Учреждении Государственного Совета»**.

______________________

* Свод Законов. Т. 1. 4. 2, продолжение. 1908 г. Учреждение Государственного Совета, ст. 1.
** Учреждение Государственной Думы, ст. 1.

______________________

Статьи эти, в сущности, никакого нововведения в русское право не принесли. Интересное сопоставление в этом отношении между старыми и новыми законами принадлежит, между прочим, члену Государственной Думы И.И. Балаклееву: «Позвольте мне сослаться на наши старые Основные Законы, в которых есть статья 50, говорящая об издании законов. Эта статья гласит таким образом: «Все предначертания законов рассматриваются в Государственном Совете, потом восходят на Высочайшее усмотрение и не иначе поступают к предначертанному им совершению, как действием Самодержавной Власти. Говорится, что все предначертания рассматриваются раньше в Государственном Совете, а потом поступают на утверждение Государя Императора. Если все рассматриваются, то, значит, ни один закон не может поступить на утверждение Государя Императора, и, значит, последовать, если он не будет рассмотрен в Государственном Совете. Если же ни один закон не может последовать без рассмотрения Государственного Совета, то, очевидно, ни один закон не может восприять силы без рассмотрения Государственного Совета, ибо не может то восприять силу, что не последовало. Следовательно, разницы существенной между напоминанием в манифесте 17 октября правительству его обязанности соблюдать законодательный порядок и тем, что существовало в старых Основных Законах, существенной разницы я не вижу»*.

______________________

* Балаклеев И.И. Заседание Государственной Думы 27. IV. 1911 г. Отчет. С. 2966.

______________________

И действительно, статья 50 старых Основных Законов постоянно толковалась именно так, как толкуются только что приведенные статьи новых. У профессора Алексеева мы читаем: «Государственный Совет есть необходимая ступень, через которую должен пройти всякий проект нового закона и изъяснение закона уже существующего. Никакой закон не может взойти на утверждение Государя помимо сего Совета»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 207.

______________________

Права законодательных установлений некоторые и ограничивают только обсуждением законодательных предположений. В этом именно смысле высказывается только что упомянутый И.И. Балаклеев: «В первых статьях Учреждений Государственного Совета и Государственной Думы говорится, что эти учреждения существуют "для обсуждения законодательных предположений, восходящих на утверждение Верховной Самодержавной Власти". Вот только в таком смысле и нужно понимать "единение" с Государственным Советом и с Государственной Думой, никакого здесь разделения законодательной власти, тем более разделения верховной власти, нет»*. Подобную же мысль находим у г-на Захарова, который прямо уподобляет новый законодательный порядок старому:

______________________

* Балаклеев И. И. Заседание Государственной Думы 27. IV. 1911 г. Отчет. С. 2972.

______________________

«Законопроекты получают силу закона лишь по утверждении их Носителем самодержавной власти, то есть исходят от сей последней уже как общеобязательные для всех нормы, говоря иными словами, принцип прежней статьи 47 Основных Законов нисколько не прекратил своего существования, а лишь видоизменился в том смысле, что Верховная Самодержавная Власть издает законы не в порядке, указанном в прежней статьи 50, то есть по обсуждении законопроекта лишь в Государственном Совете, а по обсуждении его и в Совете, и в Думе»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 117.

______________________

Вряд ли можно признать это толкование правильным. Оно превращает законодательные установления в установления законосовещательные. Государственную Думу 23 апреля 1906 года в Думу 6 августа 1905 года и противоречит некоторым определенным постановлениям нашего законодательства. Не надо забывать, что в статье 86 Основных Законов постановляется: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы». Статья эта повторяет постановления манифестов 17 октября 1905 и 20 февраля 1906 года.

Манифест 17 октября 1905 года: «Установить как незыблемое правило, чтобы никакой акт не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы».

Манифест 20 февраля 1906 года: «Сохраняя незыблемым коренное положение Основных Государственных Законов, на основании коего никакой закон не может иметь своего совершения без Нашего утверждения, Мы постановляем впредь общим правилом, что со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы, закон не может восприять силы без одобрения Совета и Думы».

Таким образом, нашим законодательным установлениям предоставлено право не только обсуждения законопроектов, но и принятия участия в установлении окончательного содержания закона. В этом и состоит их основное полномочие в сфере законодательства. Таким образом единение, что касается законодательных установлений, состоит в том, что они дают свое согласие на каждый закон. В этом и состоит степень представленной им власти. Но из этого не надо делать вывод, что юридическое правило, которое не может вылиться в форму закона, и вовсе не может получить жизни. То, что не может пройти в форме закона, может иногда получить осуществление в форме Высочайшего указа. Закон издается, действительно, только в том случае, если имеется единение между Государем Императором и законодательными установлениями. Если единения нет, закон вовсе не издается, но может быть, при известных условиях, издан Высочайший указ.

Как бы, однако, мы ни определяли компетенцию законодательства и верховного управления, одно несомненно, именно, что вся власть правообразования, включая сюда и законодательство, в его специальном понимании, принадлежит Государю Императору. Определение компетенции законодательства и верховного управления означает, как уже сказано, лишь разграничение форм, в которых проявляется полнота принадлежащей Государю Императору правообразующей власти. Известное обособление законодательства имело место и при прежнем государственном устройстве.

По справедливому замечанию профессора Коркунова, обособление законодательства не составляет особенности какого-либо отдельного типа государственного устройства. Изучая юридическую природу законодательных и правительственных актов при прежнем строе, он находил между ними только формальное различие. По его мнению, «понятие законодательства предполагает только обособление в общей сфере верховного управления особой группы актов власти, имеющих одну определенную форму, придающую им высшую, безусловную силу»*.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. II. С. 8 сл.

______________________

В дореформенный период вопрос о том, что законодательная власть принадлежит Государю Императору, не вызывал никакого сомнения. Относительно чистой монархии, каковой граф Сперанский считал Российскую Империю, он говорил: «Отличительное ее свойство состоит в том, что в ней обе стихии власти державной (власть законодательная и власть верховного управления) принадлежат во всей их полноте одному Лицу Царствующему, и принадлежат преемственно в установленном порядке наследия»*. «Власть законодательная всегда есть власть верховная... она всегда неразрывно соединена с властью верховного правления. Две сии власти, совокупно взятые, именуются державой, или властью державной (la souverainete, pouvoir souverain)»**. Такие же мысли встречаем и у других лиц:

______________________

* Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 1845. С. 95.
** Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 1845. С. 94.

______________________

Профессор Градовский: «По статье 50 Основных Законов "законы не иначе поступают к предназначенному им совершению, как действием Самодержавной Власти"*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. I. С. 30.

______________________

Профессор Коркунов: «Право законодательства принадлежит русскому Императору как неограниченному Монарху, всецело, без всяких ограничений. Он не разделяет его ни с каким другим установлением... Таким образом, законодательство составляет исключительное и непосредственное право Монарха»*.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. I. С. 600.

______________________

Профессор Алексеев: «Вся полнота законодательной власти сосредоточивается в лице Императора. В этой области Государь действует лично и непосредственно»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 182.

______________________

Профессор Романович-Славатинский: «Законодательная власть в России концентрируется в особе Государя Императора как одна из стихий Его державного права. Законодательство в России — продукт творческой самодержавной воли. Законодательная власть в государстве представительном разделяется между короной и народными депутатами. Законодательство в конституционном государстве — продукт соглашения, компромисса между монархом и народными представителями»*.

______________________

* Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права. Ч. I. Киев, 1886. С. 182.

______________________

Профессор Куплеваский: «Император непосредственно действует в законодательстве. Только Императору принадлежит издание или отмена статей Свода или целых законоположений, дополнение и аутентическое их толкование»*.

______________________

* Куплеваский Н.О. Русское государственное право. Харьков, 1902. Т. I. С. 119.

______________________

Профессор Сокольский: «Право установления новых законов принадлежит исключительно Самодержавной Власти»*.

______________________

* Сокольский В.В. Русское государственное право. Одесса, 1890 С. 66.

______________________

Профессор В.В. Ивановский: «Деятельность законодательная в России, как в государстве абсолютном, принадлежит всецело и исключительно Монарху»*.

______________________

* Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань. 1895. Т. I. С. 85.

______________________

Что касается современного государственного строя, то на этой же точке зрения стоят, конечно, все те лица, которые признают, что Государю Императору принадлежит вся государственная власть. Так, член Государственного Совета С.С. Манухин утверждает, что «Российский Монарх есть... Верховный судья в делах законодательных, ибо никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения Императорского Величества».

Такие же мысли, нередко с большой силой и талантом, выражались вообще многими членами наших законодательных установлений. Так, члену Государственной Думы И.И. Балаклееву принадлежат следующие слова:

«Закон во всех государствах, при всех образах правления, если веление Верховной Государственной Власти, устанавливающей общие нормы отношения граждан между собой и к государству, и только в этом смысле можно говорить о "верховенстве" закона в государстве. В Русском государстве, как известно, Верховная Власть принадлежит Государю Императору, а потому закон, очевидно, есть веление Государя Императора*.

______________________

* Балаклеев И.И. Заседание Государственной Думы 5. V. 1910 г. Отчет. С. 704.

______________________

В том же смысле высказывается член Государственной Думы Г.А. Шечков:

«Веления Верховной Власти, разумеется, обязательно имеют силу закона, ибо кто же будет определять, когда эти веления власти могут воспринять силу и когда не могут? Ведь мы говорим о велении Верховной Власти: это власть такая, выше которой нет. Раз она наверху, значит, дальше наверху уже ничего нет. Не может быть выше верха еще что-нибудь»*.

______________________

* Шечков Г.А. Заседание Государственной Думы 26. III. 1910 г. Отчет. С. 1996.

______________________

Подобные же мысли мы находим и у некоторых современных публицистов и исследователей нового строя. Несомненно, наиболее вдумчивый исследователь новых Основных Законов, профессор Котляревский, говорит:

«Авторы Основных Законов предполагали, что представительство будет в области законодательства лишь содействовать Монарху в установленных формах и пределах, но Монарх, обладая полнотой власти, может по своему усмотрению уступать этому представительству решение и тех дел, которые, по тексту Основных Законов, ведаются Им неограниченно»*. Еще определеннее выражаются следующие лица.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 198.

______________________

Г-н Семенов: «Законодательная власть принадлежит единственно Монарху, по своему положению воплощающему религиозно-нравственные идеалы своего народа (поэтому он не может быть неправославным, например) и стоящему вне всякого зла, пристрастия и подкупа и вне интересов партий и политиканов, разлагающих конституционные государства»*.

______________________

* Семенов П.Н. Самодержавие как государственный строй. СПб., 1906. С. 61.

______________________

Г-н Захаров: «Монархические конституции, в том числе и наша, подчеркивают принадлежность законодательной власти именно монарху»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Нввочеркасск, 1912. С. 197.

______________________

«Главой и носителем законодательной власти у нас Государь Император, и статье 7 точно говорит, что осуществление ее принадлежит Ему»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 211.

______________________

В то же самое время г-н Захаров считает, однако, законодательную власть Государя Императора ограниченной: «По определению нашей конституции, имеются еще взаимные ограничения частей этой власти: часть вырабатывающая не может обратить свою мысль в общеобязательное веление без согласия короны, но и эта последняя обращает в закон лишь проект, одобренный палатами. Таким образом, в этом отношении понятие власти законодательной соединяется из двух частей — вот тут-то и кроется не борьба, а единение. Правда, в этой области права Носителя верховной власти значительно шире прав палат, как это и видно из настоящего очерка, но все-таки суверенитет законодательной власти заключается в единении обеих частей. Ограничение тут является постольку, поскольку у каждого индивидуума решение ограничено мыслью, а мысль бесплодна без принятого решения. Лишь соединение не противоречащих друг другу мысли и решения является единым творящим началом, способным быть затем приведенным в исполнение. Такое органическое соединение воспроизводит и наша законодательная власть». Вряд ли возможно согласовать это учение о взаимном ограничении «частей законодательной власти» с ранее выдвинутыми им положениями. Сущность единения Государя Императора и законодательных установлений, лежащая в основании законодательной деятельности, состоит, как указывает в другом месте и сам г-н Захаров, вовсе не во взаимном ограничении.

Г-н Тихомиров: «В наибольшей степени личного участия Монарха требует власть законодательная, ибо закон, как указание общей постоянной нормы, необходимо требует непосредственного утверждения Верховной Власти. Собственно закон есть выражение воли Верховной Власти»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. IV. С. 215-216.

______________________

Г-н Пасхалов: «При сохранении самодержавия не могут существовать никакие законодательные учреждения. Издавать законы может только Верховная Власть Монарха»*.

______________________

* Пасхалов К.Н. Погрешности обновленного 17 октября 1905 года государственного строя и попытка их устранения. М., 1911. С. 28.

______________________

Но большинство современных исследователей держится иных воззрений. Некоторые признают, что право законодательства принадлежит, в общем, власти законодательной, а Государь Император удержал за собою законодательную власть лишь по некоторым вопросам. На такой точке зрения стоят, например, профессор Ивановский, профессор Грибовский и др.

В.В. Ивановский: «Характерными особенностями русской конституции 23 апреля 1906 года являются: сохранение за Государем титула «Самодержавный» и оставление за Государем законодательных прав по некоторым вопросам, а также права инициативы по Основным Законам, что придает русскому законодательству и самому государственному устройству двойственный характер, свидетельствующий о недостаточном развитии в нем истинных конституционных начал»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. 1-е изд. С. 319.

______________________

В.М. Грибовский: «Правовое положение Российского Императора двойственно: с одной стороны, власть Его в вопросах общего законодательства и бюджета ограничена участием народных представителей, а с другой — в области регулирования семейных отношений и издания специально военных и военно-морских, не вызывающих новых расходов, самостоятельно»*.

______________________

* Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 60.

______________________

Большинство же находит, что законодательная власть Государя Императора вообще ограничена. Причем разные лица разным образом толкуют существующее якобы ограничение власти Государя Императора. Одни говорят, что закон является ныне «изъявлением воли двух органов государственной власти», другие, что «законодательная власть разделена между Государем Императором и законодательными установлениями», третьи, что «закон носит характер соглашения между Монархом и законодательным корпусом», наконец, четвертые, что «воля Монарха, поскольку она не совпадает с волей народного представительства, лишена значения» или даже что «власть законодательная есть власть народного представительства».

Профессор Н.И. Палиенко, писавший, впрочем, до реформ 1905 — 1906 годов: «Государственная власть принадлежит лишь самому государству как юридически организованному общественному союзу властвования, как юридическому лицу публичного права. Различные функции этой власти могут осуществляться различными органами государства. Законодательная же функция или законодательная власть в конституционной монархии осуществляется совместно двумя органами, монархом и парламентом, даже в государствах с преобладающим монархическим началом»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Суверенитет. Ярославль, 1903. С. 328.

______________________

Профессор Л.А. Шалланд: «В конституционных государствах законодательная власть является поделенной между двумя высшими государственными органами, и закон носит характер соглашения между монархом и законодательным корпусом. Роль монарха по отношению к каждому вопросу, подлежащему законодательной нормировке, сводится к тому, что он может или согласиться, или, наоборот, не согласиться с мнением большинства палаты и никакое другое мнение или проект не может быть утвержден им в качестве закона»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 814.

______________________

«Участие русского Императора в законодательстве выражается в двоякой форме. Ему принадлежат: 1) законодательная инициатива и 2) право утверждения законопроектов — санкция»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 82.

______________________

Приват-доцент Н.И. Лазаревский: «Нельзя говорить, что монарху принадлежит вся государственная власть, коль скоро власть законодательная им одним осуществляться не может и принадлежит ему не одному, но лишь совместно с народным представительством»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 132.

______________________

В то же самое время этот автор защищает и следующее положение: «На деле конституционный государь является фактическим главой законодательной власти», что он противополагает номинальному главенству монарха в области власти судебной. Второе положение, конечно, противоречит первому*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 156.

______________________

Таковы господствующие воззрения на законодательную власть по новым Основным Законам. Несмотря на все их кажущееся разнообразие, все они — порождение того миража народного движения, который пронесся над русской землей в 1905 — 1907 гг., и все они должны быть отвергнуты. Спокойный, всепроницающий свет науки должен разогнать туман, который они вносят в русскую действительность. Русская государственная власть осталась такою же, какою она была встарь — властью Всероссийского Императора. Правообразующая власть получила, действительно, новое устройство, вылилась в новые формы, но от этого она не перестала быть по-прежнему властью императорской. Если юридическая норма издается в единении Государя Императора и законодательных установлений, мы имеем дело с законом в специальном понимании его в новых Основных Законах. Если подобного единения нет — юридическая норма издается в форме Высочайшего указа или вовсе не издается. Единения может не быть или в том случае, когда заключения законодательных установлений не получают Высочайшего утверждения, или когда предмет не требует непременно законодательного урегулирования, или когда Государь Император действует в силу принадлежащих ему чрезвычайных и верховных прав. Права Государя Императора могут быть выражены только той общей формулой, которую мы видели у исследователей дореформенного порядка.

Из всего сказанного с несомненностью вытекает, что законодательная власть принадлежит, по нашим Основным Законам, Государю Императору. Участие Государственной Думы и Государственного Совета в законодательстве ограничивается весьма узкими рамками. Никакого изменения по существу реформы 1905 — 1906 годов не произвели. Второй очерк настоящего исследования, посвященный учению о законе и указе, обоснует эти положения во всех подробностях.

В заключение остроумное возражение, которое делает против толкования, что законодательная власть разделена между Императором и законодательными установлениями, Шечков. «Толкование, по моему мнению, — говорит он, — в высшей степени односторонее и ни на чем не основанное, потому что если мы в другом порядке выразим эту мысль, то получим ее осуждение. А именно, если мы скажем, что законодательная власть осуществляется Государственной Думой в единении с Монархом, то мы увидим, конечно, очевидную нелепость сделанного нами допущения»*.

______________________

* Шечков Г. А. Заседание Государственной Думы. 26. III. 1910 г. Отчет. С. 1996.

______________________

Близко к русскому праву формулируется законодательная власть королей немецкими государствоведами и во многих конституциях германских государств. «В этих государствах дарование конституции не означало разделения власти, принадлежащей королю, а лишь ограничение этой власти, которая по существу своему осталась прежней и лишь утратила прежнюю форму своего осуществления, независимо от всякой другой воли. Абсолютный монарх, допуская участие народного представительства в своей деятельности, этим не умаляет принадлежащей ему полноты власти. За ним исключительно сохраняется imperium, он носитель всей государственной власти»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 119.

______________________

В следующем очерке мы еще вернемся к общему отношению законодательства и верховного управления, в настоящее же время познакомимся с теми предметами, которые определенно отнесены нашими Основными Законами к верховному управлению. Начнем с военного управления.

ГЛАВА VIII
Военное управление

Основные Законы постановляют: «Государь Император есть Державный Вождь российской армии и флота»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 14.

______________________

Таким образом, Ему принадлежит военное верховенство, или верховенство в области всех военных отношений и дел. В силу этой статьи вся военная власть принадлежит Государю Императору. У профессора Котляревского мы читаем: «Можно сказать, что Основные Законы устанавливают презумпцию военного верховенства Монарха»*. Почему только презумпцию военного верховенства, а не просто военное верховенство?

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 32.

______________________

Постановление это впервые появляется в новых Основных Законах. По этому поводу Н.Н. Сухотин, член Государственного Совета, справедливо заметил: «В статье 14 мы впервые словами закона имеем то, что исторически сложилось у нас в России в течение нескольких веков, что бессознательно и сознательно чувствовалось каждым русским человеком, а тем более каждым русским воином, а именно, что Царь есть Верховный, Державный наш Вождь. Ныне это установлено словами закона»*.

______________________

* Сухотин Н.Н. Отчет Государственного Совета, сессия IV. С. 1377.

______________________

В согласии с этим Учреждение Военного министерства постановляет: «Военное Министерство, в общем составе государственного управления, есть высший орган, через который объявляется и приводится в исполнение Высочайшая воля по предметам, до военно-сухопутных сил относящимся»*.

______________________

* Учреждения министерств, ст. 839. В Учреждении Морского министерства подобной статьи нет.

______________________

Далее, в той же статье Основных Законов читаем: Государю Императору «принадлежит верховное начальствование надо всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского государства». Государю Императору принадлежит, таким образом, именно верховное начальствование над военными силами. Главное командование над ними может быть передано подчиненным, хотя и высшим, по словоупотреблению Свода Законов, властям.

Ошибается г-н Захаров, считая, что в области отношений Государя Императора к армии и флоту «основное право — главное командование всеми вооруженными силами страны, или, как говорит статья 14 Основных Законов: "Государь Император есть Державный Вождь Российской армии и флота. Ему принадлежит верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского государства"*. Государю Императору принадлежит не главное, а верховное, и не командование, а начальствование над вооруженными силами Российского государства, то есть, опять-таки, военное верховенство**. Командование — понятие только военного права, тогда как начальствование включает в себя идею и государственного верховенства. Командование и начальствование не одно и то же.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 226-227.
** В ст. 1 Книги 1 Свода Военных постановлений издания 1869 года читаем: «Верховное начальствование надо всеми военно-сухопутными силами Империи сосредоточивается в особе Государя Императора». В Своде Морских Постановлений подобное постановление отсутствует.

______________________

Права Государя Императора представляют собой в данном отношении нечто необычное по сравнению с другими государствами, где, в общем, главе государства предоставлено лишь высшее командование военными и морскими силами. Вряд ли надо пояснять, какое громадное значение имеет это начало русского государственного строя. Оно делает Государя Императора решающим фактором государственной жизни, вооружая Его могуществом, с которым ничто в жизни государства не может сравниться.

Военные силы представляют собой организацию физического могущества народа, армия — вооруженный народ, организацию силы, на которой покоятся и внешняя безопасность, и порядок внутри границ государства. Военные силы государства — основа самого его существования и обеспечение его будущего. Не будь их, не существовало бы и русское право, которое, как всякое право, есть принудительно охраняемый порядок, не было бы и русского государства, которое, как всякое государство, без права и без силы существовать не может.

Военная организация проникает во все ткани и органы государственного и народного организма. Налагает отпечаток на все проявления народной и государственной жизни. Справедливо говорят, что «вся русская история — история развития нашего государства и расширения его пределов — тесно связана с главенством Монарха над армией»*. И вся эта область государственных и народных отношений отнесена к верховному управлению.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 227.

______________________

Права, принадлежащие в этой области Государю Императору, никак нельзя объяснить одной необходимостью в «централизованном руководстве, энергии и быстроте решений». Они стоят, скорее, в необходимой связи с общим самодержавным характером императорской власти. Граф Витте совершенно справедливо напоминает, что «права Императорской Власти по отношению к армии и флоту определены в главе 1 "О существе Верховной Самодержавной Власти" — в этой главе содержится статья 14»*.

______________________

* Витте С.Ю. Отчет Государственного Совета, сессия IV. С. 1358.

______________________

Все, что относится к военным силам Империи, регулируется Высочайшим указом. Государь Император, гласит последняя точка той же статьи 14, «определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского государства»*. В правилах 24 августа 1909 года прибавлено, что Государь Император издает указы и повеления «по предварительном рассмотрении Военным и Адмиралтейств советами»**.

______________________

* Основные Законы, ст. 14.
** Свод Военных Постановлений, кн. 1, ст. 62 (издание 1907 г.). «Военный Совет есть высшее учреждение: 1) для обсуждения всех возникающих по военно-сухопутному ведомству законодательных дел; 2) для рассмотрения и решения важнейших хозяйственных дел...» Ст. 63. «Военный Совет подчиняется непосредственно Верховной Власти».

______________________

Историю редакции статьи 14 член Государственного Совета генерал Сухотин излагает следующим образом: «В статье 14 мы впервые, словами закона, имеем... что Царь есть Верховный, Державный наш Вождь... Но, очевидно, после перевода этой идеи в наши Основные Законы невольно возник вопрос: а что будет, если вся редакция сведется только к изображению одного титула — без указания существа содержания понятия Верховный Вождь? И вот начинается разработка содержания существа этого титула. Сначала вводится дополнение: "Ему принадлежит верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами государства". Затем на этом остановились, и для нас, военных, было понятно, что значит верховное начальствование. Дисциплина так воспитывает военных, что для нас было ясно, что все военное принадлежит Державному Вождю и составляет круг предметов ведения Державного Вождя. Но для других признали нужным прибавить это в более определенной форме: "Он определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота". Перечислено много, но, как всегда бывает при всякого рода перечислениях, неизбежны пропуски и ошибки. Поэтому возможно впоследствии, тем более в законе, что пропуск поведет к недоразумению... И вот тут уже, и для того, чтобы не было никаких сомнений, и вставлена самая главная прибавка: "и всего вообще, относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского государства". Этим прибавлением исчерпывающим образом решается вопрос, что по отношению Верховного Вождя нет исключений, каков бы ни был касающийся военных сил вопрос»*.

______________________

* Сухотин Н.Н. Отчет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1377.

______________________

После столь тщательной выработки статья 14 сомнений не может вызывать. Граф С.Ю. Витте, один из редакторов ее, с полной уверенностью мог сказать: «Я утверждаю, что все, что относится до устройства вооруженных сил и обороны Российской Империи, в силу наших Основных Законов принадлежит исключительному непосредственному распоряжению Государя Императора, и только ассигнование на сие средств осуществляется Его Величеством в единении с Государственным Советом и Государственной Думой»*.

______________________

* Отчет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1352.

______________________

И дальше: «Все, что относится до устройства вооруженных сил и обороны Империи, принадлежит исключительно непосредственному распоряжению Государя Императора, и только ассигнование на сие материальных средств (как деньгами, так и личною воинской повинностью) осуществляется Его Величеством в единении с законодательными учреждениями»*.

______________________

* Витте С.Ю. Отчет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1355.

______________________

Совершенно в том же смысле высказывается один из несомненных авторитетов военного дела и права в России Н.Н. Сухотин: «Таким образом, мы видим, что наши Основные Законы твердо устанавливают, что все, относящееся о устройства вооруженных сил и обороны, составляет предмет и круг ведения Державного Вождя и сферу Его, для того, чтобы Его Воля осуществлялась министерством с министрами во главе, непосредственно подчиненны-ми Верховной Власти, как органами исполнительными и распорядительными, и Военным и Адмиралтейств советами как органами законодательными, кроме тех полномочий, которые они имеют по хозяйственной части»*.

______________________

* Сухотин Н.Н. Отчет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1389.

______________________

Наконец, таково же было заключение комиссии Государственного Совета, которая рассматривала вопрос о штатах Морского Генерального штаба в 1908 году. «В то время, как по общему порядку законопроекты представляются на утверждение Государя Императора не иначе, как по одобрении Государственной Думой и Государственным Советом, все постановления, до военного и военно-морского дела относящиеся, выделены в особую область законодательства, имеющую свой отдельный порядок восхождения на Высочайшее утверждение. В этой области, где Государь Император, как Верховный Вождь армии и флота, определяет в порядке верховного управления все, что вообще относится до устройства вооруженных сил и обороны государства, представления Военного и Морского министерств об издании новых постановлений, положений и наказов, представляются через Военный или Адмиралтейств советы непосредственно Его Императорскому Величеству помимо Государственной Думы и Государственного Совета»*.

______________________

* Отчет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1423.

______________________

Надо, однако, сказать, что далеко не все толкователи нашего военного права стоят на указанной точке зрения. Начать с того, что, по мнению некоторых, исключение из указанного правила составляет статья 70 Основных Законов, постановляющая: «Защита Престола и Отечества есть священная обязанность каждого русского подданного. Мужское население, без различия состояний, подлежит воинской повинности согласно постановлениям закона». Статья эта вызывает недоумение у профессора Котляревского.

С одной стороны, по его мнению, выражения статьи 14 «могут быть истолкованы так, что под них бы подошла значительная часть Устава о воинской повинности», а с другой — «нет совершенно отчетливой грани, отделяющей применение статей 14 и статей 70, по которой "мужское население без различия состояний подлежит воинской повинности согласно постановлениям закона"»*. Думается, что дело тут в следующем.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 29.

______________________

Из выражений статьи 70 никак нельзя вывести заключение, что непременно все вопросы, касающиеся воинской повинности, должны идти общим законодательным путем. В действительности имеется только один вопрос, который, несомненно, должен проходить этим путем. Это — ежегодное определение числа людей для пополнения армии и флота. «Если по заблаговременном внесении в Государственную Думу предположений о числе людей, потребном для пополнения армии и флота, закон по сему предмету не будет в установленном порядке издан к 1 мая, то указом Государя Императора призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 119.

______________________

Отнесение этого вопроса к компетенции законодательных установлений выражено, положим, в условной, наводящей на сомнения форме. Но соответствующая статья Устава о воинской повинности прямо требует установления потребного для пополнения армии и флота числа людей в законодательном порядке*.

______________________

* Ст. 9 Устава о воинской повинности: «Число людей, потребное для пополнения армии и флота, определяется ежегодно законодательным порядком по представлению военного министра и объявляется Высочайшим указом Правительствующему Сенату».

______________________

Поэтому есть основание ограничить ссылку статьи 70 на закон именно законом, определяющим число людей, потребное для пополнения армии и флота. Всякое другое толкование привело бы к отрицанию одного из полномочий Государя Императора, определенно оставленных за Ним статьей 14. Само собой разумеется, Государь Император вправе направить и другие вопросы военного законодательства через общие законодательные установления.

Кроме того, надо не упускать из виду и то обстоятельство, что выражение «закон» употребляется в нашем официальном языке не только в формальном его понимании, но, как мы увидим дальше, и в материальном, под каковое подходят и Высочайшие указы.

Во всяком же случае, к общему понятию «закон» относятся не только новые законы, проходящие через Думу и Совет, но и старые, проходившие иным путем, и во время издания новых Основных Законов Устав о воинской повинности был, несомненно, законодательным актом в доресрорменном его понимании. Все это подтверждает, что ссылка статьи 70 на закон вовсе не доказывает, что воинская повинность должна регулироваться в общем законодательном порядке.

Гораздо более важные разногласия возникают, однако, при толковании статьи 96 Основных Законов. В этой статье разобранные постановления статьи 14 Основных Законов получают следующее развитие. «Постановления по строевой, технической и хозяйственной частям, а равно положения и наказы учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомств, по рассмотрении Военным и Адмиралтейств советами, по принадлежности, непосредственно представляются Государю Императору».

Таким образом, меры, о которых говорит статья 96, «могут быть разделяемы на две категории: издание положений и наказов учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомства, это, в сущности, аналогия со статьей 11 — верховное управление установлениями; вторая — это постановления по строевой, технической и хозяйственной частям; в этом отношении статья 96 является воспроизведением примечаний 1 и 2 к статье 50 прежних Основных Законов»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 231. Основные Законы, ст. 96.

______________________

По справедливому замечанию профессора Котляревского, «это область, которая прежде подлежала ведению Военного и Адмиралтейств советов и где не участвовал Государственный Совет, причем тогда относящиеся сюда дела причислялись к законодательной сфере — по крайней мере дела военные, где изъятия из общего порядка допускались гораздо более широкие, чем в делах военно-морских»*.

______________________

* Котляевский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 27.

______________________

Тот же порядок остался и теперь.

Военный совет и Адмиралтейств совет остаются, как это было и раньше, законосовещательными установлениями соответственно по делам военным и морским. По верному указанию Д.И. Пихно: «В своде военных постановлений (статьи 62 и 78) и Положении об Управлении Морским ведомством (статья 243)... установлен круг действий Военного совета и Адмиралтейств совета. В этих постановлениях... самым определенным образом говорится, что все важные дела, касающиеся армии и флота, и все возникающие законодательные дела подлежат рассмотрению в этих высших военных учреждениях»*.

______________________

* Пихно Д.И. Отчет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1409.

______________________

Поэтому страдает неточностью и вряд ли может быть принято следующее замечание г-на Захарова: «Из общего смысла ст. 96 явствует, что, говоря о верховном управлении армией и флотом Государя Императора, она предоставляет широкую и в то же время безответственную и бесконтрольную власть совещательным учреждениям по военным и морским делам, как в области их внутреннего управления, так и в вопросах хозяйственно-бюджетных»*. Возможно ли говорить о безответственности и бесконтрольности относительно установлений, самостоятельной властью не располагающих?

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 231-232.

______________________

Член Государственного Совета генерал Сухотин объясняет появление рядом со статьей 14 статьи 96 следующим образом: «Пришлось подумать, а как и кем будет осуществляться единая воля Державного Вождя, каким образом будет претворяться в дело Его верховенство, Его начальствование, Его руководство и т.д. И вот для этого, естественно, должен был создаться орган, который пользовался бы законодательными правами, законодательным способом для осуществления воли Верховного Вождя, при том условии, что дело это, само по себе сложное, с массой подробностей, входить в которые сам Вождь, издавать указы без всякой подготовительной работы не мог бы. Так создалась статья 96, которая указывает, каким образом органы, непосредственно подчиненные Верховной Власти, то есть Военный и Адмиралтейств советы в своих, по принадлежности, делах ведут законодательную сторону, законодательные дела, сопряженные с осуществлением воли Державного Монарха. Таким образом, связь статьи 96 со статьей 14 теснейшая»*. Словом, статья 96 дает лишь распространенное изложение общего правила, содержащегося в статье 14. Постановления статьи 96 получили следующее развитие в двух статьях правил 24 августа 1909 года.

______________________

* Сухотин Н.Н. Отчет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1377.

______________________

Статья 1: «На разрешение Государя Императора, Державного Вождя Российской армии и флота, по предварительном рассмотрении Военным и Адмиралтейств советами, по принадлежности, непосредственно представляются все вообще законодательные дела, относящиеся до устройства сухопутных и морских вооруженных сил и обороны Российского государства, а равно всего управления армии и флота, в том числе все положения, наказы, штаты, табели и расписания по военному и морскому ведомствам».

Статья 2: «Законодательные дела, касающиеся устроения казачества и управления им как вооруженной силой государства и не затрагивающие гражданских прав населения, подлежат разрешению в том же, указанном в предшедшей (1) статье, порядке военного законодательства».

Возвращаясь к статье 96, мы видим, что она удерживает в силе и ранее действовавшую оговорку относительно условий, при которых указанный особый порядок законодательства применяется, а именно: «Если только сии постановления, положения и наказы относятся собственно к одним упомянутым ведомствам, то есть военному и военно-морскому, — не касаются предметов общих законов и не вызывают нового расхода из казны или же вызываемый ими новый расход покрывается ожидаемыми сбережениями по финансовой смете Военного или Морского министерства, по принадлежности. В том же случае, когда новый расход не может быть покрыт указанными сбережениями, представление означенных постановлений, положений и наказов на Высочайшее утверждение допускается лишь по испрошении в установленном порядке ассигнования соответственного кредита»*. Ограничения военного законодательства, указанные в этой статье, понятны сами собой. Особенность, на которой следует остановиться, состоит в том, что военному и военно-морскому ведомствам, в отличие от других, предоставлено право распоряжаться остатками кредитов. Правила 24 августа 1909 года толкуют эти ограничения следующим образом.

______________________

* Основные Законы, ст. 96.

______________________

Статья 3: «Направляемые в предусмотренном статьей 1 настоящих правил порядке дела должны: а) относиться собственно к предметам ведения Военного или Морского министерства; б) не касаться предметов общих законов и не вызывать отмены, изменения или дополнения оных; в) не требовать нового расхода из казны; г) в тех случаях, в коих ими вызываются новые расходы из казны, допускать покрытие означенных расходов соответственными сбережениями, ожидаемыми в ассигнованиях Военного или Морского министерства, по принадлежности — стало быть, в пределах каждого из министерств, — или быть обеспечены необходимыми для их осуществления кредитами, испрашиваемыми, предварительно представления таких дел по военному или военно-морскому ведомству на Высочайшее разрешение, через законодательные учреждения».

Статья 4: «В тех случаях, когда размер новых расходов, потребных на осуществление признаваемых необходимыми мероприятий, не может быть точно определен, Военное и Морское министерства при испрошении соответственных ассигнований (статья 3) вносят в законодательные учреждения приблизительные расчеты предстоящих расходов, испрашивая разрешение на точное исчисление их в сметном порядке».

Статья 5: «В общем законодательном порядке, по статье 86 Законов Основных (Свод Законов, т. I, ч. 1, издание 1906 года), по Военному и Морскому министерствам направляются: а) законодательные дела, касающиеся гражданского управления казачьих войск и подведомственных военному министру областей, если сии дела не относятся к устройству вооруженных сил Империи и к управлению ими, и б) те из упомянутых в статье 1 сих правил законодательных дел, которые касаются предметов общих законов или требуют отмены, изменения или дополнения оных или же входят в круг законодательных дел, относящихся к ведению других министерств и главных управлений. При этом указанные в п. 5 настоящей статьи дела подлежат направлению в порядке статье 86 в тех только частях, которые именно составляют предмет общих законов».

Рассматривая применение начал, установленных статьи 14 Основных Законов, следует далее остановиться на статьей 117 Основных Законов: «Чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне, открываются по всем ведомствам в порядке верховного управления на основаниях, в законе определенных». Здесь идет речь о принятии мер в минуту напряжения государственной жизни, для предотвращения грозящих России опасностей. Столь важное дело должно быть в руках Императорской Власти. Государственные займы для покрытия сих расходов разрешаются также в порядке верховного управления. Таким же путем определяются время и условия совершения сих займов*.

______________________

* Основные Законы, ст. 118.

______________________

Вообще же средства на военные надобности ассигнуются в общем законодательном порядке, что косвенно подтверждает и статья 117. По верному замечанию графа Витте: «Из этой статьи очевидно, что только сверхсметные кредиты в чрезвычайных обстоятельствах во время войны и перед войной могут открываться в порядке верховного управления, а не законодательном»*. Специальное постановление на сей счет имеется в статье 96.

______________________

* Витте С.Ю. Отчет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1361.

______________________

Наконец, Основные Законы постановляют еще следующее: «Постановления по военно-судебной и военно-морской судебной частям издаются в порядке, установленном в сводах военных и военно-морских постановлений»*. В выработке их участвуют Главные Военный и Военно-Морской суды. Этой статьей из ведения Государственной Думы и Государственного Совета изъяты не только процессуальное, но и материальное военное и военно-морское уголовное законодательства. Это подтверждало и заявление главного военно-морского прокурора в заседании Государственной Думы 19 июня 1906 года:

______________________

* Главный военно-морской прокурор, заседание Государственной Думы 19. VI. 1906 г. Отчет. С. 1480.

______________________

«По поручению морского министра считаю долгом заявить Государственной Думе, что отмена смертной казни по воинскому и морскому уставу о наказаниях должна составить предмет особого вопроса, подлежащего рассмотрению в законодательном порядке, определенном военно-морским судебным уставом. Такое направление этого вопроса, по мнению морского министра, определяется статьей 55 Основных Законов»*. Статья 55 Основных Законов 23 апреля 1906 года соответствует нынешней статье 97 Основных Законов.

______________________

* Главный военно-морской прокурор, заседание Государственной Думы. 19. VI. 1906 г. Отчет. С. 1480.

______________________

Правило это имеет крупное общегосударственное значение, особенно ввиду того, что во времена народных смут военные суды и военное уголовное право применяются, при исключительных положениях, и к лицам, на военной службе не состоящим. Так она и оценивается в нашей специальной литературе. «У нас, — говорит профессор Котляревский, — эта статья получает особое политическое значение благодаря господству исключительных положений и чрезвычайно широкому применению военного суда к лицам невоенным»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 33.

______________________

Из сказанного видно, какие широкие области народной и государственной жизни охватывает военное и военно-морское право, покоющееся на Императорском указе. Ничего подобного в праве других государств мы не находим. По верному заключению г-на Захарова, «в этой области властью верховного управления утверждаются мероприятия, относимые в большинстве конституций к ведению законодательных органов»*. Таково же заключение и всех исследователей, беспристрастно останавливающихся на этом вопросе.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 233.

______________________

При этом одни из них ограничиваются констатированием существующего по закону порядка. Так, профессор Котляревский пишет: «Область, относящаяся в материальном смысле к военным и военно-морским законам, в очень большой степени регулируется государственными актами, которые не суть нормальные законы — здесь граница, определяющая права народного представительства, проходит совсем не там, где ее проводит типично конституционное право современного государства»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 34.

______________________

Другие выражают сомнение в правильности подобного порядка. Профессор В.В. Ивановский считает, что «статьи 96 и 97 Основных Законов стоят в резком противоречии с требованиями конституционного строя, допуская иной порядок законодательства, нежели какой характеризует собою конституционный строй и какой установлен статьями 7 и 48 Основных Законов»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань. С. 402.

______________________

Наконец, третьи делают попытку сузить полномочия Государя Императора, толкуя их, как изъятие из прав законодательной власти. Интересные соображения высказываются в этом отношении приват-доцентом Лазаревским: «Постановления, проходившие в дореформенное время через Военный Совет или, в надлежащих случаях, через Главный Военный суд*, назывались и признавались законами. Следовательно, на основании общих начал нового нашего права, всякое изменение правил, установленных в этом порядке специального военного законодательства, могло бы последовать лишь в новом законодательном порядке, то есть через Думу. Из этого общего положения статьи 14, 96 и 97 Основных Законов делают известные изъятия. Как изъятия они должны толковаться ограничительно, то есть из тех дел, которые раньше признавались делами военного законодательства и были разрешены военными законами, ныне могут быть разрешаемы, согласно статьям 14, 96 и 97 Основных Законов, в порядке верховного управления только именно те, которые в этих статьях прямо указаны»**.

______________________

* Свод Военных Постановлений, кн. I, ст. 60 пр.
** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 213.

______________________

Относительно приведенных выше положений приват-доцента Лазаревского следует заметить: 1) что, как он сам признает в другом месте*, старые законы могут отменяться новыми Высочайшими указами и 2) что известные изъятия статей 14, 96 и 97 в пользу полномочий Государя Императора, как мы видели, так велики, что обнимают собой все собственно военное и военно-морское право. Для общего законодательного порядка ничего не остается.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 172.

______________________

И действительно, ближайшее рассмотрение вопроса приводит самого г-на Лазаревского сначала к признанию трудности доказать указанную теорию изъятий из общего законодательного порядка: «Те термины, которыми характеризованы предметы, подлежащие разрешению в порядке верховного управления, столь неопределенны, что точно разграничить область верховного управления и область законодательную в делах военных... не так легко»*. А засим к заключениям, прямо противоположным тому, с чего он начал.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 213.

______________________

Относительно определения численности годичного призыва новобранцев он говорит: «Все права Думы в этом отношении суть права, не имеющие ни малейшего реального значения»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 215.

______________________

Относительно бюджетных прав законодательных установлений: «Бюджетные права Думы по отношению к военному управлению не могут предоставить ей никакого сколько-нибудь заметного влияния на военное управление, в особенности ввиду того, что военный и морской бюджеты принадлежат... к так называемым бронированным бюджетам, то есть к таким, которых Дума не имеет права уменьшать»*.

______________________

* Лазаревский Н.А. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 215.

______________________

Наконец, общее заключение таково: «Акты Государя в делах управления военного законами не называются, эта уступка времени сделана, но, по существу своему, Государь остается полновластным распорядителем армии и флота, и те права, которые в этом отношении предоставлены народному представительству, не имеют никакого реального значения»*.

______________________

* Лазаревский Н.А. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 215.

______________________

Вот это, несомненно, верно.

Между тем законодательство каждого государства, в особенности основное, представляет собой нечто целое, известную систему, все положения которой логически связаны между собой. В частности, никак нельзя отделить главу первую Основных Законов, говорящую о существе верховной самодержавной власти, от всех остальных глав, ибо она устанавливает основные начала, на которых покоится весь наш государственный строй. Начала эти касаются также всех проявлений государственной деятельности: и правообразования, и администрации, и суда. Устанавливая в разных статьях предметы указного правообразования, глава I в статье 14 определенно относит к верховному управлению «все вообще относящееся до устройства вооруженных сил и обороны Российского государства». И решительно ничего не значит то обстоятельство, что эта оговорка не повторена в статье 96. Она имеется в нашем законодательстве, и при всем желании вычеркнуть ее оттуда нельзя.

В заключение отмечу, что история статей, посвященных военному управлению, вполне подтверждает то понимание этого последнего, которое устанавливается при их догматическом изучении. Воспользуемся авторитетными указаниями графа Витте: «В первоначальном проекте совершенно отсутствовали специальные статьи, касающиеся вооруженных сил Империи, имелся только первый абзац статьи 14, то есть «Государь Император есть Державный Вождь Российской армии и флота. Ему принадлежит верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими силами». И точка. Если бы были изданы Основные Законы в этой первоначальной редакции, то несомненно, что все вопросы, касающиеся вооруженных сил и обороны государства, подлежали бы решению Его Величества лишь в единении с законодательными учреждениями так же, как должны разрешаться законодательные вопросы касательно благоустройства, правопорядка, финансовые, экономические и проч.

«Но у меня, в качестве председателя Совета министров, тогда явилось не только сомнение в правильности такого решения, но, напротив того, убеждение, что такое решение вопроса поколеблет мощь нашей великой родины. Мнение мое было разделено моими коллегами по министерству, и мы касательно вооруженных сил ввели в Основные Законы новые статью 96, на которую ныне ссылается большинство членов наших комиссий, статью 97 о военно-судебной и военно-морской частях, статью 119 об установлении контингента новобранцев и, наконец, продолжили статью 14, а именно после слов, что Государю принадлежит верховное начальствование над вооруженными силами России, добавили: «Он определяет устройство армии и флота, издает повеления относительно дислокации войск, приведения их на военное положение, строевого их обучения и прохождения службы». Если бы была сохранена редакция, установленная Советом, то большинство членов комиссий имели бы некоторое основание к своему заключению, так как в этой редакции не говорится о праве Императора издавать не только повеления, но также и указы касательно вооруженных сил России и обороны государства, а главное — не говорится категорически о праве Императора распоряжаться организацией всего, что касается военного и морского ведомств.

«На эти обстоятельства и было обращено внимание в известном совещании под председательством Его Величества, рассматривавшем Основные Законы в редакции, исправленной Советом министров, и совещание это, во избежание каких-либо недоразумений, находя редакцию Совета недостаточно определенной, во-первых, прибавило, что государь издает по военному и морскому ведомствам кроме повелений также и указы, то есть такие Высочайшие акты, которые, по нашей терминологии, приближаются и часто отождествляются с понятием закона, и во-вторых, чтобы дать редакции, установленной Советом министров, исчерпывающее значение, прибавило: «и всего вообще, относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского государства». Таким образом, редакция, установленная совещанием, говорит, что Государь определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще, относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского государства»*.

______________________

* Витте С.Ю. Отчет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1359.

______________________

ГЛАВА IX
Церковное управление

Кроме армии и флота к области верховного управления относится и другая из величайших сфер жизни русского народа — жизнь церковная. Основные Законы гласят: «Император, яко Христианский Государь, есть верховный защитник и хранитель догматов господствующей веры и блюститель правоверия и всякого в Церкви святой благочиния. В сем смысле Император в акте о наследии престола 1797 Апр. 5 именуется Главой Церкви»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 64.

______________________

«В управлении церковном Самодержавная Власть действует посредством Святейшего Правительствующего Синода, Ею учрежденного»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 65.

______________________

В этих статьях наших законов оставляется за Государем Императором церковное верховенство по отношению к господствующей религии. Государство русское носит конфессиональный характер. Статья 62 Основных Законов постановляет: «Первенствующая и господствующая в Российской Империи вера есть Христианская Православная Кафолическая восточного исповедания». Так, в отношении церковного управления все осталось совершенно так, как это было при действии старых Основных Законов. Во всяком случае, статьи их, относящиеся к данному вопросу, не подверглись никакому изменению.

Государь Император признает святость догматов господствующей Церкви и провозглашает себя лишь блюстителем правоверия. И догматы, и правоверие определяются не Им, но церковной властью соборами. Само собою разумеется, вопросы эти не могут подлежать и компетенции законодательных установлений. По одному частному случаю эта сторона дела была хорошо освещена членом Государственной Думы А.С. Вязигиным. В заседании Думы 15 мая 1909 года он сказал именно:

«Я решительно не могу понять точки зрения тех старообрядцев, которые обращаются за разрешением своих духовных нужд к Государственной Думе. Я с болью в сердце слушал речь старообрядца, который тут приводил священный евангельский текст — он говорил: просите, и дастся вам, стучите, и отверзется. Да перед кем просить, о чем просить? Ведь он просил, ни больше ни меньше, как о том, чтобы им, старообрядцам, была дана законная иерархия, потому что только тогда наименование священнослужителей, в полном соответствии с нашим иерархическим строем, и будет законным, и будет основательным, когда оно будет дано каноническим авторитетом. А какой же канонический авторитет Государственная Дума, которая состоит из Неверов, представителей инославных исповеданий, из иноверцев? Разве они все эти вопросы могут решать? Разве постановление Государственной Думы даст благодать священства? Да никогда не даст! И после вашего постановления в недрах старообрядческих общин по-прежнему будут идти бесконечные споры и ваше наименование откроет только бесчисленные поводы к разного рода столкновениям и неурядицам. Если вы хотите, чтобы эта большая язва нашей жизни была действительно исцелена, так позвольте нам, верующим людям, столковаться по этому поводу между собой; пусть будет созван поместный собор Русской Церкви»*.

______________________

* Вязигин А.С. Заседание Государственной Думы. 15. V. 1909 г. Отчет. С. 1377.

______________________

Поэтому Государь Император не является главой Церкви в том смысле, в каком английские короли являются главой англиканской церкви, а короли протестантских государств, где действует начало cujus regio ejus relegio, главами местных церквей. Государь Император не Summus Episcopus.

Развитие православной веры никоим образом к компетенции Государя Императора не относится. Лишь забота о церковном правоверии и благочинии лежит на Нем. Правильная точка зрения была формулирована уже профессором Градовским:

«Компетенция Верховной Власти ограничивается теми делами, которые вообще могут быть предметом церковной администрации, то есть не предполагают актов, по существу своему принадлежащих органам вселенской церкви: вселенским соборам»*. «Права самодержавной власти касаются предметов церковного управления, а не самого содержания положительного вероисповедания, догматической и обрядовой его стороны. Это положение имеет одинаковую силу как для Православной Церкви, так и для других вероисповеданий»**.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. I. С. 152.
** Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. I. С. 151.

______________________

В этом именно смысле в XVI веке русского Государя называли «Всероссийским Церковным Старостой», а в наше время Основные Законы провозглашают «Главой Церкви». Во всяком случае, было бы ошибкой категорически сказать вместе с профессором Шалландом: «Монарх не является Главой Церкви»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 84.

______________________

Ошибается также профессор Палиенко, утверждая, что статья 64 не именует Государя Императора Главой Церкви*.

______________________

* «Статья 65, — говорит он, — является дословным повторением соответствующей 43 статьи прежних Основных Законов, а статья 64 — повторением статьи 42 Основных Законов, издания 1892 г., но с исключением уже заключительных слов ее: "В сем смысле Император в акте о наследии Престола 1797 года, апрель, 5 (17910), именуется Главою Церкви"». — Палиенко Н.И. Основные Законы и форма правления в России. Харьков, 1910. С. 67.

______________________

Положение наших Основных Законов, что Государь Император не посторонняя Православной Церкви государственная власть, но именно Глава Церкви, следующим образом выражено профессором Суворовым. Царская церковная власть «простирается на то, что в католическом церковном праве называется poteslas jnrisdictionis». «В русской Православной Церкви законодательная власть во всем, что касается устроения юридического порядка Церкви, принадлежит не в смысле только государственного placet, а в смысле внутренне-церковной правообразующей силы, Самодержавному Монарху. Ему же принадлежит верховный надзор за состоянием церковной жизни. Это не есть только государственный надзор, направляющийся к ограждению государственных интересов, но это есть вместе и церковный надзор, направляющийся к наилучшему достижению церковных задач». В отправлениях церковного суда Самодержавная Царская Власть не принимает участия, «но в чрезвычайных случаях Она есть высший источник правосудия по всяким делам и для людей всех ведомств, не исключая и духовного»*.

______________________

* Суворов Н.С. Учебник церковного права. М., 1908. С. 198 — 231, 238-239, 272.

______________________

В то же время, подобно тому, как Православная Церковь есть только одно из проявлений русской народной и государственной жизни, и церковная власть Государя Императора есть лишь одно из проявлений государственной власти Его. «Император есть носитель и орган высшей власти в Русской Православной Церкви; Его церковная власть есть часть, или, вернее, одно из направлений высшей власти государственной, непроизводной по происхождению и самостоятельной по осуществлению, чисто церковной власти русские Основные Законы не знают»*.

______________________

* Темниковский Е. Положение Императора Всероссийского в Русской Православной Церкви. Юридические записки. В. I. Ярославль, 1909. С. 79.

______________________

По наиболее распространенному воззрению, Государь Император наследует в этом отношении власть византийских императоров. «Высшей церковной властию в древней Церкви были римские христианские императоры; признание за русским Императором высшей правительственной власти в Православной Церкви является историческим наследием после императоров византийских»*.

______________________

* Суворов Н.С. Учебник церковного права. М., 1908. С. 229.

______________________

То же самое говорит г-н Тихомиров: «Значение Русского Царя усиливается его положением в мировых задачах христианства. "Всякая власть от Бога" — учит наша Церковь. Но Русскому Царю дано особое значение, отличающее Его от других властителей мира. Он не только Государь своей страны и Вождь своего народа — он Богом поставленный блюститель и охранитель Православной Церкви, которая не знает над собою земного наместника Христова и отреклась от всякого действия, кроме духовного, предоставляя все заботы о своем земном благосостоянии и порядке освященному ею Вождю великого православного народа. Русский Царь есть более чем наследник своих предков: он преемник кесарей восточного Рима, устроителей Церкви и ее соборов, установивших самый символ христианской веры. С падением Византии поднялась Москва и началось величие России. Вот где тайна той глубокой особенности, которою Россия отличается среди других народов мира»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. IV. С. 129-130.

______________________

Имеются, однако, и воззрения совершенно иного рода. Права Государя Императора по отношению к Православной Церкви некоторые объясняют происхождением царской власти вообще. Известно следующее место из статьи А.С. Хомякова «О западных вероисповеданиях»: «Когда после многих крушений и бедствий русский народ общим советом избрал Михаила Романова своим наследственным Государем (таково высокое происхождение императорской власти в России), народ вручил своему избраннику всю власть, какою облечен был сам, во всех ее видах. В силу избрания Государь стал Главой народа в делах церковных так же, как и в делах гражданского правления; повторяю: Главой народа в делах церковных и, в этом смысле, Главой местной Церкви, но единственно в этом смысле. Народ не передавал и не мог передать своему Государю таких прав, каких не имел сам, а едва ли кто предположит, чтобы русский народ когда-нибудь почитал себя призванным править Церковью. Он имел изначала, как и все народы, образующие Православную Церковь, голос в избрании своих епископов, и этот свой голос он мог передать своему представителю. Он имел право, или, точнее, обязанность блюсти, чтобы решение его пастырей и их соборов приводилось в исполнение: это право он мог доверить своему избраннику и его преемникам. Он имел право отстаивать свою веру против всякого неприязненного или насильственного на нее нападения. Это право он также мог передать своему Государю. Но народ не имел никакой власти в вопросах совести, общецерковного благочиния, догматического учения, церковного управления, а потому не мог и передать такой власти своему Царю. Это вполне засвидетельствовано всеми последующими событиями. Низложен был патриарх, но это совершилось не по воле Государя, а по суду восточных патриархов и отечественных епископов. Позднее на место патриаршества учрежден был Синод, и эта перемена введена была не властью Государя, а теми же восточными епископами, которыми, с согласия светской власти, патриаршество было в России установлено. Эти факты достаточно показывают, что титул Главы Церкви означает народоначальника в делах церковных»*.

______________________

* Хомяков А.С. Полное собрание сочинений. Прага, 1867. Т. II. С. 34-35.

______________________

В учении этом удачно выражена мысль о государственном характере власти Государя Императора в церковных делах, но объяснение происхождения этой власти вряд ли может быть принято. Оно покоится на двух предположениях, обосновать которые совершенно невозможно: именно, что народ (?) имел известные права по отношению к Церкви и что засим он их перенес на Императора. Юридически доказать это нельзя. Кроме того, вряд ли возможно принять объяснение автора о том, каким путем было отменено у нас патриаршество, установлен Синод и т.д.

В действительности церковное верховенство Государя Императора покоится, конечно, исключительно на законах государства русского, и прежде всего на Основных Государственных Законах. Другого ответа, оставаясь на почве положительного права, дать нельзя. В частности, управление Православной Церковью упорядочено регламентом Духовной Коллегии от 25 января 1721 года и уставом Духовных Консисторий. Что касается ссылки на византийскую традицию, то она, конечно, освещает известное преемство идей в данной области отношений, но юридического значения также не имеет, во всяком случае имеет не больше, чем учение об избирательном характере церковной власти русского Царя.

В силу этих данных устанавливается и юридическая природа Православной Церкви как государственного, правового установления. «Сохраняя черты канонического устройства и управления, русская Православная Церковь с формально-юридической точки зрения есть часть государственного строя, ведомство»*.

______________________

* Темниковский Е. Положение Императора Всероссийского... С. 79.

______________________

На официальном языке оно может быть названо ведомством православного вероисповедания.

Органом Верховной Власти в делах Православной Церкви является Синод, также учреждение чисто государственное, учрежденное Самодержавной Властью. Профессор Градовский совершенно верно замечает, что «смысл слов закона "ею учрежденное" очень важен. Они показывают, что Синод есть государственно-церковное установление, заимствующее свою власть от Монарха и действующее Его именем»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. I. С. 152.

______________________

В таком именно смысле понимается природа Синода и новейшими исследователями, например профессором Темниковским: «Святейший Правительственный Синод есть орган Государя Императора (вторичный). Он представляет не что иное, как государственное установление, учрежденное Верховной Государственной Властью, находится от Нее в такой же зависимости, как и другие государственные установления, если иметь в виду родовой признак этой зависимости, и осуществляет от имени Государя церковное управление как одну из отраслей государственного управления»*.

______________________

* Темниковский Е. Положение Императора Всероссийского... С. 79.

______________________

Несмотря на долгий срок существования, положение Синода, в разных отношениях, до сих пор страдает неопределенностью. Петр Великий писал о Синоде: «Установляем духовную коллегию, то есть духовное соборное правительство, которое, по следующем здесь регламенте, имеет всякие духовные дела во Всероссийской Церкви управлять». Но что это за соборное правительство? «По закону, права Синода определяются как "равнопатриаршеские". Ему присвоено по "Регламенту" общее наблюдение за всей церковной жизнью клира и мирян, ему даны права наблюдения за епископами. При этом Синоду вменено в обязанность сообразоваться с правилами Вселенских Соборов»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. III. С. 171.

______________________

«Синод — "равнопатриарший" определяется у нас так же, как "постоянный собор". Поместные Соборы не собираются на этом основании уже двести лет»*. В действительности, однако, по справедливому замечанию Л.А. Тихомирова, ни малейшего понимания соборности нет в «Регламенте», и все его учреждения нарушают правила Вселенских Соборов**. Значение Синода также далеко до значения прежних московских патриархов. Нельзя даже с полной уверенностью утверждать, относится ли Синод к органам верховного государственного управления или подчиненного. Профессор Градовский определенно относил его к первым:

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. III. С. 172.
** Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. III. С. 172.

______________________

«Заведование делами иностранных исповеданий не относится к области непосредственного действия Верховной Власти. Управление этими делами относится к сфере управления подчиненного и предоставлено духовным властям этих вероисповеданий и "особенным правительствам". Напротив, в управлении Православной Церковью Верховная Власть действует посредством Синода, который является прямым Ее органом. Причина этого различия состоит в том, что православие есть первенствующая и господствующая вера Империи, а Император есть верховный защитник и хранитель догматов господствующей веры, блюститель правоверия и церковного благочиния. В качестве государственной церкви Церковь Православная находится в большей связи с государственным управлением, чем церкви инославные. Синод относится к разряду высших государственных установлений и пользуется, в своей области, правами Сената»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. I. С. 348.

______________________

Таково, в сущности, заключение профессора Н.И. Палиенко: «Статья 65 Основных Законов не говорит о церковном управлении Монарха как "верховном управлении", но, по существу, акты в этой области будут актами верховного управления, коль скоро они будут исходить от Монарха»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы и форма правления в России. Харьков, 1910. С. 67.

______________________

Наоборот, Л.А. Тихомиров не решается дать определенного ответа: «Должно ли заключить, что в церковном управлении высшая власть принадлежит только и исключительно Императору, а Синод есть лишь Его орудие, как Сенат, министерства и другие управительные учреждения? Это ясно не подтверждено и не опровергнуто, равно как не сказано нигде, чтобы Синод имел хоть какую-нибудь степень самостоятельной власти».

Скорее всего, однако, следовало бы считать Синод органом управления подчиненного, но участвующим и в управлении верховном, словом, уравнять его с другими высшими государственными установлениями, имеющими, так сказать, двойственную природу*. Поскольку ему принадлежит решающая власть, Синод есть орган управления подчиненного, поскольку он является лишь советником и исполнителем велений Государя Императора, он есть орган верховного управления.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. III. С. 171.

______________________

Положение Синода тем более неопределенно, что фактически его оттесняет на задний план обер-прокурор. Права последнего определяются еще инструкцией 1722 года. Он является в Синоде «оком государевым». В действительности же давно играет роль министра ведомства православного исповедования, а ныне входит в состав Совета министров.

«В настоящее время, — говорит профессор А.П. Доброклонский, — обер-прокурор есть как бы министр церковных дел, блюститель внешнего порядка и законности в делопроизводстве по духовному ведомству и представитель главного управления по этому ведомству в сношениях с Верховной Властью и центральными учреждениями других ведомств»*.

______________________

* Доброклонский А.П. Руководство по истории Русской Церкви. Вып. 4. Синодальный период. М., 1893. С. 86.

______________________

«Получив в свое ведение названное отделение, — пишет профессор Суворов, — обер-прокурор перестал быть стряпчим только о делах государственных, в смысле инструкции Петра Великого, и вступил в положение министра или главноуправляющего особым ведомством». «В 1835 году указано было приглашать его как представителя духовного ведомства в Государственный Совет и Комитет Министров»*.

______________________

* Суворов Н.С. Курс церковного права. Т. I. С. 161.

______________________

«Фактически высшей властью Церкви, — читаем мы у г-на Тихомирова, — является обер-прокурор, ибо он ведет все сношения с Верховной Властью, он делает Государю доклады, все совещания Государя о действиях по Церкви происходят только с обер-прокурором*». «Фактически можно сказать, что высшее управление Церкви перешло в руки особого "министра" (обер-прокурора) при консультации "коллегии" или "собрания" церковных иерархов. При этом власть обер-прокурора увеличивается тем, что назначение членов Синода зависит от Государя Императора, а представитель Государя при Синоде и Синода при Государе — есть сам обер-прокурор, то есть фактически он имеет если не абсолютное, то огромнейшее влияние на вызов епископов для присутствия в Синоде. Состав Синода всегда таков, какой желает иметь бюрократия так называемого духовного ведомства»**.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. III. С. 174.
** Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. III. С. 175.

______________________

Таково, в сущности, заключение и г-на Захарова: «Будучи в Синоде оком государевым, в Совете он является, с одной стороны, представителем ведомства, а с другой — министром без портфеля». «Обер-прокурор не рассматривался прежними законами, весьма мало о нем упоминавшими, как министр; нынешние законы совсем не говорят об этом. Но фактическое положение вещей заставляет видеть в нем связующее звено между общегосударственной и церковной властью, в качестве такового он, несомненно, есть глава известного рода дел, а потому, если бы дела этого рода потребовали направления их в порядке государственного законодательства, то он, подчиняясь в сем отношении действию статьи 162 Учреждения министерств, должен испросить разрешение Монарха на возбуждение этого дела. Таким образом, в обер-прокуроре совмещаются две стороны: в области чисто церковных дел он есть представитель Самодержавной Власти, ее докладчик и советник, в области дел общегосударственных он есть представитель интересов Церкви и руководитель дел общегосударственных, которые касаются церковного управления»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 309.

______________________

Ввиду отнесения церковного управления к области верховного управления Государя Императора государственные акты по отношению к Православной Церкви должны издаваться в порядке указном. Поэтому вряд ли возможно вполне согласиться со следующими замечаниями профессора Темниковского: «Высшая власть в Церкви осуществляется Императором непосредственно в законодательстве и в актах верховного управления. Такого рода акты законодательные и в порядке верховного управления суть акты государственной власти. Нет церковного закона, который не был бы законом государственным, равным образом акты верховного управления в церковной области не могут быть рассматриваемы иначе, как акты государственного управления»*.

______________________

* Темниковский Е. Положение Императора Всероссийского... С. 79.

______________________

По отношению к церковному управлению не может быть различия между актами верховного управления и актами законодательства. Ввиду отнесения всего церковного управления к управлению верховному и все акты церковного правообразования являются актами верховного управления. Намек на это можно видеть и в замечании самого профессора Темниковского, что «высшая власть в Церкви осуществляется Императором непосредственно в законодательстве». Императорская власть непосредственно осуществляется именно в верховном управлении, а правообразование непосредственное — в указах Государя Императора.

Так, не подлежит сомнению, что созыв Всероссийского Церковного Собора может быть совершен лишь Высочайшим указом. Таким же только путем могут быть проведены в жизнь решения последнего, поскольку они будут нуждаться в государственной санкции. Именно в порядке статьи 65 Основных Законов был издан в 1910 году и Устав духовных академий.

В русской литературе делаются, однако, попытки отнести государственные акты, касающиеся Православной Церкви, к области вопросов, подлежащих общему законодательному, а не указному регулированию. Таково, например, мнение г-на Палиенко. Он основывает его на статье 65 Основных Законов, которая, как мы знаем, гласит: «В управлении церковном Самодержавная Власть действует посредством Святейшего Правительствующего Синода, Ею учрежденного». Этой статье он дает следующее толкование:

«Раз статья 65 Основных Законов помещена в разделе I Основных Государственных Законов, то смысл ее должен быть выясняем в органической связи с прочими статьями этого раздела Государственных Основных Законов. С этой же точки зрения церковное управление есть лишь вид общего государственного управления и в статье 65 Основных Законов слово "управление" может иметь лишь тот смысл, который оно имеет в нашем действующем государственном праве и указан именно в статье 10 Основных Законов: в силу Основных Законов "власть управления" отличается от "власти законодательной". Следовательно, статья 65 Основных Законов говорит лишь об управлении в собственном смысле слова, а не о законодательстве; какой же либо особый порядок для законодательства церковного в наших Основных Государственных Законах не установлен, следовательно, оно следует общему порядку, указанному в Основных Законах Империи, то есть, согласно статьи 7 Основных Законов, законодательная власть и в области церковных отношений должна осуществляться Монархом в единении с Государственным Советом и Государственной Думой»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы и форма правления в России. Харьков, 1910. С. 68.

______________________

Из подобных же соображений исходит и профессор Котляревский. Впрочем, он более краток и говорит лишь следующее: «Мы, конечно, не можем видеть в статье 65 Основных Законов (и статье 64?) («Император или (яко?) Христианский Государь есть верховный защитник и хранитель догматов господствующей веры и блюститель правоверия и всякого в Церкви святой благочестия (благочиния?)... В управлении Церковью Самодержавная воля (Власть?) действует посредством Святейшего Правительствующего Синода, Ею учрежденного») отрицания прав Думы и Совета в церковных вопросах. Текст ясно говорит лишь об "управлении церковном"»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 35-36.

______________________

Рассуждение, по-видимому, должно было бы быть иное. Основные Законы всю деятельность государства по отношению к вере называют, действительно, управлением*. Но управлением называется, как мы видели, вся вообще государственная деятельность Государя Императора. В этом отношении статья 65 лишь следует нашему обычному правовому языку. Статья 10 Основных Законов постановляет, что «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору». Далее, статья 64 Основных Законов, придавая Государю Императору, в Его отношении по Церкви, предикат «Верховный» и называя Его «Главою Церкви», достаточно ясно указывает, что управление церковное есть управление верховное, в котором источником права является не закон в смысле статей 7 и 86, а Высочайший указ. На этой точке зрения стоит, по-видимому, и г-н Захаров:

______________________

* Основные Законы, ст. 65.

______________________

«Вся церковная власть вообще в своих проявлениях есть исключительно власть управления: как таковая в своих государственных отношениях она нормируется статьей 65... А под церковным законодательством, подчиненным общезаконодательному порядку, следует понимать скорее общегосударственные светские законы, имеющие известное отношение к Церкви. Правда, власть церковная не может быть совершенно обособленной от жизни, некоторые вопросы могут затронуть и общегосударственные дела. В таких случаях Синод имеет своего заместителя в лице обер-прокурора, о положении которого мы уже говорили выше, направляющего свое дело в соответствующее высшее государственное учреждение»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 308.

______________________

Оговорка, делаемая этим автором относительно случая, когда церковное законодательство подчиняется общему законодательному порядку, вряд ли приемлема. Конечно, разные церковные вопросы могут касаться и дел общего законодательства, но право-образование должно идти общим законодательным порядком при участии законодательных установлений только в таком случае, если на это указано Государем Императором. Относительно церковного управления не имеется в данном случае таких оговорок, какие мы видели, что касается военного управления.

Нет надобности пояснять, какое громадное значение имеет отнесение к области верховного управления проявлений государственной власти по отношению к православной вере, играющей такую великую роль в жизни русского народа. Это делает из царской власти одну из величайших в истории христианства духовных сил. Царь и вера всегда были нераздельны в убеждениях русского народа. «В смутное время начала XVII века опасности для православия были одним из сильнейших мотивов того высокопатриотического подъема народного духа, который спас Россию и ее государство. Понятно требование земского собора, избравшего на царство Михаила Федоровича: "чтоб святая и непорочная истинная православная христианская вера греческого закона была во всем великом Российском государстве нерушима по-прежнему и сияла б во всю вселенную, яко ж под небесем пресветлое солнце"»*.

______________________

* Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права. Киев, 1886. Ч. I. С. 165.

______________________

Для большинства русских людей историческая связь русского царя и православной веры остается живой и в настоящее время.

ГЛАВА X
Внешние сношения

К верховному управлению относится, далее, еще одна чрезвычайно важная область государственной и народной жизни России — внешние сношения ее. «Государь Император есть верховный руководитель всех внешних сношений Российского государства с иностранными державами. Им же определяется направление международной политики Российского государства»*. «Государь Император объявляет войну и заключает мир, а равно договоры с иностранными государствами»**.

______________________

* Основные Законы, ст. 12.
** Основные Законы, ст. 13.

______________________

В связи с этим Государь Император распоряжается в порядке верховного управления теми сверхсметными средствами, которые необходимы для ведения войны. «Чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне, открываются по всем ведомствам, в порядке верховного управления, на основаниях, в законе определенных»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 117.

______________________

«Займы для покрытия расходов, на этом основании... разрешаются Государем Императором в порядке верховного управления»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 118.

______________________

«При обсуждении государственной росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским государством обязательствам»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 114. Ср. ст. 7. Правил о Порядке рассмотрения Государственной росписи.

______________________

Таким образом, Монарху всецело вручены судьбы государства и народа русского в одной из самых важных сфер жизни. В том числе Государь Император, без всякого постороннего вмешательства, имеет право заключать с другими державами договоры, которые могут, в том или другом отношении, связать судьбу России с судьбою других народов, объявлять войну, кладущую на весы истории кровь и благосостояние всего народа, и заключать мир, нередко на долгие годы предопределяющий судьбы страны.

«Что касается Самодержавной Власти как внешнего индивидуального олицетворения государственной воли, как выразителя ее желания, то здесь первое место займет то неограниченное распоряжение жизнью и благосостоянием подданных, а равно и государственной территорией, которое соединено с правом войны и заключения мира (статья 13 Основных Законов). Государь Император объявляет войну, если признает это необходимым для безопасности, защиты или чести государства. В этих случаях Монарх руководствуется началами общей морали и целесообразности, весьма естественно прибегая к военным действиям лишь как к крайней организованной мере защиты государственных интересов. Если мы взглянем на эволюцию войн, то увидим, что войны ради личных целей прежних веков совершенно исчезли и заменились войнами из-за интересов государственных и более всего экономических, и в этих случаях Монарх может явиться наилучшим судьей в направлении исторических событий. В заключении же мира русский Монарх является неограниченным хозяином государственной территории, так как нашим законам неизвестен принцип, упоминаемый, например, в статье 3 бельгийской конституции, что изменение границ государства может иметь место с согласия законодательных палат»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 304, 306.

______________________

В этих отношениях власть русского Императора поставлена иначе, чем королевская власть в западноевропейских государствах, где в той или другой степени в руководстве внешними сношениями государства участвует и народное представительство. По справедливому замечанию профессора В.В. Ивановского, «закон не делает исключения и для торговых договоров, тогда как в прочих государствах для заключения таких договоров требуется согласие палат»*. «Такой энергичной формулировки, — говорит, со своей стороны, профессор Котляревский, — мы не найдем даже в японской конституции»**.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1909. 2-е изд. С. 396.
** Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 40.

______________________

Причем, в сущности, область верховного управления еще шире, чем можно думать по буквальному смыслу приведенных выше статей.

Наш закон не говорит о праве Государя Императора отправлять и принимать посланников, которое составляет обычную часть права международного представительства, принадлежащего монархам. В том, что оно относится к верховному управлению, сомнения, конечно, быть не может.

Далее, к верховному управлению относится и право устройства и приведение в действие Министерства иностранных дел. Особо об этом в статье 12 не упоминается, но это, несомненно, вытекает из общего смысла ее. Кроме того, в статье II* это право определенно постановляется обо всех государственных установлениях, а значит, и министерствах. Причем «дела, относящиеся до внешней политики, вносятся в Совет министров, когда последует на то Высочайшее повеление, или когда начальники подлежащих ведомств признают сие необходимым, или же когда упомянутые дела касаются других ведомств».

______________________

* Учреждение Совета Министров, ст. 16. Ср. также ст. 17.

______________________

Наконец, следует отметить, что в силу договоров и обычных отношений с Хивой и Бухарой Государь Император является покровителем этих двух государств. По договору 12 августа 1873 года, хан Хивинский признал себя «покорным слугой Императора Всероссийского». В договоре от 28 сентября 1873 года с Бухарой не содержится подобного постановления, но обычные отношения к этому государству носят также характер протектората. В этом отношении все исследователи высказывают совершенно одинаковые положения. Некоторые же склоняются даже к тому, что в силу отношений протектората вся внутренняя жизнь этих государств подчинена русской государственной власти.

Таким образом, внешние отношения совершенно изъяты из компетенции законодательных палат. Всякое выступление министра иностранных дел перед Государственной Думой и Государственным Советом по вопросам внешней политики может иметь место поэтому лишь с соизволения Государя Императора.

Постановления Основных Законов в отношении внешних дел настолько определенны, что, казалось бы, не дают возможности различно толковать их, между тем в литературе нередки попытки распространить, хотя в некоторой степени, компетенцию законодательных установлений и на внешние сношения государства, именно на заключение международных договоров. Попытки эти настолько интересны, что я приведу соответствующие мнения некоторых современных комментаторов Основных Законов.

Профессор Шалланд: «С точки зрения нашего законодательства, по которому "Государь Император есть верховный руководитель всех внешних сношений Российского государства с иностранными державами" (статья 12 Основных Законов) и Он же "объявляет войну и заключает мир, а равно договоры с иностранными государствами" (статья 13 Основных Законов), и которое, вместе с тем, нигде не упоминает об участии Государственной Думы и Государственного Совета в деле заключения международных договоров, последнее, по-видимому, предоставлено всецело власти Государя без какого-либо участия в том народного представительства. Но такой взгляд на дело был бы совершенно неправильным, так как условия, создавшие необходимость участия в заключении международных договоров парламентов на Западе, имеются и у нас с момента введения конституции. Так, статья 86 Основных Законов постановляет, что "никакой закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы", а по статье 94 Основных Законов "закон не может быть отменен иначе, как только силою нового закона... доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу". Следовательно, всякий международный договор, поскольку он затрагивает действующее законодательство, необходимо должен быть облечен в форму закона, другими словами, одобрен народным представительством»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 80.

______________________

Приват-доцент Лазаревский: «Государь, имея право заключать любые договоры единолично своей властью, не может сообщить этим договорам обязательную силу закона, ибо это противоречило бы буквальному смыслу статьи 86. Вместе с тем из несомненного смысла статьи 94 вытекает, что, хотя бы постановления договора в чем-либо и противоречили постановлениям действующих законов, эти последние все-таки должны признаваться сохранившими полную свою силу, пока новым законом не установлено того, о чем состоялось соглашение Государя в заключенном им договоре: таким образом, для того, чтобы постановления договора заменили и отменили действующие законы, необходимо, чтобы договор, поскольку он затрагивает действующее законодательство, был облечен в форму закона, то есть необходимо, чтобы эта часть договора была одобрена и Государственным Советом, и Государственной Думой»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 206.

______________________

Толкование это действительно соответствует буквальному смыслу статей 86 и 94 Основных Законов, но цитированные авторы упускают из виду одно обстоятельство, что это толкование не соответствует буквальному смыслу именно той статьи, которая регулирует данный вопрос, то есть вышеприведенной статьи 13 Основных Законов, определенный и категорический смысл которой отмечается исследователями. Согласовать содержащееся в ней правило со статьями 86 и 94 возможно не путем прямого нарушения ее смысла, а указанием на то, что статья 13 содержит в себе в дополнение к случаю, предусмотренному статьей 94, еще один случай отмены закона — именно путем Высочайшего акта при заключении международного договора. Подобное согласование этих статей тем более необходимо, что международные договоры отнюдь не нуждаются для их применения в том, чтобы их обращали в законы. Самостоятельная юридическая сила их всегда признавалась в русском праве, внешним выражением чего являлось помещение их в Собрание узаконений и распоряжений Правительства и в Полном Собрании Законов Российской Империи. Не говорю уже о том, что, если принять предложение указанных авторов, одобрение законодательных палат потребовалось бы почти для каждого договора, так как каждый, в той или другой степени, касается и внутренних порядков государства. Одобрять же, то есть ратифицировать договоры по частям, конечно, нельзя. Ратификация дается или не дается относительно договора в его целом. Словом, одно из полномочий Государя Императора, указанное в статье 13, принятием толкований гг. Шалланда и Лазаревского, было бы, несомненно, сведено к нулю.

Одну из нелепостей, которые повлекла бы за собой эта практика, указывает и сам профессор Шалланд. «Иначе, — говорит он, — дело обстоит у нас с договорами, влекущими за собой денежные расходы. Ввиду того, что все такие расходы могут быть отнесены к той части бюджета, которая не подлежит рассмотрению палат, заключение названных договоров легко может обойтись без участия народного представительства»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 80.

______________________

Другими словами, именно в том случае, который, казалось бы, должен особенно интересовать палаты, в деле траты народных средств, они и должны, по словам профессора Шалланда, оставаться в стороне.

Правильно изображается действующее право г-на Захарова: «В этой сфере единая независимая самодержавная власть действует единолично, а не как часть дуалистического суверенитета, что мы можем видеть в целом ряде конституций, по которым международные договоры должны быть представлены в законодательные палаты, то есть, говоря иначе, получить одобрение со стороны обеих частей государственного суверена: короля и палат. Вот почему нашей конституции не известно положение о рассмотрении международных договоров в палатах и какое-либо их влияние на направление международной политики, которою руководит сам Монарх непосредственно (статьи 12 и 13 Основных Законов)»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 305.

______________________

Внешние сношения для каждого современного государства, а в том числе и для государства русского, представляют громадное, всеобъемлющее значение. В международный оборот втягиваются ныне все факторы внутренней жизни. Международный характер получают все стороны ее. Наука, искусство, торговля, промышленность, земледелие представляют собой и международный интерес и требуют себе охраны в мировом обороте. Судьба каждого государства зависит не только от событий и процессов его внутренней жизни, но и от общего направления его внешней политики и от явлений жизни международной. Международная политика может нести государству благосостояние, могущество, процветание, славу и жизнь, и, наоборот, она может подкапывать благоденствие государства и нести ему гибель и уничтожение. В этой области каждому государству грозят такие опасности и предстоят такие столкновения, которые превосходят все, происходящее в жизни народной. И вот вся эта область отношений русского государства отнесена исключительно к верховному управлению Государя Императора.

Объяснять полномочия Государя Императора в этой области нельзя только тем соображением, что «ведение международных сношений не допускает гласного обсуждения и требует непрерывной и преемственной деятельности государственных органов». Широкие полномочия Государя Императора объясняются особыми условиями, в которых живет русское государство. Расположенное среди двух великих миров — европейского и азиатского, — оно подвергается большим опасностям, чем какое-либо другое. Оно должно вести такую сложную международную политику, представления о которой не имеют другие государства. При этих условиях только Императорская Власть с ее вековыми традициями в состоянии быть на высоте положения.

Многие указывают на тесную связь между внешней жизнью русского государства и Царской Властью. «При возникновении международных осложнений наша единственная надежда и опора — в сильной Императорской власти»*. Самый рост русского Самодержавия стоит, несомненно, в связи с условиями международной жизни России. «Постоянная опасность извне была одной из главных причин колоссального развития русского Самодержавия»**.

______________________

* Катков В.Д. Русская речь. 1912. № 1870.
** Черняев Н.И. О русском самодержавии. М., 1895. С. 5.

______________________

«Государство, которому постоянно угрожает опасность извне и которое поэтому должно напрягать все свои силы для того, чтобы иметь возможность всегда отразить нападение неприятеля, не может обойтись без сильной центральной власти»*.

______________________

* Черняев Н.И. О русском самодержавии. М., 1895. С. 5.

______________________

Только русские Самодержцы могли предпринять великую задачу — собирание русской земли, задачу доселе не вполне исполненную. Вспомним Галичину, Буковину и Угорскую Русь! Только они могли развернуть славянский вопрос во всю его широту и им одним принадлежит его решение. Известный русский деятель в области славянских отношений А.А. Башмаков совершенно верно указывает на это.

Он видит «осуществление, через формы нашей истории, не одной только русской судьбы, но и судьбы всего славянского мира. И в этом своеобразном процессе развития весьма важно, чтобы расслабляющее начало народовластия отнюдь не заслоняло собою того царственного образа, который наше племя носит в глубине славянских сердец, хотя бы даже в виде совершенно неосуществимой грезы, когда за очертаниями "Русского Царя" предчувствуется облик "славянского Императора"*.

______________________

* Башмаков А.А. Народовластие и Государева Воля. СПб., 1908. С. 47.

______________________

После всего сказанного понятно, что одна мысль о том, что руководство внешней политикой может не быть в руках только Государя Императора, приводит многих в смущение. Характерную речь произнес на эту тему член III Государственной Думы В.А. Образцов:

«Не в первый раз потрясается до основания царство наше, не в первый раз становится оно на край гибели от врагов внешних и внутренних, но общим порывом религиозного воодушевления, установлением единодержавия и утверждением самодержавия спасались Русь, Самодержавный венец и Глава великого царства нашего. Кто хочет поразить Главу, хочет поразить все тело. Россия без Самодержавия будет великим трупом, который расклюют хищные коршуны. Недаром в то время, когда мы слышали крики "долой Самодержавие", торжествующие преждевременную победу враги наши кричали также "мы растопчем русский народ". Недаром в то время, когда оскорблялись храмы наши, когда расстреливались и разрывались царские портреты, одновременно с этим поднимались портреты Гирша и Ротшильда, и православный русский народ, как рабов, заставляли поклоняться им и кричали "вот цари наши и ваши". Господа, поражая Самодержавие, нам готовят иноземное иго»*.

______________________

* Образцов В.А. Государственная Дума, заседание 13. XI. 1907 г. Отчет. С. 215.

______________________

ГЛАВА XI
Императорская Фамилия и Министерство двора

Государь Император является Главой Царствующей Фамилии. В наших Основных Законах мы читаем: «Царствующий Император во всяком случае почтен быть должен Главой всей Императорской Фамилии и есть на всегдашнее время попечитель и покровитель оной»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 219.

______________________

Власть, принадлежащая Государю Императору как Главе Императорской Фамилии, не есть частная или гражданская власть отца, супруга или родоначальника. Монарху принадлежат, на основании Учреждения об Императорской Фамилии, такие полномочия, которые вовсе не известны гражданскому семейственному праву. Это — власть публичная; принадлежит она Государю, как Императору, покоится на Основных Государственных Законах и имеет своей задачей обеспечить один из важнейших государственных интересов, именно замещение Престола Всероссийского лицом, к тому всесторонне приуготовленным.

Именно в этих видах царствующая в России династия Романовых получила особое устройство путем Основных Законов. Учреждение об Императорской Фамилия издано в 1797 году, в 1886 году было пересмотрено, а в настоящее время составляет раздел второй Свода Основных Государственных Законов. Учреждение Императорской Фамилии определяет юридическое положение членов ее и права Государя Императора по отношению к ним.

Государь Император почитается Главой Императорской Фамилии не потому, что он является старейшим в роде, а именно как Всероссийский Император, не в силу принадлежащей ему некоей родовой власти, а в силу власти императорской. На это определенно указывают Основные Законы. Мы видели уже, что статья 219 постановляет: «Царствующий Император во всяком случае почтен быть должен Главой всей Императорской Фамилии». Здесь говорится именно «во всяком случае», то есть независимо от его родового положения именно в Царствующем Доме. Поэтому вряд ли можно вполне согласиться со следующими мнениями профессоров Градовского и Сокольского.

Профессор Градовский: «Прерогативы, дарованные законом Царствующему Дому, не только не ослабляют верноподданнических обязанностей его членов по отношению к царствующему Императору, но даже усугубляют их. Пользуясь различными преимуществами, как члены Императорского Дома, они обязываются особенным повиновением и преданностью к Императору, Главе всей Фамилии. Таким образом, для каждого члена Императорского Дома по отношению к Императору установляются обязанности двоякого рода: как к Самодержавному Государю и как к Главе дома»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. I. С. 191.

______________________

Профессор Сокольский: «Император Всероссийский является по отношению к членам своего дома: 1) Самодержцем и Государем, и 2) Главой всей Императорской Фамилии, попечителем и покровителем ее на всегдашнее время... Государь Император пользуется относительно членов своего дома особой родовой властью»*.

______________________

* Сокольский В.В. Русское государственное право. Одесса, 1890. С. 128.

______________________

Если и можно говорить о родовой власти Государя Императора, то лишь как о власти, производной от императорской, а никак не самостоятельной, которую можно было бы поставить рядом с императорской.

Ввиду того, что каждому члену Царствующего Дома может достаться, на основании законов о престолонаследии, Всероссийский Престол, члены династии пользуются такими правами и преимуществами, которых не имеют остальные подданные. Преимущественное положение их однообразно толкуется исследователями.

Профессор Градовский: «Преимущества Монарха распространяются и на лиц, связанных с ним семейными и родственными узами. Эти лица составляют в государстве особенный привилегированный класс, преимущества которого обусловливаются или а) тем, что его члены, при известных условиях, могут быть призваны к наследованию престола, или б) тем, что они связаны браком с лицами, имеющими право на престол. Вся совокупность этих лиц, с точки зрения их прав и обязанностей, представляет одно целое, один Царствующий Дом (Императорскую Фамилию)»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. I. С. 183.

______________________

Профессор Коркунов: «Вследствие родства их с Императором и принадлежности им прав престолонаследия все члены Императорской Фамилии пользуются особенными преимуществами и в отношении к ним установлены некоторые изъятия из общих гражданских законов. Преимущества заключаются в праве на титул, на герб, на ордена, на содержание, в установлении усиленной уголовной репрессии всяких преступных посягательств против них»*.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. I. С. 257.

______________________

Профессор В.В. Ивановский: «Существование Императорского Дома как особого института объясняется, по преимуществу, наследственным характером монархической власти, благодаря которому каждое лицо, находящееся в кровном родстве с Императором, при известных условиях может иметь право на занятие престола»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1909. 2-е изд. С. 396.

______________________

В этом отношении ничего особенного, по сравнению с правом других монархических государств, наше право собой не представляет. Профессор Шалланд: «Лица, стоящие в кровном родстве с царствующим монархом и образующие династию, законодательствами всех стран наделяются известными правами и привилегиями, создающими для них особенное положение по сравнению с остальными подданными»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 84.

______________________

Профессор Сокольский: «Основанием привилегий членов царствующих династий служит их близость по крови к монарху и то обстоятельство, что монарх постоянно исходит из их среды»*.

______________________

* Сокольский В.В. Русское государственное право. Одесса, 1890. С. 126.

______________________

Основные полномочия Государя Императора состоят в следующем.

Учреждение Императорской Фамилии изменяется и дополняется в порядке Высочайших указов. «Учреждение Императорской Фамилии (статьи 126 — 223 и приложения II — IV и VI), сохраняя силу Законов Основных, может быть изменяемо и дополняемо только лично Государем Императором в предуказываемом Им порядке, если изменения и дополнения сего Учреждения не касаются законов общих и не вызывают нового из казны расхода»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 125.

______________________

В то же самое время и изменения кредитов на Императорскую Фамилию, вызываемые происшедшими в ней изменениями и обусловленные статьями Учреждения об Императорской Фамилии, не подлежат обсуждению в общем законодательном порядке. «Кредиты на расходы Министерства Императорского Двора, вместе с состоящими в ведении учреждениями, в суммах, не превышающих ассигнований по государственной росписи на 1906 год, обсуждению Государственного Совета и Государственной Думы не подлежат. Равным образом не подлежат их обсуждению такие изменения означенных кредитов, которые обусловливаются постановлениями Учреждения об Императорской Фамилии соответственно происшедшим в ней переменам»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 115.

______________________

«Право распоряжения государственной властью принадлежит только царствующему Императору. Все другие члены Императорского Дома — Его подданные (Учреждение об Императорской Фамилии, статья 95)»*, но в силу статьи 219 все они состоят под Его всегдашним попечительством и покровительством. Что касается неполноправных, ввиду их возраста, лиц, то до совершеннолетия особы обоего пола, в случае кончины их родителей, состоят под опекой**. Если опекун не назначен отцом или матерью несовершеннолетнего, он назначается Государем Императором***.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. I. С. 257.
** Основные Законы, ст. 199.
*** Основные Законы, ст. 291.

______________________

По достижении 20-летнего возраста члены Императорского Дома могут сами заведовать своими делами, но под наблюдением попечителя*, назначаемого Государем Императором**. Попечительство прекращается по достижении лицом, ему подлежащим, 25-летнего возраста. Особое попечительство и покровительство по отношению к лицам Императорской Фамилии вытекает, несомненно, из соображений не частноправового, а публичноправового характера.

______________________

* Основные Законы, ст. 203.
** Основные Законы, ст. 204.

______________________

«Каждый Член Императорского Дома обязуется к лицу Царствующего, яко к Главе Дома и Самодержцу, совершенным почтением, повиновением, послушанием и подданством»*. «При достижении совершеннолетия лицами обоего пола, по крови к Императорскому Дому принадлежащими, они приносят, по Высочайше установленным церемониалам, торжественную присягу, как в верности царствующему Государю и Отечеству, так равно в соблюдении права наследства и установленного фамильного распорядка. Лица мужеского пола, достигнувшие совершеннолетия, вместе с сей присягой приносят присягу на верность службы; но самая служба считается им с шестнадцатилетнего возраста»**. Здесь нельзя не отметить редкий случай присяги в верности не только Государю Императору, но и Отечеству.

______________________

* Основные Законы, ст. 220.
** Основные Законы, ст. 206.

______________________

«Царствующий Император, яко неограниченный Самодержец, во всяком противном случае имеет власть отрешать неповинующегося от назначенных в сем законе прав и поступать с ним, яко преслушным воле монаршей»*. Последнее постановление толкуется нередко в смысле предоставления Государю Императору судебной власти по отношению к членам Императорского Дома.

______________________

* Основные Законы, ст. 222.

______________________

Г-н Захаров: «Монарх имеет право наложить непосредственно наказание на членов Императорского Дома за неповиновение, согласно статье 222 Основных Законов»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 148.

______________________

Действительно, тяжелые кары, которые могут упасть, в силу этой статьи, на члена Императорского Дома, обычно налагаются лишь судебным порядком. Право Монарха налагать их возводится в этой статье ко власти его, как Императора и неограниченного Самодержца, сосредоточивающего в своих руках всю государственную власть, в том числе и судебную. Поэтому действительно есть основание относить это полномочие Государя Императора к его судебным правам.

«Государю Императору как Главе Императорского Дома, принадлежат, согласно Учреждению об Императорской Фамилии, распоряжения по имуществам удельным»*. «Государь Император издает непосредственно указы и повеления как в отношении имуществ, личную Его собственность составляющих, так равно в отношении имуществ, именуемых государевыми, кои, всегда принадлежа Царствующему Императору, не могут быть завещаемы, поступать в раздел и подлежать иным видам отчуждения. Как те, так и другие имущества не подчиняются платежу налогов и сборов»**.

______________________

* Основные Законы, ст. 21.
** Основные Законы, ст. 20.

______________________

Кроме этого, Государю Императору принадлежат и другие, определенно оговоренные, полномочия относительно членов Царствующего Дома. Так, «относительно имений дворцовых и родовых наследственных духовное завещание может быть признано в полной силе тогда токмо, когда оное при жизни завещателя Высочайше конфирмовано. Буде же оно не утверждено самим Государем, то имения сего рода входят в число тех, кои без всякого завещания остались»*, «Когда завещание умершего не было утверждено при жизни его самим Императором или завещания такового вовсе не окажется, то попечение над оставшимся его поколением принимает Император на себя»**.

______________________

* Основные Законы, ст. 213.
** Основные Законы, ст. 201.

______________________

Далее: «на брак каждого лица Императорского Дома необходимо соизволение царствующего Императора, и брак, без соизволения сего совершенный, законным не признается»*. «Брак расторгается по положению Святейшего Синода, с утверждения Императора»**. Лица Императорской Фамилии должны испрашивать дозволения Государя Императора на отлучку в чужие края***. Обо всех главнейших событиях в Императорской Фамилии доводится до всеобщего сведения путем Высочайших манифестов и пр.

______________________

* Основные Законы, ст. 183.
** Основные Законы, ст. 195.
*** Основные Законы, ст. 202.

______________________

В связи с изложенными правомочиями Государя Императора относительно Царствующего Дома исключительно государем Императором определяются устройство состоящих в ведении министра Императорского Двора учреждений и установлений, равно как порядок управления оными»*. Таким образом, Министерство Двора всецело изъято из подчинения общему законодательству. Кредиты на расходы Министерства Двора в размере 16 359 595 рублей вносятся в бюджет, согласно ассигнованию 1906 года, и не подлежат обсуждению со стороны законодательных установлений.

______________________

* Основные Законы, ст. 21.

______________________

Наконец, здесь же следует упомянуть, что Ведомство Учреждений Императрицы Марии сохранило свое прежнее устройство и самостоятельность в области законодательства и администрации, особый бюджет, не подлежащий ведению общих законодательных установлений и утверждаемый в порядке верховного управления ежегодно 1 января Государем Императором по докладу главноуправляющего.

Стоящий во главе ведомства Опекунский Совет является совещательным органом верховного управления, пользующимся полной самостоятельностью как в распоряжении средствами, доходами и принадлежащими ему по закону монополиями (издание игральных карт), так и в установлении внутреннего распорядка в учреждениях ведомства. Подчиняется он Высочайшим повелениям как Государя Императора, так и Государыни Императрицы. Последнее обстоятельство составляет его особенность, нигде более не встречающуюся.

ГЛАВА XII
Государственные установления и служащие

Одна из главнейших статей, посвященных верховному управлению, несомненно, статья 11 Основных Законов. Статья эта такова: «Государь Император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов». Вторая часть этой статьи, именно говорящая о повелениях, необходимых для исполнения законов, была уже предметом изучения. Здесь мы должны остановиться на рассмотрении первой части, об указах.

Статья 11 постановляет, что Государь Император оставляет за собой право Высочайшими указами определять устройство всех государственных установлений. Права Его в этом отношении ничем не ограничены. Они распространяются, несомненно, и на органы центрального государственного управления, и на местную администрацию, в том числе местное самоуправление, и на суды. Выражение «различные» означает, конечно, всякие или все. Выражение «управление» надо понимать, конечно, в том смысле, какой ему придает статья 10, к каковой статье статья 11 составляет как бы естественное добавление, то есть в смысле всей государственной деятельности вообще. При таком понимании, единственно верном, организационная власть Государя Императора распространится, конечно, и на законодательные установления, потому что и они являются частями государственного управления, служа органами одного из главных видов его: законодательства.

В отношении администрации организационная власть Государя Императора, в своей сущности, ничего необычного не представляет. «По общему правилу, во всех конституционных странах за главой государства признается право своей одиноличной властью, без участия народного представительства, издавать распоряжения относительно создания новых должностей и даже целых административных установлений, а также определять круг их ведомства и порядок делопроизводства. Кроме того, за монархом как за главой администрации признается право своими распоряжениями направлять деятельность правительственных установлений, разъяснять им смысл существующих (и в особенности вновь изданных) узаконений, определять порядок осуществления тех или иных задач, возложенных на администрацию действующими законами»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 176.

______________________

Она идет дальше того, что обычно наблюдается в конституционных государствах, лишь что касается полномочий Государя Императора относительно судов и, конечно, законодательных установлений. В других государствах, «что касается организации судов и порядка их делопроизводства, то тут все подробности признаются подлежащими определению не иначе, как в законодательном порядке. Независимость суда приводит к тому, что всякие разъяснения действующих законов, полученные от монарха, или указания о том, как следует разрешать те или иные дела, были бы для судов безусловно необязательными»*. В этом случае уклонение статьи 11 Основных Законов от обычной практики конституционных государств не представляется, впрочем, столь знаменательным, как распространение содержащихся в ней полномочий Государя Императора на законодательные установления. Последнее, однако, не подлежит сомнению.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 176.

______________________

Кроме статьи 11 и тех общих данных об учредительной власти, которые будут изложены дальше, мы имеем и специальное, относящееся сюда, изъявление права. Именно манифест б августа 1905 года определенно провозглашает следующее: «Мы сохраняем всецело за Собой заботу о дальнейшем усовершенствовании Учреждения Государственной Думы и, когда жизнь сама укажет необходимость тех изменений в ее Учреждении, кои удовлетворяли бы вполне потребностям времени и быту государственному, не преминем дать по сему предмету соответственные в свое время указания». Статья 87 Основных Законов к сему добавляет также, что изменения в Учреждении Государственной Думы не могут быть проводимы и в порядке, в этой статьи предусмотренном, то есть в форме временных законов, обязательно вносимых при наступлении известного срока в законодательные установления. Мы встретим в дальнейшем мотивированное учение, что Верховная Власть Государя Императора распространяется и на народное представительство, и на его членов, а пока заметим лишь следующее:

Все сказанное находится, в полном согласии с установленными в первых главах этого очерка основными Началами русского государственного строя, в согласии с так называемым монархическим принципом. «Монархический принцип исключает собой начало разделения власти, то есть сосуществования рядом с монархом учреждения, которое самостоятельно отправляло бы функцию Верховной Власти в области, отмежеванной ему законом. Все государственные учреждения, не исключая и народного представительства, должны быть так или иначе подчинены монарху и в том или другом смысле зависеть от него»*.

______________________

* Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе власти монарха в конституционном государстве. М., 1910. С. 19 — 20.

______________________

«Если монарху принадлежит вся полнота власти по собственному праву, то народное представительство никоим образом не может быть соносителем государственной власти, а лишь учреждением, подчиненным монарху, черпающим свои полномочия в монархе и отправляющим известные функции государственной власти в пределах, монархом установленных»*.

______________________

* Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе власти монарха в конституционном государстве. М., 1910. С. 25.

______________________

Так дело обстоит вообще.

Именно в этом выражается отношение и русских законодательных установлений к Императорской Власти. Они стоят под ней, а не рядом с ней.

В русской литературе делаются, однако, попытки свести принадлежащие, на основании статьи И, Государю Императору права, даже по сравнению с тем, что принадлежит не только королям, но и президентам республик, до ничтожного minimum'а, почти до нуля. При этом прибегают, как и всегда, к толкованиям, которые должно считать по меньшей мере натянутыми. У приват-доцента Лазаревского находим следующие интересные, но не убедительные соображения:

«Трафаретная формула, переписанная в Основные Законы из западных конституций, а именно что Государь "издает указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов", безусловно не соответствует принятой терминологии русского законодательства, и потому эту формулу, самое по себе крайне неудобно редактированную, трудно передать в каких-либо точных терминах действовавшего русского права. С одной стороны, из этой формулы можно было бы вывести, что устройство различных частей государственного управления есть дело верховного управления, то есть что всем постановлениям в этой области сообщена сила административных актов; но с другой стороны, в этой формуле говорится об издании указов по рассматриваемым вопросам "в соответствии с законами", то есть в этой области предполагаются и законодательные постановления, в соответствии с которым действует Государь.

Предоставленные Государю права не исключают возможности существования законов по всем вопросам устройства различных частей общего государственного управления, в этом можно убедиться из сопоставления статьи 11 со статьей 21 тех же Основных Законов, согласно которой Государем определяются устройство состоящих в ведении "министра Императорского Двора учреждений и установлений, равно как порядок управления оными". Так как Министерство Двора находится вообще в более тесном отношении к Государю, чем все остальные министерства, то если бы право определять как устройство отдельных учреждений всех министерств, так и порядок управления ими заключалось уже в статье 11 Основных Законов, то этого незачем было бы повторять относительно Министерства Двора. Таким образом, коль скоро относительно Министерства Двора Государю предоставлено право определять устройство отдельных учреждений и порядок управления ими, то, значит, этого права Государю общим образом по отношению ко всем вообще государственным установлениям в том же самом объеме не предоставлено.

Различие объема прав, предоставленных Государю по отношению к общему государственному управлению и по отношению к Министерству Императорского Двора, характеризуется тем, что в статье 11, имеющей общий характер, говорится, что Государь "издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления", а в статье 21 Основных Законов, относящейся к Министерству Императорского Двора, этих слов о соответствии с законами нет. Отсюда, по-видимому, надо заключить, что по общему государственному управлению Государь может издавать указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления лишь в соответствии с законами, то есть что эти указы не должны противоречить законам, не могут перерешать того, что так или иначе законом уже установлено. Таким образом, эти указы могут касаться только вопросов, законом не регулированных. По отношению же к Министерству Императорского Двора, где оговорки о "соответствии с законами" нет, Государю принадлежит власть своими указами разрешать и те вопросы относительно устройства и приведения в действие разных установлений, которые теперь так или иначе разрешены актами, согласно действовавшим законам, признававшимися актами законодательными.

Таким образом, по отношению к государственным учреждениям вообще статья 11 Основных Законов не перевела все постановления действующего законодательства в разряд актов административных, и если в чем-либо и расширила сферу действия актов правительственного характера насчет сферы действия актов законодательных, то лишь в том отношении, что она установила возможность издания в порядке верховного управления указов, передающих такие подробности в устройстве государственных учреждений, которые, согласно существовавшей практике, должны были бы определяться в порядке законодательном, но относительно которых закона не издано. В настоящее время, когда большинство вопросов организации существующих административных установлений определено (по крайней мере в основных, существенных чертах) в законодательном порядке, это право Государя может иметь сравнительно узкую сферу применения. Судя по примеру западных держав, надо думать, что эта сфера должна будет с течением времени постепенно расширяться»*. По поводу этих замечаний следует указать:

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 178-180.

______________________

1. Что терминология статьи 11 есть именно обычная терминология русского Свода, в особенности надо сказать это относительно выражений «управление» и «верховное управление», и если понимать их в обычном их значении, то никакого затруднения статья эта не представит.

2. Что оговорка «в соответствии с законами» отнюдь не может быть понимаема в смысле указания на появление каких-то будущих законов, определяющих устройство различных частей государственного управления. Гораздо больше основания приписывать ей указание: а) на законы, предоставляющие Государю Императору верховные полномочия в области управления, об устройстве частей которого идет речь, и прежде всего на статью 10 Основных Законов, провозглашающую, что «власть управления во всем объеме принадлежит Государю Императору», что «в делах управления подчиненного подлежащие места и лица действуют по Его повелениям» и пр.; б) на статью 152 т. I ч. II Учреждений Министерств, издания 1892 года, гласящую, что «в порядке государственных сил министерства представляют установление, посредством коего Верховная Исполнительная Власть действует на все части управления»; и, наконец, в) на те законы, которые уже регламентируют отношения, о которых в данном случае идет речь. На последнюю сторону дела указывает, между прочим, и г-н Захаров. Цитируем его, прервав наши замечания:

«Учреждения, как участвующие в верховном управлении, так и входящие со всеподданнейшими докладами об утверждении известной меры в порядке верховного управления, не могут подносить на утверждение Государя в надежде покрыть Его безответственностью и Его выражением своего неограниченного волеизъявления предположения, или относящиеся к мерам, принимаемым в законодательном порядке, или противоречащие законодательной мере, на которую Верховная Власть дала свою санкцию, то есть, говоря несколько иными словами, тут подчеркивается тот же принцип, который был изложен в статье 161 Учреждения министерств, касательно одного Государственного Совета, а ныне, по новой ее редакции, относится к обеим палатам: «Никакое положение или дело, подлежащее предварительному рассмотрению и одобрению Государственной Думы и Государственного Совета, на основании их учреждений, не представляется Его Императорскому Величеству помимо Совета и Думы»*. Возвращаемся к нашим замечаниям.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 224.

______________________

3. Что предполагать, будто, при действии в этой области указа, всем постановлениям должна быть сообщена сила административных актов, нет решительно никакого основания, так как Высочайший указ есть отнюдь не административный акт, а такой же верховный источник русского права, как и закон.

4. Что упоминание в Основных Законах особо Министерства Двора и наличность в них рядом со статьей 11, имеющей общий характер, еще статьи 21, говорящей о Министерстве Двора, а равно отсутствие в последней статье оговорки «в соответствии с законами», также решительно ничего не доказывают. О Министерстве Двора упоминается ввиду того, что в статье 21 говорится о материях, близких к нему: об уделах Императорской Фамилии, а указанная оговорка «в соответствии с законами» всегда и всюду предполагается; вовсе не требуется, чтобы она была непременно определенно выражена. Отбросив же все разобранные хитросплетения г-на Лазаревского, мы получаем тот простой и прямой смысл статьи 11, который был развит выше.

Против суживания полномочий Государя Императора, предусмотренных статьей 11, возражает и г-н Захаров. По его мнению, статьей И понимается приват-доцентом Лазаревским «несколько узко и односторонне, как установление подробностей в устройстве государственных учреждений. Статья эта говорит на самом деле об "устройстве и приведении в действие различных частей государственного управления". Понятие государственного управления заключает в себе не одну лишь внутреннюю организацию государственных учреждений, но объемлет собой совокупность деятельности всех специальных органов управления не только с внутренней их стороны, но и со всеми внешними проявлениями или государственной воли. Всякое распоряжение органа власти, начиная от высшего и кончая низшим, основывается на том, что он есть часть государственного управления и пользуется предоставленной ему частицей власти, возрастающей в прогрессивном порядке, по мере возвышения иерахической подчиненности. Вся же полнота этой власти, или, как говорит статья 10 Основных Законов, "власть управления во всем ее объеме, принадлежит Государю Императору". И если низшие органы власти силой обстоятельств должны бывают действовать в интересах общего блага, руководствуясь общим смыслом закона, но не исключительно лишь одним шаблонным применением законодательной нормы, то тем более на высших ступенях власти бывает необходимо издание таких нормирующих жизненные явления постановлений, которые, не идя вразрез с действием закона, должны способствовать развитию жизни страны, преподавая общие указания в направлении деятельности тех или иных отраслей государственного управления или устанавливая его порядок.

Государственный механизм весьма сложен, и каждая сторона его деятельности стоит в зависимости от другой, — вот почему его действия должны быть согласованы и, не противореча между собой, направлять свою деятельность на вопросы, которые нуждаются в поддержке и развитии со стороны государства. Вот в этом-то смысле — в смысле верховного руководительства общим направлением государственного управления во всех его частях — и понимает статья 11 участие в делах управления Монарха, от которого исходят, в порядке законодательства, те законодательные постановления, которые нормируют раз и навсегда жизненные правоотношения, а в порядке управления вместе с разрешением известных конкретных случаев — общие указания на то направление, по которому должна прогрессивно идти жизнь государства, изыскивая пути, наиболее соответствующие цели развития его благосостояния и мощи.

Статья 11 говорит о нормах, издаваемых в соответствии с законами, она не говорит, что в силу ее издаются распоряжения в соответствии с законом, как конкретным, специальным велением, приложимым к одной категории явлений, она прямо устанавливает возможность издания в порядке управления обязательных норм с материальным содержанием закона, поскольку эти нормы не идут вразрез с общими нормами существующих законов и их принципами»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 222-223.

______________________

В замечаниях этих много верного. Автор справедливо выдвигает вперед общее верховное руководительство государственным управлением, принадлежащее Государю Императору, вместо предоставляемого Ему г-ном Лазаревским права определять подробности устройства государственных установлений. Ошибка г-на Захарова лишь в том, что он отодвинул на задний план специальное содержание статьи 11, говорящей именно об устройстве разных частей управления, а не о чем-либо ином. Из статьи 11 надо уметь извлечь именно те специальные поучения, которые в ней содержатся по отношению к государственным установлениям и их служащим. Ближе к действительному содержанию статьи 10 автор тогда, когда говорит: «Статья 11 в первой своей части есть осуществление слов Сперанского "Власть Верховная правит установлениями"; сюда могут относиться разнообразные по своему характеру дела, устанавливающие порядок действия учреждений, их положения и подчиненность». Однако и здесь не выдвигаются организационные права Монарха.

Далее, согласно статье 11 Государь Император удерживает за собой право приводить в действие все части государственного управления. В силу этой статьи Ему подчинена в порядке верховного управления вся великая армия российского чиновничества, все вообще лица, состоящие на государственной и общественной службе. «Государю, таким образом, принадлежит служебное верховенство (Dienstherrschaft): он верховный Глава всех государственных агентов, которые обязаны ему верностью»*. Служебное верховенство носит название также «верховного должностного права (Amtshoheit), по которому монарх является источником всякой должностной власти в государстве»**. Обратимся к некоторым подробностям действующего русского права.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 81.
** Сокольский В.В. Русское государственное право. Одесса, 1890. С. 94.

______________________

«Государь Император назначает и увольняет председателя Совета Министров и главноуправляющих отдельными частями, а также прочих должностных лиц, если для последних не установлено законом иного порядка назначения и увольнения»*. Высочайшим приказом Государь Император или назначает служащих непосредственно, или только утверждает в должности представленных ему лиц. На низшие должности назначение имеет место усмотрением начальства, уполномоченного на то Государем Императором. Тем же порядком, как назначение, происходит и увольнение от должности.

______________________

* Основные Законы, ст. 17.

______________________

Назначение на должность непосредственно властью Государя Императора в русском праве встречается очень редко. В России назначение на должность властью Государя Императора не только не есть общее правило, как можно было бы думать по статье 17 Основных Законов, издания 1906 года, но, наоборот, редкая привилегия, особая почетная привилегия некоторых должностей. На основании действующих законов можно составить исчерпывающий список должностей, относительно которых в законе определенно указано, что они замещаются по Высочайшему назначению, и, конечно, была бы тщетной всякая попытка составить перечень тех должностей, которые замещаются иным путем. Эта статья не может даже толковаться и в том смысле, что все те должности, которые замещаются по назначению какою-либо иной властью, должны быть точно указаны в законе и что Государь назначает на все те должности (хотя бы и немногочисленные), относительно которых не установлено, кто именно на них назначает. В законе указывается и подчеркивается именно Высочайшее назначение на данную должность»*. Приведем справку:

______________________

* Лазаревский Н.А. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 181.

______________________

«Если обратиться к действующему законодательству, то, суммируя отдельные постановления, можно установить, что на деле Государь назначает на все должности, положенные в первых четырех классах, и на некоторые должности, положенные в пятом классе. При этом на должности первых трех классов он назначает как бы непосредственно, а на должности четвертого и пятого классов — по представлению надлежащего министра. Впрочем, постановления закона о непосредственном избрании Государем назначаемого должностного лица при громадности нашей административной машины не может иметь практического значения»*. На деле, ввиду большого числа лиц, состоящих на государственной службе даже в высших должностях, и эти должности обычно замещаются у нас по представлению соответствующих министров.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 181-182.

______________________

Верховной Властью назначаются и органы высшей администрации Православной Церкви. Таково же, в общем, отношение и к религиозным обществам неправославным и даже нехристианским. «Дела церковные христиан иностранных исповеданий и иноверцев в Империи Российской ведаются их духовными властями и особенными правительствами, Верховною Властью к сему предназначенными»*. Так, римско-католические и армяно-грегорианские епископы назначаются, в сущности, при таком же участии царской власти, как и православные архиереи. Мусульманские муфтии, раввины евреев-талмудистов и газаны караимов назначаются в России опять-таки правительством.

______________________

* Основные Законы, ст. 68.

______________________

Кроме должностей по назначению имеются также выборные должности. Было бы, однако, ошибкой думать, что Верховная Власть, в виде общего правила, остается при замещении должностей по выборам совершенно в стороне. Наоборот, надо скорее выдвинуть другое начало. «В отношении личного состава органов самоуправления государству всегда предоставляется некоторая доля влияния: или в форме назначения или утверждения должностных лиц самоуправления, или в форме включения в состав органов самоуправления членов от правительства, или в форме права распускать до истечения срока полномочий местные выборные собрания, назначая новые выборы. Влияя, так или иначе, на личный состав органов самоуправления, государство тем самым получает возможность влиять на содержание, на определенное направление их деятельности»*. Эти слова профессора Коркунова очень верны.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. II. С. 500.

______________________

Так, по нашему праву, Государем Императором утверждаются в должности председатели губернского земского собрания*, столичные городские головы**, губернские предводители дворянства*** и т.д. Председатель и товарищи председателя Государственного Совета назначаются Государем Императором, тем же путем назначается часть членов Государственного Совета**** и пр. Государственная Дума и выборная часть Государственного Совета могут быть распущены Государем Императором до истечения срока их полномочий.

______________________

* Положение земских учреждений, ст. 54.
** Городское положение, ст. 114.
*** Свод Законов. Т. IX. Законы о Состояниях, ст. 304.
**** «Председатель и вице-председатель Государственного Совета назначаются ежегодно Высочайшей властью из числа членов Совета по Высочайшему назначению». Свод Законов. Т. I, ч. 2, прод. 1908. Учреждение Государственного Совета, ст. 3.

______________________

Что касается специально должностного характера членов Государственной Думы, то, по справедливому замечанию профессора Котляревского, «выборность их носит тот же юридический характер, что и выборность органов земского и городского самоуправления, и это выказывается в заимствованиях избирательного закона — особенно постольку, поскольку он устанавливает отрицательные и абсолютные условия»*. Юридическая природа первых выборных должностей, по существу, подобна природе вторых. Никаких особых черт в юридическом положении членов законодательных установлений в этом отношении усмотреть нельзя.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 198.

______________________

В отношении назначения должностных лиц Государю Императору принадлежит, в общем, то же правомочие, которое принадлежит всем вообще главам государств. «В этом праве никоим образом нельзя видеть специфическую прерогативу монарха и специфическое свойство монархической власти. Право назначать должностных лиц как административного, так и судебного ведомств входит существенным элементом в компетенцию всякого главы государства, будь то монарх или президент республики»*. Но, углубившись в некоторые подробности отношений между Верховной Властью и служащими, мы встречаемся с установлениями, свойственными лишь русским Основным Законам.

______________________

* Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе власти монарха в конституционном государстве. М., 1910. С. 103.

______________________

Громадное принципиальное — для установления природы нашего государственного строя — и практическое — для направления русской государственной жизни — значение имеет то обстоятельство, что Государь Император ничем не связан в деле назначения министров, и прежде всего не связан необходимостью выбирать их из господствующей в народном представительстве партии, что мы видим в государствах с парламентарным правлением. Свобода Государя Императора в этом отношении считается многими одной из положительных сторон нашего строя.

Вот, например, воодушевленные слова графа В.А. Бобринского: «Мы будем помогать министрам, потому что они облечены доверием нашего Государя, а они нам будут помогать оттого, что мы избраны страной по зову того же Государя, и одинаково с правительством мы преданы нашему Государю, одинаково желаем восстановления счастья, процветания и величия оскорбленного, измученного, истерзанного смутами отечества нашего»*. Нередки подобные мысли и в специальной литературе.

______________________

* Бобринский В.А. Государственная Дума, заседание 16. XI. 1907 г. Отчет. С. 314.

______________________

Г-н Семенов: «Самодержавие должно быть твердо укреплено соответствующим ему государственным строем, твердой верой в него должны быть проникнуты и все облеченные доверием Монарха деятели, все правительство и все общество. Всякие колебания власти, уступки, обещания и компромиссы в таком деле поведут только к новым и новым смутам. Необходима сильная, твердая власть, сверху донизу, дабы всякий чувствовал и познавал свой долг перед Престолом и Отечеством и силу законов, которая неукоснительно обратится на всякого, преступающего их, нарушителя долга и порядка. Для этого прежде всего должно быть твердое, сильное правительство, которому народ верит, что оно, проникнутое сознанием своей силы и долга перед Самодержавием и Отечеством, действительно в состоянии осуществить неуклонно все предначертания Самодержца, к дарованию России необходимых ей преобразований»*.

______________________

* Семенов П.Н. Самодержавие как государственный строй. СПб., 1906. С. 59 60.

______________________

Г-н Черняев: «Сосредоточивая все нити управления в своих руках и возвышаясь над всеми партийными расчетами, Самодержец имеет полную возможность окружить себя лучшими людьми государства, не обращая внимания на то, к какому они принадлежат лагерю, и придавая значение лишь одному вопросу: могут ли они быть полезны»*.

______________________

* Черняев Н.И. Необходимость самодержавия для России. Харьков, 1901. С. 26.

______________________

Каков бы ни был порядок замещения тех или других мест, все служащие принимают присягу верности Государю Императору и обязуются Ему повиновением. В том числе члены Государственной Думы и Государственного Совета, первые торжественно обещаются, а вторые клянутся в верности Государю Императору. Торжественное обещание членов Государственной Думы гласит: «Мы, нижепоименованные, обещаем перед Всемогущим Богом исполнять возложенные на нас обязанности членов Государственной Думы по крайнему нашему разумению и силам, храня верность Его Императорскому Величеству Государю Императору и Самодержцу Всероссийскому и памятуя лишь о благе и пользе России, в удостоверение чего своеручно подписуемся»*. Причем отказавшийся дать такое обещание считается сложившим с себя свое звание**.

______________________

* Совершенно торжественное содержание имеет «Форма присяги членов Государственного Совета».
** Ст. 17 Учреждения Государственной Думы и ст. 27 Учреждения Государственного Совета.

______________________

В этом отношении, опять-таки, никакого различия между службой по назначению и службой по выборам нет. «Что называется у нас общественной службой, то в сущности есть такая же служба Государю, как и всякая другая, и в этом отношении различия между государственной и так называемой общественной службой не существенно; мировой судья, охранитель общественного мира, также служит государеву делу, как и бюрократические деятели, и на нем лежит долг той же самой присяги, как и на них»*.

______________________

* Катков М.Н. О самодержавии и конституции. М., 1905. С. 26.

______________________

Далее, «Государь Император, в порядке верховного управления, устанавливает в отношении служащих ограничения, вызываемые требованиями государственной службы»*. Таким образом, Государь Император создает для служащих нормы права в порядке верховного управления. Постановление это распространяется на всех служащих, то есть не только на лиц, состоящих на государственной службе, но и на служащих по выборам.

______________________

* Основные Законы, ст. 18.

______________________

Подобного полномочия обычно не имеют главы конституционных государств. Поэтому оно вызывает возражения со стороны лиц, пытающихся толковать русский государственный строй по западноевропейскому трафарету. Упоминавшийся уже профессор Котляревский пишет: «И в конституциях с ярко выраженным монархическим началом мы не найдем обычно таких широких полномочий, осуществляемых помимо народного представительства»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 35.

______________________

«Право налагать ограничения на служащих признается как бы вытекающим из верховенства Государя в сфере управления, причем опять получается несоответствие между таким пониманием и правилом, что общие нормы должны создаваться в порядке формального законодательства»*. Дело, однако, в том, что, как известно, по нашим Основным Законам общие нормы могут создаваться и Высочайшим указом.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 36.

______________________

Затруднительное положение, в которое ставит эта статья сторонников конституционного толкования наших Основных Законов, хорошо выясняет профессор В.В. Ивановский: «За исключением военного управления, которое в руках Монарха равносильно законодательству, все виды делегированной власти Монарха точно определены; в этом отношении не вполне понятной представляется статья 18 Основных Законов, гласящая, что Государь Император, в порядке верховного управления, устанавливает в отношении служащих ограничения, вызываемые требованиями государственной службы». В этой статье деятельность Монарха относится к верховному управлению и, следовательно, должна быть основана на законах, как того требует статья 11 тех же Основных Законов; но что же значит устанавливать ограничения в порядке верховного управления? Если они установлены законом, то нет надобности их устанавливать вновь; если же они могут быть установлены вновь, то это не будет верховное управление, но деятельность, делегирования Монарху. Между тем в законе прямо говорится об установлении таких ограничений в порядке верховного управления.

«Законодатель, по-видимому, не разграничивает понятия делегированной Монарху по закону деятельности от верховного управления. В первом случае Монарх, в силу самого закона или законодательной делегации, имеет право издавать распоряжения или предпринимать меры по своему усмотрению, иногда лишь при соблюдении некоторых установленных в законе условий; о самих мерах по их существу или содержанию в законе может быть ничего и не упомянуто; верховное управление есть деятельность подзаконная, она проявляется в соответствии с законами, является логическим выводом из законов и не должна, следовательно, стоять в противоречии с законами»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. С. 396.

______________________

Цитируемому автору следовало бы сделать еще один шаг и констатировать, что в данном случае мы имеем второй пример указного законодательствования. Военное правообразование он считает особым видом законодательства. Тогда многие затруднения рассеялись бы, а понимание им русского государственного строя приблизилось бы к действительно существующему. Признав, что в данном случае мы имеем второй пример указного правообразования, пришлось бы вообще признать, что в состав верховного управления входит и деятельность правообразующая, а отсюда было бы недалеко до правильного толкования понятия государственного управления вообще. Причем исчезли бы многие недоразумения и затруднения в построении нашего государственного строя.

Власть всех органов государственного управления объявляется, по статье 10 Основных Законов, делегированной им Государем Императором, «вверенной им от Него». По нашим законам Государь Император единственный источник всякой власти, источник полномочий всех государственных органов. Органы управления действуют именем Государя Императора*. Суды осуществляют свою власть также от имени Его, равно и решения их приводятся в исполнение именем Императорского Величества**.

______________________

* Основные Законы, ст. 10.
** Основные Законы, ст. 22.

______________________

Такого же характера обязанности членов Государственной Думы и, конечно, Государственного Совета. В Манифесте 3 июня 1907 года мы читаем: «Созванная Нами II Государственная Дума призвана была содействовать, согласно Державной воле Нашей, успокоению России... Обязанности эти, вверенные Нами выборным от населения, наложили на них тем самым тяжелую ответственность и святой долг пользоваться правами своими для разумной работы на благо и утверждение Державы Российской». Таким образом, по отношению к членам Государственной Думы употреблено даже то самое выражение, «вверенные обязанности», которое применяется ко всем лицам, состоящим на государственной и общественной службе.

В государственных актах последнего времени и в протоколах законодательных установлений мы не раз встречаем указания на подобное понимание обязанностей выборных от населения лиц. В тронной речи 27 апреля 1906 года мы слышали следующие слова: «Всевышним Промыслом врученное Мне попечение о благе Отечества побудило Меня призвать к содействию в законодательной работе выборных от народа». И далее: «С пламенной верой в светлое будущее России Я приветствую в лице вашем тех лучших людей, которых Я повелел возлюбленным моим подданным выбрать от себя». Такие же воззрения на свое официальное положение высказывали и сами члены законодательных установлений.

А.С. Вязигин: «Мы пришли сюда по свободному зову свободного Самодержца; мы стоим за свободное единение свободного Царя со свободным русским народом»*. Другого понимания полномочий членов законодательных собраний при монархическом принципе, признающим всю полноту власти за монархом, и быть не может.

______________________

* Вязигин А.С. Заседание Государственной Думы 7. IV. 1910 г. Отчет. С. 3129.

______________________

Государю Императору принадлежит право верховного руководства всей правительственной организацией: разъяснять служащим виды и цели правительства, издавать правила для их деятельности, делать им предписания, разъяснять законы. Государю Императору принадлежит верховный надзор за деятельностью всей правительственной машины. Государь Император может посредственно или непосредственно отменять и изменять сделанные подчиненными властями распоряжения, если усмотрит незаконность, а при некоторых условиях и нецелесообразность этих распоряжений.

На практике вопрос о значении статьи 11 возбуждался, между прочим, по поводу издания известных правил 24 августа 1909 года. П.А. Столыпин, отвечая в Государственной Думе на запрос об издании этих правил, говорил, что акт 24 августа последовал «в порядке верховного управления на точном основании статьи 11 Основных Законов» и является «преподанием ведомствам руководящих указаний к правильному применению закона». По словам председателя Совета министров, вопрос относится к «внутринадельному разверстанию» между отраслями правительственной власти: здесь разделяются ведомства друг от друга, а не «права правительства и права народного представительства»*.

______________________

* Столыпин П.А. Государственная Дума. Заседание 31. III. 1910 г. С. 2521, 2528, 2529.

______________________

Административные взыскания на лиц, занимающих высокое место в служебной иерархии, могут быть налагаемы лишь с Высочайшего соизволения или непосредственно Государем Императором. Высочайшего утверждения требуют выговоры губернаторам и губернским правлениям по представлениям министров и определениям Сената, если эти выговоры должны быть занесены в формулярный список о службе этих лиц.

За преступления по должности виновные привлекаются к судебной ответственности, причем привлечение высших чинов зависит, опять-таки, от разрешения Государя Императора: «Министры и главноуправляющие отдельными частями привлекаются к ответственности и предаются суду за нарушение долга службы порядком, установленным в Учреждении Государственного Совета»*. В утверждении Государя Императора нуждаются также вынесенные против них обвинительные приговоры. Обо всем этом была уже речь выше.

______________________

* Учреждения Министерств, ст. 218.

______________________

Государю Императору подаются жалобы на действия высших административных учреждений и лиц. «На Высочайшее Имя могут быть приносимы: 1) жалобы на определения департаментов Правительствующего Сената, кроме кассационных (Учр. Сенат., статья 217, по прод.); 2) жалобы на постановления высших государственных установлений, кроме упомянутых в пункте 1 сей (9-й) статьи, когда жалоба приносится по делам не законодательным и не судебным и притом не по существу дела, а собственно на противное событию изложение в постановлении обстоятельств дела, и сие подтверждается достоверными доказательствами; 3) жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих отдельными частями и генерал-губернаторов, когда таковые действия и распоряжения не подлежат по закону обжалованию Правительствующему Сенату»*.

______________________

* Учреждение Канцелярии Его Императорского Величества, ст. 9.

______________________

Государю Императору, наконец, принадлежит право поощрений и наград по отношению ко всем служащим.

В отношении лежащей на них ответственности члены Государственного Совета и Государственной Думы поставлены совершенно так, как высшие чины, состоящие на государственной службе: «Члены Государственной Думы за преступные деяния, совершенные при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по сему званию, привлекаются к ответственности в порядке и на основаниях, установленных для привлечения к ответственности за нарушение долга службы членов Государственного Совета»*. Народные представители уравнены, таким образом, и в этом случае со служащими какого-нибудь ведомства. Это положение их вызывает возражения с разных сторон.

______________________

* Учреждение Государственной Думы, ст. 29.

______________________

Профессор Котляревский: «Члены Государственной Думы не пользуются служебными правами, но могут совершать служебные преступления, за которые они отвечают в порядке, общем с высшими должностными лицами»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 197-198.

______________________

Приват-доцент Лазаревский: «Предоставление вопроса о предании суду и даже права наложения взыскания без суда власти Государя и Государственного Совета устанавливает зависимость членов законодательного учреждения от администрации (?), то есть нарушает именно ту самостоятельность парламента, которая составляет его жизненную силу и политический его смысл»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 336.

______________________

«В настоящее время по отношению к органу народного представительства с функциями, присвоенными конституционной теорией парламентам, этот порядок привлечения к ответственности должен быть признан безусловно противоречащим самому существу Государственной Думы»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 336.

______________________

Согласиться с этими замечаниями, однако, невозможно. Привлечение членов законодательных установлений к судебной ответственности за преступления по должности не только не противоречит «самому существу Государственной Думы», но, наоборот, совершенно согласно с общей конструкцией русского народного представительства как особого учреждения с определенными, возложенными на него обязанностями, и с общим юридическим положением членов его. Никакой зависимости их от администрации усмотреть в этом институте нельзя, если только не следовать совершенно ошибочному взгляду на власть Всероссийского Императора, как на власть административную. Наконец, при русских «парламентских» нравах, когда первые две Думы должны были быть распущены за деятельность скорее революционную, чем законодательную, возможность привлечения к судебной ответственности членов законодательных установлений является совершенно необходимой и оно обставлено всеми возможными при данных условиях гарантиями. Верные заключения на сей счет находим у г-на Захарова.

Н.А. Захаров: «Предание, с согласия Монарха, суду членов Государственного Совета и Государственной Думы наравне с лицами, занимающими административные должности, за преступные деяния при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по своим званиям (п. 4 статьи 68 и статьи 87 и 88 Учр. Гос. Сов. и статья 22 Учр. Государственной Думы), создает несколько оригинальное по сравнению с другими конституциями положение вещей и усиленно подчеркивает общий дух нашей конституции, стремящейся поставить Монарха в независимое положение, вдали от всякой политической борьбы, и дать Ему возможность спокойно следить за правильным развитием государственной жизни, не говоря уже о том, что этот факт сам по себе, вместе с порядком ответственности министров, служит лишний раз показателем невозможности видеть дуалистический принцип в нашей конституции и считать палаты выразителем народного суверенитета»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 149.

______________________

«Предание в данном случае члена Думы или Совета, наравне с министрами, генерал-губернаторами и наместниками, особому Верховному Уголовному Суду показывает, что тут дело идет более о лице, воспользовавшемся своим высоким, облеченным доверием положением для совершения преступления нравственного своего долга, скажем, для примера, такого, как государственная измена, чем о члене законодательной палаты, нежелательном по политическим воззрениям. Политическая борьба имеет и политические приемы для своего разрешения, например, отсрочка заседаний, роспуск палаты»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 144-147.

______________________

При рассмотрении этой темы особый интерес представляет, однако, вопрос об ответственности министров ввиду его связи с вопросом о форме правления в России. Наши законы знают ответственность министров лишь перед Государем Императором. «Председатель Совета Министров, министры и главноуправляющие отдельными частями ответствуют перед Государем Императором за общий ход государственного управления. Каждый из них в отдельности ответствует за свои действия и распоряжения»*. В чем же выражается это?

______________________

* Основные Законы, ст. 123.

______________________

«Являясь исключительно органом власти исполнительной, так как министерства, согласно статье 153 Учреждения министерств, и установлены на тот предмет, чтобы доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение, министры несут и ответственность за неисполнение своих обязанностей, в качестве исполнителей велений закона»*. «Эта власть в своих действиях во всем ее объеме и в различных областях государственной жизни, в лице глав ее различных отраслей, является ответственной за правильность, целесообразность и законность своих действий перед тем, кто, по выражению Шталя, "есть персонификация государства"»**. Действительно, вот что гласит закон:

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 269.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 268.

______________________

«Предметы ответственности министров суть двух родов: 1) когда министр, превысив пределы своей власти, постановит что-либо в отмену существующих законов, уставов или учреждений или же собственным своим действием и миновав порядок, для сего установленный, предпишет к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления; 2) когда министр, оставив власть, ему данную, без действия, небрежением своим попускает важное злоупотребление или государственный ущерб»*.

______________________

* Свод Законов. Т. I, ч. 2. Учреждения министерств, ст. 208.

______________________

«Ответственность возбуждается: 1) жалобами, непосредственно Императорскому Величеству приносимыми; 2) донесениями местных начальств в тех случаях, когда предписаниями министерств будут они понуждаемы к отмене законов существующих или к введению новых, Верховной Властью не утвержденных; 3) последствием судов, над подчиненными им лицами производимых, когда они докажут, что неправильность действия, за которое они преданы суду, произошла от точного исполнения министерских предписаний или что закон, коего исполнение от них взыскивается, не был им предписан; 4) временными обозрениями губерний, а по военной части — осмотрами войск, от лиц, особенно к тому уполномоченных, когда представят они из дел явные доказательства превышения власти или ее бездействия; 5) рассмотрением ежегодных отчетов. Если Сенат усмотрит, что по частям, Управлению министров вверенным, вкрались важные злоупотребления или в донесениях, министрами Императорскому Величеству поднесенных, откроет обстоятельства, несогласные с настоящим положением дел, в таковых заслуживающих особенное уважение случаях Сенат, истребовав объяснение от министра той части, до которого сие относится, ежели найдет оное неудовлетворительным, представляет на рассмотрение Императорскому Величеству»*. «Все сии причины ответственности тогда только приемлются в уважение, когда будут они основаны на ясных доказательствах и когда предмет их составляет какой-либо важный государственный ущерб или злоупотребление»**.

______________________

* Учреждения министерств, ст. 216.
** Учреждения министерств, ст. 217.

______________________

В отличие от большинства западных государств нашим законам совершенно неизвестна ни судебная, ни политическая ответственность министров перед народным представительством. По этому поводу профессор Котляревский справедливо замечает, что «самым ярким отличием», совершенно выделяющим русские Основные Законы из ряда обычных конституций, есть отрицание в них всякой ответственности министров перед народным представительством»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 99.

______________________

По мнению профессора Алексеева, «таким же необходимым, как народное представительство, фактором является в правовом государстве и ответственное правительство»*. «Правовое государство не терпит политической безответственности правительства; с другой стороны, эта ответственность не может двоиться и для того, чтобы быть действительной, должна лежать на одном органе. В государствах, где существует один правительственный орган, он и является политически ответственным; там же, где существует, как в монархиях и в парламентарных республиках, два правительственных органа, только один из них может нести политическую ответственность перед парламентом и его избирателями. Эта ответственность не может пасть на главу государства, который в этих государствах представляет собой устойчивый элемент правительственной организации; эта ответственность должна лечь на сменяемый правительственный орган — на министерство».

______________________

* Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе власти монарха в конституционном государстве. М., 1910. С. 105 — 106.

______________________

«Народное представительство и ответственное правительство суть два учреждения, друг друга дополняющие и друг друга обусловливающие. Правительство, ответственное за закономерное и согласное с интересами народа управление, предполагает существование народного представительства как показателя общественной воли и без него немыслимо; и, в свою очередь, народное представительство не может иметь никакого реального авторитета без ответственного правительства, призванного проводить эту волю в жизнь и воплощать ее в конкретные акты»*.

______________________

* Алексеев А.С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М., 1897. С. 22.

______________________

В этих словах профессора Алексеева очень удачно выражено господствующее в русской науке государственного права учение о правовом государстве. Если принять его, то Россию правовым государством считать, конечно, нельзя, а вместе с тем должны отпасть и трафаретно-конституционные выводы из теории правового государства, которые желают применить к русскому обновленному строю и доказать статьями наших Основных Законов, отпадает так называемое конституционное понимание нашего строя. Однако в дальнейшем мы увидим, что закономерность управления может существовать и при монархическом начале как основе государственного строя — равным образом и ответственность министров, но, конечно, не перед «парламентом», как выразителем народной воли, а перед Государем Императором.

Государственная Дума и Государственный Совет имеют, положим, право делать запросы министрам по поводу незакономерных действий их или подчиненных им властей. «Государственному Совету и Государственной Думе, в порядке их учреждениями определенном, предоставляется обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными. В случае, если Государственный Совет или Государственная Дума не признают возможным удовлетвориться сообщением министра или главноуправляющего отдельной частью (ср.: Учр. Гос. Советов, изд. 1906 г., ст. 59; Учр. Государственной Думы, изд. 1906 г., ст. 60), то дело представляется председателем Государственного Совета на Высочайшее благовоззрение»*. В Учреждении Государственного Совета читаем: «Государственный Совет может обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными»**.

______________________

* Учреждения министерств, ст. 217.
** Свод Законов. Т. I. Учреждение Государственного Совета, ст. 44. Тождественного содержания, ст. 33 Учреждения Государственной Думы.

______________________

Но к каким бы заключениям ни пришли законодательные установления, суждения их или их членов ни для министров, ни вообще не имеют никакого юридического значения. Для министров имеет решающее значение лишь мнение о них Государя Императора.

Самое большее, что могут сделать законодательные установления, это передать свое несогласие с министром на благоусмотрение Государя Императора, то есть то, что профессор Котляревский называет «косвенным и ограниченным правом жалобы»*. «Можно, — говорит он, — пожалуй, сказать, употребляя в достаточной мере неточную терминологию, что в контроле над управлением русское народное представительство остается совещательным; оно не осуществляет здесь власти, как оно осуществляет ее в законодательстве; признание с ее стороны действий министра незакономерными никакого обязательного значения не имеет, никакими юридическими последствиями не сопровождается»**.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 102.
** Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 102-103.

______________________

Фактически несогласие министра с законодательными установлениями, особенно если случаи несогласия повторяются, может, однако, иметь серьезные последствия. У г-на Захарова читаем: «Являясь исполнением обещания манифеста 17 октября, право запросов не представляет собой, в сущности, того сильного оружия в руках палат, как это имеет место в странах парламентарных. Осуществляя, таким образом, исключительно нравственный контроль над действиями власти административной, палаты, в случае выраженной со стороны 2/3 их состава неудовлетворенности объяснениями министров и главноуправляющих, представляют дело на Высочайшее благовоззрение, указывая этим Государю на общественное мнение по отношению к тому или иному министру (ст. 58 — 60 Учреждения Государственной Думы и ст. 44, 57 — 59 Учреждения Государственного Совета). Такого рода указания не могут, конечно, иметь силу обязательных велений с формальной стороны, полной гарантии подчиненности власти исполнительной власти законодательной, ввиду полной разделенности у нас начал этих властей; но известные нравственные побуждения могут, в случае повторения такого выражения нерасположения, поставить министра в затруднительное положение вести дела в учреждениях, ему явно не сочувствующих, а поэтому и готовых принципиально отвергать его проекты, — и тогда способ решения этого спора между органом исполнительной власти и палатами, разрешение создавшегося фактического положения вещей принадлежит уже свободной воле Монарха»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 209.

______________________

Тем более, конечно, наши законы не признают политической ответственности министров перед народным представительством. Наши министры политического значения вообще не имеют. Право запросов имеет очень скромное значение и касается вовсе не политической деятельности министров, но лишь закономерности их служебных действий.

«В отличие от других конституций, где министры ответственны исключительно перед палатами народных представителей, Верховным судьей и определителем виновности высшего должностного лица, нарушившего свой долг службы в Империи, является Государь Император. Такое положение вопроса о министерской ответственности, имеющего широкое толкование в юридической литературе, лишает политического характера русское министерство и необходимости подчинения его политической партии»*. Наши министры применяют волю не свою и не партийную, а волю Государя Императора.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 149.

______________________

Установление политической ответственности министров перед народным представительством, предлагаемое некоторыми исследователями русского государственного строя, означало бы решительный поворот к парламентаризму, который стоит, несомненно, дальше от современного государственного строя России, чем этот последний от строя дореформенного. Политическая ответственность министров повлекла бы за собой и назначение их из парламентского большинства и пр.

Ссылка на то, что «политическая ответственность правительства есть лишь средство осуществления режима политической солидарности, который становится тем более необходимым, чем менее деятельность современных конституционных учреждений воспроизводит образ полного разделения властей»*, вряд ли может быть убедительной. При русских условиях парламентарная консолидация состояла бы в окончательном захвате власти со стороны какой-либо партии, возобладавшей при помощи всем известных выборных приемов. Не подлежит сомнению, что подобной солидарности население всегда предпочтет испытанную веками консолидацию политической жизни страны вокруг ее исторического Верховного Вождя.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 212.

______________________

Заслуживает также быть отмеченным, что адрес I Государственной Думы настойчиво домогался ответственности министров перед народным представительством. Вот что, между прочим, мы читаем в нем: «Государь, только перенесение ответственности перед народом на министерство может укоренить в умах мысль о полной безответственности Монарха; только министерство, пользующееся доверием большинства Думы, может укрепить доверие к правительству, и лишь при таком доверии возможна спокойная и правильная работа Государственной Думы»*.

Громкие, но, увы, пустые заявления, явно преследовавшие определенные политические задачи.

______________________

* Заседание Государственной Думы 2. V. 1906 г. Отчет. С. 74.

______________________

ГЛАВА XIII
Право помилования и милостей

Государь Император — верховный источник милосердия и благодеяний. В это право Его входят весьма различные и важные полномочия, которые можно соединить в две группы: а) право помилования и б) право милостей. Они дают возможность Государю Императору изливать на русский народ неисчислимые благодеяния, быть высшим источником добра, мира и счастья, сглаживать те шероховатости, которые могут вызываться строгим применением права, и, путем нравственного воздействия на народную душу, содействовать появлению новых, лучших форм общественной жизни. Особое развитие получило право помилования.

Право помилования виновных принадлежит только Верховной Власти. «По общечеловеческому сознанию, оно есть неотъемлемый атрибут Верховной Власти»*. Русский народ говорит: «Царь, как Бог, и покарает, и помилует». В декларации председателя Совета министров в ответ на адрес I Государственной Думы мы слышали следующие верные слова: «Помилование приговоренных по суду, каких бы свойств ни были совершенные ими преступные деяния, составляет прерогативу Верховной Власти, от которой единственно и всецело зависит признать Царскую милость к впавшим в преступления соответствующей благу общему».

______________________

* Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права. Ч. I. Киев, 1886. С. 255.

______________________

Вряд ли есть основание объяснять необходимость и громадное значение этого права Верховной Власти. Высшая правда должна иметь орган, который мог бы вносить поправки в решения правовой правды, всегда ограниченной, а нередко и заблуждающейся. «Формальное право, органами которого являются суды, действующие сообразно предписаниям закона положительного, нередко может противоречить праву материальному, соответствующему идее абсолютной справедливости. Необходимым, таким образом, является посредствующий элемент, который мог бы быть примирителем формального права и относительной человеческой справедливости и права материального, абсолютной справедливости божественной. Представителем такого элемента может быть только важнейший орган в государстве, носитель Верховной Власти. Отсюда право помилования и амнистии»*. Все это более или менее общепризнано.

______________________

* Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права. Ч. I. Киев, 1886. С. 256.

______________________

«Необходимость существования этого права и предоставление его носителю Верховной Власти вытекает из того, что уголовные законы определяют только общие нормы, в применении же их к отдельным случаям, бесконечно разнообразном, они могут оказаться жестокими и несправедливыми; предвидеть все случайности законодатель не может, а предоставлять судьям право налагать наказание, не стесняясь общими нормами, значило бы поставить на место закона произвол отдельного судьи»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 185.

______________________

Правом помилования Государь Император пользуется непосредственно, не передавая его никому. Статья 165 Уложения о наказаниях, издания 1885 года: «Помилование и прощение виновных ни в каком случае не зависит от суда. Одно непосредственно исходит от Верховной Самодержавной Власти и может быть лишь действием Монаршего милосердия. Сила и пространство действия сего милосердия, как изъятия из законов общих, определяются в том самом Высочайшем указе, коим смягчается участь виновных или же даруется совершенное прощение»*.

______________________

* Некоторые изменения, преимущественно редакционного характера, представляет ст. 72 Уголовного уложения: «Помилование и прощение не зависит от суда. Оно непосредственно исходит от Верховной Самодержавной Власти и может быть лишь действием Монаршего милосердия. Сила и пространство действия сего милосердия, как изъятие из законов общих, определяются в том самом Высочайшем повелении, или указе, или общем милостивом Манифесте, коим смягчается участь виновных или же даруется им совершенное прощение».

______________________

Наше законодательство в общем составе помилования различает: 1) помилование осужденных (или осужденного), в тесном смысле слова, то есть освобождение их (или его) от наказания или смягчение наказаний, уменьшение их, и 2) полное прощение совершивших (или совершившего) преступное деяние. Все эти проявления милости носят общее название помилования.

«Из западных государств ближе всего в этом отношении к нашей конституции подходит Австрия, государственный закон которой 1867 года о судебной власти знает и помилование, и амнистию, и аболицию, но применение здесь этих прав имеет место через органы власти исполнительной — через министров, а не в форме царской милости, осуществляемой у нас, в России, и ныне, как и в прежнее время, не под ответственностью контрассигнирующего акт министра, а как самостоятельный акт, действие которого не связано ни с какими объяснениями о необходимости его осуществления и является волевым актом милости Верховной Власти, без какого бы то ни было контроля в его применении»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 147.

______________________

Основные Законы гласят: «Государю Императору принадлежит помилование осужденных, смягчение наказаний и общее прощение совершивших преступные деяния с прекращением судебного против них преследования и освобождением их от суда и наказания»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 23.

______________________

В первом случае дело идет о лицах (или лице), относительно которых (или которого) уже состоялся обвинительный приговор.

Во втором — о лицах (или лице), которые безразлично: или могут еще не быть привлечены даже к предварительному следствию, или состоять под судом, или быть уже присуждены к наказанию. В отличие от первого случая здесь мы имеем дело с полным, или общим, прощением. Совершившие преступные деяния освобождаются в этом случае не только от наказания, но и от суда, судебного преследования и последствий наказания. Помилование касается большей частью одного только лица. Общее прощение большей частью — группы лиц. Оно уничтожает значение рецидива.

В объяснительной записке к Уголовному Уложению читаем: «В области уголовных дел, подлежащих судебному разбирательству, помилование может относиться только к делам, по коим уже состоялся судебный приговор; исключение из этого будут составлять, как и по действующему праву, так называемые Всемилостивейшие манифесты, коих сила может распространяться и на деяния, по коим производятся еще следствие и суд»*.

______________________

* Уголовное Уложение. Проект редакционной комиссии и объяснения к нему. Т. I. СПб., 1897. С. 639.

______________________

Выражению «общее прощение» придается, однако, некоторыми другое значение. Именно, толкуют, что во втором случае имеется в виду не единичное, но лишь массовое, или групповое, помилование. Объяснительная записка к проекту Уголовного Уложения говорит: «Кроме того, чрезвычайное смягчение или полная отмена наказаний, как главных, так и дополнительных, даруются и по непосредственному усмотрению Власти Верховной. Такое прощение может относиться или к отдельному преступному деянию, по которому состоялся уже приговор суда, или же может, в виде Высочайшего Всемилостивейшего манифеста, распространяться на целый ряд преступных деяний, применяясь как к лицам, уже отбывшим наказание или отбывающим таковое, так и к тем, которых деяние еще не было предметом судебного разбирательства»*.

______________________

* Уголовное Уложение. Проект редакционной комиссии и объяснения к нему. Т. I. СПб., 1897. С. 639.

______________________

Отсюда выходит, что почему-то отдельное лицо может быть помиловано лишь после того, как над ним состоялся уже приговор, а два и более могут быть помилованы и до суда. И, наоборот, отдельное лицо не может быть освобождено от суда и следствия, а много или несколько (сколько именно, не объясняется) могут. С толкованием этим никак нельзя согласиться, потому что оно решительно ни на чем не основано, приписывает явно нелепое содержание закону и без всякого основания ограничивает милосердие Государя Императора.

Надобность в групповом помиловании может иметь место как в первом, так и во втором случае. Далее, обращаясь к тексту закона, мы видим, что как в первом, так и во втором законодатель употребляет множественное число («осужденных, совершивших»). В то же время как в первом, так и во втором необходимо иметь в виду возможность помилования и отдельного «осужденного» и отдельного «совершившего преступное деяние». Наконец, нет никаких оснований толковать вторую половину этой статьи в ограничительном смысле. Если бы имелось в виду нечто подобное, редакция ее должна была бы быть иная. Следовало бы сказать «всеобщее прощение всех совершивших преступные деяния» или что-нибудь в этом роде. Словом, несмотря на то, что данное толкование исходит от столь авторитетного источника, мы должны безусловно отвергнуть его. Кстати сказать, также никак нельзя согласиться с правильностью употребления выражения «преступное деяние» вместо «преступник». Подобные замены могут совершенно исказить не только русский язык, но и смысл закона. Прощают не преступное деяние, а преступника.

Групповые милости приурочиваются обыкновенно к торжественным событиям общегосударственного значения (рождение наследника, бракосочетание Императора, коронация), могут иметь место только по непосредственному почину Государя Императора и объявляются обыкновенно милостивыми манифестами, частные отдельным виновным по ходатайствам их самих или третьих лиц. Ходатайства эти преподносятся Государю Императору министром юстиции. Они направляются заинтересованными или прямо министру юстиции, или через Канцелярию по принятию прошений, на Высочайшее Имя Приносимых.

В Учреждении этой Канцелярии читаем: «На Высочайшее Имя могут быть приносимы «прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осужденных или отбывающих наказания»*.

______________________

* Учреждение Канцелярии Его Императорского Величества, ст. 9.

______________________

«Прошения о помиловании и смягчении участи лиц, приговоренных к наказанию или отбывающих оное (статья 9, п. 5), препровождаются главноуправляющим Канцелярией Его Императорского Величества для представления на Высочайшее воззрение: 1) к министру юстиции в отношении лиц, осужденных судами гражданского ведомства, и 2) к военному или морскому министрам, по принадлежности в отношении лиц, осужденных военными или военно-морскими судами»*.

______________________

* Учреждение Канцелярии Его Императорского Величества, ст. 23.

______________________

Наконец, помилование может явиться в результате ходатайства суда. Так, если бы суд нашел основание смягчить наказание более чем на две степени или вовсе помиловать преступника, он должен возбудить ходатайство об этом перед Государем Императором через посредство министра юстиции. Ходатайство о лицах, судившихся в военных и морских судах, докладываются соответственно военным или морским министром.

«Приговоры суда, вошедшие в законную силу, прежде обращения их к исполнению представляются, через министра юстиции, на усмотрение Императорского Величества... 2) когда суд ходатайствует о смягчении подсудимому наказания в размере, выходящем из пределов предоставленной судебным местам власти, или о помиловании преступника»*. «В чрезвычайных случаях, когда представляются особые уважения к облегчению участи подсудимого, суду дозволяется ходатайствовать перед Императорским Величеством, через министра юстиции, о смягчении наказания в размере, выходящем из пределов судебной власти (статья 774), или даже о помиловании подсудимого, вовлеченного в преступление несчастным для него стечением обстоятельств»**.

______________________

* Устав Уголовного судопроизводства, ст. 945.
** Устав Уголовного судопроизводства, ст. 775.

______________________

Смягчение наказания и освобождение от наказания, сами по себе, только в этой одной милости и состоят. Помилование, гласит объяснительная записка к Уголовному Уложению, «устраняет наказуемость по всем делам как важным, так и маловажным, во всяком случае оно относится только к уголовным последствиям деяния, а потому и не распространяется, как и по действующему праву, на гражданские права частных лиц, из преступления возникаемые»*.

______________________

* Уголовное Уложение. Проект редакционной комиссии и объяснения к нему. Т. I. СПб., 1897. С. 639.

______________________

Освобождаемый от суда и судебного преследования тем самым освобождается не только от наказания, которое ему грозит, но и от всех последствий, которые повлек бы для него обвинительный приговор. Но как в случае помилования, так и в случае общего прощения для сложения последствий уже понесенных наказаний требуются особые постановления. Уложение о наказании гласит:

«Последствия наказаний, уже понесенных виновными, отменяются лишь в тех случаях, если сие в дарующем прощение указе или в общем милостивом манифесте также именно постановлено. Взыскания на вознаграждение за вред или убыток, какому-либо частному лицу преступлением причиненный, и в случае помилования и прощения его не прекращаются. Церковное покаяние, к коему прощенный виновный был присужден, прекращается или продолжается по усмотрению духовного начальства его вероисповедания»*.

______________________

* Уложение о наказаниях, изд. 1885. С. 167.

______________________

В русской литературе был поднят вопрос, может ли быть освобожден прощенный от политических последствий понесенного наказания. Одни утверждают, что последствия эти «остаются во всей своей неприкосновенности»*. Другие полагают, что восстановление политических прав может произойти лишь в законодательном порядке. В нашем законодательстве, по мнению профессора Котляревского, «остается пробел — каким образом могут быть восстановлены политические права амнистированных лиц?» По его мнению, «это возможно в законодательном порядке, но исключительно по инициативе Государя, согласно п. 7 статьи 31 Учреждения Государственной Думы, где к ведению Думы, между прочим, относятся "дела", вносимые на рассмотрение... по особым Высочайшим повелениям»**.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. Т. I. С. 230.
** Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 47 — 48.

______________________

При этом и те, и другие ссылаются на статью 7 Положения о выборах в Государственную Думу. Она гласит: «В выборах не участвуют также: 1) подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния либо исключение со службы, а равно за кражу... когда они судебными приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они и были освобождены от наказания за давностью, примирением, силой Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления»*.

______________________

* См. Положение земских учреждений, ст. 27, п. 1, и Городское положение, ст. 33, п. 1, в которых содержится подобное же ограничение, что касается участия в выборах земских и городских.

______________________

Статья эта содержит в себе чрезвычайно важное толкование права помилования. Суждение это по общему правилу должно, конечно, толковаться ограничительно. Придавать ему возможно только то значение, которое оно, по точному смыслу употребленных в нем выражений, имеет. Статья постановляет, что подвергшийся суду за указанные деяния и не оправданный им, но освобожденный от наказания в силу Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления, в выборах в Государственную Думу не участвует. Другими словами, в выборах не участвует тот, относительно которого Высочайшая милость ограничилась освобождением от наказания, то есть помилованием в узком смысле слова. Но Государю Императору принадлежит еще одно верховное право — право прощения, или, как говорит закон, общего прощения. Далее статья 167 Уложения о наказаниях указывает, что в дарующем прощении указе или общем Всемилостивейшем манифесте может быть объявлено об отмене и последствии понесенных уже виновным наказаний. И раз указ или манифест восстанавливает политические права обвиненного, статья 7 Положения о выборах в Государственную Думу служить препятствием тому не может. Резюмируем. Статья 7 ограничивает права известной категории преступников, но не Высочайшее милосердие. Этим самым отпадает и вопрос о том, каким образом могут быть восстановлены политические права осужденного.

Из нашего анализа явствует, что статья 23 предоставляет Государю Императору все возможные виды помилования. С этим, однако, другие толкователи ее обыкновенно не соглашаются. Утверждают именно, что Ему не предоставлено права амнистии или даже амнистии и частной аболиции. Причем под амнистией понимается освобождение не только от следствия, суда и наказания, но и от последствий, которые могло бы или должно повлечь наказание, а под аболицией — только освобождение от следствия и суда. Причем общее прощение, о котором говорит статья 23 Основных Законов, понимается как аболиция общая. Так, в лекциях приват-доцента Лазаревского сообщается, что статья 23 «предоставляет Государю Императору:

1) помилование (прощение осужденных и смягчение наказаний) и

2) аболицию, которая и теперь предполагается общей (общее прощение совершивших преступные деяния с прекращением судебного против них преследования и освобождением от суда и наказания»)*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 231.

______________________

Таким образом, не останавливаются даже перед явно нелепым пониманием закона, который-де, предоставляя Верховной Власти аболицию общую, якобы не предоставил Ей аболиции частной. Особенно подробно рассматривается, однако, вопрос об амнистии, причем также доказывается, будто Государь Император не имеет права амнистии. Утверждают, что амнистия может совершаться лишь законодательным порядком, то есть с участием Государственного Совета и Государственной Думы. В этом именно смысле высказывается один из главных толкователей Основных Законов приват-доцент Лазаревский:

«Что же касается аболиции частной, а также амнистии (то есть прощения преступления со сложением и других его последствий, кроме наказания), общей или частной, то они возможны лишь в порядке законодательном, ибо, не будучи предоставлены по закону ни одному из органов государства, они, заключая в себе распоряжения, противоречащие общему закону, ни от какой иной власти, кроме законодательной, исходить не могут»*. Воззрение это представляет собою попытку перенести к нам порядки некоторых конституционных государств, где амнистия совершается действительно законодательным порядком.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 231.

______________________

Опровергать эти учения после всего сказанного надобности не представляется. Раз Государю Императору предоставлено право прощать и освобождать от следствия, суда и наказания*, а равно от последствий наказания**. Ему предоставлены все полномочия, входящие в право амнистии и аболиции. Таково, впрочем, мнение многих весьма компетентных лиц.

______________________

* Ст. 23 Основных Законов.
** Ст. 167 Уложения о наказаниях.

______________________

Профессор В.В. Ивановский: «Наше законодательство не различает... права помилования от амнистии и первое, очевидно, заключает в себе последнюю»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1909 2-е изд. С. 398.

______________________

Профессор Котляревский: «Авторы Основных Законов, формулируя ст. 23, где различается помилование осужденных, смягчение наказания и общее прощение совершивших преступные действия, очевидно, приписывали право амнистии Монарху*. Противоположное воззрение, развитое в монографии Люблинского и принятое в курсе Лазаревского, кажется нам несомненной натяжкой».

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 45.

______________________

Профессор Шалланд: «В период деятельности Государственной Думы первого и второго созыва толкование этой статьи по вопросу о полной амнистии — "общего прощения совершивших преступные деяния с прекращением судебного против них преследования и освобождением их от суда и наказания" — вызвало значительные разноречия. Одна сторона, по аналогии с западноевропейской практикой, допускала, что амнистия может быть дарована обыкновенным законодательным актом, следовательно, и по почину палаты. Другая — наоборот, основываясь на точном смысле статьи 23 Основных Законов, признавала амнистию безусловно прерогативой Монарха. С точки зрения юридической конструкции, последнее мнение должно быть признано наиболее правильным»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 83.

______________________

Вопрос об амнистии возбуждался в первой и во второй Государственной Думе. Первая Дума обратилась к Государю Императору со словами: «Ваше Императорское Величество! В преддверии всякой нашей работы стоит один вопрос, волнующий душу всего народа, волнующий нас, избранников народа, лишающий нас возможности спокойно приступить к первым шагам нашей законодательной деятельности. Первое слово, прозвучавшее в стенах Государственной Думы, встреченное кликами сочувствия всей Думы, было слово "амнистия". Страна жаждет амнистии, распространенной на все предусмотренные уголовным законом деяния, вытекавшие из побуждений религиозных или политических, а также на все аграрные правонарушения. Есть требования народной совести, в которых нельзя отказывать, с исполнением которых нельзя медлить. Государь, Дума ждет от Вас полной политической амнистии как первого залога взаимного понимания и взаимного согласия между Царем и народом»*.

______________________

* Заседание Государственной Думы 5. V. 1906 г. Отчет. С. 241.

______________________

Обращение это было поддержано и Государственным Советом, который в своем ответном адресе писал: «Относясь с глубоким негодованием к непрекращающимся и доныне злодениям, совершаемым в увлечении политической борьбой, Государственный Совет, во внимании к чрезвычайной важности переживаемого времени, решается повергнуть на великодушное воззрение Вашего Императорского Величества участь тех, кои, в неудержимом стремлении к скорейшему достижению желанной свободы или в борьбе за охрану порядка, нарушили грани, законом поставленные, но не посягнули при этом на чужую жизнь и имущество, а также не вовлекли в эти преступления других»*.

______________________

* Государственный Совет. Сессия 1. Отчет. С. 16.

______________________

При этом возбуждение подобного ходатайства поддерживалось таким авторитетом уголовного права, как профессор Таганцев, говорившим: «Нет сомнения, что прежде всего инициатива в этом отношении принадлежит самому Императорскому Величеству. Верховный хранитель порядка России всегда может усмотреть основание к прощению, в котором Он изъявляет свою милость, будет ли это основание лежать в отдельных событиях, как, например, заключение мира, или в счастливых событиях в жизни Царской семьи, по поводу которых Государю Императору благоугодно даровать милость. Но несомненно, что право ходатайствовать о даровании амнистии может возникнуть также и в порядке управления государством»*. Но никаких доводов в пользу последнего утверждения он не привел, и, по-видимому, их вовсе не имеется.

______________________

* Государственный Совет. Сессия I, заседание 4. V. 1906 г. Отчет. С. 4.

______________________

Во II Государственной Думе 88 членами было внесено законодательное предположение относительно амнистии. Возникшие на этой почве прения выяснили неправомерность этой инициативы. Так, министр юстиции высказал следующее: «Амнистия, обсуждения которой в законодательном порядке домогаются 88 членов Думы, составляет одну из тех форм, в которых осуществляется помилование. Последнее, как известно, распадается на помилование индивидуальное, даруемое определенным лицам, совершившим преступное деяние, и на помилование групповое, именуемое обыкновенно амнистией, покрывающее милосердием и забвением целые категории лиц, учинивших те или другие преступные посягательства. В нашем отечественном праве оба вида помилования составляют исконную прерогативу русских Монархов. На основании статьи 23 Основных Государственных Законов Государю Императору принадлежит: во-первых, помилование осужденных и смягчение наказаний и, во-вторых, общее прощение совершивших преступные деяния с прекращением судебного преследования против них и освобождением их от суда и наказания.

«Указанная прерогатива, отнесенная Основными Законами к самому существу Верховной Самодержавной Власти, что явствует из заголовка главы I Основных Законов, в которой помещена статья 23, — осуществляется Государем Императором единолично. Ввиду этого правительство заявляет Государственной Думе, что законопроект об амнистии, по силе Основных Государственных Законов, ее обсуждению не подлежит. Права Верховной Самодержавной Власти священны для всякого русского и незыблемы. Какое бы то ни было, прикосновение к ним совершенно недопустимо»*.

______________________

* Министр юстиции. Заседание Государственной Думы 28. V. 1907 г. Отчет. С. 1300.

______________________

Далее, Государю Императору принадлежит «сложение, в путях Монаршего милосердия, казенных взысканий и вообще дарование милостей в случаях особых, не подходящих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права»*. Дела о сложении недоимок и других казенных взысканий проходили раньше через дореформенный Государственный Совет**, об остальных милостях только через Канцелярию по принятию прошений на Высочайшее имя приносимых, через которую они проходят и ныне***.

______________________

* Основные Законы, ст. 23.
** По старому Учреждению Государственного Совета (Свод Зак. Т. I. Ч. 2, изд. 1892 г., ст. 23): «В порядке государственных дел, от разрешения и утверждения Верховной Императорской Власти зависящих, следующие предметы поступают предварительно на улаживание Государственного Совета... 15) Дела о сложении недоимок и казенных взысканий».
*** Во второй своей части статья 23 повторяет постановление пункта 4 статьи 9 Учреждения Канцелярии Его Императорского Величества по принятию прошений (Свод Зак. Т. I. Ч. 2, изд. 1892 г., ст. 9): «На Высочайшее имя могут быть приносимы... 4) прошения о даровании милостей, в особых случаях не подходящих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права». См. статьи 21 и 22 того же Учреждения.

______________________

«Прошение о милостях (статья 9, п. 4), дарование коих сопряжено с изъятием из закона либо с интересом казны, главноуправляющий канцелярией Его Императорского Величества или оставляет без последствий, или передает министру или главноуправляющему отдельной частью, по принадлежности. В случаях особо уважительных главноуправляющий канцелярией испрашивает Высочайшее повеление или на передачу прошения подлежащему министру или главноуправляющему для доклада Его Величеству, или на внесение дела в Совет министров, или на направление его в законодательном порядке». (Учреждение Канцелярии Его Императорского Величества, статья 21.)

Полномочия Государя Императора, о которых говорит приведенная только что вторая половина статьи 23 Основных Законов, представляют собой одно из старинных установлений русского права, крепко укоренившееся в жизни. Необходимость его вряд ли нужно доказывать. В таком великом и населенном разными народностями государстве, как государство Русское, особенно необходимо, чтобы имелась милосердная рука, которая смягчала бы суровые требования закона и давала возможность вновь подняться тем побегам жизни, которые гнет к земле тяжелая судьба. Для правильного хода государственной машины необходимо, чтобы широкая волна благодеяний и милосердия непрерывно изливалась на народ с высоты Престола.

Дела милосердия всегда широко занимали русских Императоров. Наше право и наша государственная практика не имеют полного соответствия в других государствах. В этом отношении прав профессор Котляревский, когда он говорит, что в статье 23 «даются совершенно своеобразные правомочия, не встречающие параллелей в западных конституциях и лишь отчасти объяснимые из старого права»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 49.

______________________

Приват-доцент Лазаревский: «Право слагать все подобного рода казенные взыскания, то есть отказываться от тех или других сумм, следующих к поступлению в государственное казначейство, есть совершенно исключительное полномочие русского Императора»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. Т. I. С. 232.

______________________

Статья 23 говорит вообще о казенных взысканиях. Некоторые лица пытаются доказать, что к этому понятию не относятся казенные недоимки. Основывают это на том, что в дореформенном нашем праве в пункте 19 статьи 31 Учреждения Государственного Совета, изд. 1901 года (в издании 1892 года ему соответствовал пункт 15 статьи 23), говорилось раздельно о сложении недоимок и казенных взысканий. Отсюда приват-доцент Лазаревский делает заключение, что «право Государя на сложение своею властью недоимок является до некоторой степени спорным»* и что «возможно и то толкование, что право сложения в путях Монаршего милосердия распространяется только на взыскания, за изъятием податных недоимок»**.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 232.
** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 232.

______________________

В действительности, конечно, подати представляют собой также казенные взыскания. Упоминание их особо в указанном пункте статьи 31 старого Учреждения Государственного Совета может быть объяснено особой важностью этого рода взысканий, хотя нельзя не признать, что пункт этот можно было бы редактировать удачнее. Но, во всяком случае, нельзя забывать, что нашему освещению подлежит не прежнее, а действующее право, в котором данный вопрос регламентирован вполне ясно и в котором государственные подати нигде не выделены из общего понятия казенных взысканий.

Таким образом, вторая половина статьи 23 имеет самое глубокое государственное значение. Сомнения, которые она вызывает у профессора Котляревского, вряд ли могут подорвать ее значение. Применение второй половины статьи 23 вызывает у него «самые серьезные сомнения, лишь усугубленные неопределенностью редакции. Как примирить ее с законодательными и бюджетными правомочиями Думы и Совета? Что понимать под нарушением гражданских прав — разумеется ли оно лишь в прямом или также и в более косвенном смысле? Но общий характер статьи не идет вразрез с пониманием судебной власти Монарха, которое запечатлелось в Основных Законах»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 49.

______________________

В действительности, право диспенсации, право делать исключения из требований закона для отдельных случаев, не может принадлежать никому, кроме Государя Императора. Вопросы, относящиеся сюда, могут быть решаемы лишь отдельным лицом. Законодательные и бюджетные права Думы этим нимало не затрагиваются, так как законодательные установления занимаются установлением общих начал, а не решением частных случаев. Что касается гражданских прав третьих лиц, то вопрос об их понимании должен разрешаться в каждом отдельном случае особо, так как вообще эти милости носят строго индивидуальный характер.

Еще слабее критикует указанную статью приват-доцент Лазаревский. Последний обратил особое внимание на предоставление Государю Императору права слагать казенные взыскания. «Право слагать все подобного рода казенные взыскания, то есть отказываться от тех или других сумм, следующих к поступлению в государственное казначейство, есть совершенно исключительное полномочие русского Императора. По общему правилу конституционные монархи такими правами не пользуются. Это постановление, при случае могущее весьма тяжело отразиться на государственном бюджете и, что самое существенное, могущее оказаться источником денежных выгод для лиц, приближенных к Государю, является новшеством и для русского права»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 232.

______________________

Серьезный характер имеет в этих замечаниях лишь ссылка на то обстоятельство, что вопросы о снятии недоимок раньше проходили через Государственный Совет, а ныне отнесены к верховному управлению. Но это изменение в достаточной мере объясняется тем, что дореформенный Государственный Совет был учреждением законосовещательным, а не законодательным, и решение, принятое им, не могло связывать милосердия Государя Императора, который, в конце концов, решал вопрос нераздельно, как это и должно быть в подобного рода делах. Участие же в них современных Думы и Совета могло бы быть не только бесполезно, но и прямо вредно, создавая нежелательные трения в таком вопросе, как милосердие. Поэтому оно и было устранено. Переходим к последнему, третьему разряду прав, о которых идет речь в настоящей главе.

«Государь Император жалует титулы, ордена и другие государственные отличия, а также права состояния. Им же непосредственно определяются условия и порядок пожалования титулов, орденов и отличий»*. Таким образом, Основные Законы не упоминают особо о чинах. Последние отнесены, по-видимому, к выражению «другие государственные отличия».

______________________

* Основные Законы, ст. 19.

______________________

Государь Император является Главой всех российских кавалерских орденов (Гроссмейстером). Закон определенно регламентирует удостоение орденами служащих и неслужащих лиц. Ордена и другие награды жалуются Верховной Властью, как в порядке государственной службы, так и вне его*. Равным образом и производство в чины может быть в порядке службы и вне его. Пожалование всех орденов 1-й ст., а также Георгия и Владимира обеих первых степеней производится особыми на имя каждого лица Высочайшими грамотами, а пожалование орденов прочих степеней — именными Высочайшими указами, данными капитулу орденов»**. «Точно также от Высочайшего разрешения зависит принимать и возлагать на себя иностранные ордена, жалуемые русским подданным державами иностранными»***.

______________________

* Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права. Киев, 1886. Т. I. С. 266.
** Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права. Киев, 1886. Т. I. С. 267.
*** Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права. Киев, 1886. Т. I. С. 267.

______________________

Возведение в дворянство и пожалование титулов княжеского, графского и баронского — потомственно или лично — восходили раньше на рассмотрение Государственного Совета*. Теперь это полномочие отправляется безраздельно Государем Императором.

______________________

* Учреждение Государственного Совета, изд. 1892 г., ст. 17 и 23.

______________________

Наконец, по статье 19, к верховному управлению относится также определение условий и порядка пожалования титулов, орденов и отличий. Раньше все это определялось в общем законодательном порядке. При этом стоит отметить, что в то время, как первая часть статьи, перечисляющая те награды, которые жалуются Государем Императором, упоминает, помимо служебных отличий, также и о правах состояния, вторая часть статьи, говоря об установлении порядка пожалования, о правах состояния не упоминает. Отсюда ясно, что по отношению к правилам, определяющим порядок и условия приобретения и пожалования прав состояния, сохраняется ныне действующее правило, согласно которому этот порядок определяется законом, а не актами верховного управления»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции но русскому государственному праву СПб., 1910. Т. I. С. 184.

______________________

Деятельность Государя Императора в области благотворения и милосердия не ограничивается, конечно, сказанным. Назовем, в особенности, Опекунский Совет, заведующий воспитательными домами и получающий повеления от Государя Императора и от Государыни Императрицы, которая в этом случае выступает как государственный орган. Упомянем, что Государем Императором, согласно статье 30 Учреждения Канцелярии прошений, на Высочайшее Имя приносимых, широко назначаются разного рода денежные пособия.

ГЛАВА XIV
Меры безопасности. Монета. Заключение

Кроме тех великих, так сказать, отношений народной и государственной жизни, о которых шла речь в предшествующих главах, Основные Законы определенно относят к верховному управлению еще два предмета меньшего значения, или, во всяком случае, менее подробно регламентированные, именно вопрос о принятии особых мер для обеспечения внутренней и внешней безопасности государства и вопрос о чеканке российской монеты. На них мы и должны остановиться, прежде чем подведем некоторые общие итоги.

«Государь Император объявляет местности на военном или исключительном положении»*. Таким образом Ему предоставляется право принятия мер в час исключительной внутренней или внешней опасности, угрожающей государству. В прежнее время эти меры вводились частью Государем Императором, частью подчиненными властями.

______________________

* Основные Законы, ст. 15.

______________________

Наделение правительства чрезвычайными полномочиями для борьбы с общественными опасностями встречается в законах многих государств. В нашем праве оно получило особое развитие. Объясняется это особо тяжелыми и сложными условиями, в которых приходится действовать государственной власти в России.

Принадлежащие Государю Императору права образуют особый предмет верховного управления. По справедливому замечанию профессора Котляревского, «чрезвычайно обширное место, которое занимает в русской государственной жизни охрана внутреннего порядка и безопасности, влияние мотивов этой охраны на все отрасли управления едва ли допускает признать полномочия по статье 15 выражением военного верховенства Монарха»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 44.

______________________

Цитированная статья 15 Основных Законов говорит, что Государь Император объявляет местности на военном или исключительном положении. Возникает вопрос: «Имеется ли здесь в виду одно или два понятия?»*

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 44.

______________________

Ввиду того, что оба прилагательных не разделены запятой, следует скорее ответить, что два, тем более что это толкование соответствует и нашему действующему законодательству. Таково мнение и всех тех лиц, которые изучали эту статью.

Действительно, наше законодательство знает осадное положение*, военное положение** и исключительное положение, которое обнимает собой положение усиленной охраны*** и положение чрезвычайной охраны****. Таким образом, если оставить в стороне осадное положение, то, в сущности, и действующее право знает два положения: военное и исключительное.

______________________

* Том II, ч. 1 Свода Законов, ст. 22, приложение.
** Том II, ч. 1 Свода Законов, ст. 22, приложение.
*** Свод Законов. Т. XIV. Устав о предупреждении и пресечении преступлений. Ст. 1, прим. 2, приложение.
**** Свод Законов. Т. XIV. Устав о предупреждении и пресечении преступлений. Ст. 1, прим. 2, приложение.

______________________

Несмотря на столь категорический смысл статьи 15, делаются попытки и в этом случае ограничительно толковать полномочия Государя Императора. Подобного рода попытку встречаем мы, например, у такого солидного ученого, как В.В. Ивановский. Вот что он говорит:

«В... пункте а статьи 31 Учреждения Государственной Думы заявляется, что к предметам ведения Думы относится также приостановление действия законов. Постановление это, по его буквальному смыслу, имеет огромное юридическое значение. Оно, несомненно, отменяет тот порядок приостановления действия обыкновенных законов и замены их законами исключительными, который установлен в XIV томе Свода Законов, в целях охраны государственного спокойствия. Раз вводится исключительное положение, действие обыкновенных законов, определяющих порядок охраны спокойствия и безопасности, приостановляется; а такая приостановка, по статье 31 Учреждения Государственной Думы, может быть произведена только с согласия Государственной Думы и Государственного Совета. Но это постановление стоит в прямом противоречии со статьей 15 Основных Законов, по которой право введения военного и исключительного положений предоставлено Монарху»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань 1998 С. 356.

______________________

Для проведения все той же политической, теории опять применяются известные уже нам приемы толкования. Пункт 1 статьи 31 Учреждения Государственной Думы говорит о приостановлении законов. В.В. Ивановский заключает, что он, «несомненно», имеет в виду «приостановление действия обыкновенных законов и замену их исключительными... в целях охраны государственного спокойствия». Между тем ничего подобного в статье 31 не содержится, приостанавливать действие законов можно и в иных случаях, а из сопоставления пункта 1 со статьей 15 должно, именно с несомненностью, вытекать, что статья 31 в данном пункте вовсе не имеет в виду случая принятия особых мер в целях охраны государственного спокойствия. Особый случай, урегулированный в специальной статье, должен, по элементарному правилу логического толкования, быть исключен из общего правила, установленного в статье общего содержания.

В то же самое время утверждать, что в данном случае имеется прямое противоречие между пунктом 1 статьи 31 и статьей 15, можно также только, если желают во что бы то ни стало, даже в мелочах, доказывать любимую идею. Допустимо ли это? Допустимо ли также утверждать, что по праву принадлежащие законодательным учреждениям полномочия «на практике изъяты из их ведения», когда в действительности эти полномочия принадлежат именно Государю Императору?

Необходимое дополнение к указанному полномочию Государя Императора должно было бы составить предоставление Ему же права определять, в чем именно состоит то или другое положение, но в Основных Законах соответствующего постановления нет. Поэтому обыкновенно высказывают мысль, что это составляет вопрос общего законодательства. Приват-доцент Лазаревский пишет: «Так как ни одна статья Основных Законов не предоставляет Государю устанавливать в порядке верховного управления самое содержание этих "положений", то несомненно, что это содержание предполагается установленным в законодательном порядке»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. С. 217.

______________________

По данному вопросу в действующих Основных Законах имеется лишь следующая статья: «Изъятия из действия изложенных в сей главе постановлений, — то есть "в главе восьмой, постановляющей о правах и обязанностях российских подданных, — в отношении местностей, объявленных на военном положении или в положении исключительном, определены особыми законами»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 83.

______________________

Каково ее юридическое значение?

Статья эта говорит об изъятиях, что касается прав подданных, и постановляет, что изъятия эти определены в особых законах. Таким образом, правилам, действовавшим в 1906 году, дано как бы подтверждение, не ограниченное никаким сроком. Но меры к охранению порядка состоят также в организации соответствующих властей и их направленной к данной цели деятельности. Соответствующие постановления, в силу статьей 11, должны приниматься в порядке верховного управления. Все это ясно, но правильно ли ежегодное, в порядке Высочайшего указа, продолжение действия правил, содержащихся в томе XIV Свода Законов и объявленных статьей 83 особыми законами, на один год долее?

В действительности, если правила эти признаны ст. 83 Основных Законов действующим законом без указания срока, в ежегодном продолжении срока их действия надобности, казалось бы, нет. С другой стороны, продолжение действия законов вообще в круг дел законодательной власти не включено, а потому осталось в компетенции власти верховного управления.

В известной внутренней связи с указанным постановлением Основных Законов стоит последняя точка статьи 14, гласящая: «Государем Императором, в порядке верховного управления, устанавливаются также ограничения в отношении права жительства и приобретения недвижимого имущества в местностях, которые составляют крепостные районы и опорные пункты для армии и флота»*. Здесь также говорится о принятии мер к предотвращению опасностей, грозящих государству, а в том числе и мер правообразующего характера. Переходим к последнему, особо указанному, предмету верховного управления.

______________________

* Основные Законы, ст. 14.

______________________

Финансовое хозяйство государства регламентируется частью в общем законодательном, частью в указном порядке, но один предмет отнесен прямо к верховному управлению, именно «Государю Императору принадлежит право чеканки монеты и определение внешнего ее вида»*. Статья эта повторяет одно из обычных постановлений европейских конституций. Объясняется она скорее воспоминанием о прошлом, когда вопрос о чеканке монет имел громадное практическое значение, чем потребностями нашего времени.

______________________

* Основные Законы, ст. 16.

______________________

Недостаток этой статьи состоит в том, что в ней не упоминается о печатании кредитных билетов, право на каковое также принадлежит, несомненно, Государю Императору. Недостаток этот имеет, конечно, чисто редакционный характер, билеты являются заменой монет, и делать из умолчания о них вывод, что определение внешнего вида кредитных билетов предоставлено у нас законодательной власти, было бы, конечно, странно. Такой вывод делает, однако, г-н Лазаревский:

«Из этой статьи получается довольно неожиданный вывод: она говорит о "чеканке" и о монете: из этого следует, что она, очевидно, не может иметь применения к кредитным билетам. Так как внешний вид кредитных билетов точно так же определяется до сих пор актами Верховной Власти с силой закона, то в настоящее время определение внешнего вида кредитных билетов должно быть признано выходящим из пределов власти Государя, и для этого требуется соучастие Думы»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции но русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 218.

______________________

Таковы те предметы, которые определенно отнесены к верховному управлению: военное управление, церковное управление, внешние сношения, Императорская Фамилия, государственные установления и служащие, право помилования и милостей, чеканка монеты, меры исключительной и военной охраны. Большинство из относящихся к ним постановлений в конституционных государствах входит в компетенцию законодательной власти. Вне указанного круга отношений остается, как было уже указано, лишь гражданский оборот, экономическая жизнь, правосудие и так называемая полиция благосостояния и безопасности. Но круг дел верховного управления этими предметами не ограничивается.

Как мы уже знаем, согласно нашему законодательству, верховное управление есть понятие чисто формальное. Это то государственное управление, в котором Государь Император действует непосредственно и нераздельно. Действует же Он и непосредственно, и нераздельно во всех отношениях власти, которые не отнесены к ведению подчиненных властей или к ведомству власти законодательной. Компетенция тех и другой определенно очерчена законом. В отношениях первого рода Он действует посредственно, через посредство подчиненных властей, в отношениях второго рода Он действует в единении с законодательными установлениями, но во всех проявлениях государственной власти действует, таким образом, Императорская Власть. По статье 10, «власть управления во всем, ее объеме принадлежит Государю Императору». Таким образом, Государь Император имеет общее правомочие на управление государством, но верховное управление, с одной стороны, отграничивается от подчиненного, а с другой — от законодательства, поэтому к верховному управлению относятся все проявления власти, которые определенно не отнесены к законодательству или к управлению подчиненному.

Чем же объясняется то, что некоторые предметы верховного управления все же особо отмечены? Прежде всего, конечно, потребностью более или менее подробно регулировать их или некоторые из них, например, военное управление, церковное управление и пр., засим, быть может, и желанием совершенно определенно отнести некоторые предметы к нераздельным полномочиям Государя Императора, что может в разных отношениях иметь весьма серьезное значение, наконец, особым значением тех или других отношений именно для монархии.

Вышеперечисленные предметы верховного управления считаются таковыми потому, что на них не распространяется законодательная власть, но в области их находит свое применение и управление подчиненное. Управление подчиненное проявляется, таким образом, как в отношении тех предметов, на которые распространяется власть законодательная, так и тех, которые относятся к власти верховного управления. Власть законодательная распространяется только на предметы, к ней особо отнесенные.

Из всего изложенного явствует, какое громадное значение имеет верховное управление в обновленном государственной строе. Это, несомненно, его главное установление, рядом с которым законодательство играет определенную, ему отмежеванную роль одного из главных ведомств.

Во всяком случае, утверждать, будто это понятие при новом строе потеряло свое прежнее значение, положительно, невозможно. Очень досадное заблуждение представляет собой учение профессора В.В. Ивановского, будто «принципиальная разница между верховным управлением, как непосредственной деятельностью Государя, и подчиненным управлением, как деятельностью всех прочих установлений, действующих на основании закона, в настоящее время уничтожается»*. Это — столь крупная ошибка в конструкции русской государственной власти, что благодаря ей теряют значение и все остальные построения казанского профессора.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1909. 2-е изд. С. 395.

Очерк II. Закон и Указ →

Впервые опубликовано: Казанский П. Власть Всероссийского Императора. Очерки действующего русского права. Одесса. 1913.

Пётр Евгеньевич Казанский (1866-1947) — российский правовед, специалист по международному и государственному праву. По убеждениям — монархист.

На главную

Произведения П.Е. Казанского
Монастыри и храмы Северо-запада