П.Е. Казанский
Власть Всероссийского Императора
Очерки действующего русского права

СОДЕРЖАНИЕ

Глава XV. Два пути правообразования

Глава XVI. Круг дел законодательной власти

Глава XVII. Порядок издания законов

Глава XVIII. Особо перечисленные в Основных Законах Высочайшие указы

Глава XIX. Высочайшие указы в силу ст. 4 и 10 Основных Законов

Глава XX. Скрепа и обнародование законов и Высочайших указов и повелений

Глава XXI. Отношение закона и Высочайшего указа

ГЛАВА XV
Два пути правообразования

Наше современное законодательство, подобно законодательству других государств и согласно с словоупотреблением, господствующим в науке права, понимает выражение закон в двух смыслах: в смысле формальном и в смысле материальном. Обычно понимают его в смысле формальном. Закон, это — государственный акт Государя Императора в единении с Государственной Думой и Государственным Советом. Всякий акт, изданный в этом порядке, независимо от его содержания, есть закон. Именно в этом смысле читаем в Основных Законах:

«Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 86.

______________________

С этой точки зрения законом является и такое постановление законодательной власти, которое никакой юридической нормы в себе не заключает. В действительности, законодательная власть не только законодательствует, но и управляет, законодательство не замыкается в области законодательной, то есть, правообразугощей деятельности, но распространяется и на акты административные. Все это довольно удачно отмечается исследователями, положим, г-ном Захаровым:

«Теория закона в формальном смысле, закона не по своему существу, а по форме издания, присвоение имени закона лишь велениям, изданным в установленном порядке (ст. ст. 84 86), получила господствующее значение. Мысль, многие годы жившая в обществе и в самых государственных установлениях, мысль о разграничении закона и указа нашла себе, наконец, осуществление в настоящих Основных Законах»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 117.

______________________

«Ныне признаком закона является не момент его издания, как это рассматривалось при старом порядке законодательства, но прохождение его через специально для сего установленные стадии, то есть, развивается принцип ст. 50 прежних Основных Законов»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 117.

______________________

«Установленная отныне господствующая теория закона, в формальном смысле, принятая в ст. 86 нашей конституции, требует для издания законодательных велений, как высших в государстве, единого, однообразного порядка, наличия трех моментов: одобрения Государственной Думы, одобрения Государственного Совета и утверждения Государем Императором. Этот установленный порядок и является тем (ст. 84 Основных Законов), на котором управляется Империя Российская»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 182.

______________________

«Отныне понятие закона, понятие формальное стало точно установленным, и признаками такового является определение внутреннего содержания закона двусторонним соглашением Государственной Думы — палаты народных интересов, и Государственного Совета — палаты государственного опыта и утверждение такого законопроекта Государем Императором»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 176.

______________________

«То, что именуется в настоящее время формально законом, не содержит в себе исключительно правоотношения или руководящие нормы, но касается и других вопросов, среди которых есть такие, которые не содержат ни велений, ни запрета: сюда же следует отнести и бюджет, как план государственного хозяйства, ничего, по своему существу, общего с законодательными велениями не имеющего, но облекаемого, по установившейся практике, в форму закона, согласно требованиям конституций, в целях установления планомерного расходования сумм, образуемых из санкционированных в законодательном порядке государственных доходов»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 177.

______________________

Формальную точку зрения развивает и В.В. Ивановский: «Так как законы не могут быть точно определены по их содержанию, то законами в строгом смысле слова и следует признавать все без исключения постановления, которые установлены законодательным порядком; все то, что логически может быть из них выведено, что не противоречит этим постановлениям и не составляет совершенно нового и непредусмотренного законами постановления, — составляет предмет распоряжений»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908 С. 354.

______________________

В наших старых законах закон носил разные наименования. По ст. 53 Основных Законов, изд. 1892 г., «законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов, манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения», теперь законодательные акты называются только законом; полное наименование: «одобренный Государственным Советом и Государственной Думой и Высочайше утвержденный закон». «Отныне ни доклад отдельного министра, ни положения учреждений, считавшихся ранее конкурировавшими с Государственным Советом, как, например, Военного и Адмиралтейств-Советов, не могут получить по точному смыслу ст. 86 настоящих Основных Законов, наименования и силы закона, хотя бы они даже и содержали в себе веления общего характера»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 118.

______________________

Для обозначения различных кодексов законов сохранились, впрочем, старые названия: уставов, учреждений и положений, но техническим термином и для них остается «закон».

Все остальные государственные акты, не удовлетворяющие указанным формальным признакам, законом не являются, хотя бы они и заключали в себе нормы права. Они относятся к актам управления: или верховного или подчиненного. Профессор Коркунов в свое время писал: «Все, постановляемое правительством с участием народного представительства, составляет законодательный акт; все, постановляемое одностороннею властью правительства, акт правительственный»*.

______________________

* Коркунов М.Н. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 11.

______________________

Оставаясь в области управления верховного, следовало бы только, вместо правительства, сказать Государь Император, а вместо правительственный — императорский, так как в области верховного управления непосредственно и нераздельно действует Государь Император.

Названием для императорских актов служит — указ. Мы уже знаем из предыдущего, что указ является второй формой русского правообразования. Отрицать существование указного права не решаются даже некоторые из приверженцев конституционного толкования современного русского строя.

В форме указа могут проявляться, однако, и исполнительные действия Государя Императора, а в том числе и судебные, хотя, согласно Основным Законам и, прежде всего, ст. 10 их, для двух последних категорий Императорских актов имеется другое наименование, именно, Высочайшие повеления. Таким образом, и указ является, по смыслу наших законов, понятием чисто формальным. Это есть акт Высочайшей воли, последовавший без участия законодательных установлений.

Высочайшие указы носят иногда название грамот, например, когда они обращаются к казачьим войскам, и манифестов, например, когда изданы в случаях чрезвычайных. И те, ид другие могут провозглашать новые нормы права. Но в манифестах, как и в грамотах, может и не содержаться изъявления права. Так, положим, в действующих законах постановляется, что при помощи манифестов объявляется о восшествии на престол Императора*, о призыве ратников второго разряда**, о созвании войскового ополчения*** и пр.

______________________

* Основные Законы, ст. 54.
** Устав Воинской Повинности, ст. 328.
*** Устав Воинской Повинности, ст. 441.

______________________

Здесь полезно привести следующую справку, делаемую г-ном Захаровым. «По прежним, не разграничивавшим законодательства и управления, Основным Законам (ст. 66) указы были двух родов: указы «за собственноручным Высочайшим подписанием» и указы «объявляемые словесно», причем примечание к ст. 55 приводило длинный список лиц, «уполномоченных к объявлению Высочайших указов». Новые Основные Законы не говорят о словесно объявляемых Высочайших указах, хотя вообще объявляемые волеизъявления Монарха сохранились, например, в форме Высочайших повелений по делам департаментов Государственного Совета, объявляемых их председателями (ст. 84 Учреждения Государственного Совета), и таким образом Высочайшие указы и повеления могут быть излагаемы только письменно, равным образом, не имеется ныне и предусматриваемых прежними Основными Законами (ст. 56, прим., изд. 1892 г.) «Высочайших указов, подлежащих особливой тайне», не сообщавшихся в списках даже Правительствующему Сенату. Вместе с тем мы видим в Собрании узаконений и распоряжений значительное количество Высочайших повелений, объявленных Правительствующему Сенату различными министрами: такие повеления являются, по-существу, Высочайше утвержденными докладами соответствующих министров (ст. 108 Учреждения Мин., прод. 1906 г.). В качестве таковых их следует рассматривать исключительно, как акты верховного управления, и как таковые, они и опубликовываются в Собрании Узаконений и Распоряжений Правительства, в котором, согласно ст. 7 приложения к ст. 318 Учреждения Сената (прод. 1906 г.), опубликовываются законы, указы и повеления, изданные в порядке верховного управления и непосредственно Государем, указы Сената, международные акты и распоряжения центрального правительства. Таким образом, такие объявленные повеления, хотя и не носят в тексте указания на верховное управление, но, по существу, являются именно этого рода актами»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 217, 219.

______________________

Итак, постановление ст. 86 Основных Законов, что «никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственной Думы и Государственного Совета, и восприять силу без утверждения Государя Императора», означает лишь, что законы проходят через законодательные установления. Но нигде не сказано, что нормы права могут быть издаваемы лишь в форме законов. Право может быть создаваемо и Высочайшими указами. Один из современных толкователей русского публичного права замечает по этому поводу:

«В Основных Законах 1906 года нигде не упомянуто о праве Монарха издавать законы помимо Государственного Совета и Государственной Думы. Это совершенно верно, но это право не было оговорено и в законах 1892 года, да его и оговаривать не нужно, раз власть Монарха признается неограниченной»*.

______________________

* Дьяк Б. Ограничена ли власть монарха по законам Российской Империи. СПб., 1907. С. 14.

______________________

Правильнее, однако, было бы указать на то, что ст. 4 и 10 Основных Законов достаточно определенно устанавливают общее и верховное право Государя Императора управлять государством, в каковое право входит, прежде всего, образование права, а посему и особо оговаривать это право надобности не представляется. Употребленное г-ном Дьяком выражение «закон» в приложении к актам, исходящим только от Верховной Власти, переводит нас к следующему вопросу.

Одновременно с формальным пониманием выражения «закон», в языке наших государственных актов и законодательных сборников «закон» понимается и в материальном смысле и прилагается ко всем правообразующим актам, независимо от формы, в которой они вылились. Так, правила 24 августа 1909 года называют меры, принимаемые Государем Императором в порядке ст. 96, то есть, в порядке верховного управления, — законодательными, «военным законодательством». Тот же термин мы находим в Высочайшем Указе, печатаемом в начале каждой книги Свода Военных Постановлений (3 издание), а также в книге I: «Военное Министерство и особые высшие военные установления», изд. 1907 года; например, ст. 12, 62, 78, 80. Далее, правила, издаваемые на основании ст. 87, официально называются — временными законами, например, временный закон об усилении ответственности за распространение среди войск противоправительственных учений и суждений и т.п. Далее, манифест 1 июня 1907 года говорит о «новом избирательном законе», дарованном Государем Императором. Во всех этих случаях название закона прилагается к мерам, принятым в порядке Высочайшего указа.

Подобное словоупотребление мы находим и в Своде Законов. Ст. 249 учреждений Министерств говорит, между прочим, о делах законодательных, состоящих в ведении Военного Совета, и о делах законодательных военно-судной части. Впрочем, нельзя утверждать, чтобы материальное понимание закона было чуждо и нашим Основным Законам. Целый ряд статей предполагает именно это понимание, начать хотя бы с знаменитого положения действующих Основных Законов: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке»*, положения, которое соответствует ст. 47-й старых Основных Законов: «Империя Российская управляется на твердом основании положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих». Не подлежит никакому сомнению, что в данном случае наши законы имеют в виду все юридические нормы, в какой бы форме они ни вылились, и вовсе не имеют в виду актов административных, хотя бы эти акты и были облечены в форму законодательную, в смысле ст. 86.

______________________

* Основные Законы, ст. 84.

______________________

То же самое понимание присуще и ст. 85 Основных Законов: «Сила законов равно обязательна для всех без изъятия российских подданных и для иностранцев, в российском Государстве пребывающих». Не может подлежать сомнению, что и эта статья говорит о всем вообще русском праве, а вовсе не исключительно об актах формального законодательства. Вообще, материальное понимание закона присуще целому ряду статей Основных Законов. Можно даже сказать, что это понимание данного термина встречается постоянно.

Статья 93 о сроке получения законом обязательной силы относится, несомненно, и к указам, равно ст. 95, гласящая, что никто не может отговариваться неведением закона, и ст. 92, постановляющая, какие «законоположения» не подлежат обнародованию. То же самое ст. 88, 89, 90, 93, 94, 95 и пр.

Наконец, несомненно, в смысле Высочайшего указа употребляется выражение «закон» и в ст. 29 Основных Законов, постановляющей об отречении от престола, что «отречение таковое, когда оно будет обнародовано и обращено в закон, признается потом уже невозможным». Действительно, нет положительно никакого основания предполагать, что подобный односторонний акт издается с одобрения законодательных установлений, то есть, в порядке ст. 86.

Некоторые Высочайшие указы и прямо причисляются Основными Законами к законам. Так, ст. 87, говорящая о чрезвычайных указах, помещена в главе IX Основных Законов, носящей название: «О законах», равным образом и ст. 96, посвященная военному законодательству, или, как обычно говорят, военным постановлениям. Помещение ст. 96 и др. в главе «О законах» дает даже некоторым право говорить в данном случае именно о законодательных постановлениях, тем более, что это выражение употребляется в наших законах*.

______________________

* Основные Законы, ст. 92.

______________________

Рассуждают при этом таким образом: если статьи о постановлениях помещены в главе, специально говорящей о законах и носящей подобное специальное название, значит, имеют в виду и постановления не судебные и не административные, а именно законодательные, то есть, законы. На этой точке зрения стоял, по-видимому, и член 3-й Государственной Думы Шечков, когда он говорил:

«В Основных Законах, в отделе «О законах», мы находим такие статьи, как ст. 92, 96 и 97, которые говорят о «законодательных постановлениях». Стало быть, есть законодательные постановления. И вот я, основываясь на гл. IX т. I, знаю, что область постановлений и повелений, несомненно, может быть тоже законодательною. Несомненно, это так: ведь мы имеем в лице Государя живого законодателя, и, разумеется, Его указы, повеления и постановления могут иметь и законодательный характер. Но те, которые, во что бы то ни стало, желают видеть, что у нас уже управляет основной закон, а не живое лицо Монарха, те, конечно, находят такое понимание недопустимым»*.

______________________

* Шечков Г.А. Заседание Государственной Думы. 26. III. 1910 г. Отчет. С. 1993.

______________________

Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением на сей счет приват-доцента Лазаревского, выраженным в следующей категорической форме: «В наших Основных Законах не содержится постановления, которое сообщало бы актам Государя, издаваемым

Им непосредственно или в порядке верховного управления, наименование законов. В этом отношении терминология Основных Законов вполне выдержанная. Не содержится ни одного постановления, которое сообщало бы этим указам и силу закона. Наоборот, наши Основные Законы стоят на точке зрения общего типа конституций, приписывают Государю власть правительственную, говорят, что законодательная власть осуществляется Им в единении с Государственною Думою и Советом. Итак, акты верховного управления отчетливо размежеваны с актами законодательными»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному нраву. СПб., 1910. Т. I. С. 170.

______________________

Если особого постановления, усваивающего Высочайшим указам название законов, действительно нет, то никак нельзя отрицать, что подобное наименование весьма распространено, если не твердо укоренилось. Не говорю уже о том, что и при новом законодательном порядке, старые законы, проходившие иным путем, чем современный, не перестают быть, и именоваться законами.

То обстоятельство, что наше законодательство смотрит на закон и с материальной точки зрения, не укрывается от исследователей обновленного строя. «Наши Основные Законы в еще большей степени, чем многие европейские конституции, предполагают определенное материальное содержание закона»*. Так говорит профессор Котляревский.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 21.

______________________

Высочайшие указы правообразующего значения многие представители теоретической и практической государственной мысли также называют именно законами. Докладчик думской комиссии по запросам г-жи Шубинской называл правила 24 августа 1909 года законом. Член 3-й Государственной Думы г-н Балаклеев, показавший незаурядное юридическое дарование, говори: «Правила 24 августа суть акт безусловно законодательный, ибо составляют непосредственное проявление Верховной Власти, которая действует, в данном случае, в качестве власти учредительной, определяющей пути своего проявления в области законодательства частного и общего»*. Именование законами актов, издаваемых в порядке ст. 87, следует считать прочно укоренившимся.

______________________

* Балаклеев И.И. Заседание Государственной Думы. 5. V. 1910 г. Отчет. С. 701.

______________________

Г-н Захаров говорит: «Мы не можем не остановить нашего внимания на чрезвычайных актах управления, по форме административных, а по содержанию законодательных, на издании, в порядке верховного управления, актов, требующих, по своему существу и по точному смыслу Основных Законов, разрешения в порядке законодательном»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 149.

______________________

Закону в материальном смысле противополагаются, значит, акты административные и судебные, хотя бы они и исходили от законодательной власти. Таким образом, и в функциях русской законодательной власти можно различать и законодательство, и администрацию. «Явственное различение актов законодательных и административных по их содержанию мы находим», говорит профессор Котляревский «при описании компетенции Государственного Совета: согласно ст. 23-й гл. II Учреждения Государственного Совета, «в порядке государственных дел, от разрешения и утверждения Верховной Императорской Власти зависящих, следующие предметы поступают предварительно на рассмотрение Государственного Совета: 1) все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения, 2) предметы внутреннего управления»*. Надо, впрочем, сказать, что цитируемая им ст. 23 относится к старому Учреждению Государственного Совета.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 22-23.

______________________

После всего сказанного нельзя не считать крупным заблуждением следующее, положим, утверждение приват-доцента Лазаревского: «Согласно с тою строго формальною точкою зрения на закон, по которой законом называется отныне только то, что было признаваемо законом раньше, или что отныне издано Государем при участии народного представительства, все акты Государя, хотя и касающиеся вопросов, до сих пор регулировавшихся актами, называвшимися законами, отныне законами называться не могут и должны признаваться актами верховного управления, актами правительственными, административными»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 212.

______________________

С одной стороны, административных актов можно искать и в деятельности русской законодательной, в формальном смысле, власти, а с другой — верховное управление отнюдь не замыкается в администрации, в деятельности исполнительной. Русское право при установлении понятия «закон» вовсе не стоит исключительно на формальной точке зрения.

Старания приват-доцента Лазаревского доказать, что акты Государя Императора в военной области никогда не называются законами*, идут прямо в разрез с действительностью с теми фактами, которые приведены выше. Заявление же профессора Палиенко, что «наименование правительством, как это видно из Высочайше утвержденного 24 апреля 1909 года положения Совета Министров о порядке применения ст. 96 Основных Законов, дел, решаемых Монархом в порядке этой статьи, «законодательными» и «военным законодательством», представляется юридически необоснованным и несоответствующим постановлениям Основных Законов»**, — также не может опорочить широко распространенного словоупотребления, которое имеет, как показано выше, гораздо более глубокие корни, чем кажется.

______________________

* Лазаревский Н.А. Лекции... Т. I. С. 212.
** Палиенко Н.И. Основные Законы и форма правления в России. Харьков, 1910. С. 60.

______________________

Интересно отметить, что профессор Палиенко признает, с материальной точки зрения, близость к понятию закона и «военных постановлений» и мер в порядке ст. 87: «Для того, чтобы эти акты Монарха были законами, но лишь в особом порядке, совершенно отличном от общего порядка, установленного Основными Законами, издаваемыми, необходимо было бы прямое упоминание о том в Основных Законах, но ни 96, ни 97 статьи нигде не присваивают им именование законов; и если эти статьи помещены все же в главе девятой «О законах», то такое помещение их может иметь лишь тот же смысл, как и ст. 8., то есть, как указание исключения или определенных условий, когда правительство или точнее Монарх может не в законодательном порядке устанавливать такие регламентарные нормы, которые для регулируемых ими отношений имеют силу закона, заменяют и даже отменяют его, хотя не являются сами законами в формальном смысле»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы. С. 58.

______________________

«Они представляют собой лишь те акты «верховного управления» армией и флотом, которые по 14 статье Основных Законов принадлежат Монарху как «Державному Вождю российской армии и флота», но в отличие от других актов верховного управления, в силу 96 и 97 статей, имеют конкурирующую с законами в сфере специальных отношений силу»*. Если все это так, то что же такое представляют собой акты в порядке ст. 87 и 96? Ответ может быть только один: несомненно, законы — в материальном смысле слова.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы. С. 60.

______________________

Для выяснения юридической природы актов русской государственной власти необходимо, поэтому, освещать их, как с формальной, так и с материальной точек зрения. Необходимо отдавать себе отчет в том, что, во-первых, не все то, что является законом в формальном смысле, является им и по существу и что, во-вторых, закон в материальном смысле издается не только властью законодательной, но и нераздельно Государем Императором. Настаивание на одном формальном критерии, что мы нередко встречаем среди приверженцев трафаретно-конституционного понимания нашего обновленного строя, должно нередко приводить к прямому искажению отношений русского государственного права.

Заключение из всего сказанного может быть только одно. Наш государственный строй знает 2 пути правообразования, возможно даже сказать, два пути законодательства, если не придавать последнему выражению того специального, то есть, формального значения, которое введено в наше право новыми Основными Законами. Надо уметь только различать их. Во избежание недоразумения всюду, где мы не делаем определенной оговорки, выражение «закон» понимается нами в формальном смысле. Для правообразующих актов, исходящих от Государя Императора, применяется название «Высочайший указ».

В отдельных случаях двойственность нашего правообразования признается и некоторыми из исследователей нашего обновленного государственного строя. Так, профессор В.В. Ивановский признает, что «ст. 96 и 97 Основных Законов создают особый порядок законодательства»*. «Отсюда возникает двойственный порядок законодательства»**. В другом месте г-н Ивановский выражает свои заключения в более общей форме: «Характерными особенностями русской конституции 23 апреля 1906 года являются: сохранение за Государем титула самодержавный и оставление за Государем законодательных прав по некоторым вопросам, а также право инициативы по Основным Законам, что придает русскому законодательству и самому государственному устройству двойственный характер, свидетельствующий о недостаточном развитии в нем истинных конституционных начал***. «Существование особого, так называемого верховного управления делает чрезвычайно затруднительным сколько-нибудь точное разграничение между законами и распоряжениями, придавая последним, когда они исходят от Главы государства, характер как бы законов и создавая таким образом двойственность законодательного порядка»****.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник... С. 402.
** Ивановский В.В. Учебник... С. 403.
*** Ивановский В.В. Учебник... С. 319.
**** Ивановский В.В. Учебник... С. 328.

______________________

Профессор Грибовский к военному законодательству добавляет еще один вид указов законодательного значения: «Тексты Основных Законов дают возможность заключать, что правовое положение Российского Императора двойственно: с одной стороны, власть Его в вопросах общего законодательства и бюджета ограничена участием народных представителей, а с другой — в области регулирования семейных отношений и издания специально военных и военно-морских, не вызывающих новых расходов, законодательных постановлений Монарх действует вполне самостоятельно». Соображения его очень остроумны:

«Признавать последнего рода изданные Монархом постановления (военные и военно-морские) только распоряжениями... едва ли возможно. В самом деле, так как на основании ст. 11 Основных Законов Император издает указы в соответствии с законами, то, допуская вышеприведенное толкование, придется всю правотворческую деятельность Монарха в военной и военно-морской области, должествующую происходить на основании ст. 96 и 97 Основных Законов, признавать связанной действовавшим до издания новых Основных Законов военным и морским законодательством. В силу требования 11 статьи, в подобном случае Император не мог бы создавать новых законодательных норм в изменение, дополнение и отмену действовавшего до 25 апреля 1906 года специально военного и военно-морского законодательства. В каком же порядке тогда обновлялось бы указанное законодательство? В общем? Но такому предположению противоречит содержание 96 и 97 статей Основных законов, из которых ст. 97 прямо требует соблюдения для этой цели особого порядка. Поэтому ст. 86 Основных Законов, согласно коей, никакой закон не может последовать без одобрения палат, в отношении военного и военно-морского права должна быть толкуема ограничительно. Во всяком случае, если даже, оставаясь на строго формальной точке зрения в соответствии с 86 статьей Основных Законов, не признавать за указанною деятельностью Монарха законодательного характера в точном смысле слова, то, тем не менее, юридическая природа этой деятельности все-таки остается крайне своеобразной»*.

______________________

* Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 60-61.

______________________

Наконец, ряд лиц говорит вообще о двух путях законодательства без всяких ограничений. Профессор Шалланд пишет: «Наряду с законом в формальном смысле, поскольку он устанавливает общие юридические нормы, должно поставить указ, также создающий общие юридические нормы, и, следовательно, являющийся таким же законом в материальном смысле»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 253.

______________________

То же самое у г-на Тихомирова: «В мысли Законодателя имеется не один, а два пути законодательного действия: один — обычный, другой — чрезвычайный. Ни один из манифестов, на основании которых была правительством произведена кодификация 1906 года, не отрицает этого, вся же совокупность их подтверждает, что устрояющая мысль Верховной Власти была все время такова, какою с наибольшею ясностью выразилась в манифесте 3 июня»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Верховная Власть и Основные Законы 1906 г. М., 1910. С. 4.

______________________

То же более подробно у г-на Захарова: «С изменением порядка издания законов, ни указ, ни повеление, с формальной точки зрения, не могут получить наименование закона и являются формой волеизъявления Верховной Власти в верховном управлении»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 218.

______________________

«Верховное управление, охватывавшее прежде всю сферу проявления деятельности Верховной Государственной Власти, ныне обособилось и вылилось в самостоятельную форму, и хотя издаваемые в этом порядке акты и являются иногда, по своему содержанию, материальными законами, однако, с формальной стороны они будут лишь актами власти управительной».

«Вместе с определением формального понятия закона, материальная его сторона не поддалась определению, и хотя оба эти момента, в большинстве случаев, могут и должны совпадать, однако, по нашему праву, возможно издание акта, с материальным содержанием закона, и вне установленного формального порядка, за пределами законодательной компетенции наших палат, установленной в ст. 31 Учреждения Государственной Думы»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 260.

______________________

И «ныне издание велений с материальным характером закона может иметь место без участия палат, и ряд велений, содержащих в себе общие руководящие начала, издается в порядке верховного управления, без предварительного обсуждения их содержания Думой и Советом»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 177.

______________________

Учение о том, что русскому государственному строю известны два порядка правообразования (или законодательства) не раз с большим убеждением, талантом, и знанием развивалось и в законодательных установлениях. Так, одному из выдающихся членов 3 Государственной Думы г-ну Шечкову принадлежат следующие слова. Цитируя Высочайшее повеление об издании правил 24 августа 1909 года, он, между прочим, говорил:

«Вот Высочайшие слова: «Не признав возможным утвердить законопроект о штатах Морского Генерального Штаба, поручаю Вам, совместно с министрами военным и морским, в месячный срок выработать в пределах, узаконенных Государственными Основными Законами, правила о том, какие из законодательных дел по военному и морскому ведомствам подлежат непосредственно Моему разрешению, в предначертанном ст. 96 сих законов порядке, и какие из означенных дел должны восходить ко Мне на утверждение в общем законодательном порядке». Вот здесь, выражение «в общем законодательном порядке» указывает нам ясно, что, кроме общего законодательного порядка, есть еще и необщий законодательный порядок, то есть, порядок чрезвычайный. Мне думается, что этими словами уже ясно указывается, что к выражению этого необщего порядка должно отнести именно область указов, повелений и постановлений»*.

______________________

* Шечков Г.А. Заседание Государственной Думы. 28. III. 1910. Отчет. С. 1994.

______________________

Еще более замечательное, по истине блестящее учение о втором пути русского законодательства дал член Государственного Совета г-н Пихно. Отметив мнение одной комиссии, образованной Государственным Советом, будто «между ст. 86 Основных Законов и ст. 96 есть несогласованность, он продолжает: «Это сомнение, высказанное столь компетентным органом, не может, конечно, не иметь весьма серьезного значения. Но я смею утверждать, что такого противоречия не существует. Ст. 86 гласить, что никакой закон не может воспоследовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы. Если это общее положение толковать в том смысле, в каком применяется известное логическое построение: все люди смертнв — Иван человек, следовательно, Иван смертен, — то в таком случае, несомненно, между ст. 86, устанавливающей общий порядок законодательства, и ст. 96 окажется противоречие. Но, по отношению к юридическим положениям, такой способ логического построения неприменим.

Утверждение, что никакой закон не может пройти иначе, как в известном порядке, сопровождается предполагаемою оговоркою: за исключением тех случаев, когда в том самом или ином законе установлен иной порядок. Вы изволили слышать, как в соображениях соединенных Комиссий, так и в речах тех ораторов, которые говорили передо мной, что они признают параллельно с этим общим порядком законодательства и порядок особый. Если допустить, что этот особый порядок находится в противоречии с общим порядком, то ст. 86 будет противоречить весьма многим статьям Основных Законов.

Прежде всего, она окажется в противоречии с своею ближайшею соседкою, ст. 87, в которой установлен особый порядок издания временных законов без участия Государственной Думы и Государственного Совета. Правда, они не названы временными «законами», а «мерами, которые требуют обсуждения в законодательном порядке», но это лишь иной способ выражения.

Далее, ст. 96, о которой много говорилось и которая возбудила сомнения, находится в ближайшем соседстве со ст. 97, гласящей, что постановления по военно-судебной и военно-морской судебной частям издаются в порядке, установленном в сводах военных и военно-морских постановлений. Между тем, никто не станет отрицать, что здесь речь идет об издании законов, потому что военно-судебные законы обнимают целые кодексы уголовного права и целые кодексы судопроизводства военных и военно-морских судов.

Далее, ст. 86 в таком случае окажется в противоречии как со... ст. 14 Основных Законов, так и с другими статьями, которые касаются прерогатив Верховной Власти.

Такова ст. 13, на основании которой заключение мирных трактатов и торговых договоров с иностранными государствами составляет область верховного управления Государя Императора. Никто, конечно, не станет отрицать, что мирные трактаты и торговые договоры суть «законы».

Далее, в ст. 65 Основных Законов установлено, что в управлении церковном Самодержавная Власть действует посредством Святейшего Правительствующего Синода. Таким образом, не подлежит никакому сомнению, что тот особый порядок законодательства, который указан в приведенных статьях Основных Законов, обнимает целый весьма обширный и разнообразный круг ведения.

Но этот особый порядок не исчерпывается указанными мною случаями. Если обратиться к Учреждению Государственного Совета и Особым Присутствиям принадлежит рассмотрение целого ряда дел, имеющих близкое соприкосновение с делами законодательными, причем одни из этих дел разрешаются в Департаментах и совершенно подобные же дела разрешаются в общем законодательном порядке. Такой именно случай имеет место по отношению к делам о сооружении железных дорог. Железные дороги, строющиеся на средства и распоряжением казны, разрешаются в общем законодательном порядке, а дороги, сооружаемые без участия средств казны, разрешаются Вторым Департаментом Государственного Совета.

Следовательно, особый порядок законодательства имеет весьма широкое применение и поэтому он никакой несогласованности со ст. 86 основных законов в себе не заключает»*.

______________________

* Пихно Д.И. Отчет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1406.

______________________

Этому учению недостает лишь общего освещения вопроса о значении Высочайших указов. После всего изложенного не заслуживают особого разбора мнения, что русскому праву известен один только порядок правообразования, именно указанный в ст. 86 Основных Законов. Привести образец подобного взгляда, однако, необходимо.

Профессор В.В. Ивановский: «Двух порядков законодательства в одном и том же государстве быть не может, что ясно уже из того, что законодательство есть выражение воли носителя государственной власти, которая имеет один только источник и орган. Следовательно и в России никакие постановления, имеющие, характер новых законов не могут для их издания следовать иному порядку, кроме установленного, то есть, должны проходить через Государственную Думу и Государственный Совет, прежде чем дойти до санкции Монарха»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник... С. 354.

______________________

В другом месте он говорит, как мы видели выше другое...

Остановимся сначала на законодательстве в специальном смысле ст. 86, а засим изучим указное правообразование. Таким образом будут установлены все данные для построения внутренней природы, или существа русской Императорской Власти.

ГЛАВА XVI
Круг дел законодательной власти

В Основных Законах мы читаем: «Ведению Государственного Совета и Государственной Думы и обсуждению их в порядке, учреждениями их определенном, подлежат те дела, кои указаны в учреждениях Совета и Думы»*.

Дела, относящиеся к компетенции законодательства, перечислены в ст. 31 Учреждения Государственной Думы**.

______________________

* Основные Законы, ст. 109.
** Т. I. Ч. II. Свода Законов, изд. 1906 г.

______________________

Здесь постановляется именно следующее: «Ведению Государственной Думы подлежат:

1) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

2) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, — на основании установленных правил;

3) отчет Государственного Контроля по исполнению государственной росписи;

4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующем Высочайшего соизволения;

5) дела о постройке железных дорог не посредственным распоряжением казны и за ее счет;

6) дела об учреждений компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов;

7) дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повелениям.

Примечание. Ведению Государственной Думы подлежат также сметы и раскладки земских повинностей в местностях, в которых не введены земские учреждения, а так же дела о повышении земского или городского обложения против размера, определенного Земскими Собраниями и Городскими Думами».

«Никакое, положение или дело, подлежащие предварительному рассмотрению и одобрению Государственной Думы и Государственного Совета, на основании их учреждений, не представляются Его Императорскому Величеству помимо Совета и Думы»*.

______________________

* Учреждения Министерств, ст. 161. — 2-я статья Учреждения Совета Министров 19 октября 1905 г. постановляла: «Совет министров не решает дел, подлежащих ведению Государственной Думы и Государственного Совета».

______________________

Соответствующей статьи в учреждении Государственного Совета нет. Перечень предметов законодательства, указанный в учреждении Государственной Думы, относится тем самым и к Государственному Совету. Из этого перечня видно, что Основные Законы действительно стремятся перечислить по пунктам те предметы, которые относятся к компетенции законодательства*.

Общего правомочия издавать все нормы русского права законодательной власти не предоставлено»**.

______________________

* См. выше. Глава VII «Верховное управление и законодательство». С. 105.
** См. глава VII «Верховное управление и законодательство». С. 105-106.

______________________

Выше были приведены мнения лиц, указывающих, что наш закон стремится дать исчерпывающий перечень дел, подлежащих ведению Думы. Но особенно интересно привести еще учение профессора Котляревского, очень удачно освещающего юридическую природу Государственной Думы. Учреждение ее, говорит он, «представляет здесь компетенцию Государственной Думы, как компетенцию особого ведомства»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 121.

______________________

В учреждении Думы мы не находим «и следов мысли об естественных правах народного представительства — отсутствовал тот юридический рационализм, который позволил авторам прусской конституции взять за образец бельгийскую конституцию, провозглашающую начало народного суверенитета. Этому рационализму авторы наших Основных законов остались в еще большей мере чужды, чем славянофильской археологии и здесь опять параллелей приходится искать в тех актах, коими сопровождалось введение японской конституции. Государственная Дума 20-го февраля через Думу 6-го августа оказалась преемницей чисто бюрократического учреждения — Государственного Совета. Ее конституционные полномочия, соответствующие манифесту 17-го октября, соединились с компетенцией, унаследованной от дореформенного Совета, и сама она, таким образом, уже этим приобрела некоторый ведомственный характер. Создается преемство народного представительства и чисто-бюрократического строя, в котором изгладилось всякое воспоминание о земской старине»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 197-198.

______________________

Эти замечания подводят, так сказать, итог всей контроверзе.

Действительно, наше законодательство нигде не смотрит на Государственную Думу или, вообще, на законодательные установления, как на некую государственную силу, противостоящую Верховной власти, но лишь как на орган государственной власти, выполняющий указанные ему функции. Государственные законодательные установления не призваны играть самостоятельной политической роли. Задача их лишь участие в законодательной деятельности Государя Императора. В соответствии с этим определяется и их ведомство. Поэтому никак нельзя согласиться, в частности, и с теми исследователями, которые, как В.В. Ивановский и др., исходят из предположения основной компетенции законодательной власти*.

______________________

* См. выше, глава VII «Верховное управление и законодательство».

______________________

Учение их также стоит в связи с приписыванием Думе и Совету политического значения.

В дополнение к ранее приведенному месту из учебника г-на Ивановского, небезъинтересно цитировать еще следующие слова его: «Возникает», говорит он, «вопрос, является ли чем-нибудь ограниченной законодательная компетенция Государственной Думы и Государственного Совета? Известно, что во многих государствах в сферу компетенции обычных законодательных органов не входит обсуждение Основных Законов. По русским Основным Законам, для изменения этих законов не установлено каких-либо иных учреждений, кроме тех, которым вручена вообще законодательная деятельность; единственное, впрочем, очень крупное, отступление составляет право инициативы по пересмотру Основных Законов, предоставленное исключительно Императору... За указанным ограничением законодательная компетенция обоих учреждений не имеет юридических пределов; все то, что не предусмотрено ранее изданными законами или не составляет логического вывода из этих законов, входит исключительно в компетенцию законодательных учреждений в России, как, впрочем, и всюду»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. С. 354.

______________________

Но и эта выдержка ничего не доказывает.

Наше законодательство, как мы видели, стоит на другой точке зрения. Говорит о безграничной компетенции законодательных установлений, по меньшей мере, ошибка. При определении в законе круга их дел, как компетенции какого-нибудь ведомства, последняя должна толковаться ограничительно, а не расширительно. Притом, все, что определенно не отнесено к ведомству законодательных установлений, все и остается вне компетенции их. Раз Основные Законы не отнесены к ней, значит, они, помимо всяких других соображений, относятся к какой-либо иной компетенции. Более чем странно утверждать, что «для изменения этих законов не установлено каких-либо иных учреждений». Какое-же, в таком случае, значение имеет ст. 4 Основных Законов, не говоря уже о 10-й? Возвращаемся к ст. 3 Учреждения Государственной Думы.

Главный недостаток приведенного перечисления предметов законодательства состоит в том, что оно не указывает, что же это за упомянутые в пункт 1 предметы, требующие издания законов? Некоторые, в виду этого, думают, что, таким образом, теряет значение весь указанный перечень.

Прежде всего, конечно, это те, относительно которых определенно постановлено, что они подлежат регламентированию в законодательном порядке. На этой точке зрения стоит и профессор Шалланд, когда он говорит: «Для определения круга предметов, подлежащих законодательному нормированию и изъятых из компетенций указной деятельности, указаний нужно искать по всему Своду Законов»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 258.

______________________

«Многие статьи Основных Законов прямо указывают на те материи, которые должны регулироваться именно законами. Так, почти все статьи главы восьмой «о правах и обязанностях российских подданных» содержат в себе указания, что более точное определение перечисленных в этой главе прав и обязанностей российских подданных принадлежит обыкновенным законам. Например: «российские подданные обязаны платить установленные законом налоги и пошлины, а также отбывать повинности согласно постановлениям закона» (71 ст.); «никто не может подлежать преследованию за преступное деяние иначе, как в порядке, законом определенном» (ст. 72); никто не может быть задержан под стражею иначе, как в случаях, законом определенных» (ст. 73); каждый может в пределах, установленных законом, высказывать изустно и письменно свои мысли, а равно распространять их путем печати или иным способом» (ст. 72) и т.д. Юридическое значение всех приведенных статей заключается в том, что упоминаемые в них предметы подлежат законодательной, а не указной регламентации»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. С. 257-258.

______________________

Засим, к числу предметов, требующих издания законов, относятся те, относительно которых уже изданы законы в порядке дореформенном, ил в порядке ст. 86 действующих Основных Законов, причем является лишь надобность в изменении, дополнении, приостановлении действия или отмене этих законов. Относительно толкования законов подобной оговорки нет. По ст. 94 Основных Законов «закон не может быть отменен иначе, как только силою закона. Посему, доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет свою силу». Причем, однако, надо иметь в виду, что некоторые вопросы, бывшие раньше предметами законодательства, теперь отнесены к верховному управлению. В заключение интересно отметить, что именно толкование пункта 1 ст. 31 Учреждения Государственной Думы приводит некоторых к пониманию компетенции законодательных установлений, как всеобъемлющей.

Наконец, к числу предметов, требующих издания законов, относятся те, которые вносятся в законодательные установления с соизволения Государя Императора. Весьма существенное значение имеет именно то обстоятельство, что круг дел, проходящих путем законодательного рассмотрения, может быть, согласно пункту 7 выше приведенной ст. 31, расширяет волею Государя Императора. Конечно, этим путем могут быть вносимы в законодательные установления не только те предметы, которые определенно отнесены к верховному управлению, но и все вообще, определенно не отнесенные к законодательству. Поэтому вряд ли возможно вполне согласиться со следующим толкованием г-на Захарова:

«У нас понятие закона может расширяться в зависимости от увеличения компетенции законодательных органов. Быть может это покажется несколько странным, что ныне может быть такая категория явлений, на которые не распространяется власть законодательных учреждений, при их свободной инициативе. Но это так. Некоторые вопросы прямым постановлением конституции изъяты из законодательного порядка»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 207.

______________________

В пункте 7 ст. 31 Учреждения Государственной Думы дело идет не только о вопросах этого порядка, но и о всех остальных, не обнимаемых 6 пунктами и примечанием ст. 31.

Правило пункта 7 неизвестно государственному устройству других государств. Оно вызывает решительные возражения против себя со стороны приверженцев конституционного толкования наших Основных Законов. В то же время оно имеет громадное значение для установления природы русского государственного строя. Профессор Котляревский пишет:

«Современное конституционное право ищет источника власти не в воле одного или нескольких людей, а в конституционной правовой норме. Поэтому оно решительно склоняется к отрицанию всяких делегаций, которые предполагали бы наличность некоторого субъективного права, будет ли это делегации, исходящие от народного представительства или от монарха»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 119.

______________________

Совершенно правильное замечание, которое доказывает, однако, только то, что трафаретно конституционное толкование к нашему государственному строю не применимо.

Пункт 7 окончательно устанавливает компетенцию законодательной власти и придает особое значение ст. 31. Пункт 7 является необходимым дополнением того определения компетенции законодательной власти Государя Императора, которое выяснено выше, и стоит в полном соответствии с основными началами нашего государственного строя. В ней нельзя не видеть яркого выражения законодательного верховенства Государя Императора. Это должен признать и профессор Котляревский:

«Право Монарха расширять компетенцию Государственной Думы, жертвовать в ее пользу тем, что по закону относится к Его единоличной власти, выражает у нас не верховенство законодательной власти, а скорее верховенство воли Монарха — выражает в форме, безусловно чуждой типичному конституционному строю; самая компетенция Главы государства принимает черты некоторого субъективного права»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 113.

______________________

Снова совершенно верное замечание, из которого надо только уметь сделать все необходимые выводы...

Таким образом, Основные Законы определенно относят к полномочиям Государя Императора право увеличения круга дел, подлежащих компетенции законодательных установлений. Поэтому никак нельзя признать правильным мнение, будто 1) отнесение к ведомству законодательства таких предметов, принадлежность которых к предметам законодательства или верховного управления не определена, и 2) так сказать, перечисление предметов верховного управления к разряду предметов законодательства, могут иметь место в общем законодательном порядке.

Выше установлено уже*, что верховному управлению принадлежит презумпция полномочия управлять государством. Поэтому все дела, определенно не отнесенные к законодательству, относятся тем самым именно к верховному управлению. Далее, столь же невозможно допустить, что обыкновенный закон может выполнять ту же задачу, которую приняли на себя Законы Основные, то есть, разграничивать области верховного управления и законодательства. Указание на какой то высший авторитет закона решительно ничего не объясняет. Ведь, высший авторитет имеет и Высочайший указ. Словом, не только это решение вопроса, но и саму постановку вопроса должно признать ошибочными. Переходим ко второй и двух намеченных выше тем.

______________________

* См. глава VII «Верховное управление и законодательство».

______________________

Профессор Палиенко и приват-доцент Лазаревский подробно рассматривают вопрос: «Может ли быть урегулирован в законодательном порядке предмет, отнесенный Основными Законами к области верховного управления»? Ответ, даваемый г-ном Палиенко, гласит: «Для изъятия какого-либо вопроса законом из сферы верховного управления есть лишь один правомерный путь — законодательный акт, проведенный в порядке изменения соответствующего Основного Закона, создающий изъятие из этого закона»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы и форма правления в России. Харьков, 1910. С. 67.

______________________

В этом положении правильно только одно, что изъятие предмета из области верховного управления может иметь место лишь по инициативе Государя Императора, или, как говорит автор, в порядке изменения Основного Закона. Все остальное надо отвергнуть. Пункт 7 ст. 31 предлагает для изъятия отдельного вопроса из сферы верховного управления иной путь, чем тот, который указывает г-н Палиенко. Для проведения в законодательном порядке какого-либо вопроса, отнесенного к верховному управлению, вовсе не требуется изменения Основных Законов, не требуется вообще издания какого-либо нового закона. Для этого достаточно, чтобы данный вопрос был внесен на рассмотрении Думы по особому Высочайшему повелению. Издание особого законодательного акта в порядке изменения соответствующего Основного Закона может потребоваться не для изъятия какого-либо отдельного вопроса из порядка его рассмотрения, указанного в Основных Законах, а для отнесения всех вообще вопросов данной категории к законодательству. При рассмотрении учения приват-доцента Лазаревского мы вполне убедимся в этом.

Несколько иной ответ на поставленный выше вопрос, чем г-н Палиенко, дается г-ном Лазаревским, но ставит он его на совершенно невозможную почву, по крайней мере, в заключительных строка своего рассуждения: «По поводу дел, постановлениями Основных Законов, отнесенных к компетенции Государя, возникает сомнение, могут ли эти дела быть разрешены также и в форме закона. Само собою разумеется, что коль скоро то или иное дело постановлениями Основных Законов (или вообще конституционным законом) отнесено к компетенции Монарха, то обыкновенный закон не может вовсе изъять это дело из Его ведения, ибо обыкновенные законы должны быть согласны с конституцией. Сомнение может возникать лишь по вопросу, может ли отдельное конкретное дело, входящее в компетенцию Монарха, быть разрешено законодательным порядком? По ст. 19 Основных Законов порядок пожалования титулов и орденов непосредственно определяется Государем. Может ли быть издан закон, определяющий порядок представления служащих к орденам, или же это может быть сделано только указом? По этому вопросу ни в одном современном конституционном государстве сомнений не возникает. Верховными актами государства признаются акты законодательные. Все то, что может быть совершено актом власти подзаконной, может быть совершено и в форме акта власти высшей, законодательной. С точки зрения правовой, против подобного разрешения властью высшего того, что входит в компетенцию власти низшей, возражать нельзя. Это можно находить нежелательным с точки зрения целесообразности. И как мы видели, разрешение в форме закона дел судебных признается в высшей степени нежелательным. Что же касается дел административных, то, конечно, не может быть никаких возражений против того, чтобы Государь издавал то или иное постановление с согласия палат, то есть, в форме закона, хотя бы Он мог его издать, и не спрашивая их мнения, в форме указа. Гарантии разумности данной меры и соответствия ее потребностям и желаниям народа только увеличиваются. Права Государя этим во всяком случае не умаляются, так как и указ, и закон во всяком случае могут получить силу не иначе, как с Его утверждения»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 173.

______________________

Доселе рассуждение автора носит, в общем, допустимый характер, за исключением того, что он относит Императорскую власть к власти низшей, а высшей властью считает законодательную власть. Возражать на это, конечно, нет основания. Но вот, что следует далее. Г-н Лазаревский спрашивает: «Может ли сама Государственная Дума (или сам Государственный Совет) по собственной инициативе возбудить подобное дело, могущее быть разрешенным и единоличною властью Государя. Сомнение может быть обосновано тем, что ст. 31 Учреждения Государственной Думы, кроме тех дел, которые точно перечислены в ее учреждении (ст. 31, пп. 2-6), общим образом предоставляет ее ведению дела, «требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения; приостановления действия и отмены» (ст. 31, п. 1). Дела, которые могут быть разрешены в порядке верховного управления, не относятся к делам, «требующим» издания закона; потому можно утверждать, что эти дела, если они по ст. 31 п. 7 не внесены в Думу по Высочайшему повелению, не могут быть признаны подлежащими рассмотрению Государственной Думы. Этот вывод и эти соображения не могут быть признаны убедительными.

Выражение «требующие издания законов» нельзя принимать в его буквальном смысле, в том смысле. Чтобы оно относило к компетенции Думы только то, что «требует» закона, в противоположность тому, что «допускает» форму закона. Это выражение заимствовано из ст. 31 п. 1 Учреждения Государственного Совета, изд. 1901 года, относившего к предметам ведения старого Государственного Совета между прочим «все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения». В Учреждении Государственного Совета этому слову «требующие» не придавали ограничительного значения, и нет основания усматривать подобное значение в том же слове, перенесенном во вполне аналогичное постановление Учреждения Государственной Думы.

Вместе с тем тот вывод, что те дела, которые отнесены ст. 11-23 Основных Законов к делам верховного управления, не могут быть разрешены в порядке законодательном по инициативе самой Думы, опровергается наличностью в Основных Законах ст. 125-й, согласно которой Учреждение Императорской Фамилии может быть изменяемо и дополняемо «только лично Государем Императором в предуказываемом Им порядке». Конечно, ничто не мешает тому, чтобы Государем в том или ином случае был предуказан тот порядок, чтобы проект изменения Учреждения Императорской Фамилии был рассмотрен Думою и Государственным Советом, но категоричность ст. 125 («только лично Государем») препятствует тому, чтобы Дума приняла на себя инициативу этого пересмотра. По отношению же к другим актам верховного управления (предусмотренным в ст. 10-23 Основных Законов в законе не имеется постановления о том, чтобы соответствующие дела могли разрешаться «только» Государем. По правилам толкования законов, если закон в одном случае требует того или другого условия, а в другом, аналогичном, об этом условии не говорит, то признается, что во втором случае этого условия закон не требует»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 175.

______________________

Эта часть рассуждения г-на Лазаревского содержит крупную ошибку, которая заслуживает того, чтобы быть выясненной. Допуская даже то толкование выражения «требующие издания нового закона», которое выдвигает автор, — хотя оно совершенно неверно и покоится на странном возведении практики одного правительственного учреждения, притом учреждения дореформенного и законосовещательного, в норму деятельности другого, пореформенного и законодательного, — допуская даже указанное толкование, никак нельзя согласиться с тем, что Государственная Дума, помимо инициативы Государя Императора, имеет право подвергать законодательному рассмотрению вопрос, отнесенный к предметам верховного управления. Отнесение того или другого предмета к верховному управлению означает не только то, что относительно него не может быть издано закона, но и то, что к нему не может быть вообще применена вся законодательная процедура. Поэтому, если бы нашлась группа в 30 членов Государственной Думы, которая внесла бы соответствующее предложение, действие их не могло бы возъиметь никаких юридических последствий; если бы нашлась Дума, которая постановила бы принять на себя инициативу подобного закона, решение ее не имело бы никакой силы и т.д. Вообще, относительно подобных действий членов законодательного установления мог бы быть поднят лишь вопрос об ответственности участвовавших в них лиц за превышение власти. Здесь нельзя не припомнить следующих слов профессора Палиенко:

«Проведение хотя бы какого-либо одного "конкретного дела" не в установленном конституцией порядке есть уже нарушение конституции. Существо вопроса не изменяется, будет ли обыкновенным законом нарушаться конституционный закон в отношении целой категории дел или одного конкретного дела. Объем нарушения тут не причем»*. Внесение в законодательные установления вопроса, отнесенного в область верховного управления, зависит, в силу пункта 8 ст. 31 Учреждения Государственной Думы, лишь от Государя Императора и ни от кого больше. Законодательные установления должны рассматривать каждый подобный вопрос, если он будет внесен в них по воле Государя Императора и не по чьей более. То обстоятельство, что относительно всех предметов верховного управления не сказано, что они могут быть изменяемы только лично Государем Императором, отнюдь не может дать нам основание делам вывод, что они могут быть вносимы в законодательные установления по инициативе этих последних. Это два совершенно различных вопроса.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы... С. 65.

______________________

Здесь возникает вопрос, не предуказан ли, в случае рассмотрения в законодательном порядке отдельных вопросов верховного управления, дальнейший рост компетенции законодательных установлений? Обыкновенно отвечают утвердительно. Приват-доцент Лазаревский говорит: «Согласно той идее, что законом может быть установлено любое правило, и что в форме закона может быть разрешено любое конкретное дело, каждый вопрос может быть разрешен именно в форме Высочайше утвержденного постановления Государственной Думы и Государственного Совета, то есть, в форме закона. И Учреждения Государственной Думы в пункте 7 ст. 31 предусматривает внесение на рассмотрение Думы, на основании особых Высочайших повелений, всякого рода дел, не ограничивая их каким бы то ни было определенным содержанием. Но раз дело разрешено при участии Думы и Государственного Совета, то есть, раз оно получило форму закона, оно, по ст. 94 Основных Законов, может впредь разрешаться только в форме закона, ибо этот состоявшийся закон может быть изменен или отменен не иначе, как силою нового закона, а все предметы, требующие издания нового закона, или изменения или дополнения действующего, его отмены или приостановления действия, подлежат ведению Государственной Думы (Учреждения Государственной Думы, ст. 31 п. 1). Таким образом и у нас компетенция Монарха, в силу закона, способна к постоянному сокращению, компетенции Думы, в пределах Основных Законов, способна к бесконечному наращиванию»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 138.

______________________

Внесение какого-либо одного вопроса, из числа отнесенных к верховному управлению, в законодательные установления отнюдь не всегда и не безусловно означает, само по себе, расширение компетенции законодательных установлений. В этом случае надо различать: 1) предметы Основных Законов, 2) предметы, определенно отнесенные к верховному управлению, и 3) предметы, относящиеся к верховному управлению в силу общего уполномочения, установленного ст. 10 Основных Законов и вытекающего из ст. 4 тех же законов. Заключения, которые делаются г-ном Лазаревским и др., распространяются только на третью категорию дел. Только из предметов этой последней категории раз внесенное в законодательные установления дело впоследствии попадает власти законодательной. В двух же первых случаях решение какого-либо вопроса в данное время в порядке законодательном, вовсе не означает, само по себе, также изменения соответствующих статей Основных Законов, а посему они и впредь остаются в силе, другими словами, никакого расширения компетенции законодательной власти при этом не происходит.

Постановление Основных Законов, гласящее, что к ведению Государственной Думы относятся предметы, требующие издания законов, распространяется, в виду общего характера употребленных в данном случае выражений, и на те случаи, когда этими законами должны быть определены государственные доходы или расходы. Установление их должно происходить в порядке законодательном. Наоборот, если предмет относится к верховному управлению, то установление доходов или расходов совершается путем Высочайшего указа, буде противное не оговорено.

Правила о порядке рассмотрения государственной росписи определенно устанавливают, что законы и указы имеют в данном отношении одинаковую силу. «При обсуждении проекта государственной росписи не могут быть исключаемы или изменяемы такие доходы или расходы, которые внесены в проект росписи на основании действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также Высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших»*.

______________________

* Свод Законов. Т. 1. 4. 1. Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов. СТ. 9.

______________________

Под повелениями понимаются здесь и указы.

По справедливому замечанию г-на Захарова, «ассигнования, получившие, в отличие от указанного в ст. 17 сметных правил порядка, Высочайшее утверждение в порядке верховного управления, вносятся в роспись в так называемые бронированные кредиты, то есть, не подлежащие изменению в бюджетном порядке. Сопоставление в ст. 9 сметных правил, как законного титула ассигнования, наравне с законами, Высочайших повелений, в порядке верховного управления, указывает на своего рода административное законодательство, действующее хотя и в согласии с общезаконодательным порядком, но независимо от него»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 237.

______________________

Относительно Высочайших повелений, о которых упоминают правила о порядке рассмотрения государственной росписи, высказываются различные мнения.

Порядок этот вызывает следующие замечания против себя со стороны профессора В.В. Ивановского. «В силу указанной статьи, при рассмотрении бюджета не может быть, например, уменьшаемо содержание должностным лицам, раз оно установлено штатами, вообще немыслимы никакие изменения штатов; сокращения или вообще изменения могут касаться таких расходных статей, которые не определены в законе в точном размере. С формальной стороны установленное положение правильно: раз не отменен закон, нельзя отменять или изменять основанные на нем последствия; но по существу дело обстоит несколько иначе; Дума и Совет являются законодательными учреждениями и, сокращая, например, те или другие основанные на законах расходные статьи сметы, они тем самым уже изменяют в этой части и самый закон, на котором основаны расходы»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник... С. 360.

______________________

С этими замечаниями почтенного ученого вряд ли возможно согласиться. Изменение закона, устанавливающего данный расход, мимоходом, при рассмотрении государственной росписи, никак нельзя признать правильным. Для прохождения законов существует особый порядок, который должен быть соблюдаем. Изменение же Высочайшего указа, установившего расход, должно быть признано прямо противозаконным, так как закон не имеет права вторгаться в сферу действия верховного управления.

К законам и указам приравниваются в данном отношении международные обязательства, лежащие на России. Основные Законы гласят: «При обсуждении государственной росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным, долгам и по другим, принятым на себя Российским Государством, обязательства»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 114. — Ср. ст. 7 Правил о порядке Рассмотрения государственной росписи.

______________________

При этом, однако, от общего правила, действующего, что касается формы, в которой устанавливаются государственный доходы и расходы, делаются отступления. Так, например, с одной стороны, относительно военного и военно-морского ведомств, входящих в верховное управление, ассигнование средств происходит, как мы видели*, в порядке общего законодательства. С другой, относительно некоторых предметов, требующих издания законов, при некоторых, указанных в законах, условиях, ассигнование средств совершается Высочайшим указом, или даже мерами подчиненной, хотя и высшей власти, то есть, Совета министров. Наиболее интересные, в данных отношениях постановления действующих законов состоят в следующем:

______________________

* См. выше. Гл. VIII «Военное Управление».

______________________

«Кредиты на расходы Министерства Императорского Двора, вместе с состоящими в его ведении учреждениями, в суммах, не превышающих ассигнований по государственной росписи на 1906 год, обсуждению Государственного Совета и Государственной Думы не подлежат. Равным образом не подлежат их обсуждению такие изменения означенных кредитов, которые обусловливаются постановлениями Учреждения о Императорской Фамилии, соответственно происшедшим в ней переменам»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 115. — Правила о рассмотрении государственной росписи, ст. 5.

______________________

«Включенные в проект росписи кредиты: 1) на расходы Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и Канцелярии Его Императорского Величества по Принятию Прошений и 2) на расходы, не предусмотренные сметами, на экстренные в течении года надобности, подлежат обсуждению в тех лишь частях, в коих сии кредиты испрашиваются с превышением против назначений Высочайше утвержденной 29 декабря 1905 года, росписи»*. «Если государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода, то остается в силе последняя, установленным порядком утвержденная, роспись, с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после ее утверждения узаконений. Впредь до обнародования новой росписи, по постановлениям Совета министров в распоряжение министерств и главных управлений открываются постепенно кредиты в размерах действительной надобности, не превышающие, однако, в месяц, во всей их совокупности, одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов»**. «Чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне, открываются по всем ведомствам, в порядке верховного управления, на основаниях, в законе определенных»***.

______________________

* Правила о Порядке рассмотрения государственной росписи, ст. 6.
** Основные Законы, ст. 116. — Правила о Порядке Рассмотрения Государственной Росписи, ст. 14.
*** Основные Законы, ст. 117. — Правила о порядке рассмотрения государственной росписи, ст. 18.

______________________

«Государственные займы для покрытия как сметных, так и сверхсметных расходов, разрешаются порядком, установленным для утверждения государственной росписи доходов и расходов. Государственные займы для покрытия расходов в случаях и в пределах, предусмотренных в ст. 116, а также займы для покрытия расходов, назначаемых на основании ст. 117, разрешаются Государем Императором в порядке верховного управления. Время и условия совершения государственных займов определяются в порядке верховного управления»*. «Если испрошение в порядке, установленном для утверждения росписи, разрешения на производство неотложного расходов (ст. 16) представляется, по краткости времени, в течение коего должен быть произведен расходов, невозможным, то необходимый на покрытие такого расхода кредит открывается по постановлению Совета Министров. О таковых ассигнованиях министры и главноуправляющие отдельными частями, по сметам коих означенные кредиты были открыты, вносят в Государственную Думу особые представления. В случае открытия кредитов во время сессии представления, оправдывающие неотложность упомянутых ассигнований, вносятся, по возможности, до окончания сессии, а во всех прочих случаях — в течение двух, следующих за открытием новой сессии, месяцев. Изъятия из сего правила допускаются лишь в отношении кредитов, требующих тайны, о коих представления вносятся в Думу по миновании необходимости в сохранении тайны»**.

______________________

* Основные Законы, ст. 118.
** Правила о порядке рассмотрения государственной росписи, ст. 17.

______________________

Кроме предметов, требующих издания законов, к компетенции Государственной Думы и Государственного Совета относятся предметы, требующие издания штатов. Под штатами подразумеваются расписания окладов, присвоенных разным должностям. Такие расписания должны, в общем, проходить в законодательном порядке. Но отсюда никак нельзя делать того заключения, которое делается в следующих словах профессора В.В. Ивановского:

«Под именем штатов разумеются установленные законом расписания сила разного рода членов в составе государственных учреждений и положенных им окладов содержания. Таким образом, создание новых должностей и новых окладов, равно видоизменение и отмена требуют соблюдения установленного законодательного порядка»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник... С. 357.

______________________

Нет никакого основания относить к штатам и «расписание числа разного рода членов в составе государственных учреждений» и «создание новых должностей». Это решительно ни откуда не следует. То же самое надо сказать об отнесении к законодательному порядку видоизменения и отмены должностей. Все это, как мы уже знаем*, на точном основании ст. 11 Основных Законов, относится к верховному управлению.

______________________

* См. выше. Гл. XII «Государственные установления и служащие».

______________________

Впрочем, не все штаты должны проходить в законодательном порядке. Разбирая пункт 1 ст. 31 Учреждения Государственной Думы, профессор Вязигин замечает: «Здесь нет слова «все», нет речи о том, что все штаты подлежат рассмотрению Государственной Думы. Ибо если мы обратимся к нашей законодательной практике, хотя бы даже в период деятельности первой Государственной Думы, то мы увидим, что военное законодательство шло своим чередом, как свидетельствует т. XXVI третьего Полного Собрания Законов за 1906 год. Там есть целый ряд Высочайше утвержденных положений Военного Совета и Высочайших повелений, объявленных военным министром. Я не буду вам приводить их списка, но считаю необходимым отметить, что некоторые из них касаются именно штатов»*.

______________________

* Вязигин А.С. Заседание Государственной Думы. 7. IV. 1910 г. Отчет. С. 3127.

______________________

Действительно, как мы видели выше, по военному и военно-морскому ведомствам, например, штаты утверждаются в порядке верховного управления, хоть ассигнование средств проводится в законодательном порядке, причем испрашиваемая сумма может быть определяема и приблизительно. В тех же случаях, когда расходы покрываются из остатков по бюджету военного или военно-морского ведомства, не требуется и этого.

Граф Витте: «Можно ли спорить о том, что организация Генерального Штаба морского ведомства относится до вооруженных сил и обороны государства? Если нельзя, то самый штат, как определяющий организацию Штаба, в силу приведенной статьи, очевидно, должен восприять силу по непосредственному Его Величества указу, и только ассигнование денег должно последовать в единении Его Величества с законодательными учреждениями...

Ведь, если принять, что все организационные штаты вооруженных сил подлежат утверждению законодательных учреждений, то, очевидно, и все изменения их должны следовать тому же порядку»*.

______________________

* Граф Витте С.Ю. Отчет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1358.

______________________

«Меня могут спросить, — в виду... редакции ст. 14, провозглашающей, что все, что касается вооруженных сил и обороны Империи, должно разрешаться непосредственным действием Императорской Власти, — почему я утверждаю, что ограничение поставлено только в отношении средств и, наконец, кто же должен являться ответственными сотрудниками Его Величества в этом важнейшем деле? На эти вопросы имеются самые определенные ответы в законах. О том, что средства на вооруженные силы России и оборону государства ассигнуются Императорскою Властью в единении с законодательными учреждениями, явствует из ст. 109, 114, 115 и с особою определенностью из ст. 117 Основных Законов. Я без надобности не стану перечитывать все эти статьи: последняя же ст. 117 гласит: «Чрезвычайные, сверхсметные кредиты на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне, открываются по всем ведомствам, в порядке верховного управления на основаниях, в законе определенных»... В проекте Основных Законов, переданном в Совет министров, эти статьи, взятые из закона 8 марта 1906 года о порядке рассмотрения бюджета (кроме ст. 15 о расходах по Министерству Двора), отсутствовали. Их не было и надобности включать в этот проект, потому что он не делал, в смысле компетенции законодательных учреждений, никакой разницы между военным и всяким другим делом. Так как, затем, Совет Министров и совещание в Царском Селе почли необходимым исключить все, что касается организации вооруженных сил России и обороны государства, из компетенции Государственной Думы и Государственного Совета и в Основные Законы с этою целью были включены ст. 96, 97, 119 и 14, то для того, чтобы не было сомнений в том, что, все-таки, средства на военное и военно-морское дело открываются в общем законодательном порядке, были включены в Основные Законы соответствующие бюджетные статьи из закона 8 марта»*.

______________________

* Граф Витте С.Ю. Отечет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1361.

______________________

Генерал Сухотин: «Одна ст. 96 без всякой связи с ст. 14, или упуская эту связь из виду, имеет второстепенное значение и только вместе эти статьи имеют совершенно исчерпывающее значение для ответа на вопрос, составляет ли право законодательных учреждений устанавливать штаты морского ведомства? В правилах 24 августа говорится: «общий законодательный порядок применяется к указанного рода делам в тех только случаях, когда предположения военного и морского ведомств касаются предметов общих законов или же когда требуется новое ассигнование и казны. В этом последнем случае, надлежит предварительно испросить в общем законодательном порядке потребные кредиты, а затем уже представить на Высочайшее утверждение рассмотренные Военным и Адмиралтейств-Советами установления, положения и наказы»*.

______________________

* Сухотин Н.Н. Отчет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1423.

______________________

Следует, однако, сказать, что не все лица, останавливавшиеся на данном вопросе, стоят на изложенной точке зрения. Так, группа членов 3-й Государственной Думы в особом запросе правительству утверждала, что «по п. 1 ст. 31 Учреждения Государственной Думы штаты составляют прерогативу законодательных палат и ни в коем случае не должны быть выделяемы в особый порядок, каким являются правила 24 августа 1909 года».

Ближе к действительному положению вещей профессор Палиенко. Он говорит, что законодательную власть «Государь Император разделяет с Думою и Государственным Советом или, еще точнее говоря. Монарх разделяет с Думою и Государственным Советом власть по установлению законодательных правил по тем делам, кои указаны в ст. 31 Учреждения Государственной Думы, т. I Свода Законов, ч. 2, изд. 1906 года, п. 1,2, 3, 4, 5, 6 и примечании, так как дела эти могут быть вершены Монархом лишь в законодательном порядке, то есть совместно с Государственной Думой и Государственным Советом. Правило о необходимом участии палат в решении указанных дел терпит, однако, некоторые ограничения в бюджетной области, установленные в ст. 114-119 Основных Законов и в правилах 8-го марта 1906 года о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных. Эти ограничения бюджетных полномочий законодательных органов касаются главным образом законодательных палат»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы... С. 55.

______________________

Но здесь следовало бы сугубо помнить слова профессора Котляревского, что «установление общих норм предоставлено русской Государственной Думе и Государственному Совету в меньшем объеме, чем это, обычно имеет место при конституционном строе относительно законодательных органов»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 37.

______________________

А также цитируемое профессором Вязигиным мнение Совета министров от 16 сентября 1908 года, что «на точном основании ст. 109 Законов Основных, к компетенции Государственной Думы и Государственного Совета отнесены не все предметы законодательства, а только те дела, которые указаны в их учреждениях»*.

______________________

* Вязигин А.С. Заседание Государственной Думы. 7. IV. 1910 г. Отчет. С. 3127.

______________________

Ограничения эти распространяются и на распоряжения государственными доходами и расходами.

Последняя группа наших замечаний должна коснуться административных полномочий законодательных установлений. Из приведенного выше перечня видно, что к числу вопросов законодательства в формальном понимании относятся и такие, которые собственно издания новых юридических норм не требуют. Это, впрочем, обыкновенное и в других государствах явление при определении компетенции законодательных палат. На административные функции законодательных установлений указывает и профессор Шалланд. «Народному представительству», говорит он, «также принадлежат некоторые функции управления»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. С. 63.

______________________

Они, как мы увидим далее, довольно широки. Поэтому никак нельзя согласиться со следующим мнением г-на Захарова:

«Как бы ни были широки у нас права управления и как ни узки права народного представительства, тем не менее всякий государственный акт основан на точном смысле статьи Основных Законов. Из рассмотрения сих последних видно, что Дума и Совет являются, в строгом смысле, законодательными органами без всяких вторжений с их стороны в области других властей, как это имеется в других конституциях. Они отделены от области судебной; лишь Государственному Совету, в лице 1-го его департамента, носящего административный характер, принадлежит право, подобное английскому inpeachment — предание суду. Равных образом, и в области управления они отделены от административной власти, обладая лишь правом запроса глав ведомств об их или иных подчиненных действиях»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 208-209.

______________________

Впрочем ниже, г-н Захаров делает очень существенную оговорку, «Впрочем», говорит он, — «и тут следует указать некоторое исключение. Если Государственная Дума совершенно не причастна к вопросам административным, то Государственный Совет все-таки сохранил пережиток старого строя и имеет при себе особые департаменты и присутствия, состоящие из числа членов, особо к сему делу призванных по Высочайшему повелению из числа членов Совета по назначению, ведающие дела, не подлежащие ведению законодательства, но которые желательно было, подчинить по своему характеру особого рода высшим учреждениям».

Действительно, компетенция Государственного Совета в области администрации и суда очень широка. Но нельзя отрицать административных функций и Государственной Думы, которые также немаловажны. К ним относятся предметы, перечисленные в пунктах 2, 3, 4 и 5 ст. 31 Учреждения Государственной Думы, а также заключение государственных займов*, далее, установление числа людей, потребного для пополнения армии и флота**, и наконец, право обращения к министрам и главноуправляющим с запросами по поводу незакономерных действий их или подчиненных им властей***.

______________________

* Основные Законы, ст. 18.
** Основные Законы, ст. 119.
*** Основные Законы, ст. 108.

______________________

Впрочем, из административных полномочий законодательных установлений особое значение имеет, действительно, право запросов. Закон гласит: «Государственному Совету и Государственной Думе, в порядке их учреждениями определенном, предоставляется обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными. В случае, если Государственный Совет или Государственная Дума не признают возможным удовлетвориться сообщением министра или главноуправляющего отдельною частью (ср. Учреждения Государственного Совета, изд. 1906 г., ст. 59; Учреждения Государственной Думы, изд. 1906 г., ст. 60, то дело представляется председателем Государственного Совета на Высочайшее благовоззрение»*.

______________________

* Учреждения Министров, ст. 217.

______________________

С нашей точки зрения, следует именно установить, 1) в чем состоит право запросов и 2) каковы те учреждения, за закономерностью действий которых имеют право следить законодательные установления. Что касается первого вопроса, то он был уже предметов рассмотрения выше*.

______________________

* См. глава XII «Государственные установления и служащие».

______________________

Выше было установлено, что запросы касаются лишь закономерности действий подчиненных властей и что, к каким бы заключениям ни пришли законодательные установления, суждения их или их членов ни для министров, ни вообще не имеют никакого юридического значения. Самое большее, что могут сделать законодательные установления, это — передать свое несогласие с министром на благоусмотрение Государя Императора. Так именно и смотрят на вопрос все исследователи.

Здесь следует, впрочем, отметить интересную попытку расширить значение запросов. По мнению г-на Захарова, если «и теперь веления, с материальным содержанием закона, не всегда совпадает с формальными законами, и их следует искать среди других актов государственной власти, то ныне, в лице законодательных палат, имеется живой контроль над содержанием закона, над согласованием его с общими требованиями жизни, почему, например, в тех велениях, которые издаются без участия палат, благодаря сделанному ими запросу или путем их собственной законодательной инициативы, или частного соглашения, может быть указано на желательность известных изменений или дополнений. Эти указания авторитетного органа, его живое мнение, равно как и молчаливое признание необходимости для жизни государства мер, установленных такого рода актами, являются связью между обоими видами закона и гарантией единообразной и закономерной деятельности властей»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 178.

______________________

С толкованием этим можно согласиться только с большими оговорками. По действующему праву, запросы палат не могут играть никакой роли, что касается содержания не только Высочайших указов, но и мер, принимаемых Советом министров, или другими местами и установлениями, не подчиненными Сенату. Они могут иметь известное, так сказать, направляющее значение лишь, что касается министров и главноуправляющих, подчиненных Сенату. Причем, и в этом случае, влияние их носит не юридический, а лишь моральный характер. Все это не может привести нас к отрицанию громадного фактического значения для общего хода государственной жизни таких великих центров русской народной мысли и русского народного чувства, как Государственная Дума и Государственный Совет, но этот вопрос выходит уже за рамки настоящей главы.

Что касается установлений, к которым могут обращаться запросы, то на основании ст. 108 Основных Государственных Законов, «Государственному Совету и Государственной Думе в порядке, их учреждениями определенном, предоставляется обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений действий, кои представляются незакономерными».

Таким образом, Государственная Дума и Государственный Совет могут предъявлять запросы лишь таким министрам и главноуправляющим, которые подчинены Правительствующему Сенату. Остальные остаются вне права запросов. Какие именно, указано в ст. 1 Учреждения Правительственного Сената, которая гласит следующее: «Правительствующий Сенат есть верховное место, которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления Империи, кроме высших государственных установлений и тех, кои особым законом именно изъяты из этой зависимости». К числу таких учреждений принадлежат, например, следующие, департаменты и присутствия Государственного Совета, Совет министров, Комитет финансов, Совет государственной обороны, Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, Комитет о службе чинов гражданского ведомства, Министерство Императорского Двора и уделов, Священный правительствующий Синод и другие.

Исключение ряда государственных установлений из числа тех, коим могут представляться запросы со стороны законодательных установлений, вызывает резкую критику с разных сторон. За исключением Синода и Сената, говорит профессор Ивановский, «все это учреждения верховного управления, то есть, такие, которые участвуют в непосредственной деятельности Государя и постановления которых нуждаются в Его утверждении. Когда государственная власть всецело сосредоточивалась в руках Монарха, тогда и постановления органов верховного управления ничем не отличались от законов и самые органы являлись зависимыми непосредственно от Монарха, не подчиняясь контролю Сената. С установлением конституционного строя деятельность всех этих учреждений не должна стоять вне контроля законодательных учреждений и лишение последних в отношение их права запросов умаляет авторитет законодательных учреждений и не может быть обосновано юридически»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник... С. 368.

______________________

Профессор Ивановский упускает из виду: 1) что и в современном строе Государь Император является носителем законодательной власти, а рядом с законом источником права является Высочайший указ, 2) что все указанные учреждения являются органами верховного управления, власть которого принадлежит не только нераздельно, но и непосредственно Государю Императору и 3) что, при этих условиях, запрос, направленный к указанным высшим государственным управлениям, мог бы рассматриваться лишь, как запрос именно к Верховной Власти, что совершенно недопустимо.

В наших законодательных установлениях особо подробно рассматривался вопрос о том, может ли быть предметом запроса деятельности Совета министров, причем мнения разделились. Большинство, как Государственной Думы, так и Государственного Совета, основываясь на точном смысле вышеприведенной ст. 1 Учреждении Правительствующего Сената, отвечало на этот вопрос отрицательно. Действительно, в ссылках, которые находятся над этой статьей, имеется указание на закон 20 марта 1812 года об учреждении Комитета министров и на закон 12 ноября 1861 года о предметах Совета министров. Эти оба установления, как Комитет министров, так и Совет министров, объединившиеся в настоящее время в одном Совете министров, до сего времени всегда признавались и теперь признаются высшими государственными учреждениями. Кроме того, приводились, впрочем, и иные соображения:

Член Государственной Думы Л.В. Половцев: «Вполне естественно, почему Государственной Думе не предоставлено права обращаться с запросами по поводу деятельности Совета министров. Совет министров есть такое же высшее государственное учреждение, как и Государственная Дума. Если министры являются органами управления подчиненного, то Совет министров является органом управления, подчиненного лишь Верховной, непосредственно Верховной Власти. Что Совет министров есть высшее государственное учреждение, по этому поводу я сошлюсь на ст. 1 Учреждения Правительствующего Сената»*. «Было бы нелепостью, было бы юридическим абсурдом подчинить одно высшее государственное учреждение надзору другого высшего государственного учреждения»**. «Затем, ведь, на основании ст. 33 учреждения Государственной Думы подлежат не все министры и не все главноуправляющие, а только те, которые подчинены Правительствующему Сенату. По этому самому, если бы даже вы пришли к такому заключению, что раз министры подчинены, то подчинен и Совет министров, то это ваше заключение было бы неправильно, именно в силу второй половины этой статьи, указывающей, что надзору Государственной Думы подчинены лишь те министры, которые подчинены Правительствующему Сенату, а на основании ст. 1 Учреждения Правительствующего Сената Совет министров Правительствующему Сенату не подчинен»***.

______________________

* Половцов Л.В. Заседание Государственной Думы. 27. IV. 1911 г Отчет. С. 2954.
** Половцов Л.В. Заседание Государственной Думы. 27. IV& 1911 г. Отчет. С. 2954.
*** Половцев Л.В. Заседание Государственной Думы. 27. IV. 1911 г. Отчет. С. 2954.

______________________

Высказался по этому вопросу и сам П.А. Столыпин: «Точно также законодательные учреждения в праве запрашивать и председателя Совета министров, и отдельных министров, и главноуправляющих о незакономерных их действиях, но едва ли они в праве запрашивать о том же Совет министров, как учреждение, не подчиненное Правительствующему Сенату, в котором, когда Ему это благоугодно, председательствует Его Императорское Величество»*.

______________________

* Председатель Совета министров Столыпин П.А. Заседание Государственной Думы. 27. IV. 1911 год. Отчет. С. 2951.

______________________

ГЛАВА XVII
Порядок издания законов

Монарх есть, говорит старое изречение, — caput, principium et finis parlamenti». Именно таков смысл основных начал и русского обновленного государственного строя. Прежде всего, функционирование законодательных палат поставлено в зависимость от власти государя Императора.

Государь Император приводит в действие Государственную Думу и Государственный Совет и указывает сроки их деятельности. Причем, в отличие от большинства западно-европейских конституций, Государь Император не связан ни относительно сроков созвания и продолжительности занятий, ни относительно сроков и продолжительности перерывов в занятиях, ни относительно сроков роспуска палат. Наши Основные Законы содержат в данном отношении следующие начала:

«Государственный Совет и Государственная Дума ежегодно созываются указами Государя Императора»*. «Продолжительность ежегодных занятий Государственного Совета и Государственной Думы сроки перерыва и их занятий в течении года определяются указами Государя Императора»**. «Государственная Дума может быть до истечения пятилетнего срока полномочий ее членов распущена указом Государя Императора. Тем же указом назначаются новые выборы в Думу и время ее созыва»***. «Состав членов Государственного Совета по выборам может быть заменен новым составом до истечения срока полномочий сих членов по указу Государя Императора, коим назначаются новые выборы членов Совета»****. Повторяются эти статьи и в Учреждении Государственного Совета*****.

______________________

* Основные Законы, ст. 98.
** Основные Законы, ст. 99.
*** Основные Законы, ст. 105.
**** Основные Законы, ст. 104.
***** «Продолжительность ежегодных занятий Государственного Совета и сроки перерыва в течение года определяются указами Императорского Величества». Свод Законов. Т. I, ч. 2, Учреждение Государственного Совета, ст. 30. — «Состав членов Совета по выборам может быть заменен новым составом до истечения срока полномочий сих членов по указу Императорского Величества, коим назначаются и новые выборы членов Совета». Учреждение Государственного Совета, ст. 10.

______________________

Те же постановления находим и в Учреждении Государственной Думы*.

Наконец, надо иметь в виду, что Государь Император назначает по собственному усмотрению половину членов Государственного Совета, который пользуется равными с Государственной Думой законодательными правами, а также председателя и вице-председателя Государственного Совета**.

______________________

* 99 статья Основных Законов соответствует 2 статье Учреждения Государственной Думы, а ст. 105 Основных Законов — ст. 4 сего учреждения. Постановления подобного рода имелись и в учреждении 6 августа, причем, однако, в ст. 3 последнего, соответствовавшей ст. 4 действующего, не было оговорки «и время ее созыва».
** Основные Законы, ст. 100. — учреждение Государственного Совета, ст. 2 и 3.

______________________

Таким образом, само по себе народное представительство собраться не может и в любой момент деятельность данного состава его может быть приостановлена или вовсе прекращена Государем Императором.

Созванное же народное представительство может быть распущено и до вступления его в действие.

Закон требует лишь ежегодного созыва законодательных установлений и указания в распускающем Думу указе времени ее нового созыва.

Из тех же постановлений делается немаловажное заключение, именно, что созванные законодательные установления могут быть распускаемы до тех пор, пока состав их не пополнится членами, «являющимися настоящими выразителями нужд и желаний народных»*.

______________________

* Манифест 3 июня 1907 года.

______________________

Закон требует ежегодного сознания законодательных установлений, но не требует ежегодной законодательной работы их.

Относительно изложенных постановлений профессор Котляревский с полным основанием замечает, что «периодическое возобновление деятельности Государственной Думы и Совета не обеспечено в той степени, какая признается необходимой в типичном конституционном праве»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912. С. 115.

______________________

Действительно, вся деятельность законодательных установлений поставлена в зависимость от Высочайшей Воли.

Верховным судьей деятельности законодательных установлений является Государь Император. С благоговением слушала Россия слова Высочайшего манифеста 9 июля 1906 года, содержавшие осуждение деятельности первой Государственной Думы: «Ожиданиям Нашим ниспослано тяжелое испытание. Выборные от населения, вместо работы строительства законодательного, уклонились в непринадлежащую им область и обратились к расследованию действий поставленных от Нас местных властей, к указаниям Нам на несовершенства Законов Основных, изменения которых могут быть предприняты лишь Нашею Монаршею Волею, и к действиям явно незаконным, как обращение от лица Думы к населению». И далее: «С непоколебимою верою в милость Божию и в разум русского народа Мы будем ждать от нового состава Государственной Думы осуществления ожиданий Наших и внесения в законодательство страны соответствия с потребностями обновленной России.

Когда же Высочайшие ожидания не были оправданы и Думою второго созыва, последняя была распущена, а избирательный закон изменен. В манифесте 3-го июня 1907 года содержатся, между прочим, следующие знаменательные слова: «От Господа Бога вручена Нам Власть Царская над народом Нашим. Перед престолом Его Мы дадим ответ за судьбы Державы Российской. В сознании этом черпаем Мы твердую решимость довести до конца начатое Нами великое дело преобразования России и даруем ей новый избирательный закон».

Изложенные постановления, несмотря на свой как бы только формальный характер, имеют немаловажное значение для выяснения природы обновленного строя и действительного Носителя законодательной власти по русскому праву. По справедливому замечанию профессор Котляревского: «соответствующие постановления конституций остаются ценными свидетелями о взглядах, которые господствовали в эпоху создания конституционного строя, на отношения между монархом и народным представительством»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 118.

______________________

Засим, Государю Императору принадлежит верховное значение и в самом законодательствовании. В процессе издания законов имеются три основные момента, через которые проходит каждый законопроект: почин или инициатива закона, установление его содержания и утверждение, или санкция закона. Главным, решающим моментом является последний. В Основных Законах мы читаем:

«Государю Императору принадлежит почин по всем предметам законодательства. Единственно по Его почину Основные Государственные Законы могут подлежать пересмотру в Государственном Совете и Государственной Думе»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 8.

______________________

«Государственному Совету и Государственной Думе в порядке, их учреждениями определенном, предоставляется возбуждать предположения об отмене или изменении действующих издании новых законов, за исключением Основных Государственных Законов, почин пересмотра которых принадлежит единственно Государю Императору»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 107.

______________________

Этим статьям вполне соответствует то, что мы находим в Учреждениях Государственной Думы и Государственного Совета*.

______________________

* «Государственная Дума может возбуждать предположения об изменении действующих и издании новых законов, за исключением Основных Государственных Законов». Ст. 32 Учреждения Государственной Думы. Т. I, ч. II Свода Законов, изд. 1906 г. — Совершенно тождественного содержания ст. 43 Учреждения Государственного Совета.

______________________

Главное отличие, которое наблюдается в праве почина между полномочиями Монарха и палат, состоит в том, что палаты лишены права почина по вопросам Основных Законов. Причем ограничение это понимается в самом широком смысле. Так, манифест 9 июля 1906 года о роспуске первой Думы высказывал ей порицание за то, что «выборные от населения обратились к указанию Нам на несовершенства Законов Основных, изменения которых могут быть предприняты лишь Нашей Монаршей Волею». Отсюда профессор Котляревский делает совершенно верный вывод, что «за Думой и Советом, по-видимому, не признано даже права ходатайства, обращенного к Государю, о пересмотре тех или других статей Основных Законов»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 52.

______________________

Право инициативы, принадлежащее в этом отношении Государю Императору, выражено так определенно, что в толковании его нет различия между исследователями:

Профессор Шалланд: «Ревизия нашей конституции поставлена в зависимость от усмотрения Монарха»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 82.

______________________

Профессор Котляревский: «Русские Основные Законы, устраняющие в данном случае инициативу Думы и Совета, стоят здесь совершенно особняком. Аналогичное правило мы находим лишь в японской конституции (ст. 73)»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 51-52.

______________________

Профессор В.В. Ивановский: «Инициатива по пересмотру Основных Законов остается исключительно в руках Монарха, что в настоящее время представляет уже анахронизм, крайне умаляющий значение конституционного строя»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. С. 322.

______________________

«Следовательно, ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не имеют права возбуждать вопросов об издании, изменении или отмене Основных Законов; но раз вопрос возбужден Монархом, рассмотрение и решение его должны идти обычным законодательным порядком.

Конечно, это постановление закона следует признать весьма нецелесообразным, обрекающим государственный строй или на неподвижность, или на изменения путем революционным. Последние в значительной мере могли бы быть предупреждены предоставлением права инициативы по Основным Законам также Государственной Думе и Государственному Совету. Для предупреждения нежелательных Монарху изменений в Основных Законах изменений в Основных Законах в Его руках оставалось бы еще могущественное право veto. Во всяком случае, отсутствие права инициативы по пересмотру Основных Законов составляет существенное ограничение законодательной компетенции Государственной Думы и Государственного Совета»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. Изд. 2. С. 354.

______________________

Из приведенных выдержек мы видим, что некоторые исследователи не сочувствуют указанному ограничению права почина, принадлежащего законодательным установлениям. Они не замечают того, что ограничение это стоит в глубокой связи с теми основными началами, на которых покоится обновленный государственный строй, причем профессор Ивановский прямо предлагает предоставить законодательным установлениям право почина и по отношению к Основным Законам. Во всяком случае, для изменения Основных Законов указан легальный путь и вряд ли допустимо упоминать о революции или о неподвижности, как последствиях действующего порядка. Предлагаемое же профессором Ивановским, пользование правом veto может вызвать лишь конфликт между Верховною Властью и палатами, особенно нежелательный по вопросам Основных Законов.

Для полноты характеристики права почина, принадлежащего Государю Императору, следует также иметь в виду, что Ему принадлежит право вторично предлагать на рассмотрение в ту же сессию законодательных органов законопроекты, отвергнутые одним из этих органов, то есть, Думой или Советом. Этого права сами законодательные палаты не имеют*.

______________________

* «Законопроекты, предначертанные по почину Государственного Совета или Государственной Думы и не удостоившиеся Высочайшего утверждения, не могут быть внесены на законодательное рассмотрение в течение той же сессии Законопроекты, предначертанные по почину Государственного Совета или Государственной Думы и отклоненные одним из сих установлений, могут быть вносимы на законодательное рассмотрение в течение той же сессии, если последует Высочайшее на то повеление». Основные Законы, ст. 112.

______________________

Правило это также вызывает отрицательное отношение к себе со стороны некоторых исследователей. Профессор В.В. Ивановский находит, что «такой порядок едва ли может иметь практическое значение», и «что он может ставить Монарха в положение неудобное, умаляющее Его авторитет, в том именно случае, когда и после вторичного рассмотрения законопроект будет отвергнут».

Профессор Ивановский упускает из виду, что речь идет о законопроектах вносимых по почину того, или другого из двух наших законодательных установлений, и что повеление Государя Императора имеет в виду лишь вторичное рассмотрение вопроса, то есть, в этом случае мы имеем, в сущности, дело с таким же приблизительно положением вещей, которое наблюдается при каждом внесении законопроекта по почину Государя Императора. Возможность отклонения законопроектов и в последнем случае предусмотрена и ни о каком вообще не удобстве при отклонении законопроектов речи быть не может. К тому же, можно быть уверенным, что всякий законопроект, принятый уже одною палатою и вносимый на вторичное рассмотрение по Высочайшему повелению, имеет более оснований пройти и в другой палате, тем какой либо иной.

Во всяком случае, правило это снова подчеркивает особое значение, которое принадлежит Государю Императору в делах законодательства. Г-н Захаров с полным основанием замечает: «Порядок внесения на рассмотрение неодобренного проекта поддерживает, в связи с вопросом о сессии, доминирующее положение Монарха в законодательных вопросах»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 202.

______________________

Наконец, не мешает отметить, что законопроекты, вносимые по почину Государя Императора, вносятся всегда первоначально в Государственную Думу. Г-н Захаров усматривает в этом ограничение прав правительства. Он говорит: «Из ст. 29 Учреждения Государственного Совета вытекает известное ограничение права инициативы правительства в том смысле, что министр не может внести свой проект от своего имени непосредственно в Государственный Совет, как это имеет место для Государственной Думы по ст. 34 ее учреждения, он может сделать это в Совете, лишь взяв на себя разработку указанного 30 членами Совета вопроса (ст. 56 Учреждения Государственного Совета), или же, будучи членом Совета, найти 29 согласных с ним сотоварищей и возбудить вопрос в порядке принадлежащей Государственному Совету инициативе»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 184.

______________________

Г-н Захаров, как мы увидим из дальнейшего, признает право почина также за правительством, но если даже согласиться с ним, в ст. 29 можно видеть не ограничение права инициативы, но лишь указание на наиболее желательный путь для прохождения законопроектов, вносимых в законодательные установления. При вторичном внесении законопроекта по ст. 112 Основных Законов, он может быть внесен, если потребуется, и в Государственный Совет.

Что касается права почина законодательных установлений, то оно принадлежит не отдельным членам их и даже не группам членов, а именно Дума или Совет, как таковым. Именно в этом смысле высказывается и объяснительная записка ко внесенному во вторую Государственную Думу наказу. Она говорит, что «законодательная инициатива, по нашему закону, принадлежит не членам Думы, а самой Думе, и выражается (в ст. 57) в признании Думой внесенного законодательного предположения желательным»*.

______________________

* См. Захаров Н.А. Система... С. 187, со ссылкой на Материалы по составлению Наказа.

______________________

При этом, однако, почин законодательных палат в области обыкновенного законодательства также поставлен в известные рамки. Члены их могут именно возбуждать лишь законодательные предположения, причем вырабатывать на основании их законопроекты предоставляется палатам лишь в том случае, если это не будет сделано правительством. Относительно этого ограничения интересно заключение одного из толкователей действующего права:

Профессор Котляревский: «Учреждение Государственной Думы 20-го февраля 1906 года принципиально признает за членами Думы исключительное право законодательных предположений, которые разрабатываются самостоятельно лишь в случае отказа министров выработать соответствующий законопроект»*.

______________________

* Котляреский С.А. Юридические предпосылки... С. 57.

______________________

Это правило надо также иметь в виду при построении законодательной власти в России. Хорошо отмечено это у того же автора:

«Независимость правительства от представительства обеспечена гораздо в большей степени, чем независимость представительства от правительства. Если власть управления совершенно изъята из ведения Думы и Совета, то в законодательстве роль правительства остается не только фактически руководящей, но и юридически преобладающей, что так ярко выражается в установленной необходимости предварительного правительственного отзыва при осуществлении думской инициативы. Все это перемещает центр тяжести государственного механизма с представительства на правительство, ответственное лишь перед Верховной Властью»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 110.

______________________

Право отзыва, предоставленное правительству, имеет значение в двух отношениях. Во-первых, правительство в течение месячного срока может заявить, что возбужденный палатами вопрос не относится к их компетенции, и таким образом, остановит дальнейшее движение дела. Во-вторых, возбужденному вопросу может быть дано путем соответствующей обработки проекта то направление, которое считается правительством желательным. Вообще, право отзыва ставит законодательные установления, в известном отношении, под контроль и руководство правительства.

Не мешает, в заключение, остановиться на том обстоятельстве, что некоторые исследователи распространяют право почина, с одной стороны, на министров, или на правительство, то есть, на Совет министров, а с другой — на группы членов законодательных установлений или на комиссии последних. В первом отношении особо интересны соображения приват-доцента Лазаревского. Он говорит:

«Возникает... вопрос, сохранилось ли в нашем законодательстве то существовавшее в нем правило, что министры могут вносить законопроекты не иначе, как с предварительного каждый раз разрешения Государя? Прежнее правило находилось в неразрывной связи со всею совокупностью нашего старого законодательного порядка, и так как он упразднен целиком и целиком заменен порядком новым, то правило о предварительном разрешении Государя на внесение законопроектов могло бы в настоящее время основываться лишь на какой-либо статье новых законов, а никак не на статье закона, определявшей порядок вступления дел в старый Государственный Совет. В новых законах ни одна статья подобного требования не устанавливает»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 151.

______________________

«Вопреки тому порядку, который является общепринятым в конституционных государствах, законодательная инициатива у нас принадлежит, помимо палат, не только Государю, но и министрам, которые при этом не обязаны испрашивать согласия Государя»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 152.

______________________

«Согласно ст. 34 Учреждения Государственной Думы, законопроекты вносятся в нее или министрами, или комиссиями самой Думы или же поступают из Государственного Совета (если возникли по его инициативе). Таким образом, эта статья не предусматривает возможности внесения законопроекта от имени Государя. Положение явно несообразное, ибо не только по существу дела Государь не может быть лишен этого права, но по некоторым делам, это право законодательной инициативы принадлежит Ему одному (пересмотр Основных Законов, а также дела, вносимые в Думу по п. 7 ст. 31 учреждения Государственной Думы). И выход из этого положения может быть только тот, что какой-либо министр внесет закон от имени Государя, что хотя законом не предусмотрено, но практически возможно, ибо никакой формы для законопроектов, вносимых министрами, не установлено»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Т. I. С. 151.

______________________

Такого же мнения держатся и некоторые другие исследователи, например, профессор Шалланд: «В настоящее время право законодательной инициативы, кроме Государя, прежде всего, категорически предоставлено правительству: министрам и Совету министров, и 162 ст. Учреждения министерств, обусловливавшая внесения законопроектов министрами предварительным Высочайшим разрешением, по продолжению Свода Законов 1906 года, значится исключенной»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. С. 240.

______________________

С первого же взгляда подобное толкование кажется более, чем странным. По словам профессора Котляревского, «самостоятельная инициатива министров, которая как будто указывается в ст. 34-й Учреждений Государственной Думы независимо от инициативы Монарха, бала бы явной несообразностью»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки.. С. 57.

______________________

Тем не менее, нельзя отрицать того, что указанное учение имеет за себя некоторые доводы. Главное основание воззрения этого рода находят в том обстоятельстве, что, по продолжению 1906 года т. I Свода Законов, была исключена ст. 162 Учреждений министерств, изд. 1892 года. Статья эта гласила:

«Об отмене или изменении действующих законов министры и главноуправляющие отдельными частями входят с представлениями в законодательном порядке не иначе, как испросив на то предварительно Высочайшее Его Императорского Величества разрешение»*.

______________________

* Учреждения Министерств, ст. 162.

______________________

Ст. 162 по продолжению 1908 года в том же самом кодификационном порядке восстановлена. Это обстоятельство должно было бы окончательно разрешить спорный вопрос, но сторонники права почина, принадлежащего правительству, ссылаются теперь на то, что в современном Учреждении Государственного Совета не имеется статьи, которая бы соответствовала ст. 64 старого, а поэтому восстановление ст. 162 дела, собственно, не изменяет. Эта точка зрения следующим образом развивается г-ном Захаровым:

«Ст. 164 учреждения Государственного Совета (изд. 1901 г.) требовала от государственного секретаря наблюдения за тем, чтобы деятельность Совета не была затрудняема «проектами об изменении и отмене действующих законов, если на внесение сих проектов в Государственный Совет не было предварительно испрошено Высочайшее разрешение». Настоящие учреждения Совета и Думы не требуют от законопроектов таких предварительных условий и надзора: они прямо говорят о законопроектах, поступающих от министров и главноуправляющих, упоминая вместе с тем (ст. 31 Учреждения Государственной Думы) о делах, вносимых на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повелениям. Таким образом, принципиальное значение ст. 162 при старом порядке, при законосовещательном органе, имело тот смысл, что у Совета спрашивалось Верховной Властью мнение по известному вопросу. Нынешний же порядок ст. 162, когда министр вносит свой проект в палату по предварительном обсуждении его в Совете министров и по получении Высочайшего соизволения, имеет, в сущности, формальное значение, так как и на основании ст. 29 Учреждения Государственного Совета и ст. 34 Учреждения Государственной Думы палаты знают лишь возбуждение законопроекта со стороны министров. Таким образом, восстановление ст. 162, установив внутреннее связующее начало для министра, не изменило для палаты взгляд на него, как на инициатора законопроекта, и несоблюдение ст. 162 Учреждения министерства, прямо говорит, что министры могут возбуждать вопрос об издании, изменении и дополнении закона. Поэтому следует признать, что свободная по отношению к законодательным органам законодательная инициатива правительства внутри оказывается связанной волей Монарха, чем последний приближается к типу западного короля, так как он является не выше парящей властью, как эта мысль проводится всей нашей конституцией, а посредником между мыслью министров и решением палат»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 184-185.

______________________

Все это вряд ли приемлемо. Вопрос о праве инициативы не представляет собой вопроса лишь Учреждения Государственной Думы и не может быть рассматриваем только с точки зрения этого последнего. Если в последнем и не содержится постановлений, которые соответствовали бы ст. 162 Учреждений Министерств или ст. 164 старого учреждения Государственного Совета, для существа дела это никакого значения не представляет. Для министра имеет решающее значение не надзор за закономерностью его действий, который существовал по указанной ст. 164, а законная ответственность перед Монархом. Во всяком случае, вопрос о том, принадлежит или не принадлежит министрам право инициативы, нельзя рассматривать с той точки зрения, которую указывает г-н Захаров, то есть, существует или не существует надзор государственного секретаря за правильностью внесения министрами в Думу законопроектов.

Что касается ст. 160 Учреждений Министерств, на которую ссылается г-н Захаров, то последняя цитируется им неправильно. Она говорит не о праве министров «возбуждать вопрос об издании, изменении и дополнении закона», что могло бы быть отнесено к выступлениям министров перед Государственной Думой, а о праве министров «представлять о необходимости издания нового закона», то есть, об отношении министра к Верховной Власти.

Нельзя, наконец, обойти молчанием и утверждения приват-доцента Лазаревского, будто раньше существовавший государственный строй упразднен целиком и целиком же заменен порядком новым. Утверждать это значит, по меньшей мере, игнорировать, помимо всего прочего, то обстоятельство, что не только целые статьи, но и целые главы наших старых Основных Законов именно целиком перенесены в новые. Словом, доводы, почерпнутые из указанных ст. 162 и 164 надо признать неубедительными.

Второй причиной неправильного толкования права почина является то, что словоупотребление, принятое в данном вопросе нашим законодательством, недостаточно выяснено, а вследствие этого происходит смешение трех близких понятий:

1) инициативы, которая по праву служит первым этапом, влекущим обязательное прохождение вопроса через пути законодательствования, 2) возбуждения законодательного предположения, которое может быть оставлено без рассмотрения в законодательном порядке, и, наконец, 3) внесения законопроекта в палаты, как чисто служебной функции.

Действительно, наши современные законы содержат в себе, кроме ранее приведенных статей Основных Законов о праве почина, еще следующие постановления. В Учреждении Государственной Думы читаем: «Об отмене или изменении действующего или издании нового закона члены Государственной Думы подают письменное заявление ее председателю. К заявлению об изменении действующего или издании нового закона должен быть приложен проект основных положений предлагаемого изменения в законе или нового закона с объяснительною к проекту запискою. Если заявление это подписано не менее, чем 30 членами, то председатель вносит его на рассмотрение Думы»*.

______________________

* Учреждение Государственной Думы, ст. 55.

______________________

Далее, ст. 34 Учреждения Государственной Думы говорит: «Законопроекты или вносятся в Государственную Думу министрами, либо главноуправляющими отдельными частями, либо комиссиями, образованными из членов Думы (ст. 57), или же поступают в Думу из Государственного Совета»*.

______________________

* Свод Законов. Т. I, ч. 2. Учреждение Государственной Думы, ст. 34.

______________________

Тождественную статью находим и в Учреждении Государственного Совета: «Законопроекты поступают в Государственный Совет из Государственной Думы (Учреждения Государственной Думы, ст. 49). Законопроекты, предназначенные по почину Государственного Совета, вносятся в Совет либо министрами и главноуправляющими отдельными частями, «либо комиссиями, образованными из членов Государственного Совета»*.

______________________

* Свод Законов. Т. I, ч. 2, изд. 1908 г. Учреждение Государственного Совета, ст. 29.

______________________

Объединяя эти статьи со ст. 8 и 107 Основных Законов, основные начала нашего законодательства по данному вопросу можно формулировать следующим образом. Право почина принадлежит только Государю Императору и законодательным палатам, возбуждать законодательные предположения может каждая группа в 30 членов Думы или Совета, вносятся в палаты изготовленные законопроекты или министрами, или комиссиями, или поступают в одну палату из другой. При этом на министрах лежит обязанность внесения законопроектов, предначертанных не только по почину Государя Императора, но и по почину Государственной Думы и Государственного Совета. Все эти понятия в нашем законодательстве определенно различаются.

«Внесение министрами законопроектов в палаты», говорит профессор Грибовский, «нужно отличать от инициативы; это лишь просто выполнение административного поручения или со стороны Монарха, или палат»*.

______________________

* Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 109.

______________________

Правильно также замечание г-на Захарова, что в «этом отношении министерство является, как бы помощницей и канцелярией Думы, разрабатывая проект, который оно и вносит затем, хотя и во исполнение желания Думы, но уже как бы по праву собственной инициативы. В случае отказа министерства разрабатывать законопроект, он поручается образуемой из членов Думы комиссии»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 186.

______________________

Здесь неверно только замечание о праве собственной инициативы министров, но об этом уже говорилось выше.

«Из всего, рассмотренного нами о законодательной инициативе, можно сказать, что она, по действующим законам, принадлежит Государю Императору (ст. 8 Основных Законов, и п. 8 ст. 31 Учреждения Государственной Думы), объединенному правительству в лице отдельного министра, при изъявлении на это согласия Государя, и группам членов Государственной Думы и Совета численностью не менее 30-ти... Хотя с формальной стороны инициативы правительства будто и не существует, но нельзя ее отрицать, и, фактически, полнота инициативы у нас принадлежит именно правительству, которое может вносить проекты, составленные по указанию Государя, выработанные им самим, с соизволения Государя, и, сверх сего, пользуется преимущественным правом разработки и внесения в Думу и Совет законопроектов, основная мысль которых высказана членами Думы и Совета»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 190-191.

______________________

«Министры вносят свои проекты и возбуждают их обсуждение по собственному праву, согласно точному смыслу закона: отношения министров по части законодательной состоит в том, что они могут представлять о необходимости издания нового закона или об изменении, дополнении, приостановлении действия и отмене прежнего»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 188.

______________________

Иную формулировку выдвигает приват-доцент Лазаревский. Признавая правительственную инициативу в рассмотренном выше виде, относительно думской он говорит следующее: «Дума разрешает лишь принципиальный вопрос о желательности или нежелательности такого то закона, самое же право законодательной инициативы этими постановлениями ей как бы не предоставляется. Но комиссиям Думы инициатива закона предоставлена»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 445.

______________________

Эту контроверзу, несмотря на представляемый ею крупный интерес, мы должны, однако, оставить в стороне, так как она непосредственно к теме настоящего исследования не относится. Замечу лишь, что, по нашему мнению, все попытки расширить круг лиц, которым принадлежит право инициативы, должны быть признаны несостоятельными. Право почина принадлежит, как указывают Основные Законы, лишь Государю Императору и Государственной Думе и Государственному Совету, как таковым, то есть, каждой палате в целом.

Таким образом, право почина принадлежит вообще как Государю Императору, так и законодательным установлениям, но по предметам Основных Государственных Законов оно предоставлено исключительно Монарху. Право почина, принадлежащее законодательным установлениям, ограничено кругом дел общего законодательства. Права Монарха ничем не ограничены. Законодательные палаты поставлены у нас в более скромное положение, чем в других государствах. Впрочем, практическое значение указанных ограничений права инициативы палат, значительно меньше, чем принципиальное. Не надо забывать, что на деле законодательная инициатива во всех государствах отправляется почти исключительно правительством, в руках которого сосредоточиваются все данные для надлежащей подготовки проектов законов.

Приват-доцент Лазаревский: «В громадном большинстве стран Европы все существенные законопроекты исходят всегда от правительства, а не от членов парламентов, и вносятся от имени королей»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 150.

______________________

Профессор Котляревский: «Известно, что фактически, при полной свободе парламентской инициативы, сама инициатива, неизбежно, сосредоточивается в руках правительства, которое одно обладает необходимыми техническими ресурсами для предварительной разработки законопроектов»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 59-60.

______________________

Не мешает, в заключение, иметь в виду, что наше право не знает института петиций, которые в некоторых западных государствах играют серьезную роль в деле развития права. Если и возможны они, то в исключительных случаях, путем обращения к милосердию Государя Императора. «Ст. 61 Учреждения Государственной Думы и ст. 6 Учреждения Государственного Совета, запрещающие внесение в законодательные палаты петиций, закрепляют, некоторым образом, установленное с 1884 года правило о недопущении отдельным лицам представлять свои проекты, которые могли бы стать предметом обсуждения законодательного органа. В этом отсутствии права петиций наш строй знающий один лишь вид петиций — обращение к Монаршему милосердию, существенно отличается от западноевропейских конституций, которые признают право петиций, в виде обращения ко всей палате, как письменно, так и через какого-либо отдельного депутата»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 189.

______________________

Вторую ступень законодательствования составляет обсуждение внесенного в законодательные палаты законопроекта и одобрение его ими. В этот именно момент Государственная Дума и Государственный Совет проявляют все свое значение. В Учреждении Государственной Думы мы читаем: «Государственная Дума учреждается для обсуждения законодательных предположений, восходящих к Верховной Самодержавной Власти по силе Основных Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреждении и в Учреждении Государственного Совета»*.

______________________

* Учреждение Государственной Думы, ст. 1.

______________________

«Тождественного содержания ст. 1 Учреждения Государственного Совета»*.

______________________

* «Государственный Совет составляет государственное установление, в коем обсуждаются законодательные предположения, восходящие, к Верховной Самодержавной Власти по силе Основных Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреждении и в Учреждении Государственной Думы». Учреждение Государственного Совета, ст. 1.

______________________

Обе эти статьи развивают постановление, содержащееся в ст. 109 Основных Законов: «Ведению Государственного Совета и Государственной Думы и обсуждению их в порядке, учреждениями их определенном, подлежат те дела, кои указаны в учреждениях Совета и Думы».

Учреждения, обсуждающие законы, были известны и нашему старому праву. Одна из главных, относящихся сюда, статей нашего дореформенного Свода, ст. 50 прежних Основных Законов, гласила: «Все предначертания законов рассматриваются в Государственном Совете, потом восходят на Высочайшее усмотрение и не иначе поступают к предначертанному им совершению, как действием Самодержавной Власти». Таким образом, в этом отношении действующие Основные Законы никакого нововведения не содержат*.

______________________

* См. выше, глава «Верховное управление и законодательство».

______________________

На это давно уже указано разными лицами.

Государь Император, не участвуя лично в заседаниях палат, тем не менее не лишен возможности оказывать влияние на окончательную выработку законопроектов, именно через министров и главноуправляющих, которые имеют право присутствовать на всех собраниях Государственной Думы и Государственного Совета и которым принадлежит слово вне очереди.

Обсуждение законопроекта в каждой палате завершается голосованием, в котором выражается общее отношение палаты к законопроекту, одобрение или неодобрение последнего, при этом происходит троекратное голосование, после соответствующего обсуждения, сначала каждой статьи проекта и добавлений, изменений и исправлений к ней, а засим всего законопроекта в целом. В подобном голосовании члены правительства участия не принимают, если только они не состоят членами Думы или Совета*.

______________________

* См. 39 учреждения Государственной Думы и ст. 35 Учреждения Государственного Совета.

______________________

«Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 86.

______________________

«Законопроекты, не принятые Государственным Советом, или Государственною Думою, признаются отклоненными»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 111.

______________________

Это право законодательных установлений имеет, несомненно, гораздо большее значение, чем право обсуждения законопроектов. Требования ст. 86 действующих законов, чтобы, в отличие от ст. 50 старых, знавшей только обсуждение законов, законопроект был не только рассмотрен, но и одобрен законодательными установлениями, объясняется г-ном Дьяком следующим образом:

«Разница объясняется... тем обстоятельством, что ст. 50 законов 1892 года предусматривала прохождение дела только через одно учреждение, а ст. 44 законов 1906 года была издана в той же редакции, что и ст. 50 законов 1892 года, то получилось бы совершенно невозможное положение. Закон, не одобренный в первой палате (например, в Государственной Думе), во вторую палату (например, Государственный Совет) вообще поступить не может, а следовательно не может быть ею и рассмотрен. Поэтому формула «никакой закон не может последовать без рассмотрения Государственным Советом и Государственной Думой» является фактически бессмысленной»*.

______________________

* Дьяк Б. Ограничена ли власть монарха по законам Российской Империи. СПб., 1907. С. 12-13.

______________________

Автор упускает из виду, что одобрение требуется не только со стороны того установления, в которое законопроект вступил впервые, но и со стороны другого, то есть, того, в которое он засим перешел, перед восхождением на санкцию Верховной Власти. Кроме того, если бы задача наших законодательных установлений состояла только в обсуждении законопроектов, то, собственно, нельзя было бы усмотреть препятствия и к тому, чтобы законопроект, вызвавший отрицательное отношение в одной палате, поступал в другую. Каждая из них могла бы в конце концов, осветить его со своей точки зрения.

Скорее, в праве одобрения надо видеть указание именно на ту законодательную власть, которая была дана Государственной Думе и Государственному Совету Основными Законами 23 апреля 1906 года. Именно это право резко отличает современную Думу от Думы 6 августа 1905 года, или булыгинской. Именно поэтому и манифест 3 июня 1907 года называет современную Думу «законодательным учреждением», а не законосовещательным, каким была Дума 6 августа. Как было уже указано выше, единение, что касается законодательных установлений, состоит в том, что они дают свое согласие на каждый закон. В этом и состоит степень предоставленной им власти.

Итак, закон может быть издан только в таком случае, если имеется единение между законодательными установлениями и Верховной властью. Если же такового нет, то закон не издается, но может быть издан Высочайший указ. Относительно тех случаев, когда отсутствие закона могло бы особо пагубно отразиться на государственной жизни, прямо указаны другие пути к удовлетворению государственных надобностей. Отсюда видно, что в случае конфликта между разными факторами законодательства, решающее значение остается именно за Государем Императором.

Г-н Захаров: «Если две части законодательных властей пожелают бездействовать или просто друг другу противодействовать, то Верховная Власть, вне этой борьбы стоящая, предложить своему правительству действовать по точному смыслу тех законов, которые она включила в русскую конституцию, и этим устранить возможность лишения страны защиты»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 233.

______________________

Профессор Котляревский: «Нормы нашего государственного устройства выделяются своей ограничительной тенденцией в отношении прав представительных учреждений. Несмотря на манифест 17-го октября, многое и в компетенции Государственной Думы и в условиях ее деятельности более соответствует законосовещательному, чем законодательному собранию. В особенности эта ограничительная тенденция видна там, где открывается возможность конфликта между Думой и другими высшими государственными органами: законодатель всюду стремился оставить последнее слово не за Думой. Ценой такого сужения компетенции действительно устраняется почва для целого ряда конфликтов (например отклонение бюджета)»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 129-130.

______________________

Переходим к последнему акту законодательной работы — к санкции законопроекта. В ст. 9 Основных Законов мы читаем: «Государь Император утверждает законы, и без Его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения». Утверждение, несомненно, — главный момент законодательства.

В этот момент законодательствования выступает единоличная воля Монарха. Санкция принадлежит только Ему. В то же самое время, именно, в этот момент сказывается единение Монарха и законодательных установлений.

В этот именно момент содержание Верховной Воли оказывается тождественным с содержанием проектов законодательных установлений. Профессор В.В. Ивановский пишет: «Утверждая принятые палатами законопроекты, Монарх входит таким путем в единение с Государственной Думой и Государственным Советом: в этот момент проявляется во вне единая воля конституционной государственной власти. Монарху единолично не принадлежит права издавать законов, чем конституционная монархия и отличается от абсолютной»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник... С. 392.

______________________

В общем, это верно.

Утверждение или санкция состоит в повелении, чтобы принятый палатами проект закона стал законом: «Быть по сему», — ita ius esto. Санкция делает из пожеланий Думы и Совета — закон. Предоставление права санкции означает, конечно, предоставление Монарху и права veto, то есть, отказа дать утверждение проекту закона.

«Законоположения издаются за Собственноручного подписью, или утверждением Императорского Величества, с изъяснением в них, что они последовали с одобрения Государственного Совета и Государственной Думы. Собственноручное утверждение отдельных законоположений выражается словами: Быть по сему»*.

______________________

* Свод Законов. Т. I. Ч. 2. Учреждение Государственного Совета, ст. 64.

______________________

Г-н Захаров различает в санкции закона Государем Императором два момента: а) утверждение закона и б) повеление привести его в действие: «Обнародованию должен предшествовать еще один момент законодательной деятельности — промульгация или повеление привести в действие. Наша конституция не говорит об этом определенно. В прежней практике Государственного Совета указание на промульгацию имелось в формуле словесного утверждения мнения Государем, кончавшейся словами, «...утвердить соизволил и повелел исполнить». Ныне с однообразной формулой утверждения закона: «быть по сему», следует признать, что она содержит в себе и повеление обнародовать»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 204.

______________________

Вряд ли это так. Нельзя согласиться с тем, что для вступления закона в действие, имеется нужда еще в особом повелении. Повеление исполнять законы дано в общей форме относительно всех законов в ст. ст. 85, 89, 91 и др. Основных Законах, которые подробно регламентируют именно вопрос о действии законов.

Закон может быть утвержден Государем Императором и после роспуска той Государственной Думы, которая вырабатывала законопроект. «Наша конституция никакого ограничительного начала тут не выставляет, практика не знает принципа, принятого в Англии, и законопроекты получают утверждение после закрытия сессии»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 202.

______________________

Иного мнения приват-доцент Лазаревский, основывающийся на постановлении ст. 7 Основных Законов, гласящей, что «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой».

«Нельзя говорить, чтобы тот или иной закон был издан в «единении» с Думою, если он издается во время существования такой Думы, которая его не рассматривала. Издание закона есть длинная процедура, но это есть единый акт, и этот акт по букве закона должен состояться в единении Государя с Государственным Советом и Думою»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 379.

______________________

По поводу этих утверждений надо сказать: 1) что закон говорит вообще о единении с Государственною Думою и Государственным Советом и вовсе не требует того, чтобы во все время прохождения законопроекта заседали именно те законодательные установления, в которых он возник. Кстати сказать, личный состав законодательных установлений даже одного и того же созыва постоянно, хотя отчасти, меняется. 2) Законы определенно указывают, в чем именно состоит единение Монарха и законодательных установлений, причем определенно регламентированы полномочия каждого из трех главных факторов законодательствования. Утверждение есть чисто личный акт Государя Императора, в котором законодательные установления вовсе не участвуют. Высказывается против толкования, выдвинутого г-ном Лазаревским, и г-ном Захаров:

«Н.И. Лазаревский почему то желает видеть, на основании ст. 7 Основных законов, гласящей об осуществлении Государем Императором законодательной власти в единении с Государственным Советом и Государственной Думой, что утверждение Государем законопроекта, принятого Думою одного состава, становится уже невозможным после того, как избрана новая Дума, основывая этот взгляд на практике Пруссии. Едва ли можно сделать такой вывод при отсутствии положительного на этот счет веления Основных Законов: что же касается до слов: «единение с Советом и Думой», на основании которых Лазаревский делает предположение, что единение существует между Монархом и наличным составом палат, после роспуска которых оно падает, а тем самым и разработанный ими законопроект не может получить санкции Верховной Власти, то под этими словами нужно понимать, что ими определяется лишь формальная сторона обсуждения законопроекта обоими законодательными органами без всякого указания на внутренний их состав»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 201.

______________________

Именно в выше изъясненном смысле понимается право санкции многими исследователями и дореформенного, и пореформенного строя. Профессор Градовский: «Признавая, что Верховная Власть есть источник писанного права, мы должны, однако, определить, в какой степени законодательные функции должны быть исключительным достоянием этой власти? Наше законодательство, в 51 статья Основных Законов, указывает собственно на один момент в порядке издания законов, который должен быть исключительным атрибутом Самодержавной Власти. Именно мы читаем, что «никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения Верховной Власти». Но утверждение (санкция) закона есть последний из моментов, на которые распадается процесс составления закона, хотя этот момент есть важнейший с юридической точки зрения, ибо санкция Монарха сообщает закону обязательную силу. Следовательно, в прочих моментах законодательной деятельности возможно участие других установлений. Это участие признается и нашим законодательством»*.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т. I. С. 18.

______________________

Профессор Алексеев: «В праве санкции законов мы имеем наиболее надежный признак для определения, кому в государстве принадлежит верховная законодательная власть»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 119.

______________________

Н.А. Захаров: «Ст. 1 Учреждения Государственной Думы и Государственного Совета определяет Совет и Думу, как учреждения, обсуждающие законодательные предположения, восходящие к Верховной Власти. Это восхождение проектов, вместе с утверждением, обращающим их в закон, а не отклонение, которое есть равное право каждой части законодательной власти, и есть доминирующее положение Верховной Власти, в области законодательства. Каждая из частей законодательной власти, даже министерство, может создать законопроект, каждый имеет отрицательное право его отвергнуть, и оставить лишь неоконченным проектом, но сделать его обязательным для государства может лишь один Монарх, в силу своей личной свободной власти, которая не является ни выразителем, ни представителем иной воли, кроме своей собственной»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 197-198.

______________________

«В исключительном праве Верховной Власти в области законодательной, в отклонении и утверждении законопроекта, основанном на решении свободной воли, — дать ли проекту силу обязательного веления, или оставить его мертвой буквой, является самый существенный и решительный момент жизни закона — его рождение»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 199.

______________________

Право санкции принадлежит во всех государствах главам их. Значение его в государствах, где строй покоится на монархическом принципе, оценивается так же, как и в русском праве. Вот каким образом, по мнению профессор Алексеева*, формулируются воззрения на сей счет немецких приверженцев теории монархической государственности:

______________________

* Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе власти монарха в конституционном государстве. М., 1910. С. 88-89.

______________________

«В каждом законе нужно различать две составные части, во-первых, наделение этого правила обязательной силой, другими словами, содержание закона и предписание закона... Нельзя дать научное обоснование учению о законодательстве, если усматривать сущность закона в определении юридической нормы. Определение и формулирование содержания закона является, несомненно, государственным актом и составляет притом очень важную государственную задачу: однако, специфическое действие государственной власти, заключающееся в господстве, проявляется не в определении содержания закона, а в санкции закона, в наделении юридической нормы обязательной силой, внешним авторитетом... Этот же акт в конституционной монархии исходит от монарха. Он, как единственный носитель единой и нераздельной государственной власти, один может издать государственный закон, то есть предписать, чтобы государственный приказ был соблюдаем».

В своей более ранней работе профессор Алексеев говорил еще следующее: «В немецкой конституционной монархии органами законодательной деятельности являются король и народное представительство, верховная же законодательная власть принадлежит одному королю, ибо только от него исходит санкция законов, то есть, только он может вооружить известную норму обязательной силой. Он связан участием палат только при обсуждении закона, то есть содержание юридической нормы определяется королем совместно с палатами. Но такая юридическая норма, когда она и была принята палатами, еще не есть закон, ибо ей не достает повеления, которое предписывает эту норму и делает ее обязательным правилом. Это же повеление исходит не от палат, а от короля, и только в этом повелении и проявляется верховная власть, которой одной принадлежит право повелевать и принуждать»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. С. 119.

______________________

Принятию законопроектов со стороны палат пытаются, однако, ныне придать значение, равное санкции их со стороны главы государства. Вот, например, воззрение насей предмет профессора Алексеева: «Парламент не только имеет право законодательной инициативы и право обсуждения законов, он имеет и право утверждения законов. Это утверждение выражается в той резолюции, которой он принимает обсужденный им законодательный проект. Эта резолюция не есть определение содержания закона, а постановление, которым парламент выражает свою волю, которым он повелевает, чтобы данный законодательный проект стал законом, другими словами, чтобы содержащаяся в нем юридическая норма стала обязательной. Это утверждение парламентом законодательного проекта ничем по существу своему и по своим последствиям не отличается от санкции монарха. Как законодательный проект не может получить силу закона без санкции монарха, так он и не может стать законом без утверждения его парламентом. Предписание закона заключено не только в санкции королем закона, но и в утверждении закона парламентом. И то и другое является приказом власти, и в том и в другом проявляется государственный imperiuni, и тот и другой, поэтому, в юридическом отношении безусловно равноценны»*.

______________________

* Алексеев А.С. К вопросу... С. 90-91.

______________________

Согласиться с этим учением совершенно невозможно. В действительности, ни один парламент, не стоящий выше главы государства, своим одобрением проекта закона никогда не притязал повелевать, чтобы проект стал законом, так как последнее обстоятельство всецело зависит от свободного решения главы государства, повелевать которым палаты не имеют права. Совершенно непонятно, далее, каким образом профессор Алексеев находит возможность утверждать, что по существу своему и по своим последствиям одобрение проекта палатою не отличается от санкции монарха. По существу одобрение есть окончательное принятие текста законопроекта со стороны законодательного установления и только, тогда как санкция есть повеление, чтобы проект стал законом. Далее, последствием одобрения законопроекта со стороны палаты является лишь дальнейшее движение его в законодательном порядке, resp. восхождение его на санкцию главы государства. Последствием санкции является обращение проекта в закон. Если уж уподоблять чему либо одобрение проекта законодательным учреждением, то лишь одобрению проекта главою государства перед внесением его в палаты, конечно где подобное одобрение существует. Наконец, внешняя форма, с одной стороны, одобрения проекта закона законодательными установлениями, а с другой, утверждения проекта Государем Императором, показывает, что это, по существу, два разные акта. Санкция выражается словами «Быть по сему», собственноручно Государем Императором начертанными, и его собственноручной же подписью, а одобрение законопроекта палатами словами «принять».

Ближе к действительности следующее учение г-на Палиенко, впрочем, формулированное им до издания новых Основных Законов: «Монарх есть орган государства, осуществляющий и законодательную власть государства; но в осуществлении этой законодательной власти он необходимо связан соучастием другого органа, народного представительства, который необходимо участвует не только в установлении содержания закона, но принимая законопроект, дает тем самым свое согласие на утверждение и промульгацию его монархом, то есть, на издание закона. Раз все эти моменты, предшествующие санкционированию закона монархом, имеют для него такое юридическое значение, что не зависят от его личной воли (обойти эти моменты при издании закона монарх никоим образом юридически не может), то нельзя сводить всю законодательную власть в конституционном государстве к последнему формальному моменту в процессе законодательства — санкции монарха, объявлять монарха исключительным носителем власти и таким образом уничтожать всякое различие между абсолютной и конституционной монархией. Тем более нельзя, что субъектом законодательной власти, как и всей государственной власти является, как утверждают и сами германские ученые, собственно не монарх, а само государство»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Суверенитет. Ярославль, 1903. С. 326.

______________________

Однако и с этим учением вполне согласиться нельзя. Законодательные установления вовсе не занимаются установлением каких-либо условий монарху. Порядок издания законов дан уже в праве соответствующего государства. В нем указаны и все условия издания законов. Обязанность законодательных установлений окончательно устанавливать проекты новых законов и только. По русскому праву им, несомненно, предоставлена известная степень власти, но эта степень власти состоит лишь в участии в законодательной деятельности Государя Императора.

ГЛАВА XVIII
Особо перечисленные в Основных Законах Высочайшие указы

В статьях Основных Законов, посвященных верховному управлению, для обозначения формы, в которой в разных отношениях действует Государь Император, употребляются разные выражения. В ст. 11 и 24 говорится, что Государь Император «в порядке верховного управления» издает «указы и повеления». В ст. 20 и 24, что Он «непосредственно» издает «указы и повеления». В ст. 14, что Государь Император издает «указы и поселения, а в ст. 119 — «указы». В ст. 18, 117 и 118, — что Государь Император действует «в порядке верховного управления». В ст. 19, что Он действует «непосредственно». Наконец, в ст. 12, 13, 15, 16, 17, 19 (в первой ее части), 21, 22, 23 просто перечисляются полномочия Государя Императора в области разных отношений государственной и народной жизни без указания, что Он действует в порядке верховного управления или непосредственно, а равно без наименования исходящих от Него актов — Высочайшими указами или, соответственно, повелениями. Причем, однако, нередко отмечается верховный характер деятельности Государя Императора.

Все эти способы изложения отнюдь не указывают на различия в юридическом отношении между покоющимися на перечисленных статьях правомочиями Государя Императора. Все это, конечно, лишь образцы законодательного языка. Доказательство, хотя бы, в том, что относительно близких и даже тождественных отношений потребляется то тот, то другой способ выражения. Положим, в ст. 11 и 21, относящихся к вопросам по существу подобным, если не тождественным, говорится в первой: «Государь Император, в порядке верховного управления, дает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления», а во второй — просто: «Им же определяется также устройство состоящих в ведении министра Императорского Двора учреждений и установлений».

К подобному же заключению приходит и приват-доцент Лазаревский. Впрочем, он насчитывает лишь 3 способа наименования волеизъявлений Государя Императора, что, вряд ли полно. Он говорит именно следующее: «Во многих случаях закон (Основные Законы — ст. 11, 17, 21, 23), говоря о тех или иных полномочиях Государя, говорит просто, что Государь определяет, объявляет и т.п. то или другое, без прибавления слов «в порядке верховного управления» или «непосредственно». И полномочия Государя, устанавливаемые в этих статьях, по существу своему ничем не отличаются от полномочий, установленных в статьях, где эти выражения употреблены. Таким образом, надо придти к тому выводу, что эти три способа наименования актов Государя не обозначают трех разных по своей юридической природе категорий правительственных актов. Это не три юридические категории, это три оборота бюрократического стиля, не имеющие никакого юридического содержания»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 167-168.

______________________

Впрочем, он ошибочно ссылается на ст. 11, где именно употреблены слова: «в порядке верховного управления».

Одно должно быть с несомненностью выведено из перечисленных статей, а именно, что Государь Император действует в области верховного управления не законами, а указами и повелениями. Г-н Захаров отмечает то же самое: «Согласно Основным Законам, в порядке верховного управления Государь Император, издает указы и повеления. Мы уже выше видели, что реформы законодательного строя исключили понятия указа и повеления из числе законодательных актов, и они теперь перешли в разряд актов административных. Вот это, так сказать, и есть формы актов верховного управления, как особого вида власти, обладающей для своего волеизъявления и особой специальной формой»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 217.

______________________

В этих словах неверно только наименование Высочайших указов и повелений — административными актами. Исполнительный характер имеют лишь повеления, и то не всегда.

О повелениях упоминается специально в трех статьях Основных Законов. В ст. 11 говорится о повелениях, издаваемых «в порядке верховного управления», в ст. 20 о повелениях, издаваемых непосредственно, а в ст. 24 о повелениях Государя Императора «в порядке верховного управления или непосредственно Им издаваемых». Высочайший указ есть, в общем, верховный источник русского права, рядом с законом. Повеление, в общем, форма исполнительных волеизъявлений Верховной Власти. Отклонения от этого словоупотребления сравнительно редки.

Речь специально о повелениях была выше*.

______________________

* См. выше, глава V. «Власть административная».

______________________

Там было установлено, что обыкновенно так называются правила исполнительного значения, которые могут определять подробности предметов законодательства, причем последнее выражение надо понимать, конечно, в смысле материальном. Повеление является обычно Высочайше утвержденными докладами министров. Не возвращаясь уже к этому вопросу, мы должны лишь сказать, что иногда название Высочайших повелений применяется для обозначения всех вообще волеизъявлений Монарха, а в том числе и правообразующих, но эти неправильности или колебания юридического языка не могут подорвать значения обычного употребления данных терминов*.

______________________

* В силу Высочайше утвержденного 6 июня 1905 года мнения Государственного Совета, ст. 80 Основных Законов должна была быть дополненной особым примечанием следующего содержания «Примечание 1. Высочайшие повеления в порядке верховного управления могут быть излагаемы также в виде докладов, удостоенных Высочайшего утверждения, рескриптов и приказов». Таким образом для Высочайших повелений были указаны особые формы. Это примечание в новые Основные Законы не вошло.

______________________

Во всяком случае попытки толковать их иначе нельзя признать удачными. К числу таковых относится, положим, толкование г-на Захарова. Он говорит именно следующее.

Чтобы определить характер указов и отличие их «от закона вообще, мы можем воспользоваться вечно юными определениями Сперанского. «Всякое повеление Верховной Власти», говорит он, «должно быть исполняемо, как закон. Но повеление от закона различается тем существенно, что предмет первого есть особенный, отдельный какой-либо случай, а предмет второго есть постановление общего правила, по коему надлежит поступать во всех случаях одного и того же рода. Повеление указует, как поступать в известном и определенном деле, а закон есть правило, как поступать всегда в делах сего рода»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 260-261.

______________________

Из предыдущего ясно, что закон в его формальном понимании не только устанавливает общие правила, но и принимает на себя нередко решение отдельных крупных дел текущего, так сказать, управления государством; вспомним административные функции законодательной власти. В то же самое время Высочайшие повеления могут содержать в себе целые кодексы правил общего значения. Словом, учение графа Сперанского совершенно не отвечает современному положению вещей. Наше внимание в настоящее время должен занять Высочайший указ правообразующего значения.

Правообразование, в силу старых Основных Законов, входило всецело в состав верховного управления, как главное его проявление. В 1905-1906 годах часть правообразующей деятельности была выделена из состава верховного управления и получила особое устройство и название деятельности законодательной, законодательства в специальном, или формальном смысле слова, причем к законодательству были отнесены и некоторые предметы администрации. Высочайший указ есть государственный акт, непосредственно и нераздельно принимаемый Государем Императором и имеющий обыкновенно правообразующее значение, хотя на практике в нем могут найти себе выражение и исполнительные действия, а в том числе и судебные. Мы имеем здесь в виду специально указы правообразующего значения. По удачному замечанию графа Витте, указы, это — такие Высочайшие акты, которые по нашей терминологии приближаются и часто отождествляются с понятием закона»*.

______________________

* Граф Витте С.Ю. Отчет Государственного Совета. Сессия IV. С. 1359.

______________________

Причем иногда Высочайшие указы называются грамотами и манифестами*.

______________________

* См. выше Гл. XV. «Два пути правообразования».

______________________

Как отмечает профессор Вязигин, для «указов и повелений Государя Императора, подлежащих к общему сведению и исполнению и по существу своему следующих ко внесению в Полное Собрание или Свод Законов, немедленно по утверждении оных Императорским Величеством, установлен особый порядок движения в ст. 169 Учреждения Министерств»*.

______________________

* Вязигин А.С. Заседание Государственной Думы. 7. IV. 1910 г. Отчет. С. 3127.

______________________

Указанная им статья гласит: «Все указы и повеления Государя Императора, принадлежащие к общему сведению и исполнению и по существу своему следующие ко внесению в Полное Собрание или Свою Законов, немедленно, по утверждении оных Императорских Величеством и надлежащем, кому следует, объявлении, должны быть доставляемы в Государственную Канцелярию за надлежащим подписанием»*.

______________________

* Учреждения Министерств, ст. 169.

______________________

К ней примыкает ряд других статей Свода Законов, во всех подробностях регулирующих прохождение указов и повелений Государя Императора. В этой своей верховной деятельности Монарх опирается на содействие особых государственных органов.

Законосовещательными установлениями при Государе Императоре состоят: Совет министров — по делам управления вообще, Опекунский совет — по делам ведомства Императрицы Марии, Военный совет — по военному управлению, Адмиралтейств-Совет по военно-морскому, Совет государственной обороны — по делам военной и морской политики, Комитет финансов — государственного хозяйства, государственного кредита и денежного обращения, и другие.

«На совет министров возлагается направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления»*.

______________________

* Учреждение Совета министров, ст. 1.

______________________

Причем «отношения министров по части законодательной состоят в том, что они могут представлять о необходимости издания нового закона или об изменении, дополнении, приостановлении действия и отмене прежнего»*.

Далее, «Комитет финансов есть высшее совещательное учреждение по делам государственного кредита и финансовой политики»**.

______________________

* Учреждения Министерств, ст. 160;
** Учреждение Комитета финансов, ст. 1.

______________________

«На Комитет возлагается: 1) соображение времени и условий совершения государственных займов для покрытия расходов, Высочайше утвержденных в установленном в законе порядке; 2) обсуждение в порядке управления других дел, касающихся государственного кредита, а также вопросов денежного обращения и 3) предварительное с Высочайшего соизволения, рассмотрение дел по финансовой части, подлежащих рассмотрению в законодательном порядке»*.

______________________

* Учреждение Комитета финансов, ст. 3.

______________________

Далее, относительно Совета Государственной обороны постановляется: «В видах обеспечения соответственного государственным потребностям и средствам развития вооруженных сил Империи, объединения деятельности высшего военного и морского управления и согласования ее с деятельностью других правительственных учреждений, по вопросам, относящимся к безопасности государства учреждается Совет Государственной обороны»*.

______________________

* Положение о Совете государственной обороны, ст. 1.

______________________

Следует также упомянуть о значении департаментов и особых присутствий Государственного Совета, как установлений законосовещательных. Здесь я напомню одно из приведенных уже выше замечаний профессор Пихно. Он говорит именно*:

______________________

* См. выше, глава XV «Два пути правообразования».

______________________

«Если обратиться к Учреждению Государственного Совета, то в нем точно также департаментам Совета и особым присутствиям принадлежит рассмотрение целого ряда дел, имеющих близкое соприкосновение с делами законодательными, причем одни из этих дел разрешаются в департаментах и совершенно подобные же дела разрешаются в общем законодательном порядке. Такой именно случай имеет место по отношению к делам о сооружении железных дорог. Железные дороги, строящиеся на средства и распоряжением казны, разрешаются в общем законодательном порядке, а дороги, сооружаемые без участия средств казны, разрешаются Вторым Департаментом Государственного Совета».

Удержание за этими установлениями в известной степени значения законосовещательных органов отмечается и другими лицами. Так, профессор Шалланд, рассмотрев порядок утверждения законов, засим добавляет. «Несколько иначе постановляется Высочайшее утверждение на решениях, исходящих от департаментов Государственного Совета, сохранивших до известной степени и в настоящее время свою компетенцию издания, так называемых, частных законов. Положения департаментов представляются непосредственно на Высочайшее благоусмотрение в мемориях, подписанных председателями подлежащих департаментов и скрепленных государственным секретарем. Самое же исполнение по делам департаментов совершается либо Именными указами, либо объявляемыми председателями департаментов Высочайшими повелениями (ст. 82-84 Учреждения Государственного Совета)»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 251.

______________________

Высочайший указ может выступать в двух видах: или как указ в силу общего, принадлежащего Государю Императору, полномочия на управление государством, или как один из особо перечисленных в законах указов. Причем к последней категории относятся и те случаи, когда отмечается нет от или другой Высочайший указ, а лишь особый предмет верховного управления. Указания на существование двух, так сказать, порядков проявления Императорской Власти в форме Высочайших указов делались уже некоторыми лицами. Цитируем мнение одного из выдающих юристов 3 Государственной Думы Л.В. Половцова:

«Вопрос о господстве у нас Самодержавной Власти не подлежит никакому сомнению. По ближайшем знакомстве с законами не подлежит, конечно, никакому сомнению, что у нас господствуют и представительные учреждения, а потому наше заявление, что строй наш должен именоваться самодержавно — представительным, является, с нашей точки зрения, доказанным на основании существующих законов. Но как же понимать, могут спросить нас, существование самодержавия и одновременно законодательной власти представительных учреждений? «С нашей точки зрения, представляется это совершенно ясным: Самодержавная Власть, никогда, ни в каком акте не отказываясь от самодержавных прав, установила нормальный порядок, при котором все законы должны обсуждаться предварительно в Государственной Думе и Государственном Совете и затем представляться на Высочайшее усмотрение. Но это — нормальный порядок; одновременно с этим Самодержавная Власть, оговорила, что целый ряд дел подлежит непосредственному разрешению Самодержавной Власти, а именно, дела по управлению церковью, дела военные и морские, заключение трактатов с иными государствами, но, сверх того, мы утверждаем, что Самодержавная Власть сохранила за собою иные верховные самодержавные права и мы говорим это не теоретически, мы исходим из наблюдения над жизнью. Господа, ведь, только силою Самодержавной Власти может быть объяснено такое явление, как манифест 3 июня»*.

______________________

* Половцов Л.В. Заседание Государственной Думы. 31. III. 1910 г Отчет. С. 2496.

______________________

Надо, впрочем, отметить, что указание на два, так сказать, порядка Высочайших указов делалось еще таким видным исследователем дореформенного права, как профессор Коркунов: «По основанию различают указы и распоряжения, основанные на общем уполномочии правительства управлять государством и основанные на специальном уполномочии на данный акт законодательной власти»*.

______________________

* Коркунов М.Н. Русское государственное право. СПб., 1909 Т. II С. 225.

______________________

Остановимся сначала на последних. Большинство исследователей, как будет видно из дальнейшего, знает лишь особо перечисленные в законах Высочайшие указы.

Первый вопрос, который возникает относительно особо в Основных Законах перечисленных указов, состоит в следующем: Означают ли, в юридическом отношении, выражения: «указы в порядке верховного управления»*, и «указы, издаваемые Государем Императором непосредственно»**, одно и тоже, или это различные понятия? Вопрос этот много раз рассматривался разными лицами и должен быть решен, как нам кажется, в первом смысле.

______________________

* Статьи Основных Законов 11, 24.
** Статьи Основных Законов 20, 24.

______________________

Действительно, ст. 10 Основных Законов говорит: «В управлении верховном, власть Его, — то есть, Государя Императора, — действует непосредственно». Поэтому указы, издаваемые в порядке верховного управления, несомненно, являются непосредственно изданными. Но все ли указы, изданные непосредственно, должны считаться изданными и в порядке верховного управления? По-видимому все, так как управление верховное обнимает собой всю область непосредственной деятельности Государя Императора, за исключением законодательства. Но в области законодательства в формальном значении слова Государь Император действует не указами, а законами.

Попытка классифицировать указы на этом основании, то есть, разделить их на две группы: 1) указы в порядке верховного управления и 2) указы, непосредственно издаваемые, должна была бы привести к неразрешимым затруднениям. Так, по остроумному замечанию приват-доцента Лазаревского, «к какой категории указов следовало бы отнести такой указ, который устанавливал бы ограничение служащих относительно получения орденов»?*

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 167.

______________________

Действительно, ст. 18 относит дела об ограничениях служащих к порядку верховного управления, а ст. 19 гласит, что порядок получения орденов определяется Государем Императором непосредственно... Отрицают различие между теми и другими указами другие лица, даже из числа тех, которые сначала пытались открыть какое либо различие между указами того и другого наименования.

Приват-доцент Лазаревский в начале своего анализа соответствующих статей также устанавливает два понятия указов: «К понятию указов, издаваемых в порядке верховного управления, весьма близко другое понятие тоже встречающееся в законодательных актах последнего времени, — это понятие «указов, непосредственно» издаваемых Государем. Ст. 24 Основных Законов гласит: «Указы и повеления Государь Императора, в порядке верховного управления или непосредственно Им издаваемые».

«Тут перед «или» запятой нет. По правилам русской грамматики «или» разделительное запятой перед собою не имеет: перед «или» в смысле «то есть» запятая ставится; таким образом, эту статью, по имеющимся в ней знакам препинания, необходимо толковать в том смысле, что указы в порядке верховного управления противополагают указам, непосредственно Государем издаваемым. Ср. ст. 19 п. 1, 48, 181 и п. 7 прил. к ст. 318 Учреждения Правительствующего Сената, тоже основанные, как и ст. 24 Основных Законов, изд. 1906 г., наст. 26 Основных Законов 23 апреля 1906 года*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 167.

______________________

Тут эти два вида указов противополагаются. Затем, не лишено значения и то обстоятельство, что некоторые статьи Основных Законов (например 11, 18 и др.) говорят о повелениях и указах, издаваемых в порядке верховного управления, другие же статьи, например, 19 или 20, говорят об указах, непосредственно издаваемых Государем. Как будто какое то различие тут проводится»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 166-167.

______________________

Но засим он от этого словоупотребления отказывается, именно в виду следующих соображений: «Ни в одной статье закона ни малейшего различия этих двух категорий указов не установлено. Указы, изданные в порядке верховного управления, и указы, изданные Государем непосредственно, ничем друг от друга не отличаются ни по своей форме, ни по своей силе, ни по своей юридической природе. И несомненно, надо отдать преимущество ст. 10 Основных Законов, которая отождествляет эти виды указов»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 167.

______________________

В этом рассуждении неверна только ссылка, что в ст. 18 упоминается об указах и повелениях, а в ст. 19 об указах. В ст. 18 говорится: «Государь Императора в порядке верховного управления устанавливает», без употребления выражения «указ». Также в ст. 19 просто говорится, что Государем Императором непосредственно определяются условия и порядок пожалования титулов и пр.

«Основные Законы говорят об указах и повелениях, издаваемых в порядке верховного управления и Государем Императором непосредственно. Эти два рода актов нельзя смешивать между собой, и грамматическое толкование ст. 24 Основных Законов, говорящей о скрепе и обнародовании указов и повелений Государя в порядке верховного управления или непосредственно им издаваемых, при отсутствии запятой перед словом «или», указывает на различие этих двух родов указов и повелений»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 218.

______________________

«В качестве высшей государственной власти, Власть Самодержавная имеет в некоторых случаях определенный круг своего применения, излагая свои веления непосредственно. Назвать вообще все эти акты актами верховного управления нельзя, с одной стороны, потому, что в некоторых вопросах прямо указывается, что тут действует Власть Самодержавная, а, с другой, издание их совершается помимо указанных нами выше органов верховного управления непосредственно»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 218.

______________________

«Обязательность этого положения в Основных Законах не указана, но существование, с одной стороны, органов верховного управления, не подчиненных Сенату (ст. 1 Учреждение Правительствующего Сената), а с другой стороны, различие, устанавливаемое ст. 24 Основных Законов между указами и повелениями, Государем Императором издаваемыми: «Им непосредственно» или «в порядке верховного управления» указывает на участие в этих вопросах известных органов. И фактически мы видим, что акты верховного правления, издаются по совету подлежащих органов. Например, ст. 15 Основных Законов, говорящая, что «Государь Император объявляет местности на военном или исключительном положении», не упоминающая, подобно ст. 3 французского закона 1849 года об осадном положении, о соцсессии Совета министров, что мы можем видеть из соответствующих указов Сенату»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 265.

______________________

Из всех попыток установить формальные различия между указами, издаваемыми в порядке верховного управления, и указами, издаваемыми непосредственно, теория г-на Захарова представляется наиболее обоснованной и выработанной, но и с ней согласиться нельзя. Во-первых, власть самодержавная, как было уже выяснено*, проявляется во всех актах Государя Императора, потому что самодержавным характером отличается вся императорская власть. Во-вторых, основным признаком верховного управления отнюдь не служит прохождение государственных актов через совещательные органы Верховной Власти. Этим признаком является то, что Государь Император действует в нем непосредственно и нераздельно. Только относительно некоторых категорий актов верховного управления указывается, что они проходят обязательно через органы высшего государственного управления. В-третьих, совершенно неясно, какие статьи законов имеет в виду г-н Захаров, утверждая, «что в некоторых случаях тут действует Власть Самодержавная». Такого выделения ее в особые статьи мы не знаем.

______________________

* См. выше, глава III. «Стихии Государственной Власти».

______________________

Наконец, ст. 174 Учреждения министров отнюдь не определяет понятия верховного управления. Она входит в отделение второе главы второй раздела второго Учреждений Министерств, говорящее «об отношении министров к государственным установлениям в порядке исполнительном», а не к Верховной Власти, и указывает порядок направления ими важнейших дел, а именно: «Где законы и учреждения недостаточны, или когда, по силе самых сих законов и учреждений, предмет требует Высочайшего разрешения или, утверждения, там дела представляются на Высочайшее усмотрение через Совет министров». Таким образом, мы должны отвергнуть какие-либо формальные различия между Высочайшими указами. Переходим к различиям по предметам, которых они касаются.

Разные лица насчитывают различное число Высочайших указов и отмечают различные виды их. В основание кладется различие в содержание их. Приват-доцент Лазаревский все Высочайшие указы делит «на 3 категории: а) указы организационные и исполнительные, б) остальные указы, издаваемые на основании ст. 14-23 Основных Законов, и в) указы по ст. 87 Основных Законов»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 172.

______________________

Наконец, многие исследователи, не употребляя выражения Высочайшие указы, говорит об особом, специальном, чрезвычайном или царском законодательстве, в отличие от общего или формального, регулированного в ст. 86 Основных Законов, и о предметах его, причем большинство имеет в виду лишь указы военного управления. Так, профессор В.В. Ивановский говорит об «особом порядке законодательства» по ст. 96 и 97 Основных Законов*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань 1908 С. 402.

______________________

Профессор Грибовский об «области регулирования семейных отношений и издания специально военных и военно-морских постановлений», где Монарх действует вполне самостоятельно*, наконец профессор Пихно указывает целый ряд случаев, когда применяется особый порядок законодательства: ст. ст. 87, 96, 14, 13, 65 и пр. Таким образом, он относит к последнему: временные законы, военные и военно-морские законы, военно-судебные и военно-морские судебные законы, международные договоры, церковные законы и некоторые дела, решаемые в департаментах и особых присутствиях Государственного Совета. Замечательное учение профессора Пихно было приведено нами с достаточной полнотой раньше**.

______________________

* Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 60-61.
** См. выше, глава XV «Два пути правообразования».

______________________

Все изложенные учения имеют ввиду особо перечисленные в Основных Законах Высочайшие указы. Указы в силу общего полномочия на управление государством большинством цитированных авторов прямо не признаются. Указы эти составляют предмет особого рассмотрения в следующей главе. Здесь же отметим, что по своему содержанию они могут представлять большее разнообразие, и касаться весьма различных предметов, заранее указать которые являются невозможным. Но и что касается особо перечисленных в Основных Законах указов, то вышеприведенные перечни предметов их страдают неполнотой.

Единодушно отмечаются указы в силу ст. 87, засим большое внимание вызывают указы по военному и военно-морскому управлению, а далее, идут уже указы, отмечаемые лишь отдельными авторами: указы о Императорской Фамилии, указы, устанавливающие ограничения относительно служащих, и т. д. Определенно отнесенные к верховному управлению предметы были нами подвергнуты выше специальному изучению, это — военное управление, церковное управление, внешние сношения, Императорская Фамилия и Министерство Двора, государственные установления и служащие, помилование и милости, меры безопасности и монета. По этим же делам могут быть сгруппированы и Высочайшие указы, если мы будем иметь в виду, их содержание. Особую категорию должны лишь образовать чрезвычайные указы по ст. 87 и другим, которые также относятся к числу особо отмеченных в наших Основных Закона их должны считаться проявлением власти верховного управления, хотя предметом их являются дела, относимые обычно к законодательному порядку. Кроме общих правил, касающихся всех вообще Высочайших указов, указы по ст. 87 подверглись еще специальной регламентации, которая заслуживает того, чтобы быть особо рассмотренной. Но прежде, чем заняться ими, сделаем несколько замечаний о попытках установить юридические различия между разными категориями указов.

Большинство исследователей считает именно Высочайшие указы — актами административными со всеми последствиями этого, под законностью и пр.*, но за некоторыми указами признает особое юридическое значение. Сюда относятся, прежде всего, указы по ст. 87. Г-н Захаров находит чрезвычайные акты управления лишь «по форме административными, а по содержанию законодательными»**.

______________________

* См. ниже, глава XI «Отношение закона и Высочайшего указа».
** Захаров Н.А. Система... С. 249.

______________________

Засим, многие лица выделяют в особую категорию указы по военному и военно-морскому управлению, сближая их с законами по ст. 86. По мнению профессора Палиенко акты в силу ст. 86 и 97 имеют «конкурирующую с законами силу»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы и форма правления в России. Харьков. 1910. С. 60.

______________________

Профессор В.В. Ивановский признает, что ст. 96 и 97 создают «особый порядок законодательства»* и т.д. Наконец, отдельные исследователи приравнивают, по их юридическому значению: законам: указы по делам Православной Церкви, указы относительно Императорской Фамилии, указы об ограничении прав служащих и др. Классификация эта, однако, вызывает серьезные возражения против себя.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник... С. 402.

______________________

Акты Императорской Власти имеют, несомненно, характер или правообразующих, или исполнительных. Первые носят название или законов, или Высочайших указов, в зависимости от того пути, который они проходят, вторые носят одно название — Высочайших повелений, безразлично, издаются они для исполнения законов, или указов. Такова терминология действующих Основных Законов. Высший, равный закону авторитет Высочайших указов в тех областях народной и государственной жизни, которые относятся к верховному управлению, и вообще не подлежит сомнению; высшего источника права наши закона не знают.

При таком понимании указа и повеления не может быть речи о делении, положим, указов на правообразующие и административные, хотя не надо упускать из виду, что как указ, так и повеление не всегда понимаются в указанном специальном смысле. Так, иногда под указом Государя Императора понимается все, что Он лично или нераздельно укажет, а под повелением все, что лично или нераздельно повелит*.

______________________

* В этом именно смысле пункт А ст. 7 закона 5 ноября 1885 года придавал Высочайшим повелениям значение законов. Вот что читаем мы в нем: «Независимо от законов (Высочайших повелений за собственноручным Его Императорского Величества подписанием Высочайше утвержденных мнений Государственного Совета) внесению в Свод Законов, при новом его издании, подлежат также: а) Высочайшие повеления, состоявшиеся в порядке верховного управления по тем, имеющим отношение к содержанию Свода предметам, по коим не существует правил, изданных в порядке законодательном, и б) пояснительные постановления, удостоившиеся Высочайшего утверждения».

______________________

Таким образом, то и другое наименования получают формальное значение нераздельных и непосредственных Высочайших актов, независимо от их содержания. Эта, так сказать, двойственность или колебание терминологии, столь частое явление в области юридического языка, объясняется в значительной степени переживаниями прошлого. В новых Основных Законах этого нет, и в настоящем исследовании всюду, где мы не делаем особых оговорок, мы подразумеваем под Высочайшими указами единолично издаваемые Государем Императором государственные акты право-образующего значения. Остановимся в заключение специально на так называемых чрезвычайных указах.

Особенно подробно регламентированы в Основных Законах чрезвычайные указы по ст. 87. Так называются Высочайшие указы, заменяющие, при известных условиях, законы. Мы коснемся их лишь, поскольку они представляют интерес для нашей темы. Ст. 87 Основных Законов гласит:

«Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет Министров представляет о ней Государю Императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные Государственные Законы, ни в учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект, или его на примут Государственная Дума или Государственный Совет.

Таким образом, ст. 87 говорит собственно не об указной деятельности Государя Императора, а о представлениях Совета министров. Это отмечает и г-н Захаров: По его словам, ст. 87, «говорит о временных мерах, принимаемых Советом министров с утверждения Государя, а не специально об указной деятельности Монарха»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 253.

______________________

Однако, представления Совета министров нуждаются в Высочайшем утверждении. Право творит, в таком случае, все же Государь Император.

Акты по ст. 87 являются актами непосредственно издаваемыми, так как они исходят непосредственно от Государя Императора, а не издаются через посредство подчиненных властей, которым предоставлена известная подчиненная степень власти. Засим, акты эти являются актами верховного управления, потому, что они издаются нераздельно, а не с участием законодательных установлений. В виду этого мы считаем эти указы и указами в порядке верховного управления, и указами, непосредственно издаваемыми.

В общем, чрезвычайные указы мало отличаются от других правообразующих актов русской государственной власти и Высочайших указов в особенности.

В действительности, силу закона может иметь не только чрезвычайный указ, но и каждый правообразующий указ. Ст. 87, конечно, не предоставляет Государю Императору законодательной власти, но лишь потому, что таковая принадлежит Ему всегда и во всех отношениях.

Главное и существенное различие между чрезвычайными и остальными Высочайшими указами и законами, это — временный характер первых.

Необходимость и значение ст. 87 понятны без особых пояснений. Законодательные установления заседают далеко не беспрерывно, между тем, в государственной жизни всегда могут явиться обстоятельства, требующие немедленного принятия законодательных мер. Ст. 87 и предусматривает подобные случаи. Надо, однако, сказать, что не все признают надобность в подобного рода отклонениях от обычного порядка.

Так, приват-доцент Лазаревский решительно высказывается против ст. 87: «В тех государствах, в которых это право главы государства существует, им пользовались для приведения в исполнение тех или иных реакционных или репрессивных мер, или для того, чтобы править, обходя народное представительство, но, чтобы от непользования этим правом государству грозила какая-либо опасность, это остается ничем недоказанным». «Кроме того, это право отменять и изменять, хотя бы и на время, все законы вообще никакими реальными потребностями государства оправдано быть не может... Поэтому, если уж и предоставлять правительству это право, то его можно было бы аргументировать только относительно законов, имеющих отношение к государственной безопасности»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 190-191.

______________________

Отчасти на отрицательной точке зрения стоит и г-н Захаров: «Действие нашей ст. 87 и аналогичных с ней, допускающих вторжение со стороны власти административной в компетенцию власти законодательной, слишком всегда и везде щепетильной по отношению к первой, несомненно отзывается болезненно на законодательных палатах, как покушение на их права, и особенно, конечно, там, где власть управления не подчинена всецело власти законодательной, и вопрос об ответственности министров не находится в руках палат. Но если это право, право, могущее быть использовано часто и в политических целях, и имеет иногда угрозу по отношению к законодательным правам, то по нашим Основным Законам в самой же 87 статье находятся и гарантии против ее чрезмерного употребления. Пользование ею поставлено в столь условные рамки, что, создавая неуверенность в твердом существовании издаваемых, на этом основании, норм, оно едва ли часто может выходить за пределы мероприятий, не имеющих длительного характера»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 257.

______________________

В последних словах приведенной выдержки из труда почтенного ученого содержится уже возражение приват-доценту Лазаревскому и другим противникам этого института. К сказанному надо только добавить, что при том построении русской государственной власти, которое лежит в основании настоящего исследования, нельзя говорить ни о каком «вторжении власти административной в компетенцию власти законодательной». Конструировать Императорскую Власть, как власть административную, как уже показано, невозможно. В то же самое время власть законодательная есть также именно Власть Императорская. Ст. 87, таким образом, вовсе не подставляет одну власть вместо другой, но лишь направляет государственную власть по одному из путей правообразования, известных русскому праву. Путь закона в формальном смысле оказывается закрытым, в виду прекращения занятий Думы. Остается прибегнуть к другому — к Высочайшему указу, это и постановляет ст. 8. Кроме того, почему бы мерам, принимаемым в этом порядке, не быть и освободительными и прогрессивными? И почему надо в необходимых мерах видеть непременно обход народного представительства и пр.?

Конечно, весь этот институт исходит из предположения Ьопое fider всех соответствующих органов государственной власти. В этом отношении совершенно прав г-н Котляревский, когда он пишет: «Можно, и по нашему мнению должно, с точки зрения чисто юридической, независимой от политических взглядов, решительно оспаривать пользование 87-й статьи, как средством преодолеть явное несогласие представительных учреждений».

Не требует ст. 87 и подробного толкования, так как смысл ее совершенно ясен. В литературе и на практике споры вызывали лишь выражение ее: 1) «во время прекращения занятий Государственной Думы« и 2) «чрезвычайные обстоятельства». Что касается первого выражения, то статья говорит только о прекращении занятий Думы. О Государственном Совете не упоминается. Далее, при каких обстоятельствах прекратились занятия Думы, на какой срок и когда, то есть, после роспуска Думы, в период между двумя сессиями, в каникулярное время и т.п., Основные Законы вовсе не поясняют. Несомненно, все эти случаи могут быть подведены под общее употребленное ст. 87, выражение. На этой точке зрения и стоит большинство лиц, имевших дело с этой статьей.

Г-н Захаров утверждает, что ст. 87 имеет в виду случай отсутствия Думы, не поясняя более определенно своей мысли. Ст. 87, говорит он, представляет «Совет у министров, в случае неотложности дела, требующего рассмотрения в порядке законодательном, при отсутствии налицо законодательных палат, представлять о нем Государю Императору непосредственно»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 250.

______________________

Другие стоят, однако, на той точке зрения, что ст. 8. может применяться лишь в перерыв между двумя сессиями Думы. Профессор Палиенко критикует практику, уклоняющуюся от этого правила: «Статью эту применяют, вопреки смыслу ее, не только в период прекращения занятий Думы, то есть, в междусессионный период, но и во время перерывов этих заседаний»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы... С. 57.

______________________

Но особенно подробно эта точка зрения развивалась в 1911 году в прениях в Государственном Совете по поводу введения, при помощи ст. 87, земства в юго-западных губерниях. Главные доводы были высказаны профессором Таганцевым.

«Обращаясь к условиям ст. 87, я встречаюсь на первой же строчке ее с тем положением, что «во время прекращения занятий Государственной Думы» и т.д., это значит, что этот закон исключительный, о котором идет речь, может восприять свою силу, устранить нормальный порядок закона, только при исключительных, чрезвычайных условиях жизни государства. Это тогда, когда совершилось прекращение обыкновенных нормальных занятий. В данном случае прекращения не было. Как мы говорили в своем запросе, как мы объясняли в своих речах, был только перерыв и при том перерыв краткосрочный. По этому поводу, как ныне, так и в тех возражениях, которые мы слышали в прошлом заседании Государственного Совета, указывалось, что строго провести разницу между понятием «прекращение» и «приостановка» нет никакой возможности. Я думаю, что это неверно, стоит только вчитаться в текст закона, вдуматься в его смысл, чтобы сказать, что положение вещей в момент прекращения и в момент приостановки занятий законодательных учреждений в государстве далеко не одно и то же.

То, что прекращено, может быть только возобновлено, вновь начато, то, что приостановлено, может быть продолжаемо. Прекращение занятий Государственной Думы и Государственного Совета, это предполагает момент, когда прекращено их юридическое бытие, хотя и временно, как бы прекращена их жизнь. Приостановление занятий это такой момент, который возникает в момент течения жизни законодательных учреждений. Прекращение и приостановление не только их этимологическому значению, но и по их законодательному, как я позволю себе сказать, определению это две совершенно разные вещи. В ст. 99 тех же Законов Основных содержится важное положение о том, что продолжительность ежегодных занятий Государственного Совета и Государственной Думы и сроки перерыва занятий их, в течение года, определяются указами Государя Императора. В жизни наших законодательных учреждений, таким образом, являются два различных момента: прекращение их ежегодных занятий, которые продолжаются и определяются, по воле Государя Императора, и то, что соответствует и в нашем ходячем языке, и даже в некоторых статьях наших законов понятию сессий, в отличие от того перерыва занятий, который совершается в течении года»*.

______________________

* Таганцев Н.С. Отчет Государственного Совета. Сессия V. С. 1798.

______________________

Далее, он говорил: «Ст. 87, прежде всего, требует, чтобы наступило прекращение занятий Государственного Совета и Государственной Думы, неперерыв, а именно прекращение. В настоящем случае мы усматриваем, что эти занятия прекращены не были, они были только приостановлены и при том приостановлены на самый короткий, трехдневный срок. Государственная Дума даже не докончила своего очередного дела, состоявшего в обсуждении сметы Военного Министерства, а Государственный Совет, еще накануне, 11 марта, окончил рассмотрение обширного и сложного закона относительно введения в действие в западном крае земских учреждений и предполагал перейти к общим делам. Таким образом, занятия одной палаты находились в полном течении, занятия другой, так сказать, временно только сами собой приостановились. Это одно обстоятельство, казалось бы, должно было навести органы власти подчиненной на то, что использовать такую кратковременную остановку для представления Верховной Власти о замене нормального порядка законодательства исключительным, представляется юридически совершенно неправильным»*.

______________________

* Таганцев Н.С. Отчет Государственного Совета. Сессия VI. С. 1408.

______________________

Таким образом, Таганцев пытался противопоставить прекращению занятий, о котором говорить ст.; 87, перерыв занятий или приостановку занятий, на которые действие ст. 87 не распространяется. Не надо говорить, что толкование это носило вполне произвольный характер. В законе ничего подобного нет. Кстати, профессор Таганцев делал и прямую ошибку, утверждая, что ст. 87 требует прекращения занятий не только Государственной Думы, но и Государственного Совета...

Мастерский ответ на эти рассуждения дал министр юстиции И.Г. Щегловитов: «Конец ст. 87 Основных законов требует внесения в законодательном порядке в течении двух месяцев законопроекта, соответствующего постановлению, изданному в порядке ст. 87, после возобновления занятий Думы, но не после наступления новой сессии. Таким образом, ст. 87 предполагает прекращение в смысле фактического перерыва в занятиях законодательных учреждений, но отнюдь не связывает вопрос о прекращении занятий с прекращением сессий.

В ст. 99 Основных Законов говорится о том, что Государем Императором устанавливается продолжительность занятий законодательных учреждений и перерывы в их деятельности. Перерыв и создает фактически прекращение занятий. В законе это понятие, повторяю, и не связано с идеей сессии. Да и вообще, я должен сказать, что, толкуя наши Основные Законы, было бы ошибочно усматривать в них отражение того понятия о сессии, которое известно западно-европейским законодательствам. В западно-европейских законодательствах все, что из законодательных работ остается неразрешенным, не законченным в течении сессии, должно возобновляться с самого начала в следующей сессии. Практика же наших законодательных учреждений, как вы знаете, такого понимания выражения «сессия» себе не усвоила, почему связывать с ст. 87, раз она о сессиях не упоминает, с этим понятием представляется, по моему, толкованием ст. 87 совершенно неправильным.

Но если, как я вам сейчас указал, практика законодательных учреждений не выработала понятия о сессии, соответствующего западно-европейскому пониманию этого термина, то позвольте мне указать вам, также и на практику, которая установилась в отношении формы указов, приостанавливающих занятия в наших законодательных учреждениях. Во всех указах, последовавших по этому предмету, вы встретите одно и то же стереотипное выражение «прервать занятия». Занятий Государственной Думы и Государственного Совета повелевается в указах прервать с такого то числа по такое то число, когда эти занятия подлежат возобновлению. Поэтому, я считаю совершенно несоответствующим ст. 87 то толкование формального признака прекращения занятий, которое было предложено вашему вниманию Н.С. Таганцевым»*.

______________________

* Щегловитов И.Г. Отчет Государственного Совета. Сессия VI. С. 1805.

______________________

Действительное положение вещей кратко формулировал П.А. Столыпин в следующем сильном положении: «Монарх вправе во всякое время прервать занятия законодательных учреждений, причем цель этого перерыва не подлежит никакому контролю и всякий перерыв открывает возможность, открывает право издания чрезвычайных законов»*.

______________________

* Столыпин П.А. Отчет Государственного Совета. Сессия VI. С. 1784.

______________________

В конце концов, несомненно, приведенный обмен мнениями окончательно подтвердил ту точку зрения, которую мы установили в начале изложения этого вопроса.

Что касается второго выражения ст. 87, которое нуждается в особом толковании, именно выражения «чрезвычайные обстоятельства», то оно получило всестороннее освещение опять-таки в 1911 году во время обсуждения в Государственном Совете и Государственной Думе вопроса о введении земства в юго-западном крае. Здесь мнения снова разделились. Большинством развивалась точка зрения чисто юридическая. Так, министр юстиции Щегловитов говорил: «Чрезвычайность есть понятие в высшей степени неуловимое, понятие, в котором субъективные воззрения находят свое полное выражение. Представляющееся чрезвычайным для одного, представляется совершенно обычным, не заключающем в себе ничего удивительного для другого. Между тем, возбуждение вопроса о применении ст. 87 лежит на том установлении, которое именуется Советом министров; оставьте же, Милостивые Государи, оценку чрезвычайных обстоятельств за этим установлением. Если же последующее суждение вопроса о чрезвычайности допустимо в законодательных учреждениях, то тем самым обнаружится совершенная невозможность применения ст. 87. Как можно ставить известного рода юридическую допустимость в зависимость от будущего обстоятельства — последующего признания законодательными учреждениями, что чрезвычайные обстоятельства действительно были? Нет, Милостивые Государи, такого рода точка зрения повела бы к совершенному упразднению ст. 87 Основных Законов. Поэтому, правильно рассуждают те авторы, которые для чрезвычайных мер требуют субъективной оценки правительства. Только она одна и может определить, действительно ли наступили чрезвычайные обстоятельства, их вызывающие»*.

______________________

* Щегловитов И.Г. Отчет Государственного Совета. Сессия VI. С. 1806.

______________________

Те же мысли повторял в Государственной Думе г-н Половцов: «С нашей точки зрения, вопрос о чрезвычайных обстоятельствах есть вопрос не права, а вопрос факта, вопрос усмотрения. Одним чрезвычайные обстоятельства покажутся, с одной точки зрения, наиболее применимыми к данному случаю, другими, с другой точки зрения, эти чрезвычайные обстоятельства будут трактоваться не как чрезвычайные, а как обстоятельства вполне нормальные. Единственным судьей наличности чрезвычайных обстоятельств, по моему мнению может быть только то учреждение, которое является органом для применения этой статьи, а именно, Совет министров под ближайшим и непосредственным надзором Верховной Власти»*.

______________________

* Половцов Л.В. Заседание Государственной Думы. 27. IV. 1911 года. Отчет, С. 2956.

______________________

Краткую формулу этой мысли находим у П.А. Столыпина: «Обстоятельства оправдывающие принятия чрезвычайных мер, подлежат свободной субъективной оценке одного правительства. Законодательные учреждения не могут входить в оценку этих обстоятельств, не выходя сами за пределы своих законных прав»*.

______________________

* Отчет Государственного Совета. Сессия VI. С. 1784.

______________________

Вопрос о ст. 87 Основных Законов является весьма интересным и сложным. По необходимости мы ограничиваемся сказанным. Замечу, впрочем, еще, что чрезвычайные указы не могут, конечно, применяться в тех случаях, на которые распространяется действие указов обыкновенных. Это единогласно отмечается всеми исследователями.

«У нас по инициативе Государя по всякому вопросу может быть издан закон, но издан, однако, лишь в порядке Основными Законами установленном, а вряд ли соответствует смыслу Основных Законов издание вышеназванной категории указов верховного управления в порядке 87 ст. Основных Законов, так как «мера» в порядке 87 ст. относится к требующим законодательного порядка, и далее предпринимается не непосредственно по инициативе Монарха, а требуется необходимо предварительное «представление Совета министров» Государю. Далее, такая мера сама получает временную силу закона, следовательно, может, в отличие от актов верховного управления, выйти евентуально из рамок законов, урегулировавших уже в установленном порядке данный вопрос, то есть, иметь временно дерогирующую законы силу, и, кроме того, с другой стороны, и быть устранена, вследствие отвержения палатами, а это вряд ли соответствует тому значению, которое придают Основные Законы актам верховного управления»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы... С. 66.

______________________

Ст. 87 не ограничиваются, однако, предусмотренные законом случаи издания Высочайших указов, заменяющих закон, или таковых же распоряжений подчиненных властей, то есть, чрезвычайных. Так, сюда относятся следующие постановления Основных Законов:

«Если по заблаговременном внесении в Государственную Думу предположений о числе людей, потребном для пополнения армии и флота, закон по сему предмету не будет в установленном порядке издан к 1 мая, то указом Государя Императора призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 119.

______________________

Здесь, таким образом, мы также имеем дело с Высочайшим сказом, заменяющим, при известных условиях, закон, то есть, с чрезвычайным указом.

«Если государственная роспись не будет утверждена к началу отчетного периода, то остается в силе последняя, установленным порядком утвержденная роспись, с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после ее утверждения узаконений. Впредь до обнародования новой росписи, по постановлениям Совета министров, в распоряжение министров и главных управлений открываются постепенно кредиты в размерах действительной потребности не превышающие, однако, в месяц, во всей их совокупности, одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов»*.

______________________

* Основные Законы. С. 116.

______________________

Таким образом, если в первой статье мы имеем дело с Высочайшим указом, то во второй — лишь с постановлениями Совета министров, но также чрезвычайными, заменяющими закон.

Далее к чрезвычайным указам надо также отнести следующие случаи, предусмотренные в тех же Основных Законах: «Чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне, открываются по всем ведомствам, в порядке верховного управления, на основаниях в законе определенных»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 117.

______________________

«Государственные займы для покрытия расходов в случаях и в пределах, предусмотренных в ст. 116, а также займы для покрытия расходов, назначаемых на основании ст. 117, разрешаются Государем Императором в порядке верховного управления. Время и условия совершения государственных займов определяются в порядке верховного управления»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 118.

______________________

Последняя точка имеет в виду все государственные займы России, а предшествующая те, которые относятся к войне и к расходам по неутвержденной росписи.

Далее, сюда же относятся следующие правила нашего бюджетного права, до известной степени напоминающие выше разобранную ст. 87, а именно: «Если испрошение в порядке, установленном для утверждения росписи, разрешения на производство неотложного расхода (ст. 16) представляется по краткости времени, в течении коего должен быть произведен расход, невозможным, то необходимый на покрытие такого расходы кредит открывается по постановлению Совета министров. О таковых ассигнованиях министры и главноуправляющие отдельными частями, по сметам коих означенные кредиты были открыты, вносят в Государственную Думу особые представления. В случае открытия кредитов во время сессии, представления, оправдывающие неотложность упомянутых ассигнований, вносятся, по возможности, до окончания сессии, а во всех прочих случаях — в течение двух, следующих за открытием новой сессии, месяцев. Изъятия из сего правила допускаются лишь в отношении кредитов, требующих тайны, о коих представления вносятся в Думу по миновании необходимости в сохранении тайны»*.

______________________

* Правила о Порядке рассмотрения Государственной росписи. Ст. 17.

______________________

По верному замечанию г-на Захарова, «Право ст. 116, в связи со ст. 17 сметных правил (Свод Законов, т. I, ч. II)... как то отдаленно напоминает, по отношению к государственному хозяйству, ст. 87 по отношению к общезаконодательным вопросам». «Суммы, отпускаемые этим порядком, не подлежат Высочайшему утверждению, и этим уменьшается значение этих ассигнований, по сравнению с известными тем же самым сметным правилам отпусками кредитов в порядке верховного управления по Высочайшим повелениям (ст. 9)»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 236, 237.

______________________

Изложенное правило сметных правил вызывает следующие замечания профессора В.В. Ивановского. «Указанное постановление ст. 16 правил 8 марта 1906 года идет гораздо далее ст. 87 Основных Законов, так как допускает со стороны Совета министров предпринятие мер законодательного характера во время сессии палат и без их одобрения. Такое постановление развязывает руки министрам и роняет авторитет законодательных учреждений. Ссылка на краткость времени, в течение которого должен быть произведен неотложный расход, не выдерживает критики, так как в чрезвычайных случаях законодательные органы могут разрешать чрезвычайные расходы, минуя общий порядок, установленный для систематического рассмотрения сметы; в таких случаях «неотложные» расходы, может быть, иногда были бы признаваемы не только не неотложными, но даже и вовсе излишними. Понятие неотложности крайне растяжимо и условно: закон не вливает в него никакого определенного содержания; поэтому, достаточно, чтобы Совет министров признал какой-либо расход неотложным и он будет считаться неотложным и будет произведен; правда, отдельные министры, по сметам которых открываются такие кредиты, вносят в Думу представления, оправдывающие неотложность произведенных расходов, но во-первых, такие представления не имеют практического значения вследствие отсутствия в России конституционной ответственности министров, во-вторых, и самые представления вносятся у Думу в том только случае, если не требуется сохранения тайны»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник... С. 360.

______________________

К сожалению, вместо того, чтобы в данном случае увидеть новое доказательство невозможности применения ее к русскому государственному строю, он не идет далее голого порицания соответствующих статей закона. Он упускает из виду, что эта статья стоит в логической связи с основными началами нашего государственного права и является выводом из монархического принципа, лежащего в его основании.

Ст. 15 последних сохраняет за Государем Императором право объявления местностей на военном или исключительном положении в виде общего правила, а не в виде исключения, в замену каких-либо нормальных полномочий по данному вопросу власти законодательной или т.п.

Дополнение к приведенным постановлениям наших законов составляет ст. 158 Учреждений Министерств: «В обстоятельствах чрезвычайны, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба, министры уполномочиваются действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения; но они обязаны доносить в то же время о принятых ими мерах и о причинах их настоятельности. Министры о принимаемых ими, в чрезвычайных обстоятельствах, мерах, на основании предоставленных им по закону полномочий, и о причинах настоятельности сих мер доносят Правительствующему Сенату. Равным образом, министры доносят Сенату и о тех мерах, на принятие коих в чрезвычайных обстоятельствах последовало Высочайшее соизволение в порядке верховного управления». Эта статья показывает, что необходимость в чрезвычайных мерах может иметь место не только в верховном управлении и законодательстве, но и в управлении подчиненном.

ГЛАВА XIX
Высочайшие указы в силу ст. 4 и 10 Основных Законов

Большинство современных исследователей русского государственного строя пытаются ограничить правомочия Монарха в области правообразования лишь особо перечисленным в законе предметами. Выход за эти пределы объявляется уже нарушением закона. У профессора Палиенко мы читаем:

«Актами верховного управления Монарх может регулировать те вопросы, регулирование которых в силу общего полномочия или специального для определенных случаев предоставлено Ему законом. Монарх может действовать во исполнение такого закона и в пределах законом данных полномочий, но не при отсутствии законного полномочия и в нарушение законов»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы и форма правления в России Харьков, 1910. С. 64.

______________________

Еще определеннее приват-доцента Лазаревский.

По мнению последнего «Государь может издавать лишь те или другие указы, на которые он уполномочен Основными Законами, или на которые будет уполномочен отдельными узаконениями. Поэтому, относительно каждого акта Государя должен ставиться вопрос, издан ли он надлежащею властью, имел ли Государь право на издание этого акта, и только в случае утвердительного ответа на этот вопрос, за данным актом может быть признана законная сила. В этом Русский Император находится в том же положении, что и все конституционные монархи»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. Т. I. С. 236.

______________________

«Подзаконность актов верховного управления вытекает уже из того, что в Основные Законы включен ряд постановлений, уполномочивающих Государя на издание указов по тому или другому вопросу (ст. 11-23). Эти статьи закона были бы совершенно излишни, если бы у Государя по прежнему предполагалось право издавать указы по любому вопросу, регулированному ли общим законом, или нет»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 171.

______________________

«Самое существование ст. 87 Основных Законов, обставляющей особыми условиями издание в порядке верховного управления мер, которые требуют обсуждения в порядке законодательном, доказывает, что в порядке верховного управления, помимо случая, предусмотренного этой статьею, подобные меры издаваемы быть не могут»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 171.

______________________

Все эти мнения совершают одну и ту же ошибку. Обращая внимание на статьи, посвященные предметам, определенно отнесенным к верховному управлению, они оставляют без внимания, быть может, самые главные статьи наших Основных Законов, — 4 и 10, совершенно определенно устанавливающие общее верховное и самодержавное право Государя Императора управлять Всероссийским Государством. Основные Законы, правда, перечисляют в отдельных статьях разные дела верховного управления, но отнюдь не утверждают, что все, особо не упомянутые, предметы отнесены к новому порядку законодательства. Тем более, нигде не постановлено, что по другим предметам, кроме особенно перечисленных, указы издаваемы быть не могут. В то же время, как мы уже знаем, предметы законодательства в формальном смысле этого слова определенно перечисляются в наших законах. Отсюда с несомненностью вытекает, что Высочайший указ является источником права всюду, где не действует закон.

Конечно, было бы лучше, если бы все это было точно формулировано в соответствующих статьях закона, тем не менее положение вещей по данному вопросу и без этого совершенно ясно; оно таково, как было и по дореформенному праву. В этом случае нельзя не вспомнить следующих слов г-на Дьяка: «В Основных Законах 1906 года нигде не упомянуто о праве Монарха издавать законы помимо Государственного Совета и Государственной Думы. Это совершенно верно, но это право не было оговорено и в законах 1892 года»*.

______________________

* Дьяк Б. Ограничена ли власть монарха по законам Российской Империи. СПб., 1907. С. 14.

______________________

Что касается отдельных доводов, которыми г-н Лазаревский и др. думают подкрепить свое учение, то они отнюдь не убедительны, в том числе и ссылка на ст. 87. Действительно, в порядке ст. 87 могут быть издаваемы меры лишь при обстоятельствах, в ней предусмотренных, но вовсе не сказано, что они не могут быть издаваемы в каком либо другом порядке, например, в порядке ст. 4 и 10. Существование особо перечисленных в законе указов также ничего не доказывает. Выше были высказаны соображения, в силу которых, рядом с общим полномочием на управление государством, в Основных Законах отмечаются и отдельные предметы его*.

______________________

* См. выше, глава XIV «Меры безопасности. Монета. Заключение».

______________________

Статья гласит: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора». Другими словами, здесь указывается на форму, в которой издаются законы, но что такое закон в материальном смысле — вовсе не поясняется. Все государственные акты, изданные в этой форме, независимо от их содержания, являются законами.

Наконец, ко всему сказанному следует еще добавить, что г-н Палиенко говорит не только о специальном, но и об общем полномочии Монарха регулировать вопросы. Утверждение, по меньшей мере, плохо согласуется с общими их ограничительными толкованиями широты Императорской Власти.

В конце концов, правильной остается следующая формула профессора Коркунова: «Как высший орган верховного управления, глава государства, Монарх, имеет общее полномочие управлять государством и в силу такого полномочия получает право издавать указы, не основанные на частных полномочиях со стороны законодательной власти и потому более самостоятельные»*.

______________________

* Коркунов М.Н. Закон и Указ. СПб., 1894. С. 289.

______________________

Все это кажется нам вполне доказанным. Имеются однако, два вопроса, которые заслуживают особого рассмотрения, а именно: 1) принадлежит ли Государю Императору учредительная власть и 2) могут ли быть издаваемы Высочайшие указы по предметам, требующим издания законов?

В нашем праве, как и в праве большинства современных государств, Основные Законы выделены в особую группу законов. Ст. 24 и 25 Основных Государственных Законов 23 апреля 1906 года говорят о статьях т. I, ч. 1 Свода Законов, изд. 1892 года, которые «сохраняют силу Законов Основных». Манифест 23 апреля 1906 года гласит: «В видах укрепления основ обновляемого государственного строя, Мы повелели свести во едино постановления, имеющие значение Основных Государственных Законов».

То, что постановляется относительно закона в формальном смысле, то есть, закона по ст. 86, не распространяется, само по себе, ни на чрезвычайное законодательство по ст. 87, ни на военное законодательство по ст. 96, 97, ни на другие правообразующие акты, проходящие не в общем законодательном порядке. Возникает вопрос, в каком порядке проходят Основные Законы? Распространяется ли на них действие ст. 86?

Основные Законы отделяются от обыкновенных законов, или просто законов и нет серьезных оснований к тому, чтобы утверждать, что все, сказанное о последних, относится и к первым. С этой точки зрения, профессор Алексеев совершенно произвольно толкует ст. 86 Основных Законов, когда он говорить:

«Принадлежность законодательной власти не единоличному, а сложному органу, закреплена и 3-м пунктом манифеста 17-го октября, и 86 ст. наших Основных Законов 23 апреля: в этих постановлениях выставляется правило, по которому ни один закон, ни обыкновенный, ни учредительный, не может состояться иначе, как в согласия Думы и Государственного Совета. Это правило непримиримо с утверждением С.А. Котляревского, по которому «высший учредительный авторитет» принадлежит Монарху»*.

______________________

* Алексеев А.С. Основные Законы 23 апреля 1906 года в истолковании профессора С.А. Котляревского. Р. В. 1912. № 102.

______________________

В ст. 86 вовсе не упоминается об учредительных законах. Она говорит просто о законе, то есть, о законе обыкновенном и устанавливает его формальные признаки. Думается, что на учредительные законы она не распространяется. Обычно для пересмотра Основных Законов конституциями устанавливается особый порядок, отличный от того, который проходят обыкновенные законы. С этим все согласны.

Профессор Алексеев: «По внешней форме различие между ними в конституционных государствах... существенно. Основные Законы издаются специальными органами, учредительной властью, обыкновенные же — властью законодательной»*.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1892. С. 214.

______________________

Кому принадлежит учредительная власть по русскому праву? Основные Законы имеют особое значение, или силу. Сила эта состоит, во-первых, в том, что в законодательных установлениях они могут быть пересматриваемы лишь по почину Государя Императора. Только по воле Государя Императора Россия может получить новый основной закон. Другого пути нет. Поэтому, предоставление почина рассмотрения Основных Законов единственно Государю Императору, в сущности, предоставляет ему и учредительную власть даже в том случае, если пересмотр Основных Законов производится в порядке обыкновенного законодательства. В этом именно смысле и толкуется некоторыми ст. 8 Основных Законов.

Г-н Захаров: «принцип исключительной инициативы Монарха по нашей конституции в области пересмотра действующих Основных Законов является естественным следствием принадлежности Самодержавной Власти учредительных прав, почему вполне естественно должно было и явиться такое положение, то есть, говоря иными словами, в этом отношении допущена гражданско-правовая точка зрения, вместе с тем тут можно видеть еще и существующее издавна общее требование наших законов, — язъявление Высочайшего соизволения на возбуждение того или иного законодательного вопроса»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 190.

______________________

«Вот почему и пересмотр этих Основных Законов, то есть, изменение деятельности какой-либо части государственной власти, как это и указано в ст. 8 Основных Законов, возможен лишь по почину Самодержавной Власти, которая, сосредоточивая в своих руках власть изменения конституции, является охранительницей основ государственного строя, альфой и омегой каждого параграфа конституции»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 361.

______________________

Менее решительно, но все же склоняется к подобному толкованию права почина и профессор Котляревский: «Чем объяснить», говорит он, «что старое ограничение осталось в полной силе, что мы находим запрещение возбуждать вопрос о пересмотре Основных Законов уже в Учреждении Государственной Думы 20 февраля 1906 года (ст. 32)», а впоследствии и в самых Основных Законах 23 апреля? Очевидно, пережившей государственную реформу мыслью о том, что источником учредительного авторитета является исключительно Монарх. Можно сказать, эта мысль представляла из себя как бы противовес популярной тогда идее учредительного собрания (суверенного, каковым оно являлось в проектах революционных партий, или собрания с учредительными функциями при наличности санкции Государя — в проектах партий легально оппозиционных). «Эта мысль об учредительной власти, принадлежащей Монарху в более полном объеме, чем власть законодательная, представляет одно из важнейших звеньев, связующих старый и новый строй России. Можно сказать, устранение думской инициативы имеет в гораздо большей мере принципиальный, чем практический смысл, так как наличность Государственного Совета и veto Монарха в достаточной мере ограждают прочность Основных Законов от возможных посягательств Государственной Думы»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. С. 55-56.

______________________

Все это довольно определенно, но в своей полемике с профессором Алексеевым профессор Котляревский суживает значение вышеприведенных толкований права почина, именно, он говорит следующее:

«Я совершенно явственно на стр. 154 говорю лишь, что, по мысли авторов Основных Законов, Монарху принадлежит высший учредительный авторитет, — в смысле того, что новый государственный порядок целиком вышел из его волеизъявления, хотя в этом новом порядке этот авторитет выражается лишь в исключительном праве почина при изменении Основных Законов. Притом я делаю также явственную оговорку, очевидно, оставленную А.С. Алексеевым без внимания: «мы не думаем, конечно, чтобы эта юридическая мысль выступила с особенной отчетливостью; еще менее думаем, чтобы она могла послужить основой для юридической конструкции нашего строя»*.

______________________

* Котляревский С.А. К вопросу об Основных Законах Р В 1912 С. 105.

______________________

Однако, и это пояснение невполне может обесценить предшествующие заявления его, тем более, что несколько дальше в той же книге профессора Котляревского мы читаем:

«Монарху принадлежит высший учредительный авторитет. Новый порядок целиком вытекает из этого авторитета, а не из какого-нибудь договорного отношения: он зиждется на вполне односторонних актах, что, конечно, нисколько не умаляет его юридической силы и обязательности. Теперь учредительная власть Государя ограничена Думой и Советом, но все же никакое преобразование государственного порядка не может быть законно произведено иначе, как по Его почину»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 156.

______________________

Таким образом, он, все же, признает за Монархом, хотя и ограниченный, но высший учредительный авторитет.

Далее, здесь у места также вспомнить известный нам: пункт 7 ст. 31 Учреждения Государственной Думы*. В силу этого пункта, Государь Император удерживает за собой, между прочим, право продолжать произведенную Основными Законами задачу дальнейшего разграничения власти верховного управления и власти законодательной, то есть, и в этом случае можно говорить об учредительной власти Государя Императора. До некоторой степени намечается это значение пункта 7 и профессором Котляревским:

______________________

* См. выше глава XVI. «Круг дел законодательной власти».

______________________

«Ясно, что при издании Учреждения Государственной Думы 20-го февраля и Основных Основ 23-го апреля сохранился целый ряд элементов господствовавшей ранее концепции Верховной Власти. Она по-прежнему рассматривалась, как распорядительница наличным фондом государственной силы, хотя и ограниченная обязательным, на не факультативным участием законодательных органов. С этим связно и то представление о преимущественных учредительных полномочиях Государя, которое запечатлелось в его исключительной инициативе при пересмотре Основных Законов. Таким образом, принципиальное значение п. 7 ст. 31 гораздо важнее, чем практическое его применение»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 113.

______________________

Некоторые полагают, что в праве почина Государя Императора единственное отличие Основных Законов от обыкновенных. «Пересмотр Основных Законов, — говорит профессор Палиенко, — в законодательном порядке единственно по почину Монарха и есть единственное формальное отличие Основных Законов от обыкновенных в нашем праве»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы и форма правления в России. Харьков, 1910. С. 64-65.

______________________

На той же точке зрения стоит и профессор Шалланд, когда он пишет: «С точкой зрения большей или меньшей трудности пересмотра конституций, они разделяются на гибкие и негибкие. Наша конституция, почин пересмотра которой обусловлен исключительно волей Императора, несомненно, принадлежит к числу гибких»*.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 236.

______________________

Ближайшее знакомство с государственными актами и законами последнего времени показывает, что это вовсе не так.

Особо устанавливая право почина, принадлежащее Государю Императору в области Основных Законов, ст. 8 употребляет такие выражения, которые дают право утверждать, что верховные права Государя Императора должны быть толкуемы по отношению к Основным Законам и в других отношениях иначе, чем по отношению к обыкновенным. Статья говорит, что Основные Законы «могут» подлежать пересмотру в Государственном Совете и Государственной Думе лишь по почину Государя Императора. Отсюда следует, по-видимому, не только то, что в этих установлениях Основные Законы не могут рассматриваться без Высочайшего почина, но и то, что Основные Законы могут подлежать пересмотру и в другом порядке, то есть, в порядке Высочайшего указа, тем более, что это единственный путь, который остается, если Государь Император не изберет пути общего законодательства.

Все это подтверждается и тем, что в перечне дел, отнесенных к компетенции Государственной Думы, Основные Законы, особо не указаны. Устранение Законов Основных из обычной компетенции законодательных установлений косвенно подтверждает, между прочим, и ст. 8*.

______________________

* См. выше, глава XVIII. «Особо перечисленные в Основных Законах Высочайшие указы».

______________________

Действие этой статьи не распространяется, как мы знаем, на Основные Законы; чрезвычайные указы не могут касаться Основных Законов, изменение их не может иметь место в порядке чрезвычайного указа, предопределяющем, как известно, перенос дела в законодательные установления, то есть, судьба Высочайших указов учредительного значения не поставлена в зависимость от решения законодательных установлений.

Это толкование получит для нас бесспорную убедительность, если мы вспомним известные уже нам постановления ст. 4, что Государю Императору принадлежит верховная самодержавная власть, и ст. 10, что Ему принадлежит власть государственного управления в полном объеме. Далее, решающее подтверждение этим положениям мы находим в следующих словах двух из значительнейших манифестов последнего времени.

Манифест 9 июля 1906 года объявляет: «Выборные от населения, вместо работы строительства законодательного, уклонились в непринадлежащую им область и обратились к указанию Нам на несовершенства Законов Основных, изменения которых могут быть предприняты лишь Нашею Монаршею Волею».

Манифест 3 июня 1907 года провозглашает: «решимость довести до конца начатое Нами великое дело преобразования России». Смысл этих изъявлений Высочайшей Воли ясен. Верховное государственное творчество принадлежит Государю Императору.

Наконец, не надо забывать и того, что Основные Законы были созданы именно Высочайшим указом 23 апреля 1906 года, то есть, накануне созыва первой Думы и несколько месяцев спустя после указа 17 октября 1905 года, «установившего, как незыблемое начало, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы». Причем в них содержится целый ряд новых постановлений, ранее нашему законодательству неизвестных. И никто серьезно не подвергал сомнению юридического характера их и даже не считал, что эти законы являются лишь временными, потому что прошли без одобрения законодательных установлений. Императорская Власть и после манифеста 17 октября считалась имеющей учредительные права, причем законы 23 апреля проходили не в общем законодательном порядке, соблюдение коего требовал закон 5 июня 1905 года, а в порядке Высочайшего указа. На это указывает и г-н Захаров:

«В качестве власти учредительной, она является создательницей нынешнего законодательного порядка и действующих Основных Законов, которыми определяется деятельность нашего государственного организма и которые изданы не как законодательные нормы в установленном законодательном порядке, чего требовал закон 5 июня 1905 года, а как чрезвычайные акты Верховного волеизъявления»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 30.

______________________

«Данный 23 апреля акт есть акт, определяющий дарованные права населению и новый порядок законодательства. Из этого вытекает, что в силу такого издания конституции русскому Монарху всецело принадлежит власть учредительная. Это обстоятельство имеет ото смысл, что все предоставляемые новыми Основными Законами права основываются не на принципе, высказанном Руссо, общей воли (volonte generale) народа, а на единичной воле Монарха, установившего для русских подданных пользование «правовым строем на основе гражданской свободы» — как говорится во всеподданнейшем докладе граф Витте 17 октября 1905 года»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 126.

______________________

Интересно отметить, что профессор Котляревский находит чуть ли не единственный аргумент в доказательство невозможности отменить в порядке верховного управления новые Основные Законы в исключении из них эпитета верховной власти «неограниченная». Он говорит именно следующее: «Для юристов всегда весьма опасно недостаточное внимание к данному положительному праву. Что же говорит последнее? Оно, безусловно, исключает легальную возможность в порядке незаконодательном отменить — не манифест 17 октября, а те акты, коими законодательным учреждениям предоставлено участие в осуществлении государственной власти. Дело здесь не только в том, что и учредительные законы не могут у нас быть изменяемы без согласия Думы и Совета и что к ним даже не применима ст. 87-я. Может быть, все это касается обычного, не чрезвычайного порядка? Но наши Основные Законы характеризуя status Верховной Власти, прямо признают ее ограниченность — исключают эпитет «неограниченный». Если бы манифест 17-го октября возвещал ограничение чисто прекарное, или, во всяком случае, такое, которое бы качественно не отличалось от многих предшествующих актов русской государственной власти и постоянно могло бы быть взято назад, не было бы никакого основания и отказываться от самого эпитета. Подобные ограничения — временные отчуждения власти, которая затем односторонним волеизъявлением Монарха может быть возвращена к своему источнику — происходили и раньше: достаточно напомнить судебную реформу 1864 года»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 156-160.

______________________

Ссылка на исключение одного слова показывает лишь слабость позиции, занятой профессором Котляревским. Может ли означать что либо опущение указанного эпитета, когда в Основных Законах остались другие: верховный и самодержавный? И много ли вообще значит опущение слова, когда явление осталось, по существу, прежним, когда в Основных Законах осталась и ст. 4, соответствующая ст. 1 старых Основных Законов, и ст. 10, отвечающая ст. 80 последних?

Кроме разобранных общих постановлений об учредительной власти Государя Императора мы находим в Основных Законах и специальные, хотя перечислять предметы учредительной власти Монарха не представляется, конечно, возможным. По справедливому замечанию г-на Захарова: «определить точно пределы учредительной деятельности власти, отражающей жизнь, едва ли представляется возможным, указаний точных в этом отношении мы в Основных Законах не найдем»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 301.

______________________

Прежде всего, Основные Законы, несомненно, удерживают учредительные уполномочия за Государем Императором относительно Учреждений Государственной Думы и Государственного Совета. Выше мы подробно рассматривали правообразующую власть Государя Императора по отношению к законодательным установлениям*.

______________________

* См. выше, глава XII. «Государственные установления и служащие».

______________________

Основные начала этих учреждений включены, как известно, в Основные Законы, значит, полномочия Монарха, распространяющиеся на них, носят характер учредительных, в остальном действует обыкновенный законообразующий указ.

Не все, однако, держатся этого взгляда. В Основные Законы вошли лишь некоторые статьи учреждений Государственной Думы и Государственного Совета, устанавливающие самые основания их устройства и деятельности. Отсюда, обыкновенно, делается заключение, что во всем остальном, учреждения подлежат пересмотру в порядке обыкновенного законодательства.

Профессор Котляревский говорит: «Слова манифеста об учреждении Государственной Думы не исключают права возбуждать ходатайство о пересмотре отдельных статей учреждения, лишь бы эти статьи не касались начал государственного устройства, установленных Законами Основными. В совещании, рассматривавшем проект учреждения Думы, предлагалось исключить ее инициативу по отношению к самому этому учреждению, хотя бы на первое время. Предложение это, однако, не было принято»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 54.

______________________

Толкование это нельзя считать правильным, потому что ст. 11 Основных Законов распространяет свое действие на указанные законодательные установления вообще, а не на некоторые лишь их стороны специально.

Второй вопрос Основных Законов, относительно которого определенно оговорена учредительная власть Государя Императора, это — Учреждение Императорской Фамилии. В Основных Законах прямо постановляется, что оно может быть изменяемо и дополняемо только лично Государем Императором и в предуказываемом Им порядке:

«Учреждение о Императорской Фамилии, сохраняя силу Законов Основных, может быть изменяемо и дополняемо только лично Государем Императором в предуказываемом Им порядке, если изменения и дополнения сего Учреждения не касаются законов общих и не вызывают нового из казны расхода»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 125.

______________________

Некоторые видят в учредительном праве Государя Императора особенность именно законов об Императорской Фамилии. У профессора Палиенко мы читаем: «В то время, как Основные Законы общие, как мы их называем, изложенные в разделе 1, ч. 1, т. I Свода Законов, могут быть изменяемы и дополняемы лишь в общем законодательном порядке, то есть, Монархом в единении с Государственным Советом и Государственною Думою», с тем лишь существенным отличием от законов неосновных или обыкновенных, что в силу 8 ст. Основных Законов «единственно по почину Государя Императора», Основные Государственные Законы могут подлежать пересмотру Государственной Думе и Государственном Совете, специальные, как мы их называем, Основные Законы «Учреждение о Императорской Фамилии (ст. 126-223 и приложения II — IV и VI), «сохраняя силу Законов Основных, может быть изменяемо и дополняемо только лично Государем Императором в предуказываемом Им порядке, если только изменения сего учреждения не касаются законов общих и не вызывают нового из казны расхода»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы, с. 50.

______________________

Объяснение этому он находит в особой природе Учреждения о Императорской Фамилии. «Учреждение о Императорской Фамилии» есть специальное законодательство, отнюдь не находящееся в логической связи с прочими Основными Законами, и не могущее поэтому служить к их пояснению; и если говорится, что за «Учреждением о Императорской Фамилии» сохранена «сила Законов Основных», то это совершенно неточное выражение, как это правильно указал г-н Лазаревский, так как и все прежние наши Основные Законы, часть которых составляло «Учреждение о Императорской Фамилии», никакой особой формальной силы (исключая до некоторой степени закона о престолонаследии) про сравнению с обыкновенными законами не имели, а лишь теперь сообщена им особая формальная сила по сравнению с законами обыкновенными; в то же время «Учреждение о Императорской Фамилии» формально отличено и от прочих Основных Законов, в смысле забронирования его не только в отношении инициативы пересмотра, но и в отношении прочих законодательных полномочий палат исключительными законодательными полномочиями Монарха»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы. С. 52.

______________________

«Основные Законы Империи расчленены на два совершенно отличных друг от друга по своей юридической природе законодательства»*. Несколько дальше он даже исключает Учреждение о Императорской Фамилии из числа Законов Основных, потому что оно «формально представляет совершенно особую категорию «Законов Основных»**.

______________________

* Палиенко Н.А. Основные Законы, С. 53.
** Палиенко Н.А. Основные Законы... С. 59.

______________________

Приват-доцент Лазаревский, на которого ссылается профессор Палиенко, с своей стороны, говорит следующее: «Употребленное в ст. 24 и 25 Основных Законов 23 апреля 1906 года выражение относительно отдельных постановлений Основных Законов, издания 1892 года, что эти постановления «сохраняют силу Основных Законов», должно быть признано с юридической точки зрения совершенно неточным. Как мы видели раньше, Основные Законы изданий 1832 — 1892 годов никакой особой силы не имели. Их сила не отличалась от силы всех других законов. Поэтому, если они «сохранили» свою прежнюю силу, то они не имеют ныне силы Основных Законов. В частности, по отношению к ст. 25 Основных Законов, которая «сохраняет» за Учреждениями Императорской Фамилии силу Основных Законов, следует отметить, что в этой статье неправильно не только употребленное в ней выражение «сохраняет силу Основных Законов». Сила Основных Законов состоит в том, что они могут подлежать пересмотру только во законодательном порядке (не в порядке ст. 87, и при том только по почину Государя. По ст. 25 Основных Законов сила Учреждения Императорской Фамилии совершенно другая; оно «может быть изменяемо и дополняемо только лично Государем Императором в предуказываемом Им порядке». Таким образом, сила Учреждения Императорской Фамилии совершенно иная, чем сила Основных Законов, и таким образом, постановление о том, что Учреждение Императорской Фамилии «сохраняет силу Законов Основных», надо признать и в редакционном отношении, и по существу основанным на сплошном недоразумении»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции... Т. I. С. 123.

______________________

По поводу этих рассуждений указанных авторов нельзя не заметить следующего. Утверждать, что «общие» Основные Законы могут пересматриваться лишь в порядке ст. 86, никак нельзя. Мы показали это выше совершенно ясно. Столь же ошибочно думать, что Учреждение о Императорской Фамилии ни в какой логической связи с прочими Основными Законами не находится. Учреждение это имеет в виду обеспечить постоянное замещение Всероссийского Престола всесторонне приуготовленными к тому лицами. Оно обеспечивает один из важнейших в монархическом государстве интересов: непрерывное и правильное проявление династичности. Поэтому оно именно и должно быть относимо к Законам Основным.

Столь же ошибочно утверждать, что Основные Законы не имели раньше особой формальной природы. Ведь, и до реформ последнего времени существовал общий порядок для прохождения законов, то есть, законов простых, но этот порядок к пересмотру Законов Основных, как показало хотя бы издание их в 1906 году, не применялся. Основные Законы шли особым путем через специально для того образованные совещания, в «предуказанном Государем Императором порядке». Сопоставляя это обстоятельство и то, что Учреждение о Императорской Фамилии также пересматривается в порядке Высочайшего указа, а равно принимая во внимание оговорку Основных Законов 23 апреля 1906 года, что Учреждение о Императорской Фамилии сохраняет силу Законов Основных, мы находим новое подтверждение того, что Основные Законы пересматриваются в общем законодательном порядке лишь в том случае, если на то будет Высочайший почин. Таким образом «сплошное недоразумение» надо признать скорее на стороне вышеупомянутых неудачных комментаторов нашей конституции.

Вывод из всего сказанного может быть только один. Во время революционного брожения некоторые крайние партии домогались созыва учредительного собрания. Домогательства их остались тщетными. Учредительная власть, как и прежде, принадлежит Государю Императору. К сему и приходит целый ряд лиц:

Г-н Захаров: «Понятие учредительного свойства Верховной Государственной Власти слишком ясно ощущается, чтобы была возможность его игнорировать при общем обзоре государственной власти, и мысль эта находит себе выражение и в стенах органа народного представительства».

С присущим ему талантом эта мысль следующим образом выражалась профессором Вязигиным: «Как известно, первая Государственная Дума старалась принять характер учредительного собрания, но эта ее деятельность долго не продолжалась, и в манифесте 9 июля 1906 года о роспуске первой Думы мы находим в высшей степени замечательное место, которое в учении о наших Основных Законах и о самодержавии наших Царей имеет, по моему, решающее значение. Вот что говорится в этом манифесте: «Выборные от населения, вместо работы строительства законодательного, уклонились в непринадлежащую им область... и обратились с указанием Нам на несовершенство Законов Основных, изменения которых могут быть предприняты лишь Нашей Монаршей волей». Это ясно показывает, что Дума находится под законом, а Самодержавная Власть над законом; она сохранила за собою учредительные полномочия, учредительную власть»*.

______________________

* Вязигин А.С. Заседание Государственной Думы 7. IV. 1910 г. Отчет. С. 3123.

______________________

Тот же смысл имеют, в сущности, следующие слова профессора В.Д. Каткова: «Верховная Власть не была бы верховною, если бы она не имела права как писать статьи, в роде ст. 7-й Основных Законов, так и изменят их или отменят навсегда или ad hoc. Если бы была какая-либо другая власть в стране, могущая ограничивать права, принадлежащие Государю по ст. 4 Основных Законов, то эта ограничивающая власть и была бы верховною. Но такой другой Верховной Власти нет ни в законах, ни in rerum nature»*.

______________________

* Катков В.Д. О власти русского Императора и его недругах. Русская речь. 1912. № 1860.

______________________

Принадлежность Государю Императору учредительных полномочий станет для нас тем более очевидной, если мы вспомним какую громадную роль, что касается учредительной деятельности, играют фактические обстоятельства. Профессор Куплеваский говорит даже: «Вопрос о коренных изменениях государственного устройства есть вопрос не юридический, а вопрос фактических обстоятельств, нравственности и политики (Salus populi suprema lex esto.). На страже этого salus populi, по историческим основаниям, в настоящее время стоит самодержавная власть Русского Царя»*.

______________________

* Куплеваский Н.О. Исторический очерк преобразования государственного строя в царствование Императора Николая II. В. I. СПб., 1912. С. 69.

______________________

«Представительный строй монархии был введен Государем, по Его личной воле, для успокоения страны и улучшения ее благосостояния, как нормальный порядок. В манифесте 17 октября 1905 года заключается только мудрое намерение Государя установить новый порядок ведения государственных дел, но нет никакого обязательства. Если эта цель не достигается, то Государь, опираясь на свои исторические права и лежащие на Нем перед страною обязанности, может в этот строй вносить необходимые изменения. В этом смысле Он и остается самодержавным»*.

______________________

* Куплеваский Н.О. Исторический очерк... С. 68.

______________________

Не все, однако, держатся развиваемой нами точки зрения. Профессор Алексеев пишет: «Если ни один основной закон не может получить своего совершения без участия парламента, то и нельзя приписывать одному Главе Правительства высший учредительный авторитет, а можно говорить только о распределении высшей учредительной власти между несколькими верховными органами. Правило, по которому Основные Государственные Законы могут подлежать пересмотру единственно по почину Государя, нисколько не колеблет этого правила, точно так же, как постановление французской конституции, по которому предложение об изменении конституции может исходить только от президента и членов обеих палат, не подрывает того принципа, по которому право изменять конституцию принадлежит национальному собранию в его совокупности. Высшей учредительной властью в данном государстве вооружены не те органы или не тот орган, которым принадлежит право почина по внесению изменений в Основные Законы, а лишь те, без согласия которых эти изменения не могут состояться, а этим органом является у нас не Монарх, а все три фактора законодательной власти в их совокупности»*.

______________________

* Алексеев А.С. Основные Законы. Р. В. 1912. № 102.

______________________

По его мнению: «Если существуют конституционные монархии, в которых глава государства не является необходимым фактором учредительной власти, то нет такой конституционной монархии, в которой Основные Законы могли бы получить свое совершение без участия парламента. Во всех современных конституционных монархиях последовательно проводится правило, не знающее исключения, по которому изменения в конституции являются результатом совместной деятельности нескольких органов, одним из которых непременно должен быть парламент»*.

______________________

* Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе власти монарха в конституционном государстве. М., 1910. С. 78.

______________________

К нему примыкает и профессор Шалланд: «С точки зрения трудности пересмотра или, говоря технически, ревизии конституции, наша конституция принадлежит к числу самых гибких, так как ревизия ее происходит общим законодательным путем, и единственное, выставляемое Основным законом, условие — это инициатива пересмотра со стороны Главы Государства»*.

______________________

* Шаллнд Л.А. Русское государственное право. С. 21.

______________________

Главным проявлением учредительной власти Государя Императора в период после созыва первой Государственной Думы были финляндские указы. Значение их с большим мастерством подчеркнул профессор Вязигин: «У известного юриста Еллинека, труд которого, между прочим, переведен под редакцией не безызвестного кадета — юриста Гессена, говорится, что различие между основным и обыкновенным законом приводит к различию власти учредительной и собственно власти законодательной. Вот я и развиваю, что власть учредительная и власть законодательная, согласно этому юридическому определению, у нас проявлялась разными путями. 20 мая 1908 года издан был указ о порядке направления финляндских дел. Вы помните, как левая печать выступала против этого закона, как она старалась его представить несоответствующим «конституции». Совершенно верно: этот указ несоответствовал бы «конституции», если бы она у нас была, но так как ее у нас нет, то он совершенно соответствует нашему самодержавному законодательству. Равным образом, 24 августа 1909 года изданы были правила о применении ст. 96»*.

______________________

* Вязигин А.С. Заседание Государственной Думы 7. VI. 1910 г. Отчет. С. 3124.

______________________

«Затем 14 марта 1910 года опять мы имеем манифест о новом порядке общеимперского законодательства применительно к Финляндии, и опять мы видим со стороны конституционалистов ряд выпадов, ряд нападений. Это же свидетельствует о чем? Да только о том, что не подлежит никакому спору, что наша Верховная Власть по своей природе неограниченна и оставила исключительно за собой учредительное законодательство, или, как любит выражаться член Государственной Думы Милюков, «иманентное право переворота». Все эти хитроспелетения, все эти построения о подзаконное™ Верховной Власти рассеиваются, как дым: у нас остается незыблемым Самодержавие и никакой конституции нет»*.

______________________

* Вязигин А.С. Заседание Государственной Думы 7. IV. 1910 г. Отчет. С. 3125.

______________________

Впрочем, эти законы отмечали и другие лица. Так, г-н Захаров пишет: «14 марта 1910 года последовало издание акта, чрезвычайного по своему наименованию, — манифеста об общеимперском законодательстве применительно к Финляндии. Такой акт есть именно акт учредительного характера Самодержавной Власти, акт, расширяющий сферу деятельности и состав представительных законодательных органов, акт, вносящий известное новое, созданное силой реальных вещей, дополнение, хотя детали соответствующего законопроекта и были выработаны в законодательном порядке, то есть, согласно ст. 8 Основных Законов. Такое свойство власти в том же вопросе проглядывало и несколько ранее, в указе 20 мая 1908 года о порядке направления финляндских дел»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 301.

______________________

Переходим ко второму вопросу из числа двух, намеченных выше. Здесь именно один из случаев, когда, отыскивая право, мы должны не ограничиваться Сводом Законов, но искать поучения и в Полном Собрании Законов. В Полном Собрании Законов находится, между прочим, Высочайший манифест 3 июня 1907 года об изменении в порядке выборов в Государственную Думу. Оно дает чрезвычайно важное для данного вопроса толкование правам Монарха. Дело в следующем:

Порядок выборов в Государственную Думу не относится к числу особо указанных вопросов верховного управления, не относится он и к Законам Основным. Посему, он подлежит собственно общему законодательному регулированию, тем более, что манифест 17 октября 1905 года предоставляет «дальнейшее развитие начала общего избирательного права установленному законодательному порядку». Между тем, в манифесте 3 июня ранее существовавший порядок выборов был изменен в порядке Высочайшего указа и, в объяснение, провозглашено следующее:

«Изменения в порядке выборов не могут быть приведены обычным законодательным путем через ту Государственную Думу, состав коей признан Нами неудовлетворительным, вследствие несовершенства самого способа избрания ее членов. Только власти, даровавшей первый избирательный закон, исторической власти Русского Царя, довлеет право отменить оный и заменить его новым. От Господа Бога вручена Нам власть царская над народом Нашим. Пред Престолом Его Мы дадим ответ за судьбы Державы Российской».

Таким образом, манифест 3 июня не только издал новый избирательный закон, но провозгласил общие нормы, которые следовало бы отнести к Основным Законам государства. Юридическое значение этого манифеста поистине громадно. Все его значение мы раскроем в дальнейшем. В настоящее же время отметим лишь, что новое избирательное право, созданное Высочайшим указом, прошло в жизнь именно, как право, а декларация законодательных прав Государя Императора, содержащаяся в этом манифесте, превзошла, как один из крупнейших фактов законодательства последнего времени, в правосознание русского народа, так как она, несомненно, соответствовала глубочайшим убеждениям массы русского народа.

По справедливому замечанию г-на Тихомирова: «Высочайший манифест 3 июня 1907 года составляет несомненное дополнение к ранее изданным манифестам о преобразовании русского государственного строя, а следовательно дает изъяснение и узаконениям 1906 года об Основных Законах»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Верховная Власть и Основные Законы 1906 года. М., 1909. С. 1.

______________________

«Единственная статья закона, под которую может быть подведен акт 3 июня, есть ст. 4 Основных Законов 1906 года»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Верховная Власть... С. 3.

______________________

Манифест 3 июня является именно дополнением и толкованием к известным уже нам ст. 4 и 10 Основных Законов. Г-н Тихомиров особенно подчеркивает прямое отношение его к ст. 4. «Нельзя не признать, что этот порядок издания законов, устанавливаемый в новых Основных Законах только внутренним смыслом ст. 4, остается как бы скрытым от взоров поверхностного юриста»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Верховная Власть... С. 4.

______________________

Во всяком случае, ни с одной стороны, призванной блюсти закономерность в русской государственной жизни, не было выражено сомнения в полной законности манифеста. Он был контрассигнован министром, опубликован Сенатом, и Государственная Дума 3-го созыва, образованная на основании этого самого закона, не подняла вопроса о незакономерности действия подчиненных властей. «Все учреждения Государства Русского, народ России и Верховная Власть — единогласно признали акт 3 июня законным»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Верховная Власть... С. 3.

______________________

В каких же случаях возможно проявление Самодержавной Власти по силе манифеста 3 июня 1907 года? Однообразный ответ на это дается целым рядом лиц:

П.А. Столыпин: «Проявление царской власти во все времена показывало... воочию народу, что историческая Самодержавная Власть и свободная воля Монарха являются драгоценнейшим достоянием русской государственности, так как единственно эта власть и эта воля, создав существующие установления и охраняя их, призвана, в минуты потрясений и опасности для государства, к спасению России и обращению ее на путь порядка и исторической правды»*.

______________________

* Столыпин П.А. Отчет Государственного Совета. Сессия III. С. 90.

______________________

Н.А. Захаров, «Понятие о власти последнего неизменяемого самостоятельного решения, об олицетворении последнего волевого решения, в котором проявляется единство власти государственной, было высказано еще Гегелем, который признавал такое олицетворение в королевской власти — furstleche Gewalt, считая ее третьей властью и именуя другие власти — законодательной и правительственной. Такое свободное последнее решение составляет, несомненно, исключительное свойство Самодержавной Власти не только в том смысле, что это есть власть последнего решения в областях законодательства и управления, об этом своевременно было говорено, но и в том, что это есть власть, к которой прибегают в последние крайние моменты. С этой точки зрения определить деятельность власти самодержавной невозможно — применение ее есть вопрос факта»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 302.

______________________

«Такого рода проявление Власти Самодержавной, осуществляемой самостоятельно, вне западного понятия об ответственности министра за акты Монарха, в нравственном сознании необходимости принятого решения — является актом высшей власти: — «не мне, конечно», сказал П.А. Столыпин по поводу применения этой власти: «защищать право Государя, спасать в минуты опасности вверенную ему богом державу», осуществление этой власти не может иметь, очевидно, повседневного применения. Был бы ошибочен взгляд считать ее применимой ко всем деталям законодательных велений. Она применяется в затруднительные, исключительные моменты истории, когда нормы права бессильны перед потоком жизненных явлений, и нужно считаться с тем, что в государстве есть такая простая, несложная, единовольная власть, которая может одним твердым своим решением поднять государство в тяжелые моменты, воплотить его элементом государственного единства, власть, которую в древние времена римский народ в минуты внешних и внутренних замешательств бесконтрольно облекал своих диктаторов»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 303.

______________________

Член Государственной Думы Л.В. Половцов: «При нормальном течении жизни государства действует, как незыблемое правило, что ни один закон не может быть издан без согласия законодательных учреждений. Но, если государственная жизнь стала на опасный путь, например, на путь борьбы между Верховной Властью и народным представительством, как это было во времена первой и второй Государственных Дум, должна ли Верховная Власть уступить, держась принципа «fiat justitia, pereat mundus», или же тогда и только тогда, должны действовать правомочия Верховной Самодержавной Власти»*.

______________________

* Половцов Л.В. Националисты в 3-й Государственной Думе. С. 155.

______________________

Приват-доцент Лазаревский: «По необходимости правительство может принять и такую меру, на которую оно по закону не уполномочено, это положение, которое вытекает из общих начал права и не нуждается в особом упоминании»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции. Т. I. С. 112.

______________________

В конце концов, при догматическом изучении русских Основных Законов, извлекая из акта 3 июня ту юридическую норму, которая в нем содержится, мы должны формулировать ее следующим образом: «В случае невозможности провести необходимый новый закон обычным законодательным путем через Государственную Думу и Государственный Совет, власти Государя Императора довлеет право даровать оный».

Г-н Тихомиров формулирует юридическую сущность акта 3 июня другим, впрочем, близким к изложенному, образом: «3 июня 1907 года наше государственное право получило подтверждение того юридического факта, что и ныне, после манифеста 17 октября и после кодификации Основных Законов 1906 года, Государь Император может своей самоличной волей, по внушению своего единоличного разумения, отменять прежние законы и вводить новые законы вне всякого сообразования с обозначенным в Основных Законах 1906 года порядком законодательства»*.

______________________

* Тихомиров Л.А. Верховная Власть... С. 3.

______________________

Превосходно выражено это также г-ном Балаклеевым «Я скажу только, что все статьи Основных Законов, в которых скрывается, якобы, конституция, все эти статьи получат другой смысл, если вы при чтении Основных Законов всегда будете себе напоминать ст. 4 Основных Законов, если вы будете, например, таким образом говорить: вот ст. 111, гласящая о том, что «законопроекты, не одобренные одним законодательным установлением, считаются отклоненными», и при этом прибавлять: «но помни ст. 4 Основных Законов, в силу которой Государю Императору принадлежит верховная самодержавная власть», и, следовательно, Верховная Самодержавная Власть может не только всю эту ст. 111 отменить, но во всякое время может и сама от нее отступить и повелеть от нее отступить властям, ей подчиненным. Вот это всегда нужно твердо помнить, и вот с этой то точки зрения и следует рассматривать все вопросы, в которых так или иначе замешан конституционный вопрос. Итак, мне кажется, что это принципиальное соображение доказывает неопровержимо, что никакой конституции у нас нет, и факты законодательной деятельности, бывшие и до 17 октября, и после 17 октября, до издания Основных Законов и после издания Основных Законов, и в настоящее время, когда вот функционирует наша Государственная Дума, факты эти доказывают неопровержимым образом, что в потребных случаях Верховная Самодержавная Власть может стать выше закона, ею же изданного и имеющего силу только по ее велению»*.

______________________

* Балаклеев И.И. Заседание Государственной Думы 27 IV 1911 г Отчет. С. 2973.

______________________

Цитирую еще одного автора. У г-на Дьяка читаем: «Акт 3 июня 1907 года издан не в порядке ст. 87, а по непосредственной инициативе Монарха, а потому, в виду приведенного выше рассуждения о неограниченности законодательной власти Монарха, является: 1) ab initio законным; 2) пересмотру и последующему одобрению Государственной Думы не подлежит»*.

______________________

* Дьяк. Ограничена ли... С. 16.

______________________

Действительно, только Императорская Власть может, если надобно, разрубить гордиев узел истории. Так это было и в 1907 году. Об этом хорошо говорит г-н Захаров: «Акт этого рода — 3 июня 1907 года о роспуске Государственной Думы 2 созыва и об издании нового избирательного закона... стараются определить с точки зрения теории, как акт неправомерный; действительно, порядок его издания не соответствовал общим порядкам, сам манифест это признавал. Если юридически такой взгляд и последователен, то юридически же не было способов иного разрешения вопроса, и тут применение власти самодержавной не есть осуществление стереотипных норм закона, ее действие и ее сила и заключаются именно в том, что она действовала тогда, когда нормы закона оказались бессильны и попадали в circulus vitiosus.

«Между тем, кто имеет власть отказать в применении акта 3 июня 1907 года? Единственно Государственная Дума может указать на незакономерность издания нового избирательного закона, но ведь сама Государственная Дума, обладающая правом запросов, созвана по закону 3 июня; указав на незакомерность издания этого закона, она впала бы в логическое противоречие и, объявив незаконным собрание этой Думы, показала бы лишь незаконность этого запроса незаконным учреждением. Такое положение вопроса показывает лишь, что только единой Самодержавной Власти принадлежит полнота власти в затруднительные моменты жизни страны. Если акт 3 июня оказался таким, решение которого и отмена стояли вне сферы нормального порядка, и если tacito concensu он вошел в жизнь и стал правотворящим элементом, то этот факт один, заключая в своем признании основания для выяснения существования особого вида власти, служит ярким примером действия самодержавной власти в исключительные моменты. В этом заключается та сила факта, которая может служить известным основанием для создания правоотношений»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система... С. 303-304.

______________________

Таким образом, наши Основные Законы должны быть пополнены новым положением, которое вполне отвечает реформированному государственному строю. Оно представляет собой дальнейшее развитие мысли, положенной в основу ст. 87. Это также случай чрезвычайного Высочайшего указа по предметам общего законодательства, но указа, не ограниченного ни теми условиями, ни теми предметами, о которых говорит ст. 87. Причем в этом случае меры принимаются не по представлению Совета министров, но непосредственно Верховной Самодержавной Властью.

Провозглашенное в акте 3 июня 1907 года историческое право Монарха распространяется, несомненно, на все русское право.

Торжественная форма, в которую облечено это провозглашение, особо соответствует именно Основным Законам: «Только Власти, даровавшей... закон, исторической власти Русского Царя, довлеет право отменить оный и заменить его новым. От Господа Бога вручена Нам власть царская над народом Нашим. Перед Престолом Его мы дадим ответ за судьбы Державы Российской».

В русской литературе делаются, положим, попытки умалить значение манифеста 3 июня. Одни ограничиваются утверждением, что защита легальности манифеста дело — безнадежное, что акт 3 июня отрицает Основные Законы, что законом 3 июня совершенно правонарушение и пр.

Профессор Котляревский: «Что касается акта 3-го июня, то защита его легальности в смысле соответствия положительному государственному праву есть дело безнадежное: Сам манифест 3 июня противопоставляет «обычному законодательному пути» не какой-нибудь чрезвычайный, а «историческую власть Русского Царя», указывая на ее метаюридическую основу»*.

______________________

* Котляревский С.А. Юридические предпосылки... С. 163.

______________________

Профессор В.В. Ивановский: «Последние... слова манифеста имеют уже принципиальный характер, и по прямому своему смыслу отрицают и манифест 17 октября 1905 года, и Основные Законы 23 апреля 1906 года»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. С. 323.

______________________

Профессор Грибовский: «Выборный закон 3 июня 1907 года является нарушением Основных Законов», «правонарушением, могущим иметь лишь фактические объяснения»*.

______________________

* Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 28.

______________________

«Эта мысль не чужда манифесту, сопровождавшему указ об изменении избирательного закона. Из этого манифеста «явствует, что Император, считая принятый им способ изменения закона необычным, был бы готов последовать обычному пути, если бы мог надеяться, что этот путь даст возможность достигнуть цели создать работоспособное и проникнутое национальным духом представительство»*.

______________________

* Грибовский В.М. Государственное устройство... С. 29.

______________________

Другие находят даже, что для того, чтобы защищать его, надо быть приверженцем деспотии, что акт 3 июня является — насилием, что, издав его, правительство совершило государственный переворот.

Причем некоторые, в виду этого, утверждают, что, хотя действительно этим путем было создано новое избирательное право, но значение манифеста только этим и ограничивается, что общего значения для установления юридической природы нашего государственного строя он не имеет.

Профессор Палиенко: «Манифест 3-го июня 1907 года, в котором многие склонны усматривать решительное отступление от коренных начал, запечатленных предыдущими преобразовательными законодательными актами и закрепленных Основными Законами, все же, за исключением Положения о Выборах в Государственную Думу, изданного в порядке, противоречащем Основным Законам, или, как сказано в манифесте, проведенного «необычным законодательным путем» с указанием на крайнюю необходимость такой меры, юридически не произвел изменений во всех прочих частях нашего законодательства, несмотря на некоторые декларативные части манифеста»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы... С. 75.

______________________

«В сфере государственного права, в которой политическое соотношение сил столь часто является решителем правовых вопросов, факты более часто и ярко, чем в какой-либо другой области, проявляют свою нормативную силу»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы... С. 76.

______________________

«Политическое значение акта 3-го июня 1907 года, конечно, огромно, но юридически его значение исчерпывается лишь вошедшим в жизнь изменением избирательного порядка»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы... С. 76.

______________________

Причем, в объяснение того, что манифест 3-го июня прошел в жизнь, именно как закон, выставляют интересную теорию о последующей его легализации со стороны общества: «Русское общество сравнительно очень спокойно приняло известие о совершенном нарушении Основных Законов и своим участие в выборах по указу 3-го июня молчаливо признало неправомерный факт правом, не придавая ему, однако, значение прецедента»*.

______________________

* Грибовский В.М. Государственное устройство... С. 71.

______________________

Изложенные критические замечания, по нашему мнению, не выражают действительного положения вещей. Что манифест 3 июня имеет громадное общее значение, особо распространяться не приходится. Его значение было бы велико даже вт ом случае, если бы все его содержание ограничивалось созданием нового избирательного закона, но он заключает в себе также чрезвычайно важные декларативные положения, составляющие в настоящее время несомненную, никем не отмененную часть нашего законодательства. Нет решительно никакого основания считать, что избирательный закон, созданный этим актом, есть закон, а неизмеримо более важные общие положения манифеста такового не составляют.

Надо признать неверным и мнение, будто изданием этого закона совершенно правонарушение, тем более, что не только никто не может указать лица, совершившего таковое, но нарушителя вовсе нет. Не оказалось же виновно все Государство Русское в нарушении своей «конституции»? Не спасает критиков акта 3 июня и действительно остроумная оговорка, что неправо было признано правом со стороны общества, не придавшего, однако, этому случаю значения прецедента. В оговорке этой все не ясно. О каком обществе идет речь? Откуда известно, что оно признало неправо за право условно, не придавая этому случаю значения прецедента, и пр.?

Не ближе ли будет к истине и не является ли единственно возможным — утверждать, что закон 3 июня 1907 года прошел в жизнь потому, что он был издан властью, которая по убеждению русского народа имеет на то право. Можно категорически утверждать, что если бы какой-либо закон был издан лицом или лицами, на то право не имеющими, то, хотя бы он отличался всевозможными достоинствами, он остался бы пустым звуком. Не забудем, между прочим, что критики законности издания закона 3 июня нередко решительно критикуют и содержание избирательного закона 1907 года.

В заключение не мешает указать, что избирательный закон 3 июня 1907 года далеко не единственный случай, когда путем Высочайшего указа издавались правила по предметам общего законодательства. Таких указов было очень много в период времени между 17 октября 1905 года и 27 апреля 1906 годом, то есть, днем созыва первой Думы. «Император», говорит В.М. Грибовский, «своею властью издал целый ряд временных законов, в большей или меньшей степени ставивших многие юридические нормы в соответствие с новыми формами быта и государственного устройства»*.

______________________

* Грибовский В.М. Государственное устройство... С. 32.

______________________

Указывает на это и г-н Балаклеев: «После 17 октября следует ряд законодательных актов. Самое то расширение избирательного права 11 декабря... и учреждение Министерства Торговли и промышленности, и упразднение целых учреждений, вроде Комитета министров, затем преобразование Государственного Совета и, наконец, новое издание Основных Законов, прошли ли они в законодательном порядке, только что объявленном «незыблемым», или нет?»*.

______________________

* Балаклеев. Заседание Государственной Думы 27. IV 1911 г Отчет. С. 2968.

______________________

Так, особенно следует отметить, что 8 марта 1906 года изданы ограничивающие бюджетные права Думы и Совета «Правила о Порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов, а равно о Производстве из Казны расходов, росписью не предусмотренных», а 23 апреля 1906 года изданы Основные Государственные Законы. Но эти Высочайшие указы проходили еще при действии дореформенного порядка и особого внимания к себе вызывать, пожалуй, не должны бы. Это признается и приват-доцентом Лазаревским:

«По не допускающему сомнения ясному смыслу самого манифеста, законодательная деятельность в период до-думский не должны была и не могла быть приостановлена вовсе, а коль скоро законодательная функция в русском государстве сохранялась, она могла осуществляться только Государем, который поэтому сохранял законодательную власть — в своих руках, то есть, оставался Государем неограниченным, самодержавным»*.

______________________

* Лазаревский Н.А. Лекции... Т. I. С. 116-117.

______________________

Уподобление этих Высочайших указов тем, которые издаются во время перерыва действия законодательных установлений, представляет собой, во всяком случае, крупную ошибку.

Но в промежуток между первой и второй Думой также было издано несколько указов, по предметам общего законодательства*.

______________________

* Собрание узак.: 1907. Отд. 1, ст. 179, с. 106. — 1906. Отд. 1, ст. 1636, ст. 1483, ст. 1868, ст. 1897.

______________________

«Почти накануне собрания Думы, 16 февраля 1907 года было издано Высочайшее повеление об охранении должного порядка в помещениях Государственной Думы и о допущении в заседании Думы посторонних лиц, хотя, по ст. 63 Учреждения Государственной Думы, подобные правила составляются по соглашению председателя Думы с председателем Совета министров и утверждаются Высочайшею Властью*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник... С. 321-322.

______________________

Таким образом, главными проявлениями общего полномочия Государя Императора управлять Государством Всероссийским являются принадлежащая ему учредительная власть и историческая власть сверхъюридических актов для спасения государства и возвращения его на путь правильного развития.

ГЛАВА XX
Скрепа и обнародование законов и Высочайших указов и повелений

Законы и Высочайшие указы и повеления должны иметь установленную скрепу министров или других, указанных в законах, лиц, то есть должны быть ими подписаны. В таких случаях, когда государственный акт должен носить собственноручную подпись Государя Императора, скрепа является второй подписью на нем. Так, именно, обстоит дело с законами. В тех случаях, когда Высочайшее волеизъявление не подписывается Государем Императором, скрепа представляет собой единственную подпись под данным государственным актом. Это имеет место особенно при скрепе Высочайших повелений. Поэтому неверно изображается дело в следующих словах приват-доцента Лазаревского:

«По установившемуся словоупотреблению «скрепа» есть вторая подпись, скрепа предполагает наличность первой подписи. Таким образом, ныне все акты верховного управления, по точному смыслу закона, должны быть собственноручно подписываемы Государем. Смысл закона в этом отношении ясен. Что же касается устанавливающейся правительственной практики, то она, по-видимому, колеблется, и старые формы все еще продолжают применяться даже и к актам, новым для нашего государственного строя»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 235.

______________________

Рассуждение это признает за бесспорное, что скрепа всегда является второй подписью. Между тем это ни откуда не следует. Скрепа является лишь достоверяющей подписью. Подписывая государственный акт, министр не отправляет, по существу, собственной власти, но лишь удостоверяет проявление воли Верховной Власти. Посему никак нельзя из требования скрепы делать заключения, которые устанавливают новую норму права, нигде в наших законах не формулированную.

Скрепа существовала в законе и до реформ последнего времени*, хотя действительное значение ее было неясно, а на деле она почти не применялась. Во всяком случае, существование скрепы по нашим старым законам и то обстоятельство, что постановления их, относившиеся к ней, без всяких изменений перенесены в законы действующие, не могут не быть приняты во внимание при установлении юридической природы скрепы по действующему праву. В последнем содержатся следующие правила:

______________________

* Статьи 208, 214, 215 т. I, ч. 2, Учреждения Министерств, изд. 1892.

______________________

«Законоположения скрепляются государственным секретарем с указанием места и времени их утверждения»*. То же правило установлено и по отношению к Высочайшим указам и повелениям:

______________________

* Свод Законов, т. I, ч. 2, Учреждение Государственного Совета, ст. 65.

______________________

«Указы и повеления Государя Императора, в порядке верховного управления или непосредственно Им издаваемые, скрепляются председателем Совета Министров или подлежащим министром, либо главноуправляющим отдельною частью»*. Таким образом, все акты Государя Императора, какое бы название они ни носили, должны быть контрасигнованы. Распространяется это и на Высочайшие манифесты и на грамоты, которые, как мы знаем**, являются лишь видом Высочайших указов. В этом отношении приват-доцент Лазаревский совершенно правильно рассуждает следующим образом:

______________________

* Основные Законы, ст. 24.
** См. выше, глава XV. «Два пути правообразования».

______________________

«Одна категория актов Государя может возбудить сомнение по вопросу, нуждается ли она в скрепе министров, а именно — Высочайшие манифесты. Они не всегда изложены в виде повеления и по форме противополагаются указам: поэтому можно было бы утверждать, что статья 24 Основных Законов, говорящая о скрепе указов и повелений Государя, как будто к ним неприменима. По этому поводу надлежит принять во внимание, что, во-первых, скрепа министра есть такое требование конституционного строя, от которого могут быть делаемы те или другие отступления, но эти отступления должны быть выражены в законе, не могут в нем подразумеваться, и всякое сомнение в законе должно было бы толковаться в том смысле, что скрепа требуется. Во-вторых, — на до признать, что самое сомнение тут вряд ли может иметь место. Статья 24 говорить, что «указы и повеления Государя Императора, в порядке верховного управления или непосредственно Им издаваемые», нуждаются в скрепе. Манифест именно и является актом, непосредственно издаваемым Государем. Вопрос, имеется ли здесь повеление, имеется, почти во всех случаях должен разрешаться положительно, ибо акт, исходящий от Верховной Власти, всегда заключает в себе какое либо волеизъявление, установление факта, которые именно потому, что исходят от Верховной Власти, являются повелениями*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., Т. I. С. 239-240.

______________________

Различие между статьей, относящейся к скрепе законов, и статьей, предписывающей скрепу указов и повелений, касается лиц, на которых возлагается скрепа. В первом случае, это — государственный секретарь, во втором — председатель Совета Министров или соответствующий министр. Различие объясняется тем, что во втором случае дело идет об актах Государя Императора, носящих характер Его нераздельной деятельности, в каковой наиболее близко стоят к Монарху Его непосредственные помощники: председатель Совета Министров, объединяющего министров и главноуправляющих, или соответствующий министр. В первом дело идет о законопроекте, восходящем на Высочайшее утверждение после прохождения через Государственную Думу и Государственный Совет.

Поэтому было бы ошибкой ограничивать различие между русским и западно-конституционным строем лишь тем, что «русский закон требует скрепы или председателя Совета Министров или «подлежащего» министра, тогда как западное право требует скрепы какого-либо министра»*. Русский закон знает еще скрепу государственного секретаря.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., Т. I. С. 240.

______________________

Какое значение имеет скрепа законов и Высочайших указов и повелений в русском праве? При парламентском правлении скрепа должна устанавливать политическую и судебную ответственность за данный акт со стороны того или другого министра перед парламентом, назначение ее — обеспечить закономерность правительственной деятельности и политическую солидарность министерства с парламентом. Скрепивший акт короля министр принимает на себя ответственность не только в законности, но и в политической целесообразности акта.

В русском праве никакой юридической зависимости министров от палат нет. В судебном и политическом отношении русские министры зависят от Государя императора, акты которого призваны скреплять. При этих условиях единственное назначение скрепы — удостоверять, что данный акт действительно исходит от Монарха, удостоверять его подлинность. Тем не менее, делаются попытки и у нас придать скрепе значение «второй» подписи, возлагающей ответственность за государственный акт на министра.

Никакой ответственности министров перед Государственной Думой и Государственным Советом наше право не знает. Равным образом нельзя толковать и о «гарантиях», обеспечивающих неприкосновенность законов и пр. Понятие конституционных гарантий русскому государственному строю, покоящемуся на монархическом принципе, неизвестно.

Наконец, интересно отметить, что и при парламентском образе правления усматривается круг предметов свободной, безответственной деятельности монарха, а именно вопросы безопасности и целости государства и беспрерывности и согласованности государственной деятельности, где скрепа актов монарха вполне подобна скрепе, известной нашим законам: «Все акты, совершаемые в этой области, суть акты монарха и ничьему контролю не подлежат. Он в этой области действует в качестве единоличного верховного органа, непосредственно выражающего волю государства. Министр, контрасигнируя эти акты, не берет за них ответственности перед парламентом. Скрепа министром этих актов удостоверяет лишь их подлинность и их формальную закономерность, то есть, ручается за то, что этот акт есть, действительно, акт монарха и что он состоялся при соблюдении требуемых законом форм. Если бы такой акт послужил основанием для привлечения министра к ответственности, то министр отвечал бы не за его материальную сторону т.е., за согласованность его содержания с законами и интересами государства, а лишь за его формальную сторону, за соблюдение установленных законом при совершении этих актов условий»*. Таким образом, развитое выше понимание удостоверяющей скрепы не представляет собой ничего чрезвычайного и с точки зрения права парламентарных государств. Только область ее применения в них уже, чем у нас. К вопросу о значении скрепы в нашем своде относятся две статьи:

______________________

* Алексеев А.С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М., 1907.

______________________

Статья 215 Учреждений Министерств гласит: «Во всех распорядительных и исполнительных мерах, подписанных министром или им скрепленных (контрасигнированных), министр ответствует на точном основании правил, в статье 208 изображенных»*.

______________________

* Свод Законов. Т. I. Ч. 2. Учреждения Министерств, статья 215.

______________________

Ст. 208 Учреждений Министров, на которую ссылается ст. 215, постановляет: «Предметы ответственности министров суть двух родов: 1) когда министр, превысив пределы своей власти, постановит что-либо в отмену существующих законов, уставов или учреждений, или же собственным своим действием и миновав порядок, для сего установленный, предпишет к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления; 2) когда министр, оставив власть, ему данную, без действия, небрежением своим попустит важное злоупотребление или государственный ущерб»*.

______________________

* Свод Законов. Т. I. Ч. 2. Учреждения Министерств, ст. 208.

______________________

Таким образом, статьи эти имеют в виду: 1) ответственность только министров, но не государственного секретаря и 2) ответственность за распорядительные и исполнительные меры, а не за законоположения. Причем из общего смысла статей 215 и 208, а равно из того обстоятельства, что статья 208 употребляет выражение закон, очевидно, не в его формальном, а в материальном смысле, — действительно здесь говорится «в отмену существующих законов, уставов и учреждений», — ясно, что статья 115 не имеет в виду также правообразующих указов. Не забудем также, что статья 208 полностью перенесена из старых изданий Учреждений Министерств в новое. Следовательно и терминология ее осталась старая. Статьи 208 и 215 устанавливают ответственность министров лишь за контрасигнование мер распорядительных и исполнительных. Подобные меры, как мы уже знаем*, могут исходить и от Верховной Исполнительной Власти** и в таком случае нуждаются в контрасигновании.

______________________

* См. выше, глава VI. «Власть административная».
** Статья 152 Учреждений Министерств, по изданию 1892 г.

______________________

Далее, за противную закону скрепленную меру министр отвечает на точном основании правил, в статье 208 изображенных, причем, несомненно, имеется в виду первый пункт их, то есть, превышение власти, допущенное министром; отвечает он, конечно, перед Государем Императором. В каком же случае может иметь место подобное превышение власти, в чем состоять? Единственный, возможный по нашему праву, случай превышения министром при скрепе принадлежащей ему власти может иметь место в том случае, когда он скрепляет не подписанное Государем Императором и притом неправильно изложенное, или вовсе не имевшее места волеизъявление Монарха. В этом только случае может произойти то, о чем говорит пункт 1 статьи 208 Учреждений Министерств, то есть, случай, «когда министр, превысив пределы своей власти, постановить что-либо в отмену существующих законов, уставов или учреждений, или же собственным своим действием и миновав порядок, для сего установленный, предпишет к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления». Это толкование объясняет нам и то, каким образом могла существовать скрепа при нашем старом государственном строе. Она в нем имела тот же смысл, который она имеет при новом. И при старом порядке имели место устные повеления Монарха, нуждающиеся в скрепе. Надо, однако, сказать, что большинство исследователей тщится дать скрепе наших законов трафаретно конституционное толкование.

Так, одни утверждают лишь, что скрепа обеспечивает законность Высочайших указов. Проф. Шалланд: «Гарантией законности указов у нас, как и во всех конституционных государствах, служит министерская их контрасигнатура и опубликование их соответствующим органом»*. Но каким образом обеспечивается скрепой законность, не поясняется.

______________________

* Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 258.

______________________

Другие идут далее и толкуют наши законы в том смысле, что за акты Государя Императора отвечает контрасигнирующий их министр.

Они упускают из виду необходимость пояснить, каким это образом министр призван отвечать за действия Главы Государства именно перед Главою же Государства.

В настоящее время в установлении правильного функционирования законов и установлении и применение скрепы получило более определенный характер по отношению к актам управления. Каково же значение этой скрепы актов верховного управления? Акты эти, конкурирующие даже иногда с актами, издаваемыми в нынешнем порядке законодательства, имеют весьма серьезное значение, превосходя, по своему значению и силе министерские распоряжения, они издаются ныне Монархом, в сущности по совету подлежащих министров или Совета Министров, а равным образом, и некоторых иных органов. Ст. 174 Учрежд. Мин. (по прод. 1906 г.) говорит: «Когда предмет требует Высочайшего разрешения или утверждения в порядке верховного управления, тогда дела представляются на Высочайшее усмотрение чрез Совет Министров, другие высшие государственные установления или всеподданнейшими докладами». Поэтому скрепа таких актов, согласно ст. 215 Учрежд. Минист. (по продолж. 1906 г.), заменившей собой прежнюю редакцию этой статьи и исключенную ст. 214 и гласящей, что «во всех распорядительных и исполнительных мерах, подписанных министром или им скрепленных (контрасигнированных), министр ответствует на точном основании правил, в статье 208 изображенных», обозначает ответственность за правильность и целесообразность поданного Монарху совета как со стороны отдельного министра, так и со стороны Совета Министров, Высочайше утвержденные положения которого и являются главным образом, актами верховного управления*. Министры, конечно, отвечают пред Монархом за подаваемые ими советы, но только причем здесь скрепа! Разве этой ответственности нет и без скрепы? Кроме того, разве не может быть такого случая, что совет исходит от одного министра, а скрепа дается другим? Впрочем, надо сказать, на той же точке зрения, что и г. Захаров, стоял — председатель Совета Министров Столыпин. По поводу введения, в порядке 87 статьи, земства в западных губерниях он говорил:

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 219.

______________________

«Если в этом деянии правительства была бы найдена какая-либо незакономерность, какое либо нарушение Основных Законов, то ответственность за это всецело лежит на мне, как на лице, представившем этот акт от имени Совета Министров на утверждение Государя Императора и утаившем уклонение от истинного смысла закона»*.

______________________

* Столыпин П.А. Отчет Государственного Совета. Сессия VI, стр. 1781.

______________________

К воззрениям этого рода склонялся и член Государственной Думы В.М. Пуришкевич в его речи относительно введения, в порядке статьи 87, земства в западных губерниях: «Председатель Совета Министров сего дня указал на то, что палаты не могут быть цензорами законодательных актов Верховной Власти. Палата, или вернее скажу, Государственная Дума и мы, ее представители, вовсе не дерзаем здесь критиковать действия Высочайшей Власти нашего самодержавного и неограниченного Монарха; мы желаем критиковать действия правительственной власти, которая желает прикрыться этим священным для нас именем. Мы желаем доказать и доказали, что она прикрываться этим не имеет нравственного права, что это есть признак трусости — покрыться этим с целью зажать нам рот. Государь — наш палладиум: нам, следовательно, здесь о нашем палладиуме о нашей святыне говорить не приходится. Мы касаемся не факта свободного волеизъявления Самодержца Всероссийского, а лишь доклада, утвержденного этой волею и властию, доклада, составленного правительством, результата законодательной деятельности Совета Министров, а это разница большая. Мы присягали на верность Государю, а не законодательной инициативе правительства»*. Но как П.А. Столыпин так и В.М. Пуришкевич имела в виду, по-видимому, не скрепу министра, а неправильный доклад его Верховной Власти. То и другое надо, как мы указали выше, определенно различать.

______________________

* Пуришкевич В.М. Заседание Государственной Думы 27.V.1911 г. Отчет, стр. 2889.

______________________

Тем не менее уподобление скрепы, установленной нашими законами, скрепе министров, существующей в парламентарных государствах, надо считать господствующим в нашей печати. Причем из этого делается еще один немаловажный вывод, именно, что министр не должен скреплять актов, которые являются «незакономерными». «В виду 24 ст. Основных Законов, — говорит проф. Палиенко, — указы и повеления Государя Императора, в порядке верховного управления или непосредственно Им издаваемые, скрепляются председателем Совета Министров или подлежащим министром, либо главноуправляющим отдельною частью, в обнародываются Правительствующим Сенатом», и ст. 108 Основных Законов, предоставляющей Думе и Государственному Совету обращаться к министрам или главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и учреждений незакономерных действий, следует вывести заключение, что министры не должны контрастировать незакономерные указы»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы и форма правления в России. Харьков, 1910.

______________________

Таким образом, министрам приписывается власть обсуждать действия Верховной Власти с точки зрения их согласованности с законом и засим отказывать, если им заблагорассудится, в повиновении своему Государю. Все это совершенно несогласно с общим положением наших министров и их отношением к Государю Императору*. Мыслимо ли делать министров, так сказать, судьями Верховной Власти? Словом, и в данном случае мы имеем лишь новое доказательство невозможности «конституционного» понимания скрепы, предусмотренной нашими законами.

______________________

* См. выше, глава VI. «Власть административная».

______________________

В связи с разнообразными вопросами стоит и еще один, представляющий весьма немаловажное значение для конструкции русской государственной власти, именно может ли быть предметом запроса со стороны палат контрасигнование со стороны министра «незакономерного» акта? Воззрения расходятся. С точки зрения выше развитого учения о скрепе, конечно, нет. Скрепа утверждает только подлинность Высочайшего акта, а так как не может быть вопроса о закономерности или незакономерности действий Монарха, то скрепа не может быть и предметом запроса со стороны палат. Ссылка на статьи 208 и 215 Учреждений Министерств по продолжению 1906 г. опровергнуть сих положений не может. Статьи эти, как мы видели, выясняют только, при каких условиях и в каком значении возможно применение скрепы по русским законам.

Именно в этом смысле по вопросу о праве запроса высказался целый ряд членов наших законодательных палат. Формулированные при этом соображения представляются нередко чрезвычайно интересными и важными. Палаты имели возможность высказаться относительно этого вопроса дважды, при обсуждении запросов: об издании известных правил 24 августа 1909 г. и о введении в 1911 г. в порядке 87 статьи, земства в западных губерниях. Относительно первого случая интересно привести мнения: председателя Совета Министров П.А. Столыпина, члена Государственной Думы И.И. Балаклеева. Относительно второго — членов Государственной Думы: графа А.А. Бобринского, В.М. Пуришкевича и Л.В. Половцева.

П.А. Столыпин: «Акт 24 августа не есть действие министра или подведомственных ему учреждений, о котором говорит ст. 58 Учреждения Государственной Думы. Это акт руководительства Верховной Власти по отношению к своему правительству, это есть не распоряжение властей, подлежащих контролю Государственной Думы, а выражение воли Государя Императора, последовавшее в порядке верховного управления на точном основании ст. 11 Основных Законов»*.

______________________

* Председатель Совета Министров Столыпин. Заседание Государственной Думы 31.III. 1910 г. Отчет, стр. 2521.

______________________

И.И. Балаклеев: «Обвинение в нарушении закона есть обвинение в нарушении, в неисполнении Высочайшей воли. Так как всем известно, что правила 24 августа с начала и до конца составлялись и изданы по воле Государя Императора, то признание их незакономерными было бы, вследствие этого, не только явной дерзостью против Верховной Власти, но и совершенной нелепостью»*.

______________________

* Балакирев И.И. Заседание Государственной Думы 5.V.1910 г.

______________________

Граф А.А. Бобринский: «По поводу предъявленных запросов фракция правых считает долгом заявить следующее. Во-первых, по мнению фракции, издание Высочайшего указа 14 марта 1911 года о введении земских учреждений в шести западных губерниях не соответствует точному смыслу ст. 87 Основных Законов, во-вторых, несоответствие это, однако, не должно бы служить основанием для запроса, ибо самый акт, по поводу которого запрос предъявлен, есть волеизъявление Верховной Самодержавной Власти, являющейся источником закона, а потому, находя, что вопрос о введении выборного земства в шести губерниях Западного края принципиально исчерпан, и выражая уверенность, что обещанная замена существующего там ныне польского представительства в Государственном Совете представительством русским — дело ближайшего будущего, фракция высказывается за отвержение спешности запросов».

В.М. Пуришкевич: «Этот закон проведен помимо Государственной Думы, помимо Государственного Совета, и, как верноподданный, я подчиняюсь, я не смею об этом законе, о пользе или вреде его, ныне рассуждать, я нахожу, что издание этого закона таким путем, как он издан, это есть торжество наших принципов, принципов неограниченного царского самодержавия, и, как таковое торжество, я приветствую проведение этого закона, не касаясь того как он проведен, во 87, 89 или 91; он проведен, «быть по сему», — слова Государя Императора — с меня довольно, ибо каждый из нас и я в отдельности готовы последний вздох свой отдать за имя Государя Императора, за славу его коровы. Так смотрела и смотрит наша фракция, которая в лице графа А.А. Бобринского здесь сегодня и высказала свой взгляд на этот вопрос»*.

______________________

* Пуришкевич М.В. Заседание Государственной Думы 15.III.1911 г. Отчет, стр. 786.

______________________

Л.В. Половцев: «В ст. 87 говорится, что о принятии... меры Совет Министров представляет Государю Императору непосредственно, и вот, по моему мнению, настаивая на закономерности данного запроса, вы как будто хотите эту непосредственность отношений между Верховной Властью в Советом Министров уничтожить; вы хотите вклиниться между Советом Министров и Верховной Властью, вы хотите, чтобы ваше мнение, ваши суждения были бы также приняты во внимание, вопреки прямому указанию ст. 87»*.

______________________

* Половцев Л.В. Заседание Государственной Думы. 27.IV. 1911 г. Отчет, стр. 2956.

______________________

Таким образом, все указанные лица стоят на той точке зрения, которая были формулированы выше. — Скрепа отнюдь не означает того, что министр участвует в отправлении функций, предоставленных лишь Верховной Власти. И издание правил 24 августа, и введение земства в западных губерниях являются актами Верховной Власти. Акты же этого происхождения предметами запроса, именно, быть не могут. Выше было выяснено, что в случае принятия запроса, дело представляется на благовоззрение Государя Императора*.

______________________

* См. выше, глава XII. «Государственные установления и служащие», и глава XVI «Круг дел законодательной власти».

______________________

Многие, однако, стоят на другой точке зрения и утверждают, что запрос министру возможен и относительно скрепленных им актов. Таково, положим, мнение приват-доцента Лазаревского: «По поводу скрепы министра закон ссылается на ту статью, которая устанавливает ответственность за собственные действия министра. Вполне согласно с этим законом, ст. 215 говорит о «мерах», подписанных министром или им скрепленных», очевидно, вполне их отождествляя, поскольку вопрос идет об ответственности за те и другие. Коль скоро, таким образом, в смысле ответственности министра законом вполне отождествляются меры, министром скрепленные (контрасигнированные), с собственными действиями министра, то отсюда следует придти к тому выводу, что по поводу актов Высочайшей Власти, скрепленных данным министром, ему может быть сделан запрос в Думе или Государственном Совете. Запрос этот по отношению к личной ответственности министра может привести к тем же самым последствиям, что и запрос о собственных действиях этого министра»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 243.

______________________

Какие последствия влечет за собой отсутствие скрепы? Обыкновенно думают, что без скрепы акт Государя Императора не имеет силы. Так действительно бывает в государствах парламентарных, где такие последствия и прямо указываются в законе. В нашем праве подобного предписания нет. На деле же нередко появляются и появляются акты Государя Императора без скрепы или, по крайней мере, без опубликованной скрепы. Поэтому, скорее всего, надо придти к заключению, что отсутствие скрепы значения для акта не имеет. Подлинность его может явствовать и из других данных, а не только из скрепы. Отсутствие в русском праве безусловного требования наличности скрепы объясняется, таким образом, как в парламентарных государствах. Указанная практика отмечается и другими исследователями.

Приват-доцент Лазаревский: «Отличительною чертою русского права является то, что в законе не указаны последствия отсутствия скрепы. Западные конституции говорят, что акт монарха, пока он не имеет скрепы министра, недействителен или (что точнее) не подлежит исполнению. У нас никакого подобного постановления нет. На западе, таким образом, требование скрепы является нормою перфектною, у нас имперфектною. Быть может, именно поэтому, несмотря на категорическое требование закона, и в настоящее время, как в самодержавную эпоху, фактически скрепы на актах Государя обыкновенно не бывает»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. Т. I. С. 240.

______________________

Г. Захаров: Нельзя не отметить того, что положение о скрепе актов не имеет у нас на практике согласованного применения. Например... Высочайшие повеления, предложенные Сенату министрами, указывающие на утверждение Государем известной предположенной министром меры, опубликовываются без скрепы этого министра; равным образом, и на положениях Совета Министров иногда имеется скрепа, иногда ее нет». «Мы не видим ее на административных актах, говорящих лишь, что Государь Император на положение Совета Высочайше соизволил; часто и акты, изданные по ст. 87, также не имеют скрепы. Более последовательно в этом отношении соблюдается скрепа департаментами Государственного Совета, на положениях которого значится, что Государь Император положение Высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить, а затем следует удостоверяющая означенное повеление скрепа»*. Итак, значение скрепы у нас очень невелико.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти Новочеркасск, 1912. С. 219, 220.

______________________

Далее, прежде чем вступить в действие, закон должен быть еще обнародован. «Законы обнародываются во всеобщее сведение Правительствующим Сенатом в установленном порядке и прежде обнародования в действие не приводятся*. Обнародование закона лежит на Сенате со времени его возникновения, то есть, с Петра Великого.

______________________

* Основные Законы, ст. 91.

______________________

Обнародование может иметь место не только по закрытии сессии палат, но и после роспуска их. Никаких ограничений в этом отношении наше законодательство не знает. Г. Захаров пишет: «Распубликование имеет место не только после закрытия сессии, но и легислатуры. Напр., 8 июня 1907 г. (после роспуска Государственной Думы и издания нового избирательного порядка 3 июня) распубликован одобренный Государственной Думой и Государственным Советом и Высочайше утвержденный закон об ассигновании средств для продовольственной кампании»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 202.

______________________

Сенатом же обнародываются указы и повеления Государя Императора. «Указы и повеления Государя Императора, в порядке верховного управления или непосредственно Им издаваемые... обнародываются Правительствующим Сенатом»*. Порядок опубликования регламентирован в наших законах самым точным образом.

______________________

* Основные Законы, ст. 24.

______________________

Таким образом, вряд ли возможно считать обнародование закона — одним из верховных прав Самодержавной Власти. Последнее понимание данного права, однако, довольно распространено. Проф. Романович-Славатинский: «Верховное право обнародования принадлежит власти, дающей бытие закону, — Власти Самодержавной. Это верховное право делегируется Правительствующему Сенату*. Не все проявления государственной власти относятся к верховным.

______________________

* Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права. Киев, 1886. Ч. 1. С. 212.

______________________

Правильнее смотрит на данный вопрос г. Захаров: «Почти все существующие конституции говорят о том, что обнародование законов принадлежит главе государства. Наша конституция представляет собой оригинальное отступление от этого общего порядка и сохраняет то же постановление, которое существовало до пересмотра Основных Законов в 1906 г. Как ранее, по ст. 57, так и ныне, по ст. 91 Основных Законов, право обнародования законов принадлежит Правительствующему Сенату. Такой порядок, вместе с признанием его главой судебной власти, объясняется, несомненно, особенным его положением в русской истории и особенной его ролью*. Впрочем, это отличие нашего права от иностранного отмечается и другими:

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 203.

______________________

Приват-доцент Лазаревский: «Обнародование закона и обращение его к исполнению тоже совершается по приказу Монарха и от его имени. Это право Монарха самостоятельного политического и юридического значения не имеет. Наши основные законы на нем и не останавливаются, возлагая публикацию законов на Правительствующий Сенат (ст. 90-91 )»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 155.

______________________

Другие исследователи утверждают, что Государю Императору принадлежит не право обнародования, но особый акт, который носит название промульгации. Мы видели уже, что г. Захаров стоит именно на этой точке зрения*.

______________________

* См. выше, глава XVII. «Порядок издания законов».

______________________

Наш закон о промульгации ничего не говорит. Надобности в особом акте, который предшествовал бы обнародованию не имеется. Закон, получивший санкции. Государя Императора, должен быть опубликован просто в силу статей 24 и 91 Основных Законов. Статей, которые бы устанавливали промульгацию, как особую ступень законодательствования, у нас нет. Возвратимся, однако, к обнародованию. Основные Законы постановляют еще следующее:

«Законодательные постановления не подлежат обнародованию, если порядок их издания не соответствует положениям сих Основных Законов»*. Так гласят Основные Законы. В учреждении же Правительствующего Сената читаем также:

______________________

* Основные Законы, ст. 92.

______________________

«На обязанность Правительствующего Сената возлагается не разрешать обнародования законодательных постановлений, если порядок их издания не соответствует правилам Основных Государственных Законов. Такие постановления возвращаются Сенатом по принадлежности, с указанием, что они могут быть изданы только в законодательном порядке установленном Основными Законами».

Кстати сказать, Сенату принадлежит право надзора за правильностью издания и других мер. Сюда относится случай, предусмотренный статьей 158 Учреждений Министерств: «В обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба, министры уполномочиваются действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения, но они обязаны доносить в то же время о принятых ими мерах и о причинах их настоятельности. Примечание. Министры о принимаемых ими, в чрезвычайных обстоятельствах, мерах, на основании предоставленных им по закону полномочий, и о причинах настоятельности сих мер доносят Правительствующему Сенату. Равным образом, министры доносят Сенату о тех мерах, на принятие коих в чрезвычайных обстоятельствах последовало Высочайшее соизволение в порядке верховного управления»*.

______________________

* Свод Законов. Т. I. Ч. 2. Учреждения Министерств, ст. 158.

______________________

Причем Сенат проверяет, конечно, только внешние признаки правильности издания законодательных постановлений.

Г. Захаров: «Сенат, являясь «хранителем законов», в то же время и их толкователь, и при обнародовании он следит за тем, чтобы постановления, содержащие в себе законодательные веления, были изданы в установленном для сего порядке. Сенат опубликовывает не одни законы, прошедшие чрез законодательные учреждения, ему доносят министры для распубликования и акты, изданные в порядке верховного управления, и временные законодательные постановления, изданные в порядке ст. 87, и акты административные, — все это обнародывается в Собрании Узаконений и Распоряжений Правительства, как официальном органе, для сего специально (пр. 1 к ст. 19 Учр. Сената) существующем; и вот тут то Сенату и принадлежит право надзора за тем, чтобы постановления, требующие, по своей форме, законодательного разрешения, издавались в соответствующем порядке». «Таким образом, в этой области Сенат не вникает в материальное содержание закона, он следит вообще за правильностью соблюдения форм издания велений государственной власти, отказывая в обнародовании тех или иных, которые прошли не в формальном порядке. Контроль же внутреннего характера принадлежит народным представителям, согласно установленному манифестом 17 октября 1905 г. «незыблемому правилу», «чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 206.

______________________

В чем же состоят те внешние признаки законодательных постановлений, которые проверяет Сенат? Первое, в чем он должен убедиться, это представляет ли данный акт действительно волеизъявление Государя Императора, так как все право творится Им. Если дело идет о законе в формальном смысле слова. Сенат должен удостовериться, имеется ли на нем, кроме собственноручной подписи или утверждения Государя Императора, также изъяснение того, что закон последовал с одобрения Государственного Совета и Государственной Думы? Если дело идет о законодательной мере в порядке статьи 87. Сенат устанавливает принята ли она по непосредственному представлению Совета Министров? Наконец, если дело идет о правообразующем указе Государя Императора, Сенат удостоверяется лишь в том, действительно ли указ исходит от Верховной Власти, Словом, Сенат устанавливает только, соответствует ли, порядок издания законодательного постановления тому, который установлен для данного вида правообразующих актов Верховной Власти. Дальше этого он не идет.

Таким образом, закон, прошедший все стадии законодательства и получивший утверждение Государя Императора, должен быть, прежде чем вступить в жизнь, еще опубликован. По верному замечанию г. Семенова, «законом установленный порядок его утверждения обязателен для Самодержавной Власти, пока Она его не изменила и, таким образом, — закон утвержденный Ею, получает силу только после его обнародования Правительствующим Сенатом»*.

______________________

* Семенов П.Н. Самодержавие, как государственный строй. СПб., 1906. С. 12.

______________________

«Таким образом практически, а не фиктивно, Высочайшая воля, за подписанием Монарха не обнародованная, не получает силы закона, а также ничтожна до тех пор, пока не пройдет законного пути для своего установления»*.

______________________

* Семенов П.Н. Самодержавие, как государственный строй. СПб 1906. С. 12.

______________________

Какое же значение имеет это право Правительствующего Сената? Многие смотрят на него весьма скептически. Приват-доцент Лазаревский пишет: «Право Сената отказывать в распубликований препровожденных к нему узаконений, если они изданы не в установленном порядке, есть право, не могущее иметь никакого практического значения; никогда место «всецело от произволения Державной Власти зависящее», не может протестовать против нарушения Ею установленного порядка»*. Относительно опубликования Сенатом закона о введении земства в западном крае, с двух различных сторон, было высказано одно и то же замечание:

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. Т. I. С. 452.

______________________

И.И. Балаклеев: «На обязанность Сената возложено не распубликовывать известные акты, а он распубликовал. Почему? Да потому, что повеление распубликовать ему дает та же самая власть, которая дала ему повеление не распубликовывать известные акты, если они не соответствуют порядку, начертанному в Основных Законах. И — это только потому, что есть власть, стоящая выше закона — Власть Самодержавная. Только потому, эти акты и были распубликоваеы»*.

______________________

* Балаклеев И.И. Заседание Государственной Думы 27.IV. 1911 г. Отчет, стр. 2969.

______________________

При рассмотрении этого вопроса надо иметь в виду, во-первых, что роль Сената ограничивается надзором за соблюдением формальных признаков законодательных постановлений, во вторых, что эта обязанность возложена на Сенат в силу закона, который является выразителем Верховной Воли, считающей необходимым точное соблюдение разных форм законодательных постановлений, и, в третьих, что Верховная Власть, связанная соблюдением установленных форм законодательных волеизъявлений, ничем не связана по существу и всегда имеет возможность провести свою державную волю в жизнь. Поэтому, я отнюдь не могу присоединиться к тем, которые отрицают всякое практическое значение за правами Сената пли допускают, что Верховная Власть может повелеть Сенату распубликовать акт, составленный формально неправильно. Право есть вообще понятие формальное. Соблюдение законных форм представляет громадную важность вообще, а в правообразовании в особенности. Невозможно допустить, чтобы Верховная Власть, которая может изменить раз установленные формы правообразования, стала бы сама их нарушать. Но, если бы по какой-либо причине в законодательном постановлении оказались отступления от установленных в законе — формальных требований, Сенат должен поступить так, как этого требует закон, выразитель воли Верховной Власти, установившей наблюдение за соблюдением форм правообразования.

Никто, кроме Правительствующего Сената, не имеет права контролировать правильность издания законов в Высочайших указов и повелений. В частности, его не имеет ни Государственная Дума, ни Государственный Совет. Эта точка зрения была подробно развита в среде наших законодательных установлений:

Член Государственного Совета А.А. Стишинский: «Значительная часть группы правых членов Государственного Совета разделяет мнение министра юстиции о том, что по вопросам, разрешаемым в законодательном порядке, контроль над закономерностью такого разрешения, над закономерностью того порядка, в котором они проходят, принадлежит одному лишь Правительствующему Сенату и что законодательным учреждениям право запроса по этого рода вопросам, т.е., по вопросам, проходящим в законодательном порядке, не присвоено. По нашему глубокому убеждению, право это принадлежит законодательным учреждениям только по делам, разрешаемым в порядке управления»*.

______________________

* Стишинский А.А. Отчет Государственного Совета. Сессия VI, стр.1843.

______________________

Член Государственной Думы Я.Г. Гололобов: «В доказательство закономерности действий правительства при применении ст. 87 приводилось... немало соображений, и из этих соображений мне показались весьма существенными соображения члена Государственного Совета Дейтриха, высказанные им в Государственном Совете 1 апреля. Он указал на то, что право исполнительной власти издавать законы по ст. 87 нисколько не зависит от законодательных палат и составляет самостоятельное право издания законов, — такое же право, какое имеется у законодательных палат на основании ст. 86 Зак. Осн.; и поэтому исполнительная власть, издавая законы по ст. 87, не обязана отдавать отчет законодательным палатам. Контроль над изданием,законов по ст. 87, по закону, принадлежит законодательным палатам, но не в порядке запросов, а в порядке нового рассмотрения закона, при чем они могут отклонить или принять этот закон. В самом деле... если бы допустить, что контроль законодательных палат над изданием законов по ст. 87 мог быть также осуществляем и путем запросов, то тогда выходит, что законодательные палаты имеют два способа контроля: и в порядке запросов, и в порядке нового рассмотрения закона, когда он будет внесен. Как хотите, в этом случае является полная несообразность, и мне кажется, что член Государственного Совета Дейтрих был совершенно прав»*.

______________________

* Гололобов Я.Г. Заседание Государственной Думы 27.IV. 1911 г. Отчет, стр. 2936.

______________________

Министр юстиции И.Г. Щегловитов развивал туже точку зрения: «Она выражена в той статье 23 Учреждения Правительствующего Сената, на которую угодно уже было обратить внимание председателю Совета Министров. В силу этой статьи, только Правительствующий Сенат и он один обязан при обнародовании законодательных постановлений удостоверяться в том, что они изданы в порядке, соответствующем и Основным Государственным Законам. Та законодательная мера, которая положена в основание настоящего запроса, Правительствующим Сенатом обнародована. Мыслимо ли при этих условиях предъявлять запрос по этому делу?»*.

______________________

* Щегловатов И.Г. Отчет Государственного Совета Сессия VI стр.1818.

______________________

Наконец, цитирую мнение П.А. Столыпина: «Государственная Дума также, как и Государственный Совет, вправе, конечно, предъявлять правительству запросы из области управления, но весьма сомнительно, чтобы эти же учреждения вправе были запрашивать правительство по предметам свойства законо дательного, хотя бы законодательные функции временно осуществлялись чрез Совет Министров. Права наших палат в этом отношении твердо и ясно выражены в самом законе. Они заключаются в праве последующего обсуждения временных законов и отказа в последующей их санкции. Все возражения по этому поводу основаны, по моему мнению, на смешении двух понятий, двух моментов: права палат после того, как закон уже внесен в законодательные учреждения и права палат предварительного контролирования формальной закономерности правительственного акта до этого. Первое право — право отвергнуть закон по всевозможным мотивам и даже — без всяких мотивов — совершенно бесспорно, а второго права просто не существует, оно представляло бы из себя юридический nonsens. Первым обширнейшим полномочием поглощается право запроса; им определяются права законодательных палат, которые не могут стать цензором формальной правильности акта Верховной Власти. Я знаю в практике западных государств случаи отклонения временных законов, проведенных в чрезвычайном порядке, но я не знаю случаев запроса о незакономерности таких актов, так как субъективная оценка в момента чрезвычайности, в момента целесообразности принадлежит во всяком случае не палатам. Это логично и понятно: законодательные учреждения не могут сделаться судьею закономерности законодательного акта другого учреждения. Обязанность эта по нашим законам принадлежит исключительно Правительствующему Сенату, который не имеет права опубликовать или обнародовать незаконный, незакономерный акт»*.

______________________

* Столыпин П.А. Заседание Государственной Думы 27.IV.1911 г. Отчет, стр. 2851.

______________________

Приведенные мнения вполне, как мне кажется, выясняют вопрос. Право запроса принадлежит законодательным установлениям лишь относительно незакономерных действий подчиненных исполнительных властей. Законодательствование же есть функция Верховной Власти, поэтому оно стоит вне надзора Государственной Думы и Государственного Совета, поскольку им определенно не предоставлено право участия в нем. Наоборот, право надзора со стороны Сената распространяется на нее законодательные постановления, но касается лишь формальной стороны их.

Остается сказать несколько слов относительно собрании и кодификации законов и Высочайших указов и повелений. «В собрании Узаконений и Распоряжений Правительства помещаются все законы, Высочайшие указы и повеления, в порядке верховного управления или непосредственно Государем Императором издаваемые, указы Сената, международные акты и те распоряжения центрального правительства, коим придается общеобязательное значение»*. Таким образом, Собрание Узаконений и Распоряжений Правительства представляет собой сборник как законов в материальном смысле слова, так и общеобязательных правительственных распоряжений.

______________________

* Свод Законов. Т. I. Ч. 2. Учрежд. Правительствующего Сената. Приложение к ст. 318 (прим.), ст. 7.

______________________

Далее все законодательные акты, в том числе и международные договоры включаются в Полное Собрание Законов. «Полное Собрание Законов остается по-прежнему сборником законов, в материальном смысле»*. Наконец, что касается Свода Законов, то в 1885 г. было издано следующее указание на состав его:

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 178.

______________________

«Независимо от законов (Высочайших повелений за собственноручным Его Императорского Величества подписанием и Высочайше утвержденных мнений Государственного Совета), внесению в Свод Законов, при новом его издании, подлежат также: а) Высочайшие повеления, состоявшиеся в порядке верховного управления по тем, имеющим отношение к содержанию Свода, предметам по коим не существует правил, изданных в порядке законодательном, и б) пояснительные постановления, удостоившиеся Высочайшего утверждения»*. По поводу этого постановления приват-доцент Лазаревский замечает: «вместо противоположения актов верховного управления законам установлено было их отождествление**.

______________________

* Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета в переработке Свода Законов, 5 ноября 1885 г.
** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 165.

______________________

В действующем праве мы также находим определенное указание на то, что Свод Законов понимает выражение закон в смысле материальном, а не в смысле формальном по статье 86. В Учреждении Правительствующего Сената говорится об «указах и повелениях Государя Императора по существу своему следующих ко внесению в Полное Собрание или Свод Законов»*.

______________________

* Учреждение Правительствующего Сената, ст. 18 д.

______________________

Все эти постановления наших законов имеют далеко не одно техническое значение и заслуживали бы большого внимания, чем мы это видим в специальной литературе. Состав наших законодательных сборников находится в прямом противоречии с тем трафаретно-конституционным толкованием, которое некоторые пытаются дать русскому обновленному строю. В то же самое время он вполне соответствует тем особенностям его, на которых мы останавливались в очерке, посвященном закону и указу.

Не смотря на все громадное значение изложенных полномочий министров и Сената, ни обязательное контрасигнование актов Монарха министрами, ни обязательное обнародование их Сенатом не делают эти органы соносителями законодательной власти Государя Императора, как не делают ими Государственную Думу и Государственный Совет более широкие права их.

Одобрение законодательными палатами закона есть только одно из условий одного случая отправления Монархом Его верховных прав. Рядом с этим условием имеются, как мы видели, и другие весьма немаловажные, именно, функции, предоставленные, что касается нашего законодательства, Сенату и министрам.

ГЛАВА XXI
Отношение закона и Высочайшего указа

В предшествующих главах настоящего очерка, посвященных закону и указу, всесторонне рассмотрено их взаимное отношение, и наше изложение данного вопроса могло бы считаться оконченным если бы в современной юридической литературе не были выставлены по поводу отношения закона и указа три учения, заслуживающие того, чтобы мы остановились на них специально, а именно: 1) что Высочайший указ является подзаконным государственным актом, 2) что Высочайший указ не может отменять закона и 3) что Высочайший указ не может давать аутентичного толкования закона. Они находятся в тесной зависимости между собой и имеют задачей — сузить значение указной деятельности Государя Императора. Принадлежат они весьма авторитетным исследователям современного государственного строя России и покоятся на нескольких общих им всем предпосылках. Как во многих других случаях, так и здесь, наиболее продуманное в стройное учение дает приват-доцент Лазаревский. Начинает он с установления, в известном отношении, правильного различия между двумя видами указов.

«Прежде всего, возникает вопрос, какова юридическая сила актов верховного управления, подзаконны ли они или же имеют силу, равную Закону? С этой точки зрения, акты верховного управления резко распадаются на две категории: к первой относятся те акты, которые, хотя и издаются на основании прямого о них указания в законе, но, по существу своему, относятся к актам, которые, и не будь в законе такого указания, несомненно, были бы отнесены к ведению административной власти, напр., назначение чиновников на должности. По своей юридической силе, эти акты, очевидно, должны быть отнесены к актам административным, то есть, подзаконным. Ко второй категории относятся те акты, которые без прямого уполномочия Монарха на издание их, несомненно, были бы отнесены к ведению законодательных учреждений. Относительно этих актов Главы государства, по содержанию своему, материально совпадающих с законами, может возникнуть вопрос, не являются ли они законами и по своей юридической силе?* Засим, однако, как относительно тех, так и относительно других, выставляется требование подзаконности.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 168.

______________________

«Что касается, прежде всего, указов организационных, то ст. 11 Основных Законов, им посвященная, говорит: «Государь Император, в порядке верховного управления, издает в соответствии с законами, указы для устройства и «приведения в действие различных частей государственного управления»... Таким образом, эта статья категорично требует для указов Государя, издаваемых на основании ее, соответствия с законами. Никакому закону эти указы противоречить не могут»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 172.

______________________

Все другие статьи Основных Законов, кроме ст. 11, уполномочивая Государя на издание тех или других указов, уполномочивают Его частью на издание такого рода распоряжений, которые, согласно установившимся представлениям, относились к категории актов административных, частью же уполномочивают Его на издание распоряжений, до того издававшихся в порядке законодательном. Что касается распоряжений чисто административного характера, то подзаконный характер их сомнений не вызывает. Те же указы, которые вторгаются в сферу законодательства (напр., указы, которыми по ст. 19 определяются условия и порядок пожалования титулов, орденов и отличий), несомненно, могут казаться указами над законными, ибо эти указы могут изменять, напр., порядок пожалования знаков отличия, ныне установленный законом. Однако, эти указы, регулирующие вопросы, до сих пор по читавшиеся вопросами законодательными, сами являются не законами, но лишь актами административными, и существо дела должно пониматься не в том смысле, что Государю предоставлена власть законодательная, но в том смысле, что известные вопросы, до сих пор признававшиеся вопросами законодательными, отныне отнесены к вопросам административным. Таким образом, эти указы, как акты административные, действительны только при условии своей законности, и могут содержать противоречие только с теми законами, на отмену которых Государь уполномочен ст. 11-23 Основных Законов»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 172.

______________________

«Подзаконность актов верховного управления вытекает уже из того, что в Основные Законы включен ряд постановлений, уполномочивающих Государя на издание указов по тому или другому вопросу (ст. 11-28). Эти статьи закона были бы совершенно излишни, если бы у Государя по прежнему предполагалось право издавать указы по любому вопросу, регулированному ли общим законом, или нет»*. «Самое существование ст. 87 Основных Законов, обставляющей особыми условиями издание в порядке верховного управления мер, которые требуют обсуждения в порядке законодательном, доказывает, что в порядке верховного управления, помимо случая, предусмотренного этой статьею, подобные меры издаваемы быть не могут»**. Наконец, один из главных доводов формулируется следующим образом:

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. Т. I. С. 171.
** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. Т. I. С. 171.

______________________

«Недопустимость издания указов, в чем-либо нарушающих законы, вытекает из того, что всякий такой указ вызвал бы ответственность скрепившего его министра. Постановления ваших законов, определяющие порядок привлечения министров к ответственности, таковы, что на деле это привлечение является практически невозможным. Но эта фактическая безответственность министров не может иметь значения для разрешения вопроса, признаются ли правомерными указы, изданные с нарушением закона, или признаются неправомерными. Коль скоро за издание, или точнее, за скрепу подобных указов в законе установлены известные кары, то, хотя бы он на деле не применялись, нельзя говорить, что закон допускает, как нечто правомерное, издание этих указов»*. Прежде чем подвергнуть критике эти рассуждения, остановимся еще на двух учениях, близких к только что приведенному. Очень интересна теория проф. Палиенко. Основные положения ее состоят в следующем:

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. Т. I. С. 171.

______________________

«Основные Законы проводят правило о подчинении законам не только актов органов подчиненного управления («Обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом Министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими на то законом уполномоченными установлениями, не должны противоречить законам». — Ст. 122 Основных Законов), но и правительственных актов Главы государства, актов верховного управления*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы и формы правления в России. Харьков, 1910. С. 61.

______________________

«Статья 11-я Основных Законов говорит о соответствии законам указов, издаваемых в порядке управления, в настолько общих выражениях, что она охватывает собственно всевозможные виды указов Монарха, упомянутых в последующих статьях, является вводной для них, так как, специально упомянув о повелениях, необходимых для исполнения законов», то есть, так называемых, исполнительных указах» (Vollzugsverordnungen), она говорит затем и вообще об «указах для устройства и приведения в действие различных частей управления», а под это определение подойдут и все другие виды указов, так как всякое административное распоряжение направлено, так или иначе, к «устройству и приведению в действие различных частей государственного управления»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы и формы правления в России. Харьков, 1910. С. 62.

______________________

«Но если даже и рассматривать 11 статью, как не связанную с прочими статьями Основных Законов, определяющими область верховного управления, а имеющую в виду собственно специальный вид указов, именно исполнительных, направляющих деятельность правительственных мест, и организационных, то и при таком толковании, все же под законность всех актов верховного управления, то есть условие, чтобы они не противоречили законам, вытекает из общих начал, провозглашенных в Основных Законах, что «Империя Российская управляется на точном основании законов», что закон «сохраняет полную свою силу» впредь до отмены его другим законом и только временно может быть изменен, точнее приостановлен в действии, лишь чрезвычайным указом в порядке 87 ст.; это подтверждается еще и тем, как правильно указывает г. Лазаревский, что в действующих Основных Законах исключены статьи старых Основных Законов (ст. 70 Основных Законов, изд. 1892 г.), в силу которых Монарх мог отменять действие законов общих своими указами и, наконец, тем, что перечисление полномочий Монарха в области верховного управления (ст. 11-23) было бы совершенно излишне, если бы у Государя предполагалось по-прежнему право издавать указы по вопросам, уже урегулированным законом»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы и формы правления в России. Харьков, 1910. С. 63.

______________________

«Акты верховного правления, как акты правительственные, должны соответствовать законам. В области верховного управления Монарх может действовать «secundum legem», и «intra legem», но ни в коем случае «contra legem». Другими словами, актами верховного управления Монарх может регулировать те вопросы, регулирование которых в силу общего полномочия или специального для определенных случаев, предоставлено Ему законом. Монарх может действовать во исполнение такого закона и в пределах законом данных полномочий, но не при отсутствии законного полномочия и в нарушение законов»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы и формы правления в России. Харьков, 1910. С. 64.

______________________

Из приведенных обширных выдержек видно, как собственно, близки воззрения авторов, придерживающихся наиболее выдержанных и последовательных взглядов, на данный вопрос. Мы увидим сейчас, что имеются учения и другого содержания, но прежде, чем перейти к ним, сделаем несколько критических замечаний относительно теорий цитированных государствоведов. Один из основных доводов, который встречается у них, извлекается из статьи 11 Основных Законов, якобы требующей от Высочайших указов «соответствия с законами». Мы видели уже*, что статья 11, постановляющая, что «Государь Император, в порядке верховного управления, издает в соответствии с законами, указы» и т.д., отнюдь не может быть понимаема в том смысле, что содержание Высочайших указов должно соответствовать законам. Она указывает лишь на то, что издание указов происходит соответственно со специальными законами, предоставляющими это право Государю Императору в области отношений, о которых идет речь в статье 11, а также с общими законами, предоставляющими Государю Императору верховные полномочия в области управления, об устройстве частей которого идет речь в статье 11. Другими словами, имеется в виду статья 10 Основных Законов, провозглашающая, что «власть управления во всем объеме принадлежит Государю Императору», что «в делах управления подчиненного подлежащие места и лица действуют по Его повелениям» и пр.; статья 4, постановляющая, что Государю Императору принадлежит верховная самодержавная власть, и некоторые меньшего значения, напр., статья 152, т. I. ч. II, Учреждений Министерств, изд. 1892 г., гласящая что «в порядке государственных сил, министерства представляют установление, посредством коего Верховная Исполнительная Власть действует на все части управления». В соответствии с этими законами Государь Император и издает указы.

______________________

* См. выше, глава XII. «Государственный установления и служащие».

______________________

Словом, «в соответствии с законами» означает лишь «согласно законам», «в силу законов», а при данном контексте в «силу принадлежащей Государю Императору власти». Что это, несомненно, так, явствует, помимо прямого смысла употребленных законодателем выражений, также из того, что выражение «в соответствии с законами» относится и к изданию «повелений, необходимых для исполнения законов», о которых говорит статья 11. Повеления также издаются в соответствии с законами, то есть, в силу законов, то есть, на основании принадлежащего Монарху права, но они издаются также «для исполнения законов». Последней оговорки не было бы основания делать, если бы выражение в соответствии с законами имело тот смысл, который ему приписывают три указанные автора. Не говорю уже о том, что при их толковании статьи 11 совершенно непонятно, почему статья эта сначала особо говорит об указах, а засим особо о повелениях и при этом говорит не одно и то же.

Другие доводы, которые мы встречаем у почтенных авторов, представляются еще менее основательными. Сюда относится указание приват-доцента Лазаревского на то, что указ должен соответствовать закону, так как иначе министр, скрепивший его, может быть привлечен к ответственности. В действительности, скрепа актов Государя Императора со стороны министра имеет у нас совершенно не то значение, как в государствах с парламентарным образом правления*. Она удостоверяет лишь подлинность волеизъявления Государя Императора, а вовсе не согласие Высочайшего указа с законами и с интересами государства и ответственность министру грозит лишь в том случае, если он удостоверит своей подписью недействительную волю Государя Императора.

______________________

* См. выше, глава XX. «Скрепа и обнародование законов и Высочайших указов и повелений».

______________________

Столь же мало убедительны уверения г. Лазаревского, что те Высочайшие указы, которые, в силу определенных постановлений Основных Законов, распространяются ныне на предметы, бывшие раньше предметами законодательства, являются просто административными актами, а потому должны быть и подзаконны. Не подлежит сомнению, что вопросы законодательные могут превращаться в вопросы административные, как и наоборот. Но можно ли, в угоду предвзятой доктрине, уверять, что столь важные дела, отнесенные к верховному управлению, не более как подзаконная администрация, то есть, деятельность исполнительная? Исполнительная деятельность необходимо предполагает существование законов, в пределах коих она вращается. Где же эти законы в материальном смысле, если Высочайшие указы их не создают? Если же Высочайшие указы создают право и являются его верховным источником, то каким образом можно говорить о их подзаконности?

Ссылка проф. Палиенко на «общие начала, провозглашенные в Основных Законах», также мало помогает делу. Выражение «твердые основания», на которых управляется Российская Империя, имеет в виду все русское право, а не только законы в формальном смысле, то есть, значит, и Высочайшие указы*. Равно и знаменитое положение, что «закон не может быть отменен иначе, как только силою закона»**, никак не может доказать, что Высочайший указ должен быть, непременно, в соответствии с законом. Во-первых, Высочайший указ может касаться и вопросов, которые к компетенции законодательной власти не относятся. Во-вторых, знаменитая норма представляет собой общее правило, из которого могут быть и исключения; ряд их прямо указан в наших законах***.

______________________

* Основные Законы, ст. 84.
** Основные Законы, ст. 94.
*** См. выше, глава XVIII. «Особо перечисленные в Основных Законов Высочайшие указы».

______________________

Относительно того, почему в наших законах особо перечисляются некоторые предметы верховного управления, была уже речь раньше*. Из этого обстоятельства подзаконности Высочайших указов вывести уж никак невозможно.

______________________

* См. выше, глава XIV. «Меры безопасности. Монета. Заключение».

______________________

В конце концов, толкование, суживающее значение Высочайших указов, исходит из понимания принадлежащей Государю Императору власти управления, как власти исполнительной. Действительное значение принятого в нашем законодательстве термина «государственное управление» было выяснено выше*.

______________________

* См. выше, глава I. «Полнота государственной власти».

______________________

Не возвращаясь уже к ранее рассмотренным данным и соображениям, сделаю лишь одно замечание. Если бы верховное управление было действительно деятельностью подзаконной, то были бы непонятны слова указа 23 апреля 1906 г.: «дополнить их (Основные Законы) положениями, точнее разграничивающими область принадлежащей Нам нераздельно власти верховного государственного управления от власти законодательном». Разграничивать деятельность законодательную и административную никак нельзя. Они не равноценны, развиваются, так сказать, не на одной плоскости. Между тем, Основные Законы именно разграничивают и разделяют законодательство и указную деятельность, а не подчинить вторую первому.

Подзаконный характер должны иметь лишь те акты верховного управления, которые носят исполнительный характер, а таковыми являются лишь Высочайшие повеления, необходимые, согласно статье И, для исполнения законов. Соображения г.г Лазаревского, Палиенко можно отнести только к Высочайшим повелениям. Указная-же деятельность Государя Императора представляет собою деятельность свободную, в значительной мере правообразующую, направленную на вопросы, которые большею частью общим законодательством вовсе не регулируются. Причем, конечно, вопреки г. Лазаревскому, они могут издаваться не только в случаях прямого уполномочения Монарха, но и в силу общего полномочия, по статьям 4 и 10 Основных Законов.

В заключение замечу, что наименее прямолинейно учение о подзаконности Высочайших указов проводится, все таки, у проф. Палиенко. Так, он отрицает возможность отмены указов право-образующего значения в порядке общего законодательства. Причем делает следующую, вполне верную, оговорку: «Мы не говорим здесь о тех актах управления, когда Монарх издает именные указы и Высочайшие повеления по делам, рассматриваемым в различных государственных учреждениях (как, напр., в департаментах Государственного Совета и особых присутствиях его) на основании порядка, указанного в обыкновенных, а не Основных Законах. Такие указы, конечно, могут быть изменяемы в порядке обыкновенного законодательства*. Это вполне резонно и остается только пожалеть, что это замечание не натолкнуло г. Палиенко на мысль о совершенно иной природе Высочайших указов право-образующего значения.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы и формы правления в России. Харьков, 1910. С. 67.

______________________

Развитые только что соображения не могли остаться вполне незамеченными современными толкователями наших Основных Законов. Поэтому, у некоторых сторонников учения о подзаконности указов возникают сомнения в возможности проводить его, так сказать, до конца. Сюда относятся теории проф. В.В. Ивановского и проф. В.М. Грибовского.

Проф. Ивановский также утверждает, что верховное управление подзаконно, но все же рядом с подзаконной, он признает и свободную деятельность Монарха. Начинает он именно с следующего положения. «Всякое управление, а следовательно и верховное, есть государственная деятельность, основанная на законах, следовательно, принципиальная разница между верховным управлением, как непосредственной деятельностью Государя, и подчиненным управлением всех прочих установлений, действующих на основании закона, в настоящее время уничтожается; это очень хорошо выражено в ст. 11 новых Основных Законов, где сказано, что «Государь Император, в порядке верховного управления, издает, в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов»*. Но засим, рядом с верховным управлением, выдвигает вовсе неизвестное нашему закону понятие власти делегированной Монарху со стороны власти законодательной, или со стороны закона, к каковой власти совершенно произвольно относит вопросы того же самого верховного управления, особо упомянутые в Основных Законах. Именно, он говорит следующее:

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. С. 404.

______________________

«Законодатель, по-видимому, не разграничивает понятие делегированной Монарху по закону деятельности от верховного управления. В первом случае, Монарх, в силу самого закона или законодательной делегации имеет право издавать распоряжения или предпринимать меры по своему усмотрению, иногда лишь при соблюдении некоторых установленных в законе условий; о самых мерах по их существу или содержанию в законе может быть ничего и не упомянуто: верховное управление есть деятельность подзаконная, она проявляется в соответствии с законами, является логическим выводом из законов и не должна, следовательно, стоять в противоречии с законами»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. С. 406.

______________________

Развивая учение об особой делегированной Государю проф. Ивановский думает найти в нем словам манифеста 23 апреля 1906 г. В конституционном государстве не может быть управления независимого от законодательства, то есть управления, не основанного на законах или на делегации законодательных органов; поэтому, точное разграничение верховного управления от законодательства можно видеть разве только именно в определенной делегации, то есть, в указании закона на те предметы, которые вверены распорядительной деятельности Монарха»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. С. 405.

______________________

В заключение же он отводит совершенно особое место военному управлению: «Все это, то есть, дела верховного управления, действительно представляет собою отграниченную от законодательства путем делегации деятельность Монарха; за исключением военного управле ния, которое в руках Монарха равносильно законодательству, все виды делегированной власти Монарха точно определены»*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. С. 405.

______________________

Проф. Грибовский также начинает с общего положения, которое встречается у всех цитированных авторов. «Как бы ни была широка по объему власть Российского Монарха в сфере управления, тем не менее она должна носить строго подзаконный характер»*. «В исключительных случаях, однако, Монарх имеет право издавать чрезвычайные распоряжения с силою закона. Статья 87 Основных Законов, ближайшим образом определяет условия применения этих чрезвычайных полномочий Верховной Власти»**. «Император Николай II добровольно ограничил власть российских Монархов в области общего законодательства соучастием народного представительства, в области же общего управления — обусловлением непротиворечия Императорских указов закону»***. При этом, проф. Грибовский усматривает и косвенные гарантии соблюдения законности, именно в ст. 91 и ст. 24 Основных Законов: «Новые Основные Законы 23 апреля 1906 г. содержат в себе косвенные гарантии соблюдения вышеприведенных законоположений», то есть, требуют скрепы со стороны министра и опубликования Сенатом****. Но в дальнейшем он делает следующие оговорки:

______________________

* Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 64.
** Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 64.
*** Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 22.
**** Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 23.

______________________

«Тексты Основных Законов дают возможность заключать, что правовое положение Российского Императора двойственно: с одной стороны, власть Его в вопросах общего законодательства и бюджета ограничена участием народных представителей, а с другой — в области регулирования семейных отношений и издания специально военных и военно-морских, не вызывающих новых расходов, законодательных постановлений — Монарх действует вполне самостоятельно.

Признавать последнего рода изданные Монархом постановления (военные и военно-морские) только распоряжениями... едва ли возможно. В самом деле, так как на основании ст. 11 Основных Законов Император издает указы в соответствии с законами, то, допуская вышеприведенное толкование, придется всю правотворческую деятельность Монарха в военной и военно-морской области, долженствующую происходить на основании ст. 96 и 97 Основных Законов, признавать связанной действовавшим до издания Новых Основных Законов военным и морским законодательством. В силу требования И статьи, в подобном случае Император не мог бы создавать новых законодательных норм в изменение, дополнение и отмену действовавшего до 25 апреля 1906 г. специально военного и военно-морского законодательства. В каком же порядке тогда обновлялось бы указанное законодательство? В общем? Но такому предположению противоречит содержание 96 и 97 ст. Основных Законов, из которых ст. 97 прямо требует соблюдения для этой цели особого порядка.

«Поэтому, ст. 86 Основных Законов согласно коей, никакой закон не может последовать без одобрения палат, в отношении военного и военно-морского права должна быть толкуема ограничительно. Во всяком случае, если даже, оставаясь на строго формальной точке зрения, в соответствии с 86 ст. Основных Законов, не признавать за указанною деятельностью Монарха — законодательного характера в точном смысле слова, то тем не менее, юридическая природа этой деятельности все-таки остается крайне своеобразной»*.

______________________

* Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 23.

______________________

В учениях только что цитированных почтенных профессоров мы видим довольно решительное уклонение в сторону от правоверного, так сказать, толкования юридической природы Высочайших указов. По крайней мере, относительно некоторых Высочайших указов оба названные автора отказываются видеть только подзаконную администрацию. Однако вполне согласиться с ними никак нельзя. Учение проф. Ивановского об особой — делегированной Монарху власти, предполагает, что выше Монарха стоит некая власть, вверяющая Ему известные полномочия. Построение совершенно недопустимое, не имеющее никаких корней в нашем праве. С другой стороны, замечания проф. Грибовского крайне своеобразной юридической природе некоторых Высочайших указов страдает неопределенностью. Правильное решение вопроса было подсказано замечанием проф. Ивановского, что военное управление в руках Монарха равносильно законодательству. К сожалению, оно не получило дальнейшего развития. В конце концов, на вполне правильном пути стоят, конечно, лица, которые вовсе порывают с принесшей столько вреда теорией о подзаконности Высочайших указов.

На основании всего сказанного, мы должны отвергнуть учение о том, что Высочайшие указы — подзаконны. Они действуют с силою закона в той области, которая не отнесена к деятельности формально-законодательной. Переходим ко второму вопросу из числа отмеченных в начале главы, а именно к вопросу, могут ли Высочайшие указы отменять законы? Статья 94 Основных Законов гласит: «Закон не может быть отменен иначе, как только силою закона. Посему, доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу». На этом основании многие дают решительно отрицательный ответ на вопрос, могут ли Высочайшие указы отменять законы?

Коллизия, или столкновение закона и Высочайшего указа в наших законах не предусмотрена, быть может, потому, что и в том, и в другом случае источником власти является Государь Император, а потому, собственно, и вопроса о коллизии, или столкновении закона и Высочайшего указа быть не может.

Засим, наше законодательство определенно указывает целый ряд случаев, когда Высочайший указ отменяет закон. Так, во-первых, указ может отменить те, изданные в прежнем порядке законы, которые касаются предметов, ныне определенно отнесенных к верховному управлению. Обстоятельство это не остается незамеченным приват-доцентом Лазаревским, который для примирения его со своей основной точкой зрения прибегает к объявлению административными тех вопросов, которые раньше были законодательными. Без особых оговорок признает отмену законов Высочайшими указами относительно военного и военно-морского права проф. Палиенко:

«При этом, так как ст. 96 и 97, помещенные в главе «О законах», устанавливают для указанных в этих статьях специальных отношений особый указный порядок, заменяющий законодательный порядок, то, если бы даже отношения, входящие в категорию дел, указанных этими статьями, были ранее, еще при действии дореформенного законодательства, регулированы Высочайше утвержденными положениями, наказами и постановлениями, имевшими тогда значение законов, то теперь акты Монарха, в порядке ст. 96 и 97, изданные, могут изменять и отменять эти законы нашего дореформенного строя, но опять таки, если только эти дореформенные законы относятся лишь специально к военному ведомству и не касаются предметов общих законов»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы и формы правления в России. Харьков, 1910. С. 59.

______________________

Далее, изданные в порядке статьи 87 меры могут также отменять законы, при том и изданные в новом порядке. У приват-доцента Лазаревского читаем: «Статья 87-я Основных Законов уполномочивает Государя на издание постановлений, имеющих в некоторых отношениях временную силу закона. Как мы видели, это тоже акты административные, а не законодательные. Но эти акты подзаконные в том смысле, что постановления всех законов, кроме точно наименованных в этой статье, могут быть изменяемы этими актами»*. Такую же силу имеют и другие Высочайшие указы чрезвычайного значения, о которых была речь выше**.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 172-173.
** См. выше, глава XVIII. «Особо перечисленные в Основных Законов Высочайшие указы».

______________________

Далее, не подлежит сомнению, что законы могут быть отменяемы и в порядке статей 4 и 10 Основных Законов, или в порядке манифеста 3 июня 1907 г. Таким образом, положим, было введено ныне действующее новое Положение о Выборах в Государственную Думу. Статьи 4 и 10 представляют собой, так сказать, последний ресурс, на который может рассчитывать Россия в тяжелый исторический момент. В порядке этих статей она может получить и новые Основные Законы. В том же порядке могут быть приняты меры для того, чтобы вывести государство из создавшегося тупика на прямой путь и открыть перед ним новые горизонты силы, счастья и движения вперед. Указам этого значения было посвящено выше достаточное внимание и повторять сказанного я уже не буду*.

______________________

* См. выше, глава XIX. «Высочайшие указы в силу статьи 4 и 10 Основных Законов».

______________________

Нет основания подробно останавливаться, и на том, что по господствующему мнению Основные Законы не могут быть изменяемы в порядке Высочайших указов. Обо всем этом шла уже речь раньше*.

______________________

* См. выше, глава XIX. «Высочайшие указы в силу статьи 9 и 10 Основных Законов».

______________________

Наконец, Императорский указ может в отдельных случаях, давать разрешение не исполнять закона или устанавливать другие какие-либо правила, а не те, которые вообще существуют в законе. Это так называемое право диспенсации. На этом институте следует остановиться несколько подробнее. В русском дореформенном праве он был поставлен очень широко.

Статья 70 старых Основных Законов гласила: «Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действия законов общих». По мнению приват-доцента Лазаревского, «Применение диспенсации в свое время обусловливалось двоякого рода условиями, во-первых, отсутствием в нашем управлении идеи законности, отсутствием сознания необходимости поддержания авторитета закона и его неприкосновенности; во-вторых, не малое значение имело несовершенство наших законов, точное соблюдение которых во многих случаях было бы в высокой степени нецелесообразно»*. До известной степени все это, конечно, верно.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 222.

______________________

Дела о диспенсациях разрушались или Высочайшим указом, повелением по всеподданнейшему докладу соответствующего министра или Высочайше утвержденным положением Комитета министров. Указом 23 апреля 1906 года Комитет Министров упразднен. Статья 70 старых Основных Законов в новые не перенесена. Право диспенсации в общем, осталось, однако, за Государем Императором. Указ 23 апреля 1906 г. отметив, какие дела, из числа входивших в ведомство Комитета Министров, надлежит впредь направлять в общем законодательном порядке, в департаменты. Государственного Совета, в Правительствующий Сенат и в министерства и главные управления, засим гласил: «За указанными выше изъятиями, прочие дела, надлежащие, согласно действующим законоположениям, внесению в Комитет Министров, равно как дела о назначении усиленных пенсий и пособий служащим и их семействам, отнести к владению Совета Министров». При этом распределении дел, дела о диспенсациях отошли, преимущественно, к компетенции Совета Министров.

Справка, делаемая только что цитированным автором, гласит: «В силу отдела V указа 23 апреля 1906 г., «дела, согласно действующим законоположениям подлежащие внесению в Комитет Министров», были отнесены к ведению Совета Министров, за некоторыми точно указанными изъятиями (к которым дела о диспенсациях не относятся), предоставленными ведению Департаментов Государственного Совета. На основании этого постановления, те дела по диспенсациям, которые вносились в Комитет Министров в силу специальных о том постановлений действовавших законов, отныне отошли к ведению Совета Министров и разрешаются Высочайше утвержденными его «положениями». Сделано это было в виду того соображения, что, как писал председатель Совета Министров в записке, послужившей основанием для указа 23 апреля 1906 года, «доколе отдельные отрасли законодательства нашего не будут переработаны и не будут заключать в себе более широких определений, допущение изъятий из закона необходимо, и распоряжение ими наиболее плодотворно в руках исполнительной власти, разумеется, под условием, чтобы этим не нарушались ничьи, огражденные Законом, интересы и гражданские права, и не устанавливалось обязательных для населения правил. Передача же этих дел на разрешение законодательных учреждений практически едва ли осуществима, ибо это по преимуществу мелкие и требующие спешного разрешения дела, для которых сложный законодательный порядок слишком громоздок и вообще не подходит, так как Государственная Дума и Государственный Совет от более важных и плодотворных общих занятий отвлекались бы разбором сравнительно неважных, частных случаев»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 224.

______________________

Конечно, дела эти не решаются Советом Министров самостоятельно, а представляются на утверждение Государя Императора. В Своде Законов читаем: «Где законы и учреждения недостаточны, или когда, по силе самых сих законов и учреждений, предмет требует Высочайшего разрешения или утверждения, там дела представляются на Высочайшее усмотрение чрез Совет Министров»*.

______________________

* Свод Законов. Т. I, ч. 2. Учреждения Министерств, ст. 174.

______________________

Кроме того, в действующих Основных Законах к праву диспенсаций относятся несколько специального содержания статей, с которыми мы раньше уже ознакомились: Так, ст. 23, которая говорит, что Государю Императору принадлежит «сложение, в путях Монаршего милосердия, казенных взысканий и вообще дарование милостей в случаях особых, не подходящих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права». Статья 15, постановляющая, что Государь Император объявляет местности на военном или исключительном положении». Статья 14, последняя точка которой гласит: «Государем Императором, в порядке верховного управления, устанавливаются также ограничения в отношении права жительства и приобретения недвижимого имущества в местностях, которые составляют крепостные районы и опорные пункты для армии и флота»*.

______________________

* Основные Законы, ст. 14.

______________________

Кроме того, г. Захаров делает следующую, чрезвычайно важную справку относительно предметов, которые на практике вызывают применение права диспенсации: «Что касается до существующей по традиции практики Совета Министров в этой области, то сюда относятся установление изъятий по отношению к таможенному уставу, сложение различных взысканий, льготы по сложению акцизов и иные, связанные с государственным хозяйством, изъятия из законов, относящихся до государственного хозяйства, изъятие из законов фискальных (уступки, рассрочки, отсрочки, сложение акциза и проч.), отступления от законов строительных, в смысле предоставления большей свободы распоряжения, изъятие из гражданских законов в виде отступления от общих правил о майоратных и фидеикоммисных имениях, назначение усиленных пенсий, в изъятие из пенсионного устава, увольнения из подданства (запрещенное по закону вообще и могущее иметь место в силу отдельного испрошения Высочайшего разрешения министром внутренних дел чрез Совет министров) и пр., предусмотреть которых в законодательном порядке является немыслимым, а разрешение отдельного случая в этом порядке явится излишней формальностью*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 239-240.

______________________

В другом месте он напоминает также, что ведению особого присутствия Государственного Совета подлежат дела о принудительном отчуждении недвижимых имуществ. временном их занятия, и установлении права участия в пользовании ими для государственной или общественной пользы, а также дела о вознаграждении частных лиц за имущества, отчуждаемые ими временно и занимаемые для государственной или общественной пользы. Повеления об отчуждении таких имуществ и о вознаграждении владельцев издаются в форме именных указов, за собственноручным Его Императорского Величества подписанием, что, по старым Основным Законам, означало осуществление этой меры в законодательной форме, а ныне в форме акта верховного управления, чем такой серьезный вопрос, как вопрос об экспроприации, изымается из компетенции законодательных органов, и изъятие из общего Положения ст. 77 Основных Законов о неприкосновенности собственности допускается в порядке управления верховного»*.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 249.

______________________

Из всего изложенного с несомненностью вытекает, что право диспенсации, несмотря на отсутствие общей статьи, осталось все же за Государем Императором. К тому же заключению мы придем, если вспомнить, что в число полномочий Государственной Думы оно не включено и что компетенция верховного управления есть общее правило, а компетенция законодательных установлений лишь исключение из нее, или ограничение ее. Именно, на этой точке зрения стоял 16 сентября 1908 г., при обсуждении одного случая из практической жизни, и Совет Министров. Он утверждал именно, что законодательный путь для диспенсации неудобен и высказывал следующие соображения:

«Этот путь представляется тем более неприложимым, что если бы все случаи, требующие особого распоряжения об изъятии их из закона, по некоторому сходству своему с делами законодательными, подлежали ведению законодательных установлений, то об этом, само собою разумеется, имелась бы оговорка в действующем законоположении о Государственном Совете и Государственной Думе, ибо, на точном основании ст. 109 Зак. Осн., изд. 1906 г., к компетенции законодательных установлений отнесены не все предметы законодательства, а только те дела, которые указаны в их учреждениях, а между тем в этих учреждениях дела об изъятиях отдельных случаев из закона не предусмотрены»*. К воззрениям этого рода отчасти примыкает и г. Захаров, хотя он и колеблется принять определенное решение:

______________________

* См. заседание Государственной Думы 20.11.1908. Отчет, стр. 1968.

______________________

Г. Захаров: «Кроме указанных... случаев, действия верховного управления, имеются еще и такие, которые подчинены этому порядку по установившейся практике, без указания в законе на обязанность рассмотрения их в законодательном порядке. Сюда следует отнести применение власти диспенсивной, установление, в отдельных случаях изъятия из общего действия законов»*. Но в дальнейшем он делает следующую оговорку: «Вопрос о положении диспенсации по нашему праву остается открытым — с одной стороны существующая практика, отдельные случаи, предусмотренные Учр. Совета Министров, отсутствие категорического запрета диспенсации, подобно ст. I английского билля о правах и ст. ст. конституций: 67 белы., 6 итал., 35 греческ., признает как бы право существования диспенсации, а с другой умолчание о сем праве Основных Законов, кроме определенных случаев, указанных в ст. 23, заставляет считать применение диспенсации возможным лишь тогда, когда о сем точно упоминается в законах»**.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 239.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 240, 241.

______________________

«Действительно, если мы присмотримся к действующим постановлениям законов, то в то время, как пользование властью суспензивной предоставлено власти законодательной, о власти диспензивной соответствующего постановления не имеется. Ст. 160 Учр. Мин. (прод. 1906 г.) говорит, что отношения министров к части законодательной состоят в том, что они представляют о необходимости издания нового закона, или об изменении, дополнении, приостановлении действия и отмене прежнего; соответственно этому, редактирована и ст. 31 учр. Государственной Думы, устанавливающая ее компетенцию. Таким образом, если, с одной стороны, право изъятия не предоставлено определенным постановлением исключительному ведению законодательных палат, то не упоминается и о предоставлении его органам управления. Такое положение вещей и отсутствие определенных норм, санкционируя порядок, перешедший от прежней практики — qui tacet, approbat — представляет собой известное неудобство, так как дает повод для смешения действий верховного управления и законодательства?»* В виду всего изложенного, никак нельзя согласиться со следующими, положим, словами приват-доцента Лазаревского:

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 241.

______________________

«Государь уже не является единоличным носителем законодательной власти, и прежняя конструкция права диспенсации, как права издания специального указа, отменяющего по отношению к данному делу действие законов общих (ст. 70 Основных Законов изд. 1892 г.) является ныне обоснованием не права Государя на диспенсации, а лишь отрицанием за ним этого права»*. Впрочем, и он делает очень существенную оговорку:

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 222.

______________________

«По букве закона, Россия перешла в категорию тех государств, где диспенсации могут быть по общему правилу устанавливаемы не иначе, как в законодательном порядке, но где существует обширная категория дел, в которых право диспенсации, по уполномочию, устанавливаемому специальными постановлениями закона, предоставляется в известных пределах Монарху, причем пользование этим правом возможно лишь при соучастии Совета Министров»*. «Согласно учению, не встречающему в настоящее время противников в научной литературе, право диспенсации принадлежит лишь законодательной власти и может быть осуществляемо королем лишь в тех случаях, когда это право по отношению к тому или иному роду дел или по отношению к тому или иному постановлению закона, предоставлено ему специальным законом»**.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 224-225.
** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 221.

______________________

Возражения эти представляют немалый интерес, но признать их убедительными никак нельзя. Исключения из закона, конечно, колеблют силу его, но если они необходимы, то отсутствие их может вовсе подорвать значение закона. Если же допускать исключения, то только в путях верховного управления. Многолюдные собрания совершенно неспособны для рассмотрения частных мелких случаев жизни. Внесение таковых в палаты могло бы только сделать их совершенно неработоспособными. Толкование г. Пальме круга дела законодательной власти, в общем, совершенно неверно*, а в частности, что касается выражения «приостановления действия», основывается на неверном переводе этого выражения на немецкий язык. Оно не может быть понимаемо в таком широком смысле. Право приостановления действия закона — одно, а право исключений из закона — совершенно другое. Таким образом, эти возражения поколебать учение о принадлежащем Государю Императору прав диспенсации не могут. Таково положение вопроса о праве диспенсации. Он относится, несомненно, также к праву отмены законов.

______________________

* См. выше, глава XVI. «Круг дел законодательной власти».

______________________

Из всего доселе сказанного с несомненностью вытекает, что во многих и существенных случаях право отмены закона совершается Высочайшими указами. Несмотря на все эти бесспорные данные современного русского государственного права, многие исследователи категорически утверждают, что Высочайший указ не может отменять закона. Приведем несколько мнений, не подвергая уже их критическому разбору. Приват-доцент Лазаревский:

«Принципом современного строя России является закономерность управления и, следовательно, подзаконность всех актов всех властей, также и Государя. Поэтому Государь своею властью не может издавать распоряжений, которые бы отменяли или изменяли законы, а равно не может своею властью приостанавливать действие законов или исключать их действие по отношению к отдельным делам»*. «Издание какого-либо указа, в чем-либо отменяющего или изменяющего какой-либо закон, недопустимо, ибо впредь до отмены в законодательном порядке этот закон сохраняет полную свою силу. И применению подлежит именно закон, а не указ»**.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 218-219.
** Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С, 171.

______________________

В заключение следует отметить, что исследователей особенно интересует вопрос о том, может ли быть отмена Высочайшим указом «российская конституция»? Мнения расходятся. Одни отвечают решительно отрицательно. Приват-доцент Лазаревский склоняется именно к отрицательному ответу:

«Может ли быть ныне отменен манифест 17 Октября единоличною волею Государя, или точнее, может ли быть отменено Его единоличною волею то «правило», которое ныне действует в форме других актов до-думского времени, актов, изданных в свое время единоличною властью Государя. Эти акты являются законами, во-первых, потому, что они изданы в тех формах, в каких в эпоху самодержавия издавались законы, а во-вторых, потому, что они по существу своему, как акты, изменявшие действовавшие тогда законы, имеют законодательное содержание. В качестве законов все эти акты могут быть отменены только законом же, то есть, теперь не иначе, как с одобрения Думы. Таким образом, отмена или изменение этого «правила», именно потому, что оно установлено законом, ныне выходит за пределы единоличной власти Государя»*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. I. С. 119.

______________________

Другие, как бы в нерешительности, указывают на октроированный, дарственный характер наших Основных Законов, с которым-де, нельзя не считаться при решении данного вопроса и который не может не иметь значения для судеб нашей конституции, так как законы такого происхождения, что бы ни говорила теория, на практике легче могут быть взяты обратно, или изменены.

Третьи прямо допускают изменение нашей конституции волею Государя Императора, но выдвигают на первый план общественные, политические и моральные соображения, которые должны играть при этом решающую роль. Такова точка зрения проф. Куплеваского: «Из положения Монарха по отношению к дарованному Им, по весьма основательным побуждениям, государственному устройству вовсе, однако, не следует, что Государь найдет возможным во всякий любой момент и по всякому поводу видоизменить данные Им Основные Законы. Так как устойчивость государственного порядка есть необходимое условие правильного развития государства, то существенные перемены в государственном устройстве могут и должны быть предпринимаемы только в крайних обстоятельствах, и только опираясь на поддержку значительной части благоразумного и влиятельного населения»*.

______________________

* Куплеваский Н.О. Исторический очерк преобразования государственного строя в царствование Императора Николая И. СПб., 1912, Вып. I. С. 69.

______________________

Эта же точка зрения подробно развивается г. Захаровым. Сделав относительно возможности изменения наших Основных Законов оговорку, что «подобного рода вопрос можно относить к области схоластических споров о невозможности сделать возможное и о возможности сделать невозможное, решая его, как кому угодно, в положительном или отрицательном смысле», он продолжает: «Подходя к этому вопросу, нельзя забывать, с одной стороны, что вся русская история служит доказательством того, что русские Монархи не отнимали данных ими народу милостей. Быть может, иногда реформы долго обсуждались, один Монарх сменялся другим в это время, — но раз реформа была дана, она уже не отнималась последующими Монархами. Это моральное обстоятельство, принимаемое на себя наследственными Монархами, как уважение к волеизъявлениям своих предшественников, составляет часть тех обязательных этических оснований, на которых покоится принцип Верховной Власти и доверие к нему»*. «Вот почему... мы можем сказать, что акт 17 октября, подобно и акту 19 февраля 1861 г., может быть отменен тогда, когда на стороне этой отмены будет стоять общественное сознание и моральная сила привести это в исполнение, что едва ли фактически может представляться возможным, — до этого же момента отмена его представляется невозможной, хотя бы в силу того этического свойства Русского Самодержавия, которое дает милости своему народу, как подарок, без всяких корыстных целей его возвращения»**.

______________________

* Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 289.
** Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Новочеркасск, 1912. С. 291.

______________________

Воззрения Н.О. Куплеваского и Н.А. Захарова разделяются и нами. Для более полного выяснения их следовало бы только точно разграничивать две точки зрения — юридическую и фактическую. С точки зрения юридической, право Государя Императора отменить Основные Законы 1906 г. и издать новые, или восстановить силу старых не подлежит ни малейшему сомнению. На это дает Монарху право верховная самодержавная власть. Но может ли это произойти в действительности, зависит от весьма разнообразных фактических обстоятельств. Государь Император не порывает живой связи с своим народом. Одной из плодотворнейших идей последнего времени является, несомненно, «единение Царя с народом и народа с Царем». И, с точки зрения фактической, указанное изменение нашего права, если и произойдет, то лишь на почве этой великой нравственно-политической идеи. Переходим к последнему из трех вопросов, намеченных в начале этой главы.

Вопрос о том, кому принадлежит право толкования законов, представляет собой, по сравнению с двумя, ранее рассмотренными, собственно очень небольшое значение. Толкуют закон, по необходимости, все те государственные установления, которые применяют его, толкуют каждое для себя. В широких размерах имеет это право Правительствующий Сенат, толкуя закон для подчиненных ему мест в отношении к отдельным, рассматриваемым делам. Но для нас интерес представляет, конечно, лишь так называемое аутентичное толкование, или толкование, имеющее силу закона. Кому принадлежит оно?

Если следовать нашему построению русской государственной власти, то оно принадлежит, несомненно, Государю Императору и совершается в порядке Высочайшего указа. Среди полномочий законодательной власти его не имеется. Таким образом, аутентичное толкование проходит в путях верховного управления.

Не мешает также иметь в виду, что, согласно Высочайше утвержденному мнению Государственного Совета от 6 июня 1905 г., не только издание новых законов, не исключая и временных правил, имеющих значение закона, но и изменение, дополнение, приостановление действия, отмена и преподаваемое Высочайшей властью изяснение истинного разума законов и означенных правил происходит не иначе, как в законодательном порядке, установленном Основными Государственными Законами. В виду сего, статья 55 старых Основных Законов должна была быть изложена следующим образом: «Образ исполнения законов может быть устанавливаем Высочайшими повелениями, издаваемыми в порядке верховного управления». Но в действующих законах подобной статьи не имеется.

Знаменитый пример аутентичного разъяснения смысла закона представляют правила 24 августа 1909 г. относительно применения статьи 96 Основных Законов. Они были выработаны в силу Именного рескрипта на имя председателя Совета Министров статс-секретаря П.А. Столыпина, каковой рескрипт повелевал председателю Совета Министров совместно с министрами военным и морским, в месячный срок выработать в пределах, указанных Государственными Основными Законами, правила о том, какие из законодательных дел по военному и морскому ведомствам подлежат непосредственному Моему разрешению в предначертанном ст. 96 сих законов, порядке, и какие из означенных дел должны восходить ко Мне, на утверждение, в общем законодательном порядке». Во исполнение этого Высочайшего рескрипта последовало Высочайше утвержденное положение Совета Министров, обнародованное в Собрании Узаконений и Распоряжений Правительства 3 сентября 1909 г. за № 172 и озаглавленное «Высочайше утвержденное Положение Совета Министров, № 1730, о порядке применения ст. 96 Зак. Осн.», представляющее, несомненно, толкование закона, имеющее силу закона, то есть, аутентичное.

Правила эти имели громадное значение, и в запросе, внесенном в Государственную Думу VI декабря 1909 г., заявлялось, что «издание правил 24 августа 1909 г. являет собою существенные изменения ст. 96 и по существу составляет пересмотр Основных Законов». Но правительство рассматривало их лишь, как толкование закона. П.А. Столыпин, отвечая в Государственной Думе на запрос об издании этих правил, говорил, что акт 24 августа последовал «в порядке верховного управления на точном основании ст. 11 Основных Законов» и является «преподанием ведомствам руководящих указаний к правильному применению закона»*.

______________________

* Столыпин П.А. Государственная Дума, заседание 31.III.1910 г. Отчет, стр. 2521, 2528, 2529.

______________________

В заключение следует, однако, отметить что юридическое значение положения 24 августа, и толкуется иногда и в другом смысле, т.е., за ним не признают значения аутентичного разъяснения закона. Считают его именно правительственным разъяснением. Так, у проф. Н.И. Палиенко читаем: «Что касается юридической силы самого этого правительственного разъяснения (24 апреля (?) 1909 г.), то, не будучи, в силу статьи 86 Основных Законов, законодательным актом, оно не может, по точному разуму 94 ст. Основных Законов, изменить в чем-либо статью 96 Основных Законов»*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные Законы и формы правления в России. Харьков, 1910. С. 60.

______________________

На той же точке зрения стоит проф. В.М. Грибовский, когда говорит: «Положение 24 августа не закон и даже не толкование закона, так как таковое принадлежит не Совету Министров, а Сенату. «Положение» поэтому представляет собою лишь простую инструкцию отдельным министрам и декларацию мнения правительства по данному вопросу»*. В этих строках он имеет в виду, конечно, не аутентичное толкование, которое только и интересно для нас, а то толкование, которое принадлежит Сенату, причем отказывается видеть в правилах 24 августа даже толкование этого рода. Ошибка состоит в том, что почтенный исследователь упустил из виду Высочайшее утверждение правил 24 августа. Рассматривать их, лишь как декларацию мнения Совета Министров, никак нельзя, именно в виду того, что они утверждены Государем Императором.

______________________

* Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912. С. 95.

______________________

Впервые опубликовано: Казанский П. Власть Всероссийского Императора. Очерки действующего русского права. Одесса. 1913.

Пётр Евгеньевич Казанский (1866-1947) — российский правовед, специалист по международному и государственному праву. По убеждениям — монархист.