Ф.Ф. Кокошкин
Автономия и федерация

I

В настоящее время вопрос об автономии принадлежит к числу наиболее жгучих вопросов, выдвигаемых жизнью.

Он стоит пред нами в чрезвычайно обостренной форме, и главным образом именно потому, что он тесно связывается с национальным вопросом. Эта связь характерна, и в ней лежит все существо дела в данный момент. На этой связи вопросов об автономии и национального мне придется прежде всего остановиться.

Без всякого сомнения, вопрос об автономии — или скажу шире — вопрос о децентрализации, на ее разнообразных ступенях в форме ли местного самоуправления, местной автономии или федерации, — близко соприкасается практически с национальным вопросом. Децентрализация в той или иной ее форме всегда служит могущественным средством для удовлетворения потребности народностей в самоопределении, в частности, в культурном самоопределении. Но нужно помнить, что автономия и вообще та или иная форма централизации не является единственным средством для этой цели, что культурное самоопределение национальностей может пойти не только по пути территориальной децентрализации, но и по иным путям. Мы знаем государства не децентрализованные в форме автономии или федеративного строя, где тем не менее вопрос о национальностях разрешен к общему удовлетворению. Я укажу, например, на Бельгию, которая не знает местной автономии и не является федеративным государством и где, однако, две национальности — фламандская и валлонская — свободно и мирно развиваются, не мешая друг другу. Можно указать и на федерации, где вопрос национальный разрешается не в связи с вопросом о децентрализации, а общегосударственным путем: например, хотя бы политическое целое федеративного типа, которое представляет собою южноафриканские колонии Англии, где живут рядом голландцы и англичане. Обе эти национальности перемешаны во всех отдельных частях Южно-Африканского союза. Вопрос о голландском и английском языке регулируется общегосударственным законодательством на началах полного равноправия этих языков. Таким образом, децентрализация не является единственным средством для культурного самоопределения национальностей.

С другой стороны, нужно помнить, что децентрализация не может служить исключительно только цели национального самоопределения. Децентрализация имеет другие задачи, она вытекает и из других потребностей, помимо национальных, а именно вытекает из потребности перенести на места часть функций по управлению или по законодательству государства для осуществления их сообразно разнообразию местных условий, причем в число этих местных условий национальные особенности могут входить только как составная часть, но не составляют единственное содержание этих условий. Мы знаем примеры широкой децентрализации государства, находящейся вне зависимости от национального вопроса, децентрализации чисто территориальной, установляемой в пределах одной и той же национальности. Такой характер носит автономия большей части колоний Англии.

Итак, признавая практическую связь вопросов об автономии и национального, не нужно, однако, сливать их в одно целое. В те времена, когда еще составлялась программа нашей партии, в частности, еще до образования нашей партии на земском съезде, когда ставился вопрос о децентрализации и о национальностях, в докладе земского бюро и в прениях на съезде мы определенно подчеркнули, что оба указанные вопроса для того, чтобы быть правильно решенными, должны быть различаемы друг от друга. Но характерная особенность настоящего момента заключается в том, что эти вопросы в представлении широких кругов населения сливаются воедино и отождествляются. Это слияние выражается в известной формуле, весьма популярной в настоящее время среди известных кругов, в лозунге "национально-территориальной автономии", требующем разделения России на автономные области по национальностям, а также в другой формуле, еще более широкой и еще более популярной, — в требовании введения в России федеративной республики, причем хотя требование федеративной республики само по себе не имеет прямой связи с национальным вопросом, но выдвигающие эту форму обыкновенно рассматривают федеративную республику как средство для удовлетворения национальных потребностей и разумеют под федерацией федерацию национальностей. С этой точки зрения нам прежде всего и нужно оценивать ту программу автономии и федерации, которая выдвигается в настоящее время многими группами и партиями.

Прежде всего нужно еще раз повторить, что начало федеративное и начало национальное не только не тождественны между собой, но при последовательном своем развитии могут вступить в непримиримое противоречие между собой. Один из английских политических деятелей, лорд Грей, сказал, что федерализм и национализм противоречат друг другу, что федерализм ведет к единству и миру, а национализм к разделению и вражде. Это выражено очень резко. Я не стал бы настаивать на полной справедливости во всех отдельных случаях этой резкой формулировки. Но в ней заключается значительное ядро истины. Между федерализмом и национализмом действительно существуют противоречия, которые, быть может, ярче всего способны сказаться в России. Но прежде чем говорить о России бросим взгляд на соотношение двух принципов, о которых мы говорим, в других странах.

Если мы обратимся к существующим федеративным государствам, то мы встретимся с фактом, который может удивить всех, кто полагает, что федеративная форма устройства неразрывно связана с разрешением национального вопроса. Нет ни одной федерации в мире, которая была бы построена на национальных началах, иначе говоря, на разделении государства на его составные части по национальностям. Если возьмем, например, федерацию, в которой живут три национальности, — Швейцарию, то мы увидим, что разделение Швейцарии на кантоны не совпадает с разделением на национальности. Немцы, наиболее многочисленная народность Швейцарии, вовсе не объединены в одну целую единицу, а, наоборот, разбиты на 15 или 16 кантонов. Французы, которые составляют следующую по численности национальность, разделены на 5 кантонов, и одни только итальянцы — наименьшая национальность, входящая в состав Швейцарской федерации, — по историческим причинам объединены в одном кантоне Тессин. Далее, самые границы кантонов не совпадают с национальными границами. В одном из самых больших кантонов, в Берне, объединены обе крупнейшие национальности. Это кантон отчасти немецкий, отчасти французский. То же самое наблюдается во всех остальных федерациях, существующих в мире; нигде не проведено в них национальное разделение. Если возьмем Северо-американские Соединенные Штаты, где живут разнообразные национальности, то увидим, что разделение территориальное не имеет там ничего общего с разделением национальности по территории союза. Если мы возьмем те федерации, которые находятся в зависимости от суверенитета Англии и где живут различные национальности, то увидим там то же самое. В Южно-Африканской федерации, о которой я уже говорил, точно так же голландцы или буры, с одной стороны, и англичане — с другой живут вместе в одних и тех же составных частях государства. Все эти факты не случайные: есть причины, препятствующие возможности устройства федеративно-национального государства. Мы лучше всего поймем эти причины, если остановимся на примере нашего отечества.

В самом деле, если бы в России было принято принципиальное решение вопроса о том, чтобы образовать из России федеративное государство на началах национального разделения, если были бы призваны специалисты по государственному праву и им было бы поручено выработать план такой федерации, то они несомненно встретились бы с непреодолимыми затруднениями. В самом деле, то, что препятствует устройству в России федерации на национальных началах, это прежде всего крайняя неравномерность численности всех национальностей, которые входят в состав России, и неравномерность занимаемых ими территорий. Федерация предполагает если не полное равенство составных частей, то, во всяком случае, их сравнимость, их соизмеримость, их приблизительно одинаковый удельный вес. Между тем как раз этого условия не имеется налицо при национальном разделении России на составные части. Какова могла бы быть такая русская федерация, построенная на национальных началах? В нее вошла бы Великороссия в количестве около 80 миллионов населения, Украина — я не настаиваю на точных цифрах, а беру грубо-приблизительно — в количестве 25-30 миллионов населения и затем ряд средних и мелких национальностей, включительно до самых мелких, насчитывающих лишь несколько сот тысяч членов в своей среде.

Каким же образом построить федерацию из таких неравных составных частей? Тут прежде всего возникает вопрос о той компетенции, которая должна принадлежать составным частям этой федерации — национально-территориальным автономным штатам. Эта компетенция может быть отмерена либо широко, по образцу государственной автономии, либо узко, по образцу провинциальных автономий, но в том и другом случае мы встретимся с непреодолимыми затруднениями. Если представить себе, что будет принят масштаб провинциальных автономий и узких компетенций составных частей федерации, то тогда с этим масштабом невозможно будет подойти к наиболее крупным национальностям. В самом деле, как представить себе, чтобы Украина с 25-30-милл. населением — крупное политическое тело, превышающее по своей населенности Испанию, немного уступающее Италии, — чтобы это среднее европейское государство, так сказать, по своим размерам, занималось в лице своих центральных органов теми второстепенными делами, которые входят в область провинциальных автономий, чтобы оно разрешало какие-нибудь вопросы о дорогах, о санитарном благоустройстве, об охране лесов и вод, или другими вопросами хозяйственно-культурной жизни, но не касалось первостепенных политических вопросов. Такое положение представить себе трудно. Конечно, такую огромную область это бы не удовлетворило ни в коем случае. Такое положение дела привело бы, кроме того, к тому, что в самой Украине, в пределах этого политического тела, водворилась бы крайняя централизация. Если функции, не самые высшие политические, а средние и низшие, будут сосредоточены в руках центрального органа — Украины, то тогда все составные части ее будут подчинены нивелирующему централистическому режиму и одна из самых главных целей федерации — децентрализация — не будет достигнута. Будет наоборот: в делах значения второстепенного Кубанская область, например, которую украинцы-автономисты считают входящей в состав Украины, и, с другой стороны, украинская часть Бессарабии — будут подчинены одним и тем же нормам, одному и тому же управлению. Я не говорю уже о Великороссии; здесь противоречие между узкой компетенцией и величиной политического тела выступит в еще более ярком виде. Великороссия, даже будучи обособлена от других частей России, по населенности и по своему политическому значению явилась бы великой державой. Возможно ли такому политическому телу дать право заниматься только местными провинциальными делами?

Если же поступить наоборот, если в пределах федерации для каждой составной части России компетенцию отмерить широко, так широко, как это соответствовало бы величине наиболее крупных национальностей, то надо сказать, что компетенция центральной власти оказалась бы сведенной почти к нулю. Целый ряд широких политических задач современного государства отойдет к этим крупным автономным телам, и в том числе те функции государства, которые в настоящее время приобретают с каждым годом все большее и большее значение, которые беспрерывно растут, а именно функции социально-политические, рабочее законодательство, урегулирование торговли и промышленности и т.д. Если представить себе, что эти функции отойдут к этим более автономным телам, то государство, в лице своей центральной власти, окажется лишенным этих главнейших функций. Наступит еще одно последствие, чрезвычайно важное: придется эту широкую компетенцию распространить на мелкие национальные тела. Какая-нибудь маленькая национальность, занимающая какой-нибудь небольшой уголок территории, как, например, молдаване в Бессарабии, будет также претендовать на те же самые функции, которые имеют другие национальности. Эти функции ей придется предоставить, и Россия окажется изрезанной на множество крупных и мелких, большей частью даже мелких частиц, в которых целый ряд важнейших функций государственной власти будет постоянно осуществляться обособленно от центра. Мы будем постоянно наталкиваться в России на границы — границы, за которыми начинается совсем другой уклад жизни, совсем другое правовое устройство, совсем другие социально-политические задачи. Можно сомневаться в том, чтобы Россия в таком составе, в таком виде могла действительно осуществлять те государственные функции, которые она должна осуществлять, чтобы русский народ сохранил место среди других народов в мире.

Мне могут сказать, что можно найти еще другой выход: можно отмерить компетенцию составных частей России неравно, можно большим национальностям дать широкие права автономии, а мелким национальностям узкие, но если мы только встанем на этот путь, то мы сейчас же упираемся в государственно-правовой тупик. Построить здание федерации при этом будет совершенно невозможно. Дело в том, что тогда окажется невозможным организовать центральный парламент, основной жизненный нерв государства, ибо если крупным национальностям будут отмерены широкие права, то тем самым эти крупные национальности будут решать обособленно, независимо от других, у себя дома целый ряд важнейших дел, а мелкие национальности таких важнейших дел у себя дома решать не будут, и эти важнейшие дела мелких национальностей будут подлежать разрешению общегосударственного парламента.

Как же поступить в таком случае с представительством крупных национальностей в общегосударственном парламенте? Оставить их представительство в государственном парламенте по этим делам? Но тогда мы будем иметь самую чистую и одиозную форму опеки крупных национальностей над мелкими. Представители Велико-россии и Украины и, может быть, других крупных национальностей будут заседать в общероссийском парламенте и, составляя там большинство, решать для других национальностей те дела, которые они сами для себя решают не в общегосударственном парламенте, а в местных сеймах, они будут управлять мелкими национальностями, опекать их.

Если же взять другой выход, если признать, как это делается в некоторых государствах, имеющих автономные части, что раз автономные области имеют в своем заведовании известные дела, то представители таких областей по этого рода делам не должны заседать в центральном парламенте, то ведь тогда общероссийский парламент совсем разрушается, ибо какой же может быть общероссийский парламент, в котором при обсуждении общих дел не будут заседать представители огромной части России, представители двух третей России — Великороссии и Украины? Это будет не общероссийский парламент, а какой-то союзный парламент мелких национальностей России. Таким образом, прежде всего с точки зрения предоставления отдельным автономным частям России той или иной компетенции, принцип национального разделения России приводит в безвыходный тупик.

Но в федеративном устройстве есть еще одна сторона, по отношению к которой попытки организовать федерацию с разделением по национальностям сталкиваются с непреодолимыми затруднениями. Один из существенных притоков федерации в точном смысле этого слова есть участие составных частей федеративного государства в центральной власти. Это участие осуществляется в федерациях путем образования второй палаты, в которой участвуют представители штатов как таковых, причем по общему правилу, за единственным исключением — Германии, о которой я буду говорить ниже, — эти представители отдельных частей государства имеют в такой верхней федеративной палате по равному голосу. Каждый штат Соединенных Штатов в сенате американском имеет такой же голос, как и другой соседний штат. В этом именно и заключается гарантия прав тех несуверенных государств — штатов, которые входят в состав суверенного федеративного государства. Представим себе опять федеративную Россию на началах национального разделения. Как предоставить равный голос в этой верхней палате отдельным национальностям, входящим в состав России? Мыслимое ли это дело, чтобы в решении важнейших государственных дел восьмидесятимиллионный великорусский народ имел такой же голос, как любая национальность, насчитывающая несколько сот тысяч членов? Это, конечно, немыслимо. И такая федерация была бы именно заранее осуждена на смерть с самого своего начала.

Может быть, мне скажут, что можно отмерить неравные голоса отдельным составным частям федерации, и, может быть, мне укажут на ту федерацию, где действительно в органе, соответствующем верхней палате других федеративных государств, отдельным составным частям государства отмерены неравные голоса. Может быть, мне приведут в пример Германию, где отдельные германские государства в союзном совете имеют голоса неравные. Но нужно сказать, что, во-первых, в Германии это неравенство голосов образовалось по историческим условиям, оно ведет свое начало еще от германского союза, который предшествовал германской федерации и представлял собой договорное соединение суверенных государств. Далее, нужно сказать, что это неравенство голосов возможно потому, что в Германии существует национальное единство. В Германии вопрос об этом количестве голосов не есть вопрос о количестве голосов той или другой национальности, это вопрос о количестве голосов тех или иных составных частей одного немецкого народа, и это уже сглаживает в значительной степени затруднения. И наконец, что всего важнее, Германская империя в отличие от других федераций построена не на началах равноправия ее составных частей, а на началах гегемонии Пруссии. Правда, в союзном совете голоса Пруссии несколько уменьшены сравнительно с тем, на что она имела бы право по количеству населения, но, с другой стороны, Пруссия вознаграждена тем, что она в иной форме и благодаря иному принципу осуществляет в Германии далеко идущую гегемонию, и эта гегемония Пруссии неразрывно связана с монархией; она основана на том, что король Пруссии является в то же время и германским императором.

В республике гегемонии в такой форме организовать нельзя. Но если бы можно было организовать у нас в иной форме гегемонию наиболее крупной политической единицы над другими, такое решение вопроса явилось бы, очевидно, совершенно неприемлемым для остальных частей. В Германии гегемония Пруссии если не пользуется сочувствием в других частях империи, то терпится ими опять-таки благодаря национальной однородности государства. Там речь идет не об отношениях между различными национальностями, а об отношениях одних немцев к другим. У нас говорить об организации гегемонии Великороссии или, может быть, соединенной гегемонии Великороссии и Украины над другими народностями России, конечно, серьезно нельзя. Излишне даже ставить этот вопрос на рассмотрение. А между тем, иначе нельзя построить какого-нибудь равновесия между отдельными составными частями. Дать равный голос нельзя, если дать неравные голоса, то как же их измерять? Если измерять их численностью населения, то Великороссия будет иметь абсолютное большинство в такой федеративной палате, ибо если до последнего времени могло еще быть спорным вопросом, представляла ли Великороссия большинство населения, — некоторые говорили, что великороссы составляют немного меньше половины населения, — то теперь, с отделением Польши с ее 12-миллионным населением, стало несомненно, что великороссы имеют в государстве некоторое, хотя, быть может, незначительное большинство. Но при абсолютном преобладании в верхней федеративной палате одного из штатов самая такая палата теряет свой смысл и гарантия внутреннего равновесия составных частей федерации уничтожается.

Возможно одно возражение против вышеприведенных соображений, и это возражение выставляется иногда защитниками национально-федеративной программы. Они указывают, что если не все затруднения, то часть из них могла бы быть устранена таким образом, что принцип национального разделения и автономии и федерации не был бы проведен полностью, а был бы проведен только отчасти, в применении лишь к некоторым национальностям, а в остальных частях России был бы применен принцип чисто территориального разделения России в зависимости от экономических, местных и иных бытовых условий. Практически этот вопрос сводится обыкновенно к тому, что так как огромная численность великорусской национальности есть одно из препятствий к устроению национальной федерации или автономного устройства России на национальных началах, то предлагают, чтобы великорусская национальность была разделена, а остальные национальности были объединены. По этим планам великорусская национальность должна распасться на целый ряд автономных областей, а Литва, Украина, Белоруссия и др. должны составить целые этнографические объединенные единицы. Принцип национально-территориальной автономии проводится по отношению ко всем или по крайней мере по отношению ко всем крупным народностям России, за исключением одной — великорусской. Я не буду говорить здесь о нелогичности и несправедливости такого плана. С этой стороны вопрос и без того совершенно ясен, но сверх того этот план практически неосуществим. Конечно, великорусская национальность в тех условиях, в которых она жила до сих пор, не испытывает тех острых национальных стремлений и не обнаруживает склонности к образованию внутри России какого-нибудь обособленного тела. Но ведь когда будет поставлен вопрос о национальном обособлении, о переустройстве России на национальных началах, когда национальности выделятся как политические единицы со своими требованиями и стремлениями, стремление отстаивать в тех же формах свои национальные интересы неизбежно возникнет и в великорусской национальности, и она будет в будущем для ограждения своих национальных интересов также стремиться к объединению и обособлению, и тогда, значит, такое решение вопроса ничего не устроит. Нельзя же путем своеобразного применения афоризма: "Divide et impera", "Разделяй и властвуй", насильно раздробить великую национальность, чтобы дать возможность устроить федерацию на национальных началах по отношению к другим национальностям. И кто имеет право соглашаться от имени великоруссов на такое устройство, при котором они были бы разъединены, а другие народности России объединены?

Я считаю, по всем указанным соображениям, что построение российской федерации, основанной на началах национального разделения, представляет задачу государственного строительства практически неосуществимой. По крайней мере, неосуществимой в данную эпоху истории. Я не знаю, может быть, мы движемся навстречу какой-нибудь новой эпохе, может быть, она создаст какие-нибудь новые государственные формы, которые нам и не снились, может быть, в соответствии с изменением человеческой психологии изменятся и основания для построения форм государства, но сейчас, стоя на почве данных условий, на почве данных законов государственного строительства, построить в России федерацию народностей невозможно. Государственное строительство имеет в каждый исторический момент свои непреложные законы, и изменить эти законы не могут самые пламенные желания.

Вопрос ведь ставится, говоря наглядно, таким образом. Национальности, указывающие на необходимость федерации России на национальных началах, хотят, так сказать, заранее в будущем государственном здании России устроить для себя ту или иную комнату, приспособленную к их требованиям. Ошибка их в том, что они недостаточно вникают в условия осуществимости общего плана всего здания. Сторонники национальных автономий не предлагают точного детального плана федеративной России, основанной на национальных началах. Они обыкновенно обращаются к всероссийским партиям с такими заявлениями: вот наши требования, вы должны их осуществить, мы хотим иметь в будущем здании России такую-то комнату, а что касается всего здания целиком, это уже ваше дело, стройте как хотите и как умеете, дайте только нам такую комнату, какую мы хотим. А между тем, построить здание при выполнении всех отдельных требований оказывается невозможным. Устраивая комнаты в том виде, в каком их требуют, нельзя проложить главные балки, соорудить необходимые контрфорсы, обеспечить прочность кровли и стен. Я лично думаю, что разделение России по национальному принципу логически ведет в лучшем случае не к федерации, не к союзному государству, не к тому, что немцы называют "Bundesstaats", а к другим формам политического сожития народов — оно ведет к так называемому союзу государств, к конфедерации, к "Statenbund" по немецкой терминологии, т.е. ведет не к федеративному государству, сохраняющему за центральной государственной властью суверенитет, тогда как остальные части несуверенны, а к свободному союзу суверенных государств, соединенных на началах международного договора. Такая форма политического сожития народов осуществлялась в различные исторические эпохи и, может быть, осуществима и теперь, хотя историей, по-видимому, она осуждена: все конфедерации или союзы государств, которые существовали в XVIII и XIX веках — американский, германский, швейцарский, — превратились затем в союзные государства или федерации. Во всяком случае, если бы конфедерация народностей и была осуществима в России, нужно прямо сказать, что она ведет к распадению России, к разрушению государственного единства и образованию союза самостоятельных национальных суверенных государств.

До сих пор я говорил преимущественно о юридической стороне вопроса, я рассматривал его с точки зрения государственно-правового строительства, но необходимо коснуться и политической стороны вопроса, политического значения постановки этого вопроса в настоящее время в Учредительном Собрании одновременно с установлением русской конституции. С каким бы глубоким сочувствием мы ни относились к пожеланиям национальностей, нельзя скрывать от себя, что постановка этого вопроса ставит задачу упрочения свободного строя в России в чрезвычайно трудное — чтобы не сказать безвыходное — положение. Мы имеем перед собою и без того выдвинутые жизнью чрезвычайно сложные проблемы, прежде всего задачу превращения полуабсолютистской России через революцию в государство демократически республиканское с совершенно иным характером государственного строя и государственных задач. Эта задача, сама по себе колоссальная, легла на плечи русского народа во время тяжелой войны. Выдвигается затем задача социальных преобразований, которая тоже чрезвычайно трудна в настоящих условиях. С постановкой вопроса о федерации на национальных началах или национально-территориальной автономии к этим двум задачам хотят прибавить третью, и гораздо более трудную, чем первые две. Нужно подумать о том, безграничны ли силы всероссийского народа, безгранична ли его созидательная и устроительная сила? Ведь ни у какого народа силы не могут быть безграничны. Выдержит ли наш народ в данный момент истории страшную тяготу всех этих задач одновременно? Опасения, вызываемые этим вопросом, у нас усилятся, если мы только ясно и определенно представим себе, при каких условиях может осуществиться преобразование России на началах национально-территориальной автономии или на началах федерации национальностей.

В самом деле, в Учредительном Собрании, прежде чем оно установит республиканскую конституцию России, в тот момент, когда еще конституции у нас никакой не будет, будет поставлен вопрос о разделении России на национально-автономные части. Все, кто знаком с этим вопросом, знают хорошо, какие непримиримые разногласия существуют уже теперь в этом отношении, и не только разногласия между великорусской и иными национальностями, но прежде всего споры этих последних между собой. Уже теперь резкий и непримиримый спор ведется между белорусами и литовцами по поводу разграничения их национальных областей в Западном крае. Обе стороны, собираясь в будущем создать свою национально-территориальную автономию, полагают, что без Вильны и большей части Виленской губернии их планы не осуществимы. Если мы обратимся к Закавказью, то встретимся с такими же острыми проблемами, там ведется такой же непримиримый спор между грузинами, армянами и мусульманами о разделении Закавказья. Все эти споры встанут неизбежно и в Учредительном Собрании — и, при признании необходимости немедленного введения национально-автономного или национально-федеративного устройства, все эти споры будут стоять на дороге к установлению конституции России. И пока спорные вопросы не будут разрешены, до тех пор нельзя будет устанавливать никакой конституции России.

В каком же положении очутится государственное строительство при таких условиях? Не нужно скрывать от себя, что эти междунациональные споры, раз вопрос будет поставлен, могут дойти до самой острой формы, могут дойти, может быть, даже до вооруженного столкновения. Я думаю, что картина России в таком случае во время занятий в Учредительном Собрании может напомнить картину Австрии во время революции 1848 г., когда такие же непримиримые споры национальностей привели наконец к крушению всей австрийской революции. Я думаю, что перед нами огромная опасность, на которую нельзя закрывать глаза, опасность колоссальная — крушение русской революции и русской республики под ударами разгоревшихся национальных страстей.

II

Мы разобрали выше вопрос о возможности для России в данный исторический момент разрешить практически вопрос о национально-территориальной автономии или о федеративной республике на национальных началах; мы пришли к заключению, что постановка этого вопроса как требующего немедленного разрешения не ведет к устроению свободного русского государства, но приводит в безвыходный тупик. Но значит ли это, что задача широкого удовлетворения национальных требований и задача децентрализации России, дальнейшего расширения прав отдельных составных частей на строение собственными силами своей судьбы, что эта задача не осуществима и что мы в этом направлении не можем сейчас делать никакого серьезного шага вперед? Конечно, не значит. Кроме того пути, который мне представляется совершенно практически не осуществимым, есть еще другой, более правильный путь к удовлетворению национальных и местных потребностей, путь, не обостряющий сразу всю проблему и не выдвигающий непосильных для России задач.

Из всего, что было сказано выше об автономии и федерации, построенных на национальном разделении, отнюдь не вытекает, что вопрос об автономии должен быть снят с очереди. Напротив, он должен быть поставлен при переустройстве России на новых началах, но только он должен быть поставлен в иной форме и в иных рамках. Ведь всем известно — и нет надобности повторять эту избитую истину, — что Россия при огромной величине своей и огромном разнообразии своих местных условий не может удовлетворительно управляться из центра, что широкое развитие местного самоуправления, быть может более широкое, чем в других странах, ей необходимо. Но я скажу больше. Необходимо не только местное самоуправление, т.е. не только местная децентрализация управления, необходима также и децентрализация законодательства. Ведь и в порядке законодательства должен быть удовлетворен целый ряд местных потребностей отдельных составных частей России, и, когда законодательствует единое Собрание из центра, то действительно нет прочной гарантии в том, что эти потребности будут удовлетворены. Всероссийское народное представительство в большинстве случаев просто не найдет времени и возможности для того, чтобы остановиться с должным вниманием на различных возникающих местных потребностях. При этом надо сказать, что в России при ее величине нельзя построить такого народного представительства, в котором достаточно полно были бы представлены все местные интересы. В России один депутат должен приходиться на 200 или даже более тысяч населения. Часть населения при выборах неизбежно будет совсем не представлена, и целый ряд отдельных местностей России не будет иметь голоса в этом высшем общегосударственном парламенте и не будет в состоянии заявить о своих местных нуждах, а в России есть местности очень небольшие, но резко обособленные и нуждающиеся в специальном к ним внимании законодателя.

Далее, к необходимости отказаться от мысли, что все законодательство должно быть сосредоточено в едином для всего государства органе, приводят и соображения чисто технические, и эти соображения весьма вески, ибо они указывают на некоторые непреодолимые затруднения, связанные с централизацией законодательства. Даже в государствах гораздо меньших, чем Россия, где парламенты обслуживают гораздо меньшие территории, гораздо меньшее население, даже в таких государствах постоянно дает себя чувствовать явление, которого не наблюдалось в половине XIX в., но которое выступает ярко по мере роста государственных нужд. Наблюдается страшная перегрузка парламентов. Парламент оказывается не в состоянии справиться с возложенными на него делами законодательства. Он не успевает проводить всех нужных законов или если и проводит их, то без действительного рассмотрения, с гильотинированием прений. Иногда в последний день сессии проводятся грудами проекты без фактического обсуждения, как это имеет место даже в английском парламенте. В Англии есть сторонники так называемой деволюции, провинциальной автономии; они — не федералисты по своим принципиальным убеждениям, но они настаивают на необходимости разгрузки английского парламента.

Вот эта необходимость облегчения парламента, и притом в гораздо более острой форме, становится у нас. Наш будущий парламент, парламент республиканской России, прямо окажется несостоятельным перед теми задачами, которые на него лягут, если мы не сделаем некоторых, по крайней мере, шагов к его разгрузке. И поэтому я считаю, что расширение децентрализации и даже переход от местного самоуправления к местной автономии — в России, в известных пределах, диктуется действительной необходимостью, но здесь речь идет уже не об автономии, построенной непременно на национальном разделении, а об автономии совершенно иного типа, чисто территориальной, поставленной в зависимость от всей совокупности экономических, этнографических, бытовых и других условий. Притом при такой постановке вопроса имеется в виду автономия не государственного, а провинциального типа с сравнительно узким кругом ведомства, относящимся к чисто местным делам.

Правда, раз этот вопрос поставлен, то тогда возникает дальнейший вопрос — не следует ли тогда территорию России и разделить на автономные единицы заново, не считаясь с существующими административными делениями. Я думаю, что рано или поздно такая перекройка существующих делений неизбежно должна произойти, но я думаю, что было бы чрезвычайно опасно ставить вопрос об этой перекройке тотчас же, одновременно с установлением российской конституции.

Во-первых, при такой перестройке, хотя бы и на территориальном основании, все-таки те опасности, о которых я говорил раньше, остаются. Национальные интересы все-таки тут скажут свое слово, и потребуется разрешение споров, может быть, непримиримых, а это несомненно затруднит дело, а может быть, даже приведет к крушению осуществления русской республиканской конституции. Затем надо сказать, что Учредительному Собранию будет в высшей степени трудно разрешить эту задачу сразу и немедленно, одним взмахом. Перекройка территориальных делений России будет трудна, потому что в Учредительном Собрании не будут достаточно полно представлены все те интересы и стремления, которые должны сыграть решающую роль при таком распределении. Это невозможно по русским условиям, по громадной величине России. В Учредительном Собрании отдельные местности небольшого размера все-таки представлены не будут, и, кроме того, выборы в Учредительное Собрание будут происходить, или по крайней мере должны происходить, совсем под другими флагами, лозунгами. Если вопрос о национальном размежевании будет выдвинут, то он, может быть, и сделается фактически одним из главных лозунгов, но это исказит природу Учредительного Собрания. Тогда будут отодвинуты при выборах на задний план самые основные, общегосударственные вопросы, которые предстоит решить России.

Я думаю поэтому, что местная автономия, а тем более провинциальная автономия в момент, когда Учредительное Собрание будет устанавливать конституцию в России, может быть введена вполне безопасно только одним путем, а именно в форме предоставления права местной автономии в известных областях культурно-хозяйственной и культурно-национальной жизни существующим территориальным единицам, губерниям, и тем делениям, которые соответствуют губерниям на окраинах, предоставлением этого права автономии губерниям и областям. Так как вопрос о введении местного самоуправления будет во всех губерниях и областях России уже предрешен и, надо надеяться, осуществится до Учредительного Собрания, то речь идет о предоставлении автономии губернским и областным земствам.

Какова будет компетенция этих новых автономных единиц? Я не скрою от сторонников широкой децентрализации, что эта компетенция мне представляется неширокой, что это будет компетенция чисто провинциального типа, вроде той компетенции, которую, например, имеют отдельные составные части Южно-Африканского союза. В эту компетенцию должны входить дела чисто местного характера. Отчасти это будет тот же круг дел, в котором сейчас вращается деятельность земств, но разница будет та, что в этих областях жизни земство будет издавать уже не только обязательные постановления, как теперь, а будет издавать местные законы в области санитарной, в области народного образования, в области дорожной и т.д. Затем губерниям и областям может быть предоставлено также право издания местных законов в деле призрения, охраны лесов, вод, вообще охраны и разработки естественных богатств данной местности, в деле регулирования некоторых сторон сельского хозяйства, промышленности и торговли в пределах общегосударственных законов, которые будут разрешать в тех же областях основные вопросы общегосударственного значения. Местному же законодательству должны быть предоставлены вопросы местной национально-культурной жизни, правила употребления различных языков в местных учреждениях, с соблюдением только основных принципов, которые будут установлены общегосударственным законодательством для охраны прав общегосударственного языка и языков национальных меньшинств. Такого рода провинциальная и местная автономия; предоставленная губернским и областным земствам, была бы смелым шагом вперед по пути децентрализации, но, я думаю, таким шагом вперед, который все-таки не поставил бы Россию перед какими-нибудь непреодолимыми затруднениями и который бы не подверг никакому риску дело преобразования России.

Раз местные единицы наделены были бы правом издавать местные законы, то возникает вопрос о соотношении этих местных законов с общегосударственными. Не только при автономном устройстве отдельных частей государства, но и при федерации существует основной принцип, выраженный в конституции всех федераций, принцип, по которому общегосударственное законодательство имеет преимущество перед местным. Местные законы, конечно, не могут ни отменять общегосударственных законов, ни изменять их, ни разъяснять и т.д. При этом необходимо установить тот или иной практический способ охраны общегосударственного законодательства, так чтобы местные законы не выходили за пределы автономии и не входили в конфликт с общегосударственными законами. Способы такой охраны могут быть разнообразные. В некоторых государствах основной гарантией в этом отношении является Верховный суд государства, как, например, в Соединенных Штатах Северной Америки верховный суд государства, который признает недействительным законы, противоречащие конституции, даже законы общегосударственные, и который признает недействительными местные законы, противоречащие общегосударственным. Эта система принята в некоторых американских республиках и пользуется большой популярностью в англосаксонских странах, но надо сказать, что в большинстве других государств эта система в такой определенной форме не существует. Дело в том, что такая деятельность суда, когда суд становится в известном отношении над законом и может объявлять ничтожными постановления законодательной власти, возможна там, где суд исторически занял соответствующее положение, где существует уважение к суду и преклонение перед его авторитетом. Там суд исторически вырос до такой роли.

Быть может, действительно и у нас явится в будущем возможность создать такой Верховный суд, но пока, при данных условиях, эта возможность мне представляется сомнительной, и я думаю, что охрану компетенции нужно было бы построить иначе, а именно перенести ее в общегосударственный парламент. Общегосударственной власти в той или иной форме должна быть дана возможность останавливать до введения в жизнь те местные законы, которые нарушают пределы местной автономии и вторгаются в область деятельности центральной власти. Это право может быть построено различным образом. Практически это могло бы быть построено так, что или местные представители общегосударственной власти, или центральное правительство должны иметь сведения об издаваемых автономными органами местных законах до приведения их в действие, и, в случае если центральное правительство или его представитель найдет, что эти законы вторгаются в компетенцию общегосударственной власти, то эти законы передаются на рассмотрение общегосударственного народного представительства, которое может и отменить их.

В такой общей форме мне рисуется автономное устройство, которое может быть введено во всех частях России одновременно с установлением российской конституции. Есть ли это федерация?

Здесь нужно прежде всего оговориться, что провести точную границу между государством федеративным и государством унитарным с местной автономией не всегда легко и вопрос о признаках той и другой формы государственного устройства является в науке спорным. Но с точки зрения той терминологии, которую я признаю правильной, мой проект не есть проект федерации. Я не предлагаю федерации не потому, чтобы я ей не сочувствовал, напротив, федеративная русская республика — мой идеал, и я считаю, что к этой цели должна идти Россия. Но я полагаю, что осуществление федерации представляется гораздо более сложным, чем осуществление только такой автономии, о которой я говорил, и немедленный переход к федерации осложнил бы до крайности введение самой республиканской конституции. Поэтому я предлагаю для данного момента нечто гораздо легче осуществимое, причем это устройство не подходит под точное понятие федерации потому, что те местные союзы, которые наделяются правом автономии, по моей мысли, должны иметь не государственную, а только провинциальную автономию.

Но если проектируемый здесь строй не есть федерация, то он во всяком случае ступень, и весьма близкая ступень к федерации, и если мы на эту ступень станем, то нет сомнения, что нам предстоит в будущем, может быть не столь отдаленном, и дальнейшие шаги направить к превращению России в федеративную республику. Я знаю хорошо, что мой проект далеко не удовлетворит сторонников национально-территориальной автономии. Но я хотел бы указать, что все-таки этот проект идет им навстречу. Каковы будут дальнейшие шаги и куда Россия пойдет дальше по этому историческому пути — об этом мы можем мыслить разно. Они представляют себе федеративную Россию разделенной на национальные области. Я думаю, что при разграничении областей будут играть огромную роль кроме национальных и другие факторы. Но осуществление местной автономии в предлагаемой здесь форме есть приближение к моему идеалу и к их идеалу. Не нужно, да и нельзя будет ставить никаких насильственных препятствий для проведения в будущем национальных принципов в разделении составных частей России, но нужно, чтобы это был не предрешенный заранее путь, а путь, избранный самим населением, после того, как оно осмотрится в новых условиях, после того, как оно станет на определенную твердую конституционную почву и получит правильные конституционные формы для выражения и осуществления своих стремлений. Весьма вероятно, что в одних частях России создастся разграничение на основе национальной, в других — на иной, и я думаю, что к этому должен быть открыт законный путь.

Какие же должны быть установлены способы для удовлетворения потребности мелких автономных единиц в объединении на более широких основаниях?

Я укажу прежде всего на одну форму объединения, которая в зачаточной форме существовала у нас еще во времена старого режима и которая может получить широкое развитие в свободной России, а именно: небольшим местным союзам, пользующимся автономией, должна быть дана возможность вступать в объединение между собою для осуществления известных специальных задач там, где они признают это необходимым, — это образование земских союзов для специальных целей. Еще при старом порядке отдельные земства соединялись между собою в союзы и соглашения для осуществления известных определенных задач, по большей части хозяйственных, например, по снабжению населения железом, семенами и т.д. Теперь земства должны получить право вступать в союзы и соглашения и для осуществления задач более широких, раз эти задачи входят в их компетенцию. В частности, они могли бы заключать между собою соглашения для осуществления известных национально-культурных задач и создавать для этой цели общие органы. Такой путь свободного соглашения земств на почве, не выходящей из их компетенции, с целью осуществления общих задач, должен быть безусловно свободен.

Но это еще не все. Нет сомнения, что то деление России, которое представляют собой существующие губернии, во многих случаях неудовлетворительно не только с точки зрения национальной, но и в других отношениях. Говорят иногда, что деление на губернии вообще искусственно и не имеет под собой никакой почвы. Тут есть большое преувеличение. Известная историческая привычка к губернскому делению есть. Большинство губерний существуют не со вчерашнего дня. Губернии, по крайней мере земские, жили долгое время совместной общественной жизнью, и эта совместная общественная жизнь самоуправлений установила известную связь между населением и губернским делением. И нет сомнения, что в народе живет представление о губерниях как о некоторых привычных единицах. В этом отношении можно отметить любопытную разницу между русскими губерниями и департаментами Франции. Когда приходится говорить с французами разных слоев населения и спрашиваешь француза, откуда он, он обыкновенно называет одну из тех старинных провинций, которые были уничтожены революцией, он говорит: я из Оверни или Бретани, но не называет департамента, кроме тех случаев, когда он говорит как официальное лицо, например, как должностное лицо, член Генерального совета. В России дело обстоит совершенно иначе. Спросите любого крестьянина или солдата: откуда он, и он скажет: из Полтавской или Самарской губернии. Два крестьянина Костромской губернии, встретившись, называют себя земляками. Это показывает, что деление на губернии в общем уже не совсем так ничтожно и искусственно, как это думают.

Но я согласен, что разделение на губернии во многих случаях действительно совершенно случайно, оно неудовлетворительно особенно на окраинах. Когда известная национальность населяет сплошной массой одну губернию, а небольшая частица той же национальности приписана к соседней губернии, то это деление, конечно, неудовлетворительно. Границы губерний в ряде случаев не соответствуют бытовым и экономическим условиям. Поэтому и надо установить определенный закономерный путь для изменения этого деления. Надо дать возможность местному населению осуществлять свои желания в этом направлении так, чтобы губернии могли сливаться в более обширные области, если это соответствует желанию местного населения, или, напротив, разделяться на составные части, если таково будет желание местного населения, чтобы они могли изменять в случае надобности свои границы. Конечно, тут потребуется довольно сложный порядок. Прежде всего, при таких изменениях нельзя будет обойтись без согласия общегосударственного законодательного органа. С другой стороны, главную роль в актах подобного рода должны играть местные представительные собрания. Наконец, тут должно быть дано, в той или иной форме, право непосредственного голоса самому населению в тех случаях, когда вопрос не может быть разрешен только местными представительными собраниями. Голос местного населения может быть выслушан в различных формах. Возможно, например, для спорных случаев установить такой порядок, при котором представительное собрание данной местности распускается и назначаются новые выборы, дающие возможность населению высказаться за то или иное решение вопроса. Но возможен и прямой местный плебисцит, или референдум. Плебисцит есть институт, который я считал бы рискованным ввести для России в целом. Когда речь идет о сложных больших политических вопросах, то при плебисците бывают страшные искажения народной воли, как это имело место в государствах, значительно опередивших Россию на пути политического развития. Что касается до местных плебисцитов, то это дело другое. Местные плебисциты легче осуществлять, чем общегосударственные, и в Англии, например, принцип местного плебисцита получил значительную популярность.

Когда для нового территориального разделения России будет открыт законный путь, необходимая перекройка территориальных делений будет осуществляться не на основании минутных настроений, не одним мановением руки Учредительного Собрания, а постепенно, в строгом соответствии с желаниями населения и с полным вниманием к интересам всех его отдельных групп. Может быть, в некоторых местностях национальные принципы будут преобладать перед экономическими и иными, в других, напротив, экономические окажутся более сильными. Во всяком случае, предпочтительно не сверху через Учредительное Собрание диктовать национальное и территориальное разделение, а открыть свободу местному населению постепенно перестраиваться по тем или иным принципам.

Наряду с возможностью объединения губерний в более крупные единицы должен быть открыт путь и к расширению компетенций таких более обширных областей. Тут, конечно, дадут себя почувствовать трудности государственного строительства, но когда мы будем стоять на твердой почве уже существующей конституции, эти трудности не будут так опасны, как при немедленной постановке вопроса во всем его объеме. С моей точки зрения, попытки осуществления федерации или автономии опасны главным образом потому, что эти вопросы становятся на очередь одновременно с установлением самой конституции. В сущности говоря, что произошло сейчас в государственном здании России? Мы переменили крышу, переменили форму правления, теперь перестраиваем архитектуру дома, все внутреннее устройство его, но под нами есть пока одно незыблемое основание, это основание — политическое единство народа Российской державы, народа не в этнографическом, а в политическом смысле слова. И вот нам предлагают сейчас же переделать и самый фундамент. Перед нами встает роковой вопрос: выдержит ли это Россия, выдержит ли она то, что в то самое время, как перестраиваются крыша и здание, — и самое основание будет радикально изменено? Мне пришлось в разговоре с одним из представителей национальностей, который отстаивал горячо начало национальной федерации, слышать такое мнение: "Совершающиеся события показали, что, в сущности говоря, для значительной части населения России не существует понятие отечества, но существует понятие родины, в смысле известной составной части России, населенной известной национальностью". И, по убеждению моего собеседника, среди происходящей разрухи нужно искать опоры именно в этом понятии; когда на этом понятии действительно будет нечто построено, тогда и отечество составится само собой: оно образуется из союза, из соединения отдельных "родин". Не скрою, что эти соображения произвели на меня в высшей степени тягостное и тревожное впечатление. Ибо, в самом деле, что же это значит? Поставить "родину" в этом смысле на место отечества — это значит практически — как бы ни обстояло дело формально — разбить Россию немедленно на куски, а потом попробовать эти куски склеивать в федерацию.

Я думаю, что такой способ устройства не вытекает из того, что произошло. Ведь революцию совершил весь народ российского государства, без различия национальностей. Ведь тут не было национального обособления и разделения; все, независимо от своего национального происхождения, шли рядом в этой борьбе. Зачем же поспешность в обособлении, в отмежевании друг от друга? Ведь путь к будущему не закрыт. По-видимому, эта поспешность диктуется той мыслью, что прочным завоеванием будет только то, что будет завоевано в настоящий момент, что только на то, что будет приобретено сейчас, можно будет рассчитывать, а там неизвестно что будет. Но если руководиться этим началом, тогда вообще государственное строительство России сделается невозможным. Нельзя поставить одновременно все задачи полностью, как это рисуется отдельным группам. Сейчас наша задача — вместе всем, сообща, утвердить свободу всей России, а в будущей свободной России не могут быть закрыты пути для удовлетворения каких-нибудь справедливых требований.

Впервые опубликовано отдельной брошюрой: Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917.

Федор Федорович Кокошкин (1871-1918) — юрист, профессор кафедры государственного права Московского университета. Депутат I Государственной думы от Москвы.