| ||
|
Бюджет (роспись государственных доходов и расходов) есть план государственного хозяйства, установляемый вперед на определенный период времени (большей частью на 1 год) и обязательный для правительства. Обширное и сложное хозяйство современного государства не может вестись иначе, как по намеченному заранее плану. Постановления конституций, возводя эту фактическую необходимость на степень юридически-обязательного правила, предписывают периодическое установление бюджета и притом в форме закона или, по крайней мере, при участии законодательных учреждений. Как мы увидим ниже, бюджет представляет собой весьма сложное явление государственной жизни, которое, по важности связанных с ним юридических и политических вопросов, издавна привлекает к себе особое внимание юристов и государствоведов. О значении этого государственного акта для научной теории можно судить хотя бы по тому, что учение о законе в формальном и материальном смысле этого слова, играющее столь видную роль в современной науке государственного права, возникло из рассмотрения юридической природы бюджета. Известный конфликт между правительством и сеймом (ландтагом) в Пруссии, длившийся от 1862 до 1866 года, и сходный с ним датский конфликт недавнего времени наглядно показали практическую важность бюджетного вопроса. В последующем изложении мы сначала очертим вкратце положительное бюджетное право конституционных государств, а затем перейдем к теоретическим учениям о бюджете. В средние века, как известно, государственное хозяйство сливается с частным хозяйством государя. Доходы последнего доставляются главным образом его личным или фамильным недвижимым имуществом, а также разными феодальными и судебными сборами и пошлинами; к этому присоединяются обязательные пособия вассалов в чрезвычайных случаях, определенных ленных правом*. Помимо этих случаев, всякое прямое обложение вассалов возможно было лишь по соглашению с ними; позднее тот же принцип распространен был и на города. К этому сводится, между прочим, важнейшее содержание финансовых статей английской Великой Хартии 1215 г., а также акта 1297 г., известного в английской истории под названием статута о неналожении податей (statutum de tallagionon conce-dendo). Возрастающая с течением времени потребность в чрезвычайных средствах обеспечивала представителям сословий влияние на государственное управление. Прямые сборы (auxilia, scutagia, tallagia) долгое время рассматривались как свободные приношения сословий королю. Но мало-помалу распространяется убеждение в необходимости таких пожертвований для удовлетворения постоянных потребностей государства. Пособия теряют свой случайный характер и обращаются в постоянные налоги. На континенте Европы параллельно с этим процессом идет упадок сословно-представительных учреждений и водворение абсолютизма. Напротив, в Англии развитие государственной идеи сказывается в противоположном направление. Народ в лице своих представителей не только сохраняет и даже расширяет право самообложения**, но и приобретает вновь весьма важное право контроля над употреблением государственных доходов. Первые попытки такого контроля встречаются уже в конце XIV и начале XV в. при Ричард II и Генрихе IV, но окончательно он установляется с 1677 г., когда к биллям о налогах стали присоединять оговорки относительно их назначения на те или другие цели, что англичане называют "аппроприацией". Любопытно, что впервые такая оговорка была сделана по инициативе самого короля Карла II, видевшего в ней способ оградить вотируемые ему суммы от претензий своих кредиторов. Но парламент скоро понял выгоды назначения сборов на определенные цели и возвел такое назначение в общее правило. Отсюда развилось английское бюджетное право, которое послужило образцом для государств континента при перенесении в них конституционных учреждений. Действующее в настоящее время в Англии бюджетное право представляется в следующем виде. ______________________ * В большинстве феодальных государств вассалы обязаны были оказывать денежную помощь своему сюзерену а) при возведении в рыцарское звание его старшего сына, б) при выдаче им замуж старшей дочери и в) для выкупа его из плена.
______________________ Государственные доходы в Англии можно разделить на два главные разряда. Одни из них основываются на постоянных законах, другие на ежегодно издаваемых и возобновляемых актах парламента. К первому разряду принадлежат около 4/5 всех доходов, между прочим, налоги поземельный, штемпельный, акцизы и др. Сюда относятся также так называемые "наследственные доходы короны" (государственные имущества, адмиралтейские пошлины, налог на пиво), которые по старой терминологии, и представляют, собственно, обыкновенные доходы короля. Со времени Георга III установился обычай в начале каждого царствования предоставлять их в распоряжение парламента, который взамен их назначает королю определенное содержание из государственных средств. Ныне они составляют ничтожную часть государственного дохода. К доходам, основанным на временных законах, принадлежат некоторые налоги (в том числе подоходный), а также займы и другие экстраординарные средства. Весь валовой доход государства стекается в казначейство и за счет последнего кладется в английский банк, где он составляет так называемый "консолидированный фонд" (consolidated fund). Средства консолидированного фонда могут быть вынимаемы из банка не иначе, как по постановлению парламента и через посредство особого независимого от министерства и несменяемого сановника, генерального счетчика и контролера (Comptroller and Auditor General). Государственные расходы также делятся на две группы: 1) постоянные расходы, установленные впредь до изменения законами и прикрываемые из сумм консолидированного фонда без особого каждый раз согласия парламента (проценты и погашение государственного долга, содержание короля и принцев королевского дома, жалование известных независимых чиновников и послов; содержание судов); 2) расходы текущие, назначаемые на нужды каждого года особо парламентом. Среди последних главное место занимает содержание армии, флота, а также всего гражданского управления (заметим, что сухопутная армия зависит от парламента не только в денежных средствах, но и в самом внутреннем своем основании, ибо воинская дисциплина в ней поддерживается при помощи ежегодно возобновляемого в законодательном порядке "акта о бунте" mutiny-act). Из вышеизложенного мы видим, что хозяйственное управление в Англии имеет двоякий характер. В известных частях оно основано исключительно на постоянных законах, и раз такие законы изданы, изъемлется от непосредственного вмешательства палаты (установленные законом, или фиксированные расходы). Другая часть государственного хозяйства ведется правительством при деятельном участии парламента (текущие раходы). Она-то и составляет предмет бюджетного права. Задачи парламента сводятся здесь к следующим трем функциям: Все текущие расходы должны быть им предварительно одобрены. Источником для покрытия этих расходов служат прежде всего постоянные налоги и сборы, но для употребления их на это назначение требуется данное в законодательной форме разрешение парламента; это вторая его функция относительно бюджета. Далее, если постоянные доходы (за вычетом фиксированных расходных статей) недостаточны для покрытия текущих расходов (как это и бывает всегда в действительности), парламент установляет другие источники дохода, а именно, возобновляет годичные налоги, создает новые, уполномочивает правительство на заключение займов и т.д. Парламентские акты, относящиеся к бюджету или вообще к доходам и расходам государства, по своей форме и порядку издания представляют некоторые особенности, отличающие их от других законодательных актов. Эти особенности объясняются прежде всего историческими причинами, но с течением времени они, в большинстве, не только не утратили значения, но ввиду целесообразности их были распространены на законодательные постановления, имеющие к финансам лишь косвенное отношение и прежде подлежавшие общему порядку законодательства. Отличительные черты законопроектов (биллей) денежного характера сводятся к следующим правилам, соблюдаемым при их рассмотрении и утверждении. 1) Всякое предложение, имеющее предметом выдачу из государственных средств, установление нового налога или возвышение существующего, вообще влекущее за собой увеличение податного бремени населения, может быть внесено в парламент лишь правительством или с его согласия. Это правило, вытекающее из средневекового взгляда на налоги, как на пособия, испрашиваемые королем у парламента, оказалось весьма действительным средством против чрезмерной отзывчивости депутатов на всевозможные просьбы о воспособлениях из государственных средств, почему применение его в последнее время было расширено. 2) Билли вышеуказанного характера вносятся всегда сперва в палату общин, откуда уже переходят в палату лордов, которая не может делать в билле никаких поправок, но должна или принять или совершенно отвергнуть его. В старину лорды вотировали королю пособия на равных правах с общинами, как представители особого класса плательщиков — вассалов, зависящих непосредственно от короны. Но с падением феодального строя и с уравнением всех классов населения в податном отношении лорды утратили это значение, и в финансовых вопросах выступила на первый план нижняя палата, как общая представительница податных сил страны. Налоги с тех пор стали рассматриваться, как дар, предоставляемый королю общинами с согласия лордов. Это воззрение проводится парламентом в высшей степени строго и последовательно. Палата общин принимает от лордов в денежных биллях только поправки чисто формального характера, да и то с особыми оговорками относительно их значения. С другой стороны, равноправность верхней палаты с нижней относительно всех биллей не финансового характера ограждается тем, что палата общин не может соединять в одном билле предложения финансового характера с иными проектами, не стоящими с ними в связи. Подобное соединение в 1701 году было признано палатой лордов несогласным с конституцией и с тех пор не практиковалось. В тех же случаях, когда постановления финансового характера неизбежно связаны в одном и том же билле с мероприятиями иного свойства, различие прав лордов по отношению к тем и другим порождает значительные технические затруднения, из которых английская практика выходит при помощи сложных и остроумных комбинаций. Право отвергать денежные билли в принципе признается за лордами, но применяется крайне редко. (В 1860 г. лорды отвергли билль об отмене налога на бумагу. Тогда общины стали соединять все финансовые законопроекты данного года в один общий билль, отвергнуть который лорды не могли, не взяв на себя тяжкой ответствености за потрясение всего государственного хозяйства.) 3) Денежные билли получают утверждение короля в особой формуле, напоминающей об их историческом происхождении. Король благодарит своих верноподданных, принимает их дар и дает свое соизволение (Le roy remercie ses bons sujets, accepte leur benevolence et ainsi le veult). 4) Финасовые билли, вносимые в палату общин, подлежат предварительному обсуждению в комитете всей палаты. Под этим названием разумеется особая форма палатских заседаний, в которой место президента палаты (спикера) занимает специально избранный для таких заседаний председатель (chairman) и применяются особые правила делопроизводства, носящие упрощенный и, так сказать, деловой характер (каждый депутат может говорить несколько раз по одному вопросу, прения строго ограничиваются подлежащим обсуждению предметом, для внесения предложения не требуется его поддержки, не допускается устранение предложения путем предварительного вопроса, а также отсрочка и его обсуждения)*. Резолюции комитета докладываются палате, которая постановляет окончательное решение в обычном заседании. Всякое изменение внесенного проекта, клонящееся к увеличению общественных тягостей, должно быть предварительно рассмотрено в комитете. ______________________ * При обычном порядке парламентского делопроизводства по внесению какого-либо проекта каждый депутат может предложить палате отсрочить его обсуждение или поставить "предварительный вопрос", т.е. предложить перейти прямо к голосованию, без прений. Такие предложения чаще всего служат тактическим средством для устранения внесенного проекта. Если открываются прения, то для того, чтобы проект подвергся голосованию, требуется, чтобы он был поддержан хотя одним депутатом кроме лица, его внесшего, в противном же случае он считается отвергнутым. ______________________ Билли, относящиеся к ежегодному бюджету, обсуждаются в комитетских заседаниях двоякого рода, соответствующих двум различным задачам парламента. Комитет субсидий (committee of supplies) рассматривает предложенные правительством расходы; комитет по изысканию средств (committee of ways and means) назначает на покрытие их существующие источники дохода и изыскивает новые. Самая процедура установления бюджета происходит следующим образом. Немедленно после открытия парламентской сессии, приходящегося обыкновенно за несколько месяцев до начала финансового года, который в Англии считается с 1 апреля, начинаются заседания обоих вышеназванных комитетов. В чередовании их соблюдается общее правило, согласно которому сначала вотируются статьи расходов, а потом назначаются средства на их покрытие. Поэтому первое заседание комитета изыскания средств происходит после первой резолюции комитета субсидий, и вообще, каждое постановление комитета средств имеет своим предположением известную резолюцию комитета субсидий. Канцлер казначейства (министр финансов) вносит в комитет субсидий сметы предполагаемых расходов, сперва по содержанию армии и флота, затем по разным отраслям гражданского управления и др. При обсуждении первой сметы (т.е. военного и морского бюджета) депутаты могут касаться общей финансовой политики министерства, а также военного и морского управления вообще; при обсуждении последующих смет, прения, по общему правилу комитетского делопроизводства, строго ограничиваются стоящим на очереди вопросом. Постановления палаты общин по докладам комитета субсидий не идут в верхнюю палату, но остаются на степени односторонних резолюций общин до конца сессии, когда они соединяются в одном общем билле, носящем название "аппроприационного" (appropriation-bill). Тем не менее и до издания такого билля по этим односторонним резолюциям чинится исполнение, т.е. выдаются деньги из банка. Это достигается путем следующей комбинации. Когда важнейшие расходные сметы пройдут в палате общин, комитет изыскания средств постановляет резолюцию, уполномочивающую правительство покрывать все уже одобренные нижней палатой расходы из доходов, хранящихся в банках. Эта резолюция проходит через все стадии законодательства и таким образом обращается в закон, так называемый "акт об ассигновке средств" (ways of means-act). Подобные акты, издаваемые время от времени в течение сессии, дают возможность с наступлением финансового года производить необходимые расходы из средств государственного казначейства. Описанная практика не может считаться вполне корректной с юридической точки зрения, так как не только способы покрытия расходов, но и самые расходные статьи, взятые в отдельности, должны быть основаны на законодательном акте, но эта формальная неправильность погашается в конце сессии изданием вышеупомянутого "аппроприационного" акта, в котором соединяются все постановления палаты общин о расходах, сделанных в течение сессии. Ко времени первых заседаний комитета изыскания средств приурочивается обыкновенно тот момент, который собственно и носит в английской практике название "бюджет" — изложение финансового плана правительства. Именно, когда главные и наиболее изменчивые статьи расходов (смета армии и флота) приняты нижней палатой, канцлер казначейства произносит (большею частью в комитете изыскания средств) речь, в которой развивает план государственного хозяйства на предстоящий сметный год. Этот план служит руководством для комитета по изысканию средств при установлении системы налогов. Билли о налогах (tax-bills), так же, как и билли об ассигновании средств из государственного казначейства, обращаются в законы немедленно. Но обычай дозволяет приводить их в исполнение еще ранее, именно тотчас после принятия их палатой общин. По прекращении заседаний обоих финансовых комитетов, в конце сессии (те. большей частью, после 1 апреля) изготовляется аппроприационный билль (bill of appropriation), соответствующий тому, что называется на континенте бюджетным законом. Он перечисляет все статьи расходов, вотированные палатой общин в течение сессии, а также все средства, назначенные парламентскими актами на их покрытие с присовокуплением традиционной формулы, согласно которой все перечисленные доходы могут быть употреблены лишь на указанные расходы и ни на какие иные цели. После принятия этого билля общинами и лордами он возвращается в нижнюю палату и хранится там до торжественного закрытия сессии, когда он подносится спикером королю для утверждения в обычной для денежных биллей формуле. Порядок этот имеет глубокое историческое основание. В старину общины приберегали билль о субсидиях к концу сессии для того, чтобы сделать короля более уступчивым на их ходатайства. С установлением парламентарной системы правления, право общин отвергнуть аппроприационный билль утратило свой смысл и попало в разряд устаревших орудий, "мирно ржавеющих в конституционном арсенале". В последний раз оно было применено в 1784 г., когда враждебное министерству Питта большинство нижней палаты отвергло билль об аппроприации. Питт, однако, остался у власти и посоветовал королю распустить палату. Новые выборы дали благоприятное ему большинство, которое одобрило задним числом все мероприятия министерства и издало "аппроприационный закон". Теперь издание этого последнего есть простая формальность, но формальность необходимая для правомерного управления. Все расходы, производимые до издания аппроприационного акта, с строго юридической точки зрения, суть незаконные акты, предпринимаемые правительством на свой страх и риск в расчете на позднейшее узаконение их задним числом посредством упомянутого акта. Установленный вышеописанным образом бюджет является обязательной нормой для финансового управления. Поверка согласия последнего с бюджетом производится особой парламентской комиссией, т.н. счетным комитетом (committee of public account) при помощи генерального счетчика и контролера (Comptroller and Auditor General), который представляет комиссии отчеты о выполнении бюджета. Бюджетное право Северо-Американских Соединенных Штатов построено, в общем, по образцу английского. Важнейшие отличия следующие. Проект бюджета составляется не правительством, а нижней палатой, причем президенты республики и статс-секретари (министры) участвуют в его выработке лишь в качестве советников палаты. Сенат (верхняя палата) не лишен права поправок. Вотирование расходов соединено с назначением доходов на их покрытие, но не в одном билле, а в нескольких "апроприационных актах", следующих один за другим и соответствующих различным отраслям управления. При этом расходование денег до издания соответствующего акта безусловно воспрещается. Часть расходов, как и в Англии, в силу постоянных апроприационных законов поставлена вне ежегодного бюджета. Во Франции законодательство революционной эпохи заимствовало основы английского бюджетного права (периодическое вотирование налогов и расходов). Но в отличие от английской системы разделения налогов на постоянные и временные, все налоги были поставлены в зависимость от периодических голосований законодательного собрания. Большинство писателей объясняют это отступление демократическими тенденциями французского учредительного собрания 1789 года, но, как прекрасно выяснено Еллинеком*, причина его лежит не столько в политическом направлении, сколько в финансовых обстоятельствах того времени. ______________________ * Iellinek. Gesetz und Verordnung. 150-151. ______________________ Податная система старого порядка была в принципе отвергнута, но пока не заменена никакой новой. Учредительное собрание, объявив незаконными существующие налоги, принуждено было временно сохранить их впредь до выработки иного более справедливого порядка обложения. Очевидно, однако, что в тогдашнее смутное время эта задача не могла быть разрешена быстро. Естественно, поэтому, что политические деятели революции хотели сохранить путь к финансовым реформам открытым и не спешили закреплять постоянными законами ни старых несправедливых форм обложения, ни новых опытов в этой области. Но принцип периодичности налогов, явившись результатом условий времени, впоследствии получил иное толкование и поныне сохранил значение во Франции. Хаотическое состояние финансов в эпоху революции и беспрерывная смена конституций препятствовали установлению определенных и твердых правил относительно установления бюджета. Лишь ко времени консульства Наполеона (1799 г.) бюджет получил прочную форму ежегодного плана государственного хозяйства, издаваемого законодательным порядком. Но вместе с тем и права народного представительства относительно бюджета сделались призрачными. Дело в том, что бюджет вотировался в законодательном корпусе не по частям, а целиком (en bloc). При этом условии задачи народного представительства сводились, в сущности, к чисто формальному скреплению распоряжений правительства. В таком виде бюджетное право переходит от консульства и империи к конституционной монархии эпохи реставрации. Но уже с царствования Людовика XVIII начинается ряд реформ, постепенно обеспечивших палатам действительное участие в составлении ежегодного финансового плана и положивших основание современного бюджетного права Франции. Усилия либеральной партии направляются прежде всего на возможно большую раздельность и полноту бюджета. Вместо голосования всего бюджета сразу, вводится вотирование его по частям, сначала по сметам отдельных министерств, потом по отделам этих смет и по главам; предписывается внесение в бюджет валовой суммы всех доходов, запрещаются переносы сумм из одного подразделения бюджета в другое (virements), ограничивается открытие сверхсметных кредитов после утверждения бюджета. Наполеон III берет назад значительную часть уступок, сделанных либеральной партии бурбонской и орлеанской династиями, но во второй конституционный период его царствования народному представительству возвращаются снова приобретенные им права. Во Франции (а по примеру ее и в других континентальных государствах) бюджетное право выливается, сравнительно с Англией, в более простую и стройную форму. Разделенные там функции разрешения расходов, установления налогов и обращения этих последних на покрытие первых соединяются здесь в одном финансовом законе (loi des finances), издаваемом ежегодно до начала бюджетного года (1 января) и включающем все доходы и расходы государства (косвенные налоги установляются во Франции постоянными законами, но ежегодное внесение в бюджет является необходимым юридическим условием для их взимания). Кредиты дополнительные (supplemen-taires) и чрезвычайные (extraordinaires) открываются правительству также в законодательном порядке. Впрочем, в промежутки между сессиями парламента дополнительные кредиты по определенным заранее в бюджет статьям (nomenclature des services votes) и также неотложные чрезвычайные могут быть открыты декретом президента в министерском совете, но по открытии сессии они должны быть представлены в 2-х недельный срок на одобрение парламента. Выполнение бюджета правительством парламент проверяет при помощи счетной палаты (cour des comptes). Как результат поверки издается закон о расчете (loi de comptes), который устанавливает окончательный расчет за истекший бюджетный год и вместе с тем освобождает министерство от ответственности (loi de reglement definitif). (Закон о расчете должен быть предложен палате в течение 2 месяцев по окончании бюджетного года, на практике же изготовление затягивается иногда на несколько лет.) Финансовые законы (бюджет, дополнительные и чрезвычайные кредиты, законы о займах, закон о расчете) представляют относительно порядка их издания следующие особенности. Они: 1) вносятся сперва в палату депутатов, потом в сенат; 2) предварительно рассматриваются в особых комиссиях, избираемых от всех так называемых бюро* каждой палаты: в палате бюджетной комиссии (commission du budget) из 33 членов, в сенате финансовой (commission des finances) из 18 членов; 3) подлежат лишь однократному обсуждению; 4) вотируются посредством открытого голосования (scrutin public). Конституция не лишает сената права поправок, но некоторые толкуют требования, чтобы финансовые законы были предварительно "вотированы" палатой в том смысле, что сенат не может увеличивать расходы, принятые палатой, и восстановлять ею отвергнутые. На практике, однако, сенат неоднократно делал и то и другое, и спор с палатой обыкновенно оканчивался компромиссом. ______________________ * Бюро представляют собой группы, на которые делится весь состав палаты по жребию. Избрание комиссии такими группами (поровну от каждой группы), а не большинством всей палаты имеет целью обеспечить участие в комиссиях представителям всех партий. ______________________ Бюджетное право Бельгии во всех существенных чертах сходно с французским. Принцип периодичности налогов в нем выражен еще более ясно и определенно и, так же, как и там, имеет чисто историческое происхождение. Несправедливость голландской податной системы была одной из причин, вызвавших восстание бельгийцев и отделение их от Голландии в 1831 году. Поэтому после провозглашения независимости Бельгия находилась в том же положении, как Франция в эпоху революции; она осудила старый порядок обложения, но не успела еще выработать нового. На образование бельгийского бюджетного права кроме того влияли: пример Франции, антипатия к Голландии, где была принята система десятилетнего бюджета, наконец, воспоминания о старинных сословных правах, сохранивших силу в Бельгии долее, чем в какой-либо иной стране (вплоть до конца прошлого века). Бюджетное право в той обработке, которую оно получало во Франции и Бельгии, послужило образцом для других западноевропейских государств. Особняком здесь стоит только Швеция, где действует исторически выработавшееся, весьма сложное и своеобразное бюджетное право, во многом напоминающее английское. В Норвегии, а также в некоторых германских государствах (Баварии, Саксонии, Вюртемберге, Бадене) по примеру Франции и Бельгии, издаются периодические законы о налогах (в Баварии, Саксонии, Бадене на 2 года, в Вюртемберге на 3), но бюджет расходов устанавливается простым соглашением монарха и палат, не облеченных в форму закона. В Пруссии и Германской империи ежегодно до начала финансового года (1 апреля) издается бюджетный закон, в который вносятся все доходы и расходы государства, но, в отличие от франко-бельгийской системы, большинство доходов имеют помимо бюджета иное юридическое основание в постоянных законах. Некоторые конституции предусматривают возможность неустановления бюджета к законному сроку и на этот случай дозволяют правительству управлять в течение известного времени на основании предыдущего бюджета (Бавария, Саксония, Вюртемберг, Баден, Гессен, Испания, Румыния) или установлять бюджет временным законом, издаваемым без согласия палат (Дания). Закончив обзор постановлений положительных законодательств о бюджете, перейдем к теории бюджетного права. Как мы видели, бюджет везде представляет собой закон (или по крайней мере акт законодательной власти), установляющий план государственного хозяйства на определенный период времени. Но государственное хозяйство определяется не одним бюджетом, а также другими постоянными узаконениями, обусловливающими известные получения или траты для государственной казны. Так, например, налоги, пошлины, регалии, государственные займы в большинстве государств зиждутся на постоянных законах; основанная на административных, судебных и иных законах деятельность государственных учреждений с необходимостью вызывает известные расходы, а иногда и получения (например, штрафы). Спрашивается: в каком отношении стоит бюджет ко всем другим законам, регулирующим прямо или косвенно финансовое управление? В этом именно заключается бюджетный вопрос с юридической точки зрения. Разбор относящихся сюда теорий уяснит нам юридическую сущность бюджета и даст ответ на три главные пункта, на которые разбивается вышеуказанный вопрос, а именно: 1) о юридическом характере акта установления бюджета; 2) о юридическом действии бюджета; 3) о юридических последствиях, которые влечет за собой отсутствие законного бюджета. Из этих вопросов последний практически наиболее важный и спорный. Французские и бельгийские юристы (а из современных немецких — Цорн*) разрешают вышеозначенный вопрос так. Бюджет есть закон в полном смысле слова, ничем не отличающийся от других законов, кроме ограниченного срока действия. Как всякий закон, он установляется законодательными органами вполне свободно; как всякий закон, отменяет все предшествующие, противоречащие ему законодательные постановления. Бюджет дает необходимое юридическое основание всем доходам и расходам государства; если срок прежнего бюджета истек, а новый почему-нибудь не установлен, то правительство лишается всех законных средств управления. Право отвергнуть предложенный правительством бюджет является поэтому в руках парламента наилучшим средством, чтобы в случае нужды, заставлять правительство сообразоваться с законами и интересами народа. ______________________ * Zorn Reichstaatsrecht, II. S. 349. ______________________ Изложенная теория встречает возражения двоякого рода: политические и юридические. Возражение на вотирование бюджета, как на политическое оружие парламента, ведет свое начало от средневекового сословно-феодального строя, где государственные чины действительно пользовались нуждой короля в средствах для того, чтобы добиваться от него исполнения своих желаний. Но в современном государстве подобные отношения невозможны. Средства, вотируемые народным представительством, идут не на личные нужды правителя, а на потребности государства, отказ в них невыгодно отозвался бы прежде всего на интересах народа и лишил бы его доверия не правительство, а парламент. Управление в наше время невозможно без обширных денежных затрат; отказ народного представительства утвердить бюджет, при точном соблюдении закона правительством имел бы своим неизбежным последствием остановку всей государственной жизни и в конечном результате полную анархию. Признать за парламентом неограниченную свободу в деле установления бюджета, — это все равно, что ежегодно ставить на баллотировку вопрос о дальнейшем существовании государства. Не без остроумия называют подобный порядок "ежегодным абонементом на государство". Непринятие бюджета в его целом составе является в наше время, по меньшей мере, слишком тяжеловесным и опасным политическим оружием: там, где установился парламентарный образ правления, т.е. выбор министров из среды парламентского большинства, оружие это теряет всякое значение, ибо продолжительное разногласие между правительством и парламентом в таких государствах невозможно. На изложенной точке зрения стоял еще один из членов французского учредительного собрания Бомец, возражая против Мирабо, который, отстаивая право короля не утверждать законы (так наз. абсолютное veto), видел в свободном вотировании налогов лучшее средство против злоупотребления этим правом. "Не королю платят налоги" — возражал ему Бомец — "а нации". Впоследствии политические соображения, говорящие против свободы непринятия бюджета, были особенно хорошо развиты Бенжаменом Констаном* и Сисмонди. Несмотря на убедительные доводы этих писателей, взгляд на бюджетное право, как на политическое оружие парламента, позднее снова распространился во Франции и получил даже практическое применение в 1877 г. во время борьбы республиканцев с президентом Мак-Магоном. Впрочем, в настоящее время, с установлением парламентарного образа правления во Франции, французским палатам вряд ли представится случай употребить в дело это оружие. ______________________ * Constant. Cours de politique constit., I. P. 167. ______________________ Как мы сказали, из немецких писателей к французским и бельгийским юристам примыкает Цорн, но он сходится с ними лишь в понимании бюджетного права, с юридической точки зрения, а не в политической оценке его. Свобода принятия или непринятия бюджета, по его мнению, вытекает с неумолимой последовательностью из постановлений германской, так же как бельгийской и французской конституции; если она приводит к результатам, невозможным с практической точки зрения, то это может лишь служить побуждением к скорейшей реформе действующего права, но не к искусственному его истолкованию. "Если это нелепо, — говорит Цорн, — то это не моя вина, а законодателя, и прикрывать ее я не вижу ни малейшей надобности"*. Но и с чисто юридической точки зрения франко-бельгийская теория не выдерживает критики. Против нее дружно восстают все наиболее выдающиеся представители немецкой науки государственного права (Моль, Шталь, Гнейст, Лабанд, Еллинек, Генель), выставлявшие весьма веские доводы в пользу иного понимания бюджетного права. Бюджет, по природе своей, относится к актам не свободного, а так называемого ограниченного или связанного законодательства, как его называет Еллинек, и притом к таким актам, которые ограничены не только тем, что содержание их заранее определяется предписаниями конституции, но и самое издание которых составляет конституционную обязанность законодательных органов. Прежде всего законодательные органы обязаны установить бюджет в законный срок. Уже в самой форме соответствующих конституционных постановлений большей частью выражается приказ. (Ст. 115 бельгийской конституции: "Ежегодно палаты вотируют бюджет". Ст. 69 германской: "Все доходы и расходы должны быть внесены" и т.д.) Следовательно о свободе принятия или непринятия бюджета не может быть и речи. Неутверждение всего бюджета в целом одним из законодательных органов есть нарушение конституции, лишающее права требовать от других органов ее соблюдения (революционное состояние). Но и в том случае, когда все законодательные органы согласны между собой, они не могут освободить себя от обязанности установления бюджета (там, где существует различие между конституцией и обыкновенными законами), ибо конституционный закон не может быть обессилен простым. ______________________ * Das Reichstaatsrecht. Стр. 339- Примеч. № 29. ______________________ Далее, в бюджет должны быть внесены все доходы и расходы государства. Отсюда опять вытекают обязанности для органов законодательной власти; они обязаны не только установить бюджет, но и установить его известным образом (согласно с действующим правом). В каждом государстве существуют такие расходы, производить которые оно обязано на основании существующих законов, определяющих и суммы этих расходов. Сюда относится: содержание монарха, платежи по государственному долгу, жалованье чиновникам и т.д. Мы видели, что в Англии большая часть этих расходов выделена из ежегодного бюджета. На континенте Европы они включаются в бюджет и притом включаются обязательно. Невнесение таких юридически необходимых (по выражению Генеля) расходов в ежегодный финансовый закон или исключение из него было бы равносильно отмене или приостановке соответствующих законов; между тем ни один из законодательных органов не имеет права своей односторонней волей отменять, изменять или приостанавливать действующее право*. ______________________ * Это хорошо понимали составители французской конституции 1791 г., включившие в нее (отд. V, ст. 2) следующую статью: "Платежи по государственному долгу и по содержанию короля ни под каким предлогом не могут быть прекращены или приостановлены". ______________________ То же относится и к доходам, с необходимостью связанным с поддержанием законных учреждений или с предписанными законом мерами (постоянные налоги, пошлины, регалии, штрафы). Если обязательные расходы не покрываются такого же рода доходами, законодательные органы обязаны изыскать и внести в бюджет средства на пополнение дефицита. В странах с системой периодических налогов парламент обязан возобновлять их, пока доходы не превышают расходов. Указанные правила, обязательные при составлении бюджета, определяют действия высших безответственных органов государства, и потому представляют собой необходимо закон, лишенный принудительной силы, "несовершенный закон" (lex imperfecta), как выражаются юристы: но сами законодательные органы в своих взаимных отношениях могут настаивать на соблюдении этих правил. Так, например, невнесение правительством в бюджет обязательной статьи расхода дает парламенту право соответствующей поправки; исключение подобной статьи из бюджета нижней палатой освобождает верхнюю от обязанности вотировать финансовый закон и т.д. Расходы, не предусмотренные действующими законами или предусмотренные, но неопределенные по размеру, а равно назначенные на их покрытие подобного же свойства доходы вносятся в бюджет по свободному соглашению законодательных органов. К свободной части бюджета относятся также доходы и расходы, вытекающие из учреждений и мер, не предписанных, а только разрешенных существующими законами (напр., выпуск в обращение долговых обязательств). Свободный характер всех упомянутых статей выражается в том, что орган, составляющий бюджет (правительства) может вносить или не вносить в него необязательные доходы и расходы и определять размер неопределенных, а органы, обсуждающие бюджет (палаты), могут вычеркивать первые и понижать вторые (насколько это возможно без отмены и приостановки лежащих в основании их законов). Но за парламентом нельзя признать права вводить в бюджет новые необязательные статьи или повышать их размер. Так как установление бюджета должно состояться к определенному сроку, то подобные поправки поставили бы правительство в необходимость или принять их, или начать финансовый год без бюджета. Нравственное принуждение для правительства, заключающееся в таком образе действий палат, не мирится с характером необязательных частей бюджета. Именно потому, что они необязательны, каждый из законодательных факторов может отвергнуть их, но ни один не имеет права навязывать их другому. Равноправность законодательных факторов делает возможным их спор об обязательности той или другой статьи бюджета. Как всякий конфликт между непосредственными органами государства, он может быть решен лишь конституционным судом, а там, где его нет, фактическим соотношением сил спорящих сторон. Итак, в бюджете нужно различать две части: обязательную и свободную. Первый установляется по предписаниям действующих законов, вторая по свободному соглашению законодательных фактов, причем, по общему правилу, правительству принадлежит инициатива, а палатам право утверждения или неутверждения. В этой последней области, обнимающей текущие, изменчивые потребности государственной жизни, и проявляется по преимуществу влияние народного представительства на финансовое управление. Влияние это, как справедливо замечает Генель, заключается не в неограниченной свободе отклонения бюджета, которое не имело бы никакой цены при такой же свободе других органов государственной власти, а в праве утверждения или отказа, ограниченном известными рамками, но зато обеспеченном в своем практическом осуществлении соответствующими обязанностями других законодательных органов. Если, за немногими исключениями, все современные немецкие ученые сходятся в воззрении на обязанности законодателя при установлении бюджета, то юридическое действие установленного бюджета является среди них спорным вопросом. Большинство немецких писателей, исходя из теории, различающей два понятия закона, материальное и формальное, иначе говоря, закон по форме и закон по содержанию, подводят бюджет под первое понятие, т.е. утверждают, что, хотя он и облекается в форму закона, но в сущности представляет собой не законодательный, а административный акт: такого мнения придерживаются, высказывая его в различных формах и подкрепляя различными доводами, — Лабанд, Еллинек, Гнейст, Пражак и многие другие известные юристы. Соглашаясь с Генелем, мы считаем это учение в корне ошибочным и думаем, что все то, что издается в форме закона, есть в то же время и закон по содержанию, но, не имея возможности вдаваться здесь в общее обоснование этого взгляда, ограничимся применением его к вопросу о юридической природе бюджета. Такое ограничение будет уместно тем более, что именно этот вопрос послужил первоначальным поводом к созданию понятия "административного акта, облеченного в форму закона". "Бюджет, — говорит Еллинек, — в материальном отношении есть административный акт, а не юридическая норма, ибо он не разграничивает права и обязанности, а лишь упорядочивает хозяйственную деятельность в техническом отношении государства". Генель* в ответ на это подробно разбирает действие финансового закона и доказывает, что он определяет компетенцию высших органов государства, разграничивает их права и обязанности, следовательно представляет собой не техническое, а юридическое правило. ______________________ * Haenel. Gesetz im formellen und materiellen Sinne. S. 291 sq. ______________________ Бюджет в том виде, в каком он является в большинстве современных государств, производит весьма сложное юридическое действие на финансовое управление. Кроме того общего значения, которое принадлежит бюджетному закону в его целом, он еще выполняет особые функции относительно известных частей государственного хозяйства. Мы начнем с этого последнего частного действия бюджета. Прежде всего он является необходимым правовым основанием для получений и расходов необязательных или неопределенных (т.е. не предусмотренных постоянными законами или предусмотренных, но не определенных по размеру). Сюда относятся все временные, текущие доходы и расходы, а также те, которые, хотя и являются фактически постоянными, но по конституции требуют ежегодного возобновления. (В Англии — подоходный налог и расходы по армии и флоту, во Франции и Бельгии — все налоги, в Германии — взносы отдельных государств в кассу империи*.) По отношению к ним бюджет играет такую же роль, как постоянные законы относительно обязательных статей, т.е. управомочивает и большей частью одновременно обязывает правительство (смотря по смыслу конкретной статьи) произвести упомянутые получения и выдачи. Законодательного характера этих частей бюджета не отрицают и последователи вышеупомянутого учения, отрицающего значение закона за бюджетом в его целом. Относительно всех доходов (в том числе и тех, которые определяются качественно и количественно постоянными законами) бюджет выполняет особую юридическую функцию, выражаемую в Англии и С.А. Соединенных Штатах словом "аппроприация"; именно, он уполномочивает (и большею частью одновременно обязывает) правительство употребить указанные в бюджете доходы на нужды данного года. Функция эта особенно наглядно обнаруживается в английском бюджетном праве, где, как мы видели, правительство, обладая законно полученными средствами в виде сумм, почерпнутых из постоянных источников дохода и хранящихся в английском банке, и имея уже законное разрешение на известные расходы, для того чтобы употребить эти средства на эти расходы, нуждается еще в особом законодательном уполномочии, которое и дается в начале сессии актом об ассигновке средств, а в конце — актом об аппроприации. Практическое значение аппроприации выражается в том, что правительство имеет право распоряжаться притекающими к нему средствами лишь под условием внесения их в бюджет данного года, иначе говоря, показанные в бюджет расходы оно может покрывать лишь показанными в том же бюджете доходами и наоборот. Поэтому запрещается пользоваться остатками прошлого года и покрывать его дефициты, а также предвосхищать доходы будущего года (Vorgriffe) или переносить на его избытки текущего (Uebergriffe). (Исключение составляют существующие в некоторых государствах, напр., в Германии, так называемые особые "переходящие фонды": остатки их могут быть присоединяемы к средствам следующего бюджета односторонней волей правительства.) Мы видим, что и здесь бюджет определяет права и обязанности правительства, следовательно является не административным актом, а законом. ______________________ * Германская империя имеет свои собственные источники дохода в виде различного рода косвенных налогов, но так как их не хватает на покрытие имперских расходов, то недостающая сумма пополняется взносами отдельных государств, входящих в состав империи. ______________________ Вышеописанное действие бюджета не распространяется на все доходы, которые уже предназначены на определенные цели особыми законами. Но и по отношению к ним, а равно по отношению к обязательным расходам бюджет не лишен юридического значения (разумеется, в том случае, когда эти доходы и расходы включаются в бюджетный закон, а не выделены из него, как в Англии). Действие, производимое на них бюджетным законом, есть в то же время общее действие, которое он оказывает на все доходы и расходы, внесенные в него. Оно вытекает из прямого смысла соответствующих конституционных постановлений и заключается в том, что бюджет, превращая экономическую связь отдельных доходов и расходов государства в юридическую, объединяет их в один общий план, в одно замкнутое и ограниченное известным периодом времени целое, все части которого взаимно обусловлены друг другом качественно и количественно*. Каждый бюджетный закон в общем гласит: означенные здесь получения и выдачи на данный год должны быть произведены независимо от тех юридических оснований, на которых они зиждутся в отдельности, согласно настоящему общему плану. Постоянные законы, определяющие прямо или косвенно финансовое управление, не лишаются тем своего значения. Составляя тот твердый остов, без которого установление и исполнение бюджета немыслимо, они находят в нем завершение, восполняющее и ограничивающее их юридическое действие. Мы можем определить вместе с Генелем бюджет, как высшее объединяющее все отдельные законоположения и тем дополняющее их конституционно-обязательное уполномочие, даваемое правительству на предмет обращения к употреблению всех ожидаемых доходов и произведение всех ожидаемых расходов. ______________________ * В Америке нет бюджета в этом смысле; конгресс издает отдельные аппроприационные акты, которые связываются в один план правительственными распоряжениями. ______________________ Итак, бюджет не только в отдельных своих частях содержит юридические правила, но и в целом представляет собой часть действующего права страны, или закон не только по форме, но и по содержанию. Правда, в сравнении с большинством других законов он обнаруживает известные особенности. Именно он издается на известный срок; как время издания его, так и отчасти содержание наперед определено действующим правом; исполнение его не зависит вполне от воли исполнителей. Но, как указано Еллинеком, все эти особенности: срочность, зависимость от других законов и предположительный характер (т.е. невозможность с полной уверенностью рассчитывать на его точное выполнение) могут быть присущи и таким государственным актам, законодательный характер которых признан всеми. Исполнение бюджета, как и всякого другого закона, обеспечивается ответственностью правительства перед парламентом. (Так как исполнение бюджета требует единого и планомерного руководительства, то оно составляет непосредственную обязанность высших ответственных органов правительства, т.е. министров; они отвечают и за своих подчиненных, поскольку эти последние руководятся их инструкциями.) Особенные свойства бюджетного закона, именно его условный предположительный характер (о котором мы упоминали выше), придает особенный характер и парламентскому контролю над его соблюдением. Он сводится в своем существенном содержании к следующему. По истечении бюджетного периода правительство обязано представить парламенту отчет о выполнении бюджета (и позднейших к нему дополнений). Парламент проверяет этот отчет при помощи счетной палаты (cour des comptes. Oberrechungskammer, department of exchequer and audit), особого учреждения, поставленного по образцу судей независимо от администрации. Обыкновенный порядок при этом состоит в том, что отчеты правительства предварительно рассматриваются счетной палатой, а затем вместе с замечаниями последней препровождаются в парламент, где обсуждаются в бюджетных комиссиях (в Англии в особой комиссии нижней палаты — committee of public account). Если в финансовом управлении допущены отступления от бюджета, то правительство обязано оправдать их или в самом отчете, или при рассмотрении его в парламенте. (В Пруссии и в Германской империи отступления от утвержденного бюджета, сделанные до закрытия сессии, немедленно представляются на одобрение палат, каковое одобрение (nachtraegliehe Genehmigung) освобождает правительство от ответственности. Нельзя не заметить, что эта, так сказать, предварительная форма ответственности практически равносильна исправлению бюджета, но в отличие от него облекается в форму не закона, а односторонних резолюций законодательных собраний.) Отступления от бюджета бывают количественными (получение дохода или произведение расхода не в том размере, в каком он предусмотрен в бюджете); качественными (когда получение или выдача, предусмотренная в бюджете, не производится, или наоборот, получается доход или производится расход, в бюджете непредусмотренный) и относящаяся ко времени (произведение получения или расхода до начала или по истечении соответственного бюджетного периода). Из количественных и качественных отступлений наиболее важны с точки зрения ответственности превышения бюджета по отделу расходов. Но и по поводу перебора доходов министерство большею частью обязано дать объяснения палатам. Равным образом оно ответственно за недобор доходов и непроизведение установленных бюджетом расходов, если соответствующие статьи бюджета имеют смысл не только уполномочия, но и предписания. Что касается несвоевременного исполнения бюджета, то нужно заметить, что на практике правительство никогда не успевает произвести все получения и уплаты по бюджету до истечения бюджетного периода. Поэтому для окончания расчетов ему дается, обыкновенно, льготный срок (в Пруссии и Германии 1 год, в Бельгии 10 мес., в Франции 1-8 мес., смотря по роду операций), причем эти окончательные расчеты по истекшему году (Restverwaltung) должны быть, конечно, строго отделены от операций текущего года. По миновании льготного срока оставшиеся получения и выдачи причисляются уже к бюджету того года, в котором они имеют место в действительности. Если нарушений нет, или они оправданы правительством, это последнее освобождается от ответственности. В Англии это освобождение совершается в первом случае само собой, без особого постановления парламента, во втором — посредством закона о снятии ответственности. В государствах европейского континента для освобождения от ответственности требуется во всяком случае особый акт парламента. Во Франции и Бельгии он имеет форму специального закона, установляющего окончательный расчет по бюджетному году (loi des comtes), в Пруссии и Германской империи форму простых резолюций обоих законодательных собраний (decharge, Entlastung). Если правительство при выполнении бюджета не совершило таких отступлений, которые могли бы быть вменены ему в вину и нарушали бы государственные интересы, то снятие ответственности в форме закона о расчете (loi des comtes) или оправдательной резолюции (decharge), является обязанностью для парламента. В противном случае он имеет право отказать в снятии ответственности. Подобный отказ может носить лишь временный характер, имея целью лишь понудить правительство к представлению более основательных оправданий. Если же он имеет значение окончательного решения, то подвергает министерство или одного из министров политическому обвинению, уголовному преследованию или гражданскому взысканию, смотря по свойству нарушения. (Там, где, как в Пруссии и Германской империи не существует закона о министерской ответственности, этот общий конституционный принцип не может получить практического осуществления, и следовательно, бюджет останется на степени "несовершенного" закона, лишенного принудительной силы (lex imperfecta). Нам остается рассмотреть последствия, которые влечет за собой неустановление бюджета к законному сроку*. После известного прусского конфликта 60-х годов этот вопрос пробрел жгучий практический интерес и сделался предметом особого внимания со стороны немецких юристов. Из выставленных ими теорий наибольшей распространенностью до последнего времени пользовалась теория Лабанда, к которой в существенных пунктах примыкают Гнейст, Герман Шульце** и Георг Мейер*** Лабанд возводит в теорию тот взгляд, который с успехом проводил на практике Бисмарк; он утверждает, что законное управление возможно и без бюджета. Но Бисмарк оправдывал себя тем политическим аргументом, что течение государственной жизни не может остановиться. Лабанд, не удовлетворяясь этим, хочет оправдать безбюджетное управление и с юридической точки зрения. Совокупность законов государства, — говорит он, — есть вполне законченная и совершенная система юридических правил, не имеющая никаких пробелов. Поэтому и на случай отсутствия бюджета должен быть законный выход. Такой выход, действительно, и существует, по крайней мере в прусском финансовом праве (с которым сходно в этом отношении германское). ______________________ * В некоторых государствах (Италии, Румынии) эти последствия предусмотрены конституцией, предписывающей в такого рода случаях продление прежнего бюджета. Но там, где нет такого постановления, разрешение вопроса составляет задачу научной истории.
______________________ Наряду с бюджетом действуют постоянные законы, определяющие доходы и расходы государства. Бюджет, являющийся законом лишь по форме, не может отменять и приостанавливать этих законов в полном смысле слова. Поэтому правительство при отсутствии бюджета, тем не менее имеет право и обязанность взимать налоги, установленные постоянными законами, и при помощи их производить обязательные по закону расходы. Такое безбюджетное управление отличается от обыкновенного лишь тем, что налагает на правительство обязанность доказать его согласие со всеми существующими законами, тогда как при бюджете оно должно лишь сообразоваться с этим последним. Гнейст приходит к тому же выводу, как и Лабанд, хотя и несколько иным путем. Рассматривая бюджет как исполнительное административное распоряжение, издаваемое королем с согласия парламента, он считает, что, отказывая в утверждении бюджета, парламент отказывается от участия в издании этого распоряжения, которое поэтому может быть издано тогда одним королем. Еллинек и Генель подвергли лабандовскую теорию критике, после которой она может считаться окончательно опровергнутой. Прежде всего Еллинек выступил против исходного положения Лабанда о том, что законы каждой страны представляют собой вполне законченную и совершенную систему правил, дающую законный выход из всякого положения. На одном примере из английской истории (учреждении регентства при Георге III) он доказал неверность этого утверждения*. В государственной жизни, несомненно, возможны такие положения, из которых нет легального выхода. Далее, в опровержение лабандовского учения о безбюджетном управлении были выставлены следующее аргументы: ______________________ * В Англии нет постоянного закона о регентстве на случай несовершеннолетия или болезни короля; регентство в случае необходимости установляется путем специального закона, издаваемого для данного случая. Когда Георг III внезапно заболел психически, такого закона нельзя было издать, так как некому было его утвердить. Пришлось поэтому установить регентство неправильным с юридической точки зрения способом, именно путем парламентского акта, который не был утвержден королем, а лишь скреплен королевской печатью. ______________________ 1) Все государственные расходы тесно переплетаются между собой. Отделить в исполнении обязательные от необязательных практически невозможно. Производя первые, правительство будет неизбежно вовлечено во вторые. 2) К государствам с франко-бельгийской системой срочных налогов теория Лабанда, очевидно, неприменима, ибо эти налоги основаны исключительно на бюджете, а не на иных законах. Что же касается постоянных налогов, то, при отсутствии бюджета, взимание их будет законно, но расходование незаконно, ибо, по точному смыслу положительных постановлений бюджетного права, лишь бюджетный закон дает правительству право употребить притекающие к нему доходы на нужды данного года. 3) Лабанд упускает из виду, что в наше время фактически нельзя вести государственное хозяйство иначе, как на основании предварительного общего плана или, что то же, бюджета (в техническом смысле слова). Большинство конституций требуют, чтобы этот план установлялся в форме закона. При неисполнении этого требования правительство управляет не без бюджета, а с незаконным бюджетом. Итак, отсутствие бюджета есть нарушение конституции, управление без законного бюджета нельзя признать законным. Каким же образом разрешаются на практике вытекающие отсюда затруднения? Тут нужно различать 2 случая: 1) когда издание бюджетного закона лишь запоздало по тем или другим случайным причинам; 2) когда бюджетный закон не может быть издан вследствие непримиримого разногласия законодательных органов. В первом случае речь идет лишь о формальном нарушении конституции. Для удовлетворения чувства законности выбирается один из 2 путей. Во-первых, правительство может в этом случае управлять без бюджета, или вернее, по составленному без участия народного представительства временному бюджету в том расчете, что формально незаконные действия его будут впоследствии утверждены парламентом. Этот практический выход, как мы уже видели, широко практикуемый в Англии, является наиболее простым, но он применим лишь в том случае, когда правительство пользуется полным доверием парламента и страны, иначе оно рискует подвергнуться обвинению со стороны парламента или встретиться с массовыми отказами населения от уплаты налогов. Другая система, применяемая во Франции, заключается в постановлении палат о временном продлении на один или несколько месяцев бюджета предыдущего года. На первый взгляд может показаться, что таким путем совершенно избегается нарушение конституции. В действительности однако формальное нарушение есть и здесь, ибо установленный конституцией годичный срок действия бюджета не может быть удлиняем в обыкновенном порядке законодательства. Гораздо более затруднительным представляется положение в том случае, когда бюджета нет потому, что государственные органы, установляющие его, не могут придти к соглашению. Если конституция не установляет на этот случай продления прежнего бюджета (что практически не всегда осуществимо, ибо потребности государства не могут быть из года в год одни и те же), то, по знаменитому выражению Бисмарка, конфликт становится "вопросом силы", и тот, у кого эта сила в руках, "идет вперед в направлении, в каком он признает нужным, ибо государственная жизнь не может остановиться ни на одну минуту". Следуя этой теории, Бисмарк управлял Пруссией в течение 4-х лет без законного бюджета. Трудно однако сказать, чем окончился бы этот конфликт, если бы успехи, достигнутые прусским правительством во внешней политике, не изменили настроения народных представителей. Созванный после австро-прусской войны 1866 года, прусский сейм отказался "судить победителя" и задним числом узаконил неконституционные действия правительства. Благоприятному для Бисмарка исходу конфликта 1862-1866 г. кроме побед над Данией и Австрией немало способствовали две особенности прусского государственного строя, а именно: отсутствие закона о порядке привлечения министров к ответственности и непризнание за судами права проверять законность королевских указов*. В иной стране, как, например, в Бельгии, правительство, управляя без бюджета, прежде всего столкнулось бы с судами, которые стали бы оправдывать лиц, отказывающихся от уплаты налогов, а затем рисковало бы быть преданным суду по постановлению палаты. Чтобы провести до конца свой план, оно должно было бы не только нарушить постановления конституции о бюджете, но приостановить целый ряд других конституционных законов (например, закон о судебной власти, об обвинении министров), иными словами, совершить государственный переворот, который в свою очередь мог бы вызвать революцию со стороны нации. ______________________ * Во всех других конституционных государствах суды имеют право и обязанность при применении распоряжений правительственных органов (не исключая монарха) входить в рассмотрение их законности и не менять тех распоряжений, которые противоречат законам. ______________________ Таким образом в конфликтах на почве бюджета, как вообще в столкновениях между высшими органами государства, последним, решающим фактором является не право, а фактическое соотношение политических сил. Но на обязанности законодателя, во всяком случае, лежит принять все меры к тому, чтобы фактор этот выступал не ранее, чем будут исчерпаны все юридические средства к разрешению спора. В числе таких средств первенствующее место занимает учреждение, отсутствующее в огромном большинстве европейских конституций, но играющее весьма важную роль в С.А. Соединенных Штатах и в виде исключения существующее и в некоторых государствах Европы (например в Саксонии, Ольденбурге). Это т. н. верховный государственный суд, облеченный правом разрешать споры об истолковании конституции и охранять ее от нарушений со стороны не только правительственных, но и законодательных органов. Довольно распространенное в юридической литературе мнение, будто такой суд логически мыслим лишь в федеральном союзном государстве, не имеет под собой никакого прочного основания. Правда, в федерации (как например в Америке) верховный суд необходим боле чем где-нибудь, благодаря существованию там в одном и том же государстве нескольких законодательных властей, могущих вступать в столкновение между собой, но и в простых государствах он возможен и желателен, и притом не только практически, но и принципиально, как последовательное проведение начала разделения властей, требующего существования вполне независимой судебной власти наряду с законодательной и правительственной. Верховный суд, в частности, имеет огромное значение для бюджетного права, так как на почве этого последнего чаще всего происходят столкновения палат с правительством и между собой. На это часто возражают, что по отношению к высшим органам государственной власти суд не обладает фактическими средствами принуждения для приведения своих решений в исполнение: он не может заставить подчиниться своему приговору парламент или монарха. Но это возражение нельзя признать основательным; осуществимость решений верховного суда будет более всего зависеть не от материальных сил, находящихся в его распоряжении, а от нравственного авторитета его в глазах страны, иначе говоря, от надлежащего его состава и правильной организации. При этом условии за ним будет стоять сила общественного мнения, которой в конце концов не могут не уступить и высшие органы государства. Если международные споры, прежде решавшиеся войной, ныне передаются на решение третейских судов, то тем более возможно и необходимо судебное разрешение споров, возникающих между органами одного и того же государства, которые, при всех возможных разногласиях, стоят на общей почве конституции и интересов определенного народа. Верховный государственный суд для разрешения конституционных конфликтов есть высшее торжество идеи права во внутренней государственной жизни, подобно тому, как во внешних отношениях государств таким торжеством является международный суд. Опубликовано: Кокошкин Ф.Ф. Бюджетный вопрос в государствах с представительным правлением. Ростов-на-Дону: Изд. Н.Е. Парамонова "Донская Речь", 1905.
Федор Федорович Кокошкин (1871-1918) — юрист, профессор кафедры государственного права Московского университета. Депутат I Государственной думы от Москвы. | ||
|