Ф.Ф. Кокошкин
Доклад о проекте закона "Об устройстве Царства Польского"

Ф.Ф. К<окошкин> знакомит конференцию с общими основаниями "Проекта закона об устройстве Царства Польского". Польский вопрос — вопрос давно наболевший. Когда российская конституция только складывалась, предполагалось, что одним из первых дел конституционной России будет улажение польского вопроса. Но Государственная Дума открылась, а решение этого вопроса отдалилось настолько, что многим стало казаться оно утопией. Однако война решительно поставила его на очередь. Воззвание Великого Князя, Главнокомандующего, к полякам было вызвано соображениями необходимости, в смысле установления отношения населения Польши к русским войскам, а также и исторической ролью Польши как авангарда в борьбе против германизма. Вопрос поставлен историей в неотложной форме. Государственная необходимость разрешения его до окончания войны вызывается практической нуждой: надо ввести в известное русло жизнь местного населения и привлечь его к сотрудничеству с властью, к организации и обеспечению тыла армии. По-видимому, это сознано даже правительством, введшим по 87 ст. в Польше Городовое положение. Но эта же мера служит примером того, как нельзя вводить реформы, не имея общего плана. Слух есть, что в последнее время само правительство уже выдвигает польский вопрос в общей форме, — тем более, что могут явиться и соображения международного характера. При заключении мира то или иное решение польского вопроса должно иметь большое значение, и международное положение России будет невыгодным, если Россия явится на конгресс с нерешенным польским вопросом.

ЦК оценил такое значение вопроса и признал необходимым более конкретизировать основные положения для того, чтобы партия к.-д. была более подготовлена к его обсуждению в Государственной Думе и даже имела готовым свой законопроект. Составление проекта первоначально поручено было Ф.Ф. К<окошкину>, но затем проект неоднократно обсуждался в ЦК, и нынешняя его форма есть уже плод коллективной работы. Впрочем, это еще не есть проект ЦК, так как он не мог быть пробаллотирован по пунктам при однородном составе Центрального Комитета. Один из членов ЦК, А.Р. Л<едницкий>, предполагал сделать возражения по некоторым пунктам, но за выездом из Москвы не исполнил своего намерения. Во фракцию этот проект вносится как мнение группы членов партии, и в этом виде предполагается провести его и в печати. Проект является попыткой решения вопроса на основе программы к.-д. партии. Им предполагается в Польше автономное устройство. Понятие автономии в тесном значении, как это вытекает из кадетской программы, означает такой строй, при котором известная часть государства имеет свое особое управление и законодательство, осуществляемое через местный парламент, но в общегосударственных вопросах подчиняется целому. Такой автономией пользовались в Австрии Галиция, Хорватия; по этому типу построен и Ирландский гомруль, еще не введенный в действие. Однако существует и иное понимание автономии, а именно — как такого строя, при котором данная территориальная единица имеет свое особое законодательство по всем вопросам своей государственной жизни и общего законодательства с основным государством не имеет, и вся связь ее с последним заключается лишь в общем монархе и войске. Типами такого рода автономии являются Австро-Венгрия и Финляндия до последнего времени.

Рассматриваемый сейчас проект дает Польше автономию первого типа, т.е. предоставляет особое законодательство, но с общегосударственными делами и управлением. Очень важным является вопрос, каким порядком автономия должна быть введена. В проекте этого не говорится, но по этому вопросу был обмен мнений. Некоторые высказываются за то, чтобы автономия была установлена международным конгрессом; но большинство ЦК против этого не только потому, что выработка подобных актов на конгрессе встретила бы большие технические затруднения, но и по другим соображениям — моральным и политическим. ЦК полагает, что проект автономии должен быть закончен до конгресса. Польша есть часть Российского государства, и Основной закон ее должен пройти через российские государственные учреждения. И именно дело должно идти таким путем — через Государственную Думу и Государственный Совет.

При этом может возникнуть вопрос о других частях этнографической Польши. Он решается так, что если мы после войны получим части Польши, входящие в состав Германии или Австрии, то и они будут присоединены к Царству Польскому после образования этой автономии. Затем, важным является и вопрос о том, в каком порядке могут быть, в случае нужды, вносимы изменения в основной конституционный закон Польши. По проекту гомруля, автономная страна может быть лишена своей конституции, т.е. автономия может быть взята обратно основным государством, как это имело место и в Финляндии. Настоящий проект больше гарантирует права Польши, устанавливая, что изменения конституции могут происходить не иначе, как по соглашению русской государственной власти с польской, т.е. при наличности двух законодательных актов, принятых в русских и польских законодательных учреждениях.

Следующим важным вопросом является вопрос о распределении предметов ведения между общегосударственными и местными законодательными учреждениями, вопрос о компетенции. В некоторых конституциях местная компетенция покрывается общегосударственной и существует в пределах, лишь предоставленных ей последней; но существует и другой строй, при котором предметы общегосударственного значения более или менее точно определены, местные же дела, управление, суд и исполнительная власть на месте определяются местным законодательством. Этот последний тип, конечно, предпочтительнее, так как он более гарантирует автономное тело от всяких вмешательств и от наводнения края чуждым ему чиновничеством. Ввиду этого в данном законопроекте, в ст. 2-й, дан перечень предметов ведения общероссийских государственных учреждений, а в ст. 3-й — перечень дел, подлежащих также решению в общегосударственном порядке, но в порядке управления и суда, осуществляемых местными учреждениями ("Установления Царства Польского действуют по означенным делам в пределах и на основании общегосударственных законов"). Все остальное, согласно ст. 10-й, подлежит законодательному ведению сейма. Согласно общему смыслу системы определения компетенции центрального и местного законодательства, компетенция сейма определена лишь в самых общих выражениях. Суд, самоуправление и т.п. — все это предметы местного польского законодательства, которое нельзя заковывать в неподвижные рамки. Согласно ст. 5-й, Государь Император осуществляет законодательную власть по особым делам Царства Польского "в единении с сеймом", — и "никакой закон по сим делам не может последовать без одобрения сейма и восприять силу без утверждения Государя Императора". Таким образом, здесь устанавливается нормальный конституционный порядок — без тех оговорок, которые существуют в положении о Государственной Думе.

Есть еще вопрос, к освещению которого дает много материала история участия ирландцев в общеимперском парламенте, — это вопрос о том: по всем ли делам депутаты-поляки будут принимать участие в Государственной Думе? Вопрос этот решается на основании следующих соображений. Разграничивать в одном парламенте дела общегосударственные от необщегосударственных было бы невозможно: Гладстон сказал, что такая задача выше человеческого разума. Трудно осуществить две Государственные Думы сразу: одну — чисто русскую, другую — совместную с поляками, не говоря о других народностях. Следовательно, надо допустить поляков к решению всех дел. Но так как полное представительство поляков, на фоне разногласия между русскими партиями, могло бы дать им чрезмерное влияние на все имперские дела — подобно тому, как это было с ирландским представительством в палате общин, — то очевидно, что надо ввести и некоторую компенсацию, соответственно принятой в отношении ирландцев, а именно: уменьшить число польских представителей, чтобы оно не было пропорционально численности польского населения в империи. Соответственно с этим поляки получили бы 10 мест в Государственном Совете и 20-22 места в Государственной Думе. Это больше, чем они имеют теперь, но' меньше того, на что могли бы рассчитывать при пропорциональном представительстве. Во главе управления Царства Польского становится наместник, назначаемый и увольняемый Государем. Ему могут быть переданы функции монарха по назначению и увольнению министров, но за монархом все же остается роспуск сейма и утверждение законопроектов. В свою очередь, в России в состав Совета министров входит особый министр по делам польским, назначаемый и увольняемый Государем и ответственный наравне с прочими министрами. Дальнейшими статьями определяется устройство суда в Польше, организация финансов, железнодорожной части — с принятием во внимание стратегического значения некоторых дорог, порядок отчисления части местных средств на покрытие общегосударственных расходов в пределах Царства Польского.

Особой главой обеспечивается в Польше религиозная свобода и равенство перед законом всех национальностей. Особо оговорены права местных языков наряду с основным языком — польским, причем национальности, составляющие не менее 1/5 части населения данного города, местечка или гмины, употребляют свой родной язык в сношениях с правительственными и судебными учреждениями. Обеспечивается также помощь казны по содержанию средних учебных заведений, устраиваемых разными национальными группами, при соблюдении известных условий.

Для разбора пререканий между общеимперскими и польскими властями учреждается Верховный суд с представительством в нем поляков; он же разбирает и жалобы на правительственные учреждения. Пререкания по финансовым вопросам решаются финансовым комитетом по делам польским. Решения Верховного суда обжалованию не подлежат. Что касается деятельности законодательных учреждений, то над нею никакой высшей инстанции не может быть, — нигде и в Европе такой контроль не осуществлен. Санкция монарха — единственная форма для этого.

Прочитавши главные статьи законопроекта, Ф.Ф. К<окошкин> сообщил затем, что в доложенном виде законопроект передается во фракцию, которая в нужный момент и воспользуется им. Желательно все же, чтобы и на местах более живо заинтересовались им, — чтобы местные партийные группы обсудили его и в своей среде и, по возможности, подвергли также общественному обсуждению.

Доклад был прочитан на Седьмом съезде Конституционно-демократической партии на дневном заседании 25 марта 1917 г.

Федор Федорович Кокошкин (1871-1918) — юрист, профессор кафедры государственного права Московского университета. Депутат I Государственной думы от Москвы.