Ф.Ф. Кокошкин
К вопросу о реформе Сената

На главную

Произведения Ф.Ф. Кокошкина


I

Среди великого множества законопроектов второстепенного и третьестепенного значения, которыми завалена третья Дума, не может не привлечь к себе внимания законопроект министра юстиции "о некоторых изменениях в порядке производства и решения дел в департаментах Правительствующего Сената прежнего устройства", — не потому, впрочем, чтобы этот проект содержал в себе крупную законодательную реформу, но именно благодаря тому, что, не имея такого характера, он в то же время, судя по сопровождающей его мотивировке, грозит поставить точку в истории вопроса, имеющего огромную важность и еще недавно ставившегося официально в гораздо более широких рамках.

Как известно, департаменты Сената "прежнего устройства", за исключением того из них, который именуется "судебным" (следовательно, первый, второй и департамент герольдии), являются у нас главным образом органами административной юстиции и надзора за законностью управления.

Первенствующее значение принадлежит в этом отношении первому департаменту, компетенция его составляет общее правило, тогда как второй департамент осуществляет функции административной юстиции и надзора лишь по делам крестьянского управления, а департамент герольдии рассматривает отчасти административные, отчасти административно-судебные дела, касающиеся прав привилегированных сословий.

Нет надобности распространяться о том, насколько важна для установления правового порядка в государстве правильная организация административной юстиции, т.е. рассмотрения и разрешения жалоб на незаконные распоряжения органов управления, в порядке судебного разбирательства. Можно смело сказать, что хорошо поставленная административная юстиция служит не менее важной гарантией законности управления и неприкосновенности публичных прав граждан, чем ответственность министров. У нас в России правильной организации административной юстиции еще не существует. На местах имеются лишь суррогаты ее в виде различных смешанных присутствий; что же касается указанных выше так называемых "административных" департаментов Сената и в особенности важнейшего из них, первого, то, будучи предназначены всей своей историей образовать высший административный суд империи, они, однако, до сих пор не стоят на высоте этого призвания, главным образом благодаря крупным дефектам их организации и делопроизводства, представляющих пережиток дореформенной старины. В противность общепризнанным началам судоустройства и в отличие от кассационных департаментов Сената, от лиц, назначаемых в состав "старых" департаментов, не требуется ни юридического образования, ни предварительной службы по судебному ведомству, и они не пользуются несменяемостью даже в тех ограниченных размерах, в каких она предоставлена в России членам общих судебных мест*. Будучи, таким образом, зависимыми от правительства в отношении положения своего личного состава, департаменты "прежнего устройства" не обладают и необходимой для судебного учреждения самостоятельностью в осуществлении своей власти. Деятельность их находится под надзором и отчасти руководством министра юстиции (как генерал-прокурора Сената) и подчиненных ему обер-прокуроров. Эти последние являются начальниками департаментских канцелярий, руководят изготовлением докладов, назначают дела к слушанию, наблюдают за прибытием в заседание законного числа сенаторов, в случае разногласия "склоняют их к соглашению" устными разъяснениями, а при неуспехе их — письменными "согласительными предложениями"; кроме того, они имеют право "пропускать" решения департаментов или опротестовывать их и с разрешения министра юстиции переносить дело в общее собрание департаментов. То же право пропуска или протеста принадлежит министру юстиции по отношению к решениям общего собрания, причем, в случае несогласия сенаторов с протестом министра, дело переносится в Государственный Совет и разрешается окончательно Высочайше утвержденным Положением первого департамента Государственного Совета. Перенесение дел из департаментов Сената в их общее собрание имеет также место:

______________________

* Члены органов административной юстиции в Пруссии, Баварии, Вюртемберге, Бадене, Гессене должны обладать юридическим образованием и сравнены в отношении гарантий независимости с персоналом общих судов: "Государственные советники" во Франции хотя с точки зрения формального права и могут быть увольняемы главой государства, но в силу установившейся традиции пользуются фактически несменяемостью; независимость их наглядно обнаруживается во встречающихся в практике французского "Государственного Совета" случаях признания незаконными и отмены декретов президента республики.

______________________

1) при отсутствии в департаменте требуемого для большей части решений единогласия или усиленного большинства (2/3 голосов);

2) в силу Высочайшего повеления для разрешения всеподданнейших жалоб на департаменты, и 3) по некоторым категориям вопросов, разрешаемых при участии подлежащего министра, в силу протеста этого последнего. Перенесение же дела из общего собрания Сената в Государственный Совет и разрешение его в порядке верховного управления кроме вышеуказанного случая (протест министра юстиции) установлено также для тех случаев, когда в общем собрании не состоится узаконенного большинства 1/3 голосов. Делопроизводство административных департаментов Сената отличается архаичностью и вытекающей отсюда крайней сложностью и медленностью. Руководимые прокуратурой канцелярии играют преобладающую роль. За исключением лишь некоторых вопросов, разрешаемых простым большинством голосов, по всем остальным делам требуется или единогласное решение, или большинство 2/3 голосов. И без того чрезвычайно медленное движение дел, по выражению министра юстиции "напоминающее волокиту дореформенных судов", осложняется и замедляется еще более по многочисленным категориям дел, подлежащих решению при участии того Министра, до ведомства которого они относятся. Для характеристики установленного для таких случаев порядка делопроизводства достаточно указать, что, хотя дела подобного рода разбираются в определенные, назначенные особо для каждого министерства дни недели и хотя в случае отсутствия или болезни министра вместо него может присутствовать его товарищ, тем не менее закон предусматривает возможность двукратной отсрочки дел за неприбытием представителя министерства, а после двух таких заседаний предоставляет лишь Сенату... "войти через обер-прокурора в сношение с министром для назначения дня слушания дела". Для доставления Сенату требуемых им сведений, объяснений и заключений, а также отзывов и мнений, министрам дается трехмесячный срок, и лишь по истечении этого срока они обязаны донести Сенату о причинах промедления.

Не удивительно, что при таких порядках в первом департаменте Сената остается ежегодно 10-12 тысяч нерешенных дел и что запоздалые решения, как, напр., отмена земских или городских выборов уже после того, как незаконно избранное лицо отслужило свой срок, составляют в практике Сената нередкое явление.

К этому нужно еще прибавить, что, в противоречие общепризнанным в настоящее время началам судопроизводства, заседания департаментов "прежнего устройства" происходят при закрытых дверях, и стороны к устным объяснениям не допускаются или, точнее говоря, объяснения одной из спорящих сторон, именно администрации в лице министров, не только допускаются, но во многих случаях признаются необходимыми для рассмотрения дела, тогда как противная сторона (жалующееся на незаконное распоряжение частное лицо или общественное учреждение) лишена возможности подкрепить свою жалобу словесными объяснениями.

Помимо указанных наиболее ярких недостатков организации и делопроизводства административных департаментов Сената нельзя не упомянуть и о том, что установленное законом определение их компетенции не соответствует современным принципам распределения государственных функций между различными учреждениями. В круг ведомства названных департаментов с делами административной юстиции смешаны некоторые второстепенные функции активного управления, вопросы, касающиеся уголовной и гражданской ответственности должностных лиц (связанные с устаревшей и неправильной идеей о неприменимости к таким лицам общего порядка судебной ответственности), наконец, полномочия, имеющие близкое отношение к законодательству и находящиеся в противоречии с принципами конституционного строя (право законодательной инициативы по поводу так называемых "казусных дел", право общих разъяснений смысла закона и право обнародования законов).

Вопрос о реформе Правительствующего Сената был официально поставлен еще три года тому назад, в эпоху первых правительственных актов, признававших необходимость обновления нашего государственного строя. Комитет министров, на который тогда было возложено обсуждение способов проведения в жизнь манифеста 12 декабря 1904 г., в своих соображениях об исполнении пункта манифеста, касающегося принятия "действительных мер к охранению полной силы закона", совершенно правильно признал "настоятельную необходимость преобразования в России административной юстиции в духе тех великих начал, какие легли в основание Судебных Уставов Императора Александра II, преобразовавшего в России юстицию гражданскую и уголовную". Согласно заключению комитета Высочайшим указом 17 января 1905 г. было учреждено особое совещание (под председательством А.А. Сабурова) "для пересмотра действующего Учреждения Правительствующего Сената и выработки в связи с преобразованием сената законоположений о местных административных судах".

Приступив к выполнению возложенного на него поручения, особое совещание прежде всего пришло к заключению, что преобразование Сената должно быть выдвинуто в первую очередь и осуществлено ранее преобразования местных органов административной юстиции, так как вторая реформа сопряжена "с более серьезными затруднениями" и "более крупными расходами", чем первая. Это предположение 15 мая 1905 г. получило Высочайшее утверждение. Выработанный затем совещанием проект пересмотра Учреждения Правительствующего Сената не получил однако движения в законодательном порядке и перед открытием первой Думы был сдан в качестве материала для дальнейшей разработки вопроса в министерство юстиции. С тех пор, вплоть до внесения министром юстиции вышеупомянутого законопроекта в третью Думу, вопрос о реформе Сената правительством не возбуждался, но во время сессии второй Думы он был поднят в Государственном Совете членами так называемой "группы центра", которые в числе 39 лиц, с гг. Сабуровым и Таганцевым167 во главе, внесли "проект основных положений изменения и дополнения Учреждения Правительствующего сената". Проект этот встретил однако резкую оппозицию со стороны министерства и "правых" членов Совета и был отвергнут незначительным большинством (голоса разделились почти пополам).

Проект особого совещания, насколько можно судить по имеющимся о нем сведениям, по-видимому, исходил из основных начал, установленных комитетом министров, и сам в свою очередь послужил основанием для проекта членов Государственного Совета, так что все три проекта, о которых мы до сих пор говорили, в общем довольно близки между собой. Нельзя сказать, чтобы вопрос о реформе Сената ставился в них вполне правильно и достаточно полно. Так, комитет министров в 1905 г., совершенно справедливо признавая необходимым преобразование административной юстиции "в духе тех же великих начал, которые легли в основу Судебных Уставов Императора Александра II", не делал отсюда того необходимого логического вывода, что сенаторы административных департаментов должны быть несменяемы и назначаться из числа лиц, обладающих юридическими познаниями. Тот же существенный пробел мы находим в проекте особого совещания (судя по краткой передаче его содержания в объяснительной записке министра юстиции) и в "основных положениях", внесенных 9 апреля 1907 г. в Государственный Совет группой его членов. Составители вышеуказанных проектов, по-видимому, считали возможным обеспечить независимость и надлежащий личный состав Сената другими, косвенными средствами, а именно путем учреждения в первом департаменте, по примеру других департаментов, должности первоприсутствующего и предоставления первоприсутствующим права входить, помимо министра юстиции, с личными докладами к Государю по вопросам, касающимся личного состава сенаторов, а также по другим делам, требующим Высочайшего разрешения, далее, путем установления постоянного штата сенаторов, предоставления самому сенату избирать для представления Государю кандидатов на сенаторские должности и. наконец, путем отделения должности генерал-прокурора Сената от должности министра юстиции. Наряду с этим предполагалось значительно расширить те полномочия Сената, которые могут быть небесполезными коррективами абсолютно-бюрократического порядка управления, но плохо вяжутся с конституционными началами, а именно принадлежащее Сенату в известных случаях право законодательной инициативы (соображения ком. мин.), участие его в привлечении к ответственности должностных лиц и в особенности министров (там же и в проектах особ, совещания и членов Г.С.) и право проверки законности правительственных распоряжений до их опубликования (там же). Предположения эти, вполне понятные в проектах, составлявшихся в 1905 г., после провозглашения конституционного принципа представили весьма благодарный материал для критики, чем (хотя и не вполне удачно) воспользовалось министерство юстиции в объяснительной записке к своему проекту, внесенному в Думу.

Нельзя не признать однако, что, несмотря на слабые стороны вышеупомянутых проектов 1905 и 1907 гг., в общем вопрос о реформе Сената был поставлен в них довольно широко, во всяком случае несравненно шире, нежели он теперь ставится министром юстиции. Так, например, они признавали необходимым установить окончательное решение всех дел в Сенате простым большинством, совершенно отменить принадлежащее ныне обер-прокурорам и министрам право опротестовывать сенатские решения, устранить перенесение дел из департамента в общее собрание, а из общего собрания в Государственный Совет (последний пункт, впрочем, обойден молчанием в проекте членов Государственного Совета). Комитет министров, кроме того, высказывался в 1905 г. за установление публичности заседаний административных департаментов Сената. Вообще проекты эти при всех своих недостатках обнаруживали действительное стремление обеспечить Сенату известную самостоятельность и поставить формы его делопроизводства в уровень с современными требованиями.

Нельзя сказать того же о проекте министерства юстиции, внесенном в третью Государственную Думу.

II

Уже самое заглавие проекта министерства юстиции и "введение" приложенной к нему объяснительной записки не оставляют сомнения в том, что не только о коренной, но и сколько-нибудь существенной реформе Сената здесь нет и речи. Намеченный актами Верховной Власти 17 января и 15 мая 1905 г. план преобразований признается ныне министром юстиции "преждевременным и нецелесообразным (стран. 9 записки). Крупный вопрос о правильной организации у нас административной юстиции сводится к не лишенному значения, но второстепенному вопросу о "некоторых изменениях в порядке производства и решения дел в Сенате, — изменениях, технически полезных, но которые сами по себе совершенно не в состоянии подвинуть сколько-нибудь значительно вперед дело "охранения полной силы закона"".

Такое сужение первоначальной задачи мотивируется в объяснительной записке двумя соображениями.

Прежде всего, по мнению министра юстиции (диаметрально противоположному Высочайше утвержденному 15 мая 1905 г. всеподданнейшему докладу председателя особого совещания), преобразование Сената настолько тесно связано с предположенным учреждением местных административных судов, что до окончательной разработки последнего вопроса осуществлено быть не может. А так как вопрос о местных административных судах, несмотря на значительный срок, истекший со времени его официальной постановки, не разработан и разрешение его отнесено даже к отдаленному будущему" (стран. 55), то и полный пересмотр учреждения Правительствующего Сената отсрочивается на неопределенное время. Этот аргумент является весьма неожиданным, и не только потому, что настоятельная необходимость реорганизовать Сенат, не ожидая окончательной разработки вопроса о низших органах административной юстиции, была признана еще в начале 1905 г., но и по существу самого дела. Бесспорно, было бы весьма желательно создать сразу стройную систему административной юстиции, и едва ли эта задача столь затруднительна, как она рисовалась в 1905 г. особому совещанию и рисуется ныне министру юстиции. Но раз по тем или иным причинам учреждение местных административных судов не может быть осуществлено так же скоро, как реформа административных департаментов Сената, то нет никаких серьезных оснований откладывать из-за этого последнюю. В этом отношении особое совещание 1905 г. стояло, несомненно, на правильной точке зрения. Как показывает опыт Западной Европы, реформы в области административной юстиции обыкновенно начинались именно с учреждения или преобразования высшего административного суда, местные же органы административной юстиции часто отставали от него в своем развитии*. И это вполне понятно. В административной юстиции высший орган, являясь в то же время по многим делам и первой инстанцией, представляет собой основной суд (juge de droit commun, как говорят французы), и если признавать, что организация административной юстиции должна быть единообразна на всех ее ступенях, то, несомненно, устройство низших, так сказать, добавочных административных судов должно быть приноровлено к устройству высшего трибунала, а не наоборот, как, по-видимому, полагает министерство юстиции. В особенности непонятным представляется в "объяснительной записке" указание, что от той или иной организации местных судов должен зависеть даже "состав" Сената (стран. 6). Трудно в самом деле предположить, что по мысли составителей записки, Сенат должен пополняться по выбору подчиненных ему органов или под известным влиянием их, а между тем это как будто вытекает из вышеприведенного указания.

______________________

* В германских государствах в сущности есть только высший административный суд, а на низших ступенях административная юстиция отправляется смешанными административными коллегиями. Во Франции принципы реформы Государственного Совета, произведенной в 70-х годах, не были распространены на советы префектур, которые до сего времени не являются настоящими административными судами.

______________________

Быть может, с введением местных административных судов и пришлось бы делать снова в учреждении Сената некоторые второстепенные поправки, но в этом нет никакой беды, и трудно понять, почему это обычное при проведении реформ частями явление так смущает авторов записки, тем более, что, с их точки зрения, вторая половина реформы относится к "более или менее отдаленному будущему".

Столь же мало убедительным представляется и второе соображение, приводимое в записке в пользу отсрочки коренного преобразования административных департаментов Сената, а именно ссылка на то обстоятельство, что Сенат в настоящее время "не есть только орган административной юстиции, но и орган управления, которому подчинены все административные власти империи". Отсюда, по мнению министерства юстиции, вытекает такая альтернатива: или Сенат должен быть освобожден от функций активного управления и превращен в высший орган административной юстиции, что невозможно сделать иначе, как в связи "с той или иной организацией низших административных судов", или же "функции административного свойства" за ним должны быть сохранены, но определять эти функции теперь опять-таки невозможно ввиду тесной зависимости их от организации местного управления и самоуправления, которая должна в близком будущем подвергнуться коренному изменению. Таким образом, в обоих случаях полный пересмотр учреждения Сената оказывается "преждевременным".

Представляется весьма характерным то, что записка, говоря о положении Сената как высшего органа активного управления, ограничивается лишь неопределенным указанием на устаревшие общие определения этого положения в ст. 1-й и 2-й Учр. Прав. Сената и даже на указ Петра I 1711 г., но не обозначает конкретно, какие же именно "функции Сената административного свойства" так затрудняют решение вопроса об его судьбе. Нам кажется, что это — вовсе не случайное упущение; иначе составители записки в данном случае и не могли поступить. Ведь ни для кого не тайна, что Сенат уже давно потерял значение высшего органа активного управления и сделался органом правосудия и надзора за законностью управления. О действительном подчинении ему, например, министров "в порядке управления и подчинения", давно нет и речи, хотя о таком подчинении и говорит ст. 1-я его Учреждения. Равным образом не имеют более практического значения и те приводимые в записке в качестве действующего закона положения статьи 2-й, в силу которых Сенат "печется о средствах к облегчению народных нужд, к охранению общего спокойствия и тишины" и т.п. Принадлежащие ныне Сенату полномочия в области активного управления или имеют чисто номинальный характер, или представляют собой случайно уцелевшие придатки к его основной компетенции, которые должны быть или упразднены, или переданы другим учреждениям. Да и само министерство юстиции едва ли питает серьезные сомнения в вопросе о том, может ли Сенат в настоящее время быть высшим органом активного управления. В своей записке оно само справедливо указывает, что это было бы совершенно несовместимо с ролью совета министров (стр. 7). Несколько далее там же говорится, что представление на усмотрение Государя Императора сенатских определений и вопросов, касающихся личного состава сенаторов, относится к области управления и потому "не соответствует значению Правительствующего Сената, как высшего административного суда", причем делается ссылка на "основные начала современного требования о разделении властей" (стран. 20-21). Еще ниже при рассмотрении вопроса о законодательной инициативе Сената, он прямо причисляется к судебным установлениям, и признается необходимость применения к его административным департаментам основных начал Судебных Уставов Императора Александра И (стран. 53).

Логический вывод из такого взгляда может быть только один: Сенат должен быть высшим административным судом и ввиду этого, согласно требованию о разделении властей, должен быть освобожден от всех функций несудебного характера. Министерский проект даже делает некоторые шаги в этом направлении, а именно лишает сенат права законодательной инициативы по так называемым "казусным делам" и освобождает первый департамент, являющийся по преимуществу административным судом, от целого ряда мелких функций, не относящихся к области административной юстиции, перенося их или в другие департаменты Сената, или в иные учреждения. Исходя из принимаемого самим министерством принципиального воззрения на Сенат, нужно лишь, не ограничиваясь этим робким шагом, пойти решительно далее по этому пути и сделать, таким образом, Сенат действительно высшим органом административной юстиции. Ставить же разрешение основного государственного вопроса о разграничении компетенции высших государственных учреждений в зависимость от той или иной организации, которую получат в будущем местное управление и самоуправление, по меньшей мере нелогично.

III

Слабость возражений против возможности коренного преобразования Сената в настоящее время сама по себе наводит на мысль, что помимо их имеется и другой серьезный мотив к отсрочке на неограниченное время такой реформы Сената, которая сделала бы его действительно "судебным установлением". И такой мотив мы, действительно, находим несколько ниже, в том месте записки, где критикуются предложения особого совещания и "группы центра" Государственного Совета, касающиеся порядка назначения сенаторов. Означенные предположения имели в виду предоставить сенатской коллегии право избрания на сенаторские вакансии, а первоприсутствующему — право непосредственного доклада Государю по делам, касающимся личного состава и службы сенаторов. Как уже было сказано выше, проект этот предоставляет довольно благодарный материал для критики. Вопрос о возможности пополнения состава высших судебных учреждений путем кооптации (хотя бы ограниченной лишь представлением кандидатов) является в теории спорным. Некоторые юристы-теоретики высказываются за кооптацию, видя в ней средство обеспечения независимости судебной власти, другие возражают против этого, опасаясь превращения судов в замкнутые, своего рода аристократические корпорации. Во всяком случае о кооптации в полном или ограниченном объеме едва ли можно говорить в том случае, когда самая организация и компетенция учреждения, которому предполагается дать это право, не имеют еще под собой определенных и прочных основ, и когда нет твердой уверенности в том, что наличный состав этого учреждения вполне соответствует его задачам. Записка министерства юстиции однако этой стороны дела почти не касается, а выдвигает в качестве главного аргумента против вышеупомянутого проекта соображение совсем иного свойства, выраженное, с не совсем обычной в официальных документах откровенностью. Сохранение действующего порядка назначения сенаторов признается необходимым потому, что... "никакое правительство не может существовать, если у него не будет возможности руководить внутренней политикой государства, право же избрания личного состава государственных учреждений есть одно из могущественных орудий для направления политики по пути, указанному Монархом"* (стран. 23.) Итак, Сенат, по мысли министерства, должен быть орудием внутренней политики. В этом собственно и заключается основная, руководящая мысль разбираемой записки, ее скрытый лейтмотив. После содержащихся в той же записке рассуждений о "значении Сената как высшего административного суда", о необходимости применения к его организации "основных начал Судебных Уставов Императора Александра II" это откровенное отождествление правосудия с "внутренней политикой" является поистине неожиданным. Еще более неожиданно подкрепление такого своеобразного взгляда ссылкой на французского юриста Окока (стран. 23), тем более, что приводимое мнение Окока как раз диаметрально противоположно взгляду составителей записки: мысль Окока заключается в том, что члены высшего административного суда во Франции являются представителями правосудия, независимыми от того или иного направления внутренней политики, несмотря на то, что они назначаются главой государства по представлениям министров; по мысли же записки, члены высшего административного суда в России должны назначаться Монархом по представлению министров для того, чтобы власть могла располагать "могущественным орудием для направления внутренней политики" по тому или иному пути.

______________________

* При этом нужно заметить, что в вопросе о действующем порядке назначения сенаторов существует некоторая неясность. Министр юстиции высказывается за "сохранение действующего постановления" (ст. 5-я Учр. Сената), "в силу коего сенаторы назначаются по непосредственному усмотрению Государя Императора", записка же 39-ти членов Государственного Совета утверждает, что на "основании особого Высочайшего повеления сенаторы назначаются и перемещаются из одного департамента в другой по представлению министра юстиции (курсив наш). Объяснительная записка министра юстиции об этом последнем обстоятельстве умалчивает.

______________________

Отвергая по указанным мотивам проектированный особым совещанием порядок назначения сенаторов, министерство юстиции в то же время не предлагает и другого, более надежного средства для обеспечения надлежащего состава сената, а именно распространения на департаменты прежнего устройства правила, которое действует по отношению к 3 кассационным департаментам и в силу которого сенаторы должны обладать юридической подготовкой и пользоваться несменяемостью. Вопрос этот обходится в проекте министра юстиции полным молчанием, и такой пробел тем более странен, что, во-первых, в записке министра административные департаменты неоднократно признаются судебными установлениями, к которым должны иметь применение начала Судебных Уставов; во-вторых, по всей записке красной нитью проходит признание, что при настоящем порядке не обеспечивается соответствие личного состава административных департаментов характеру их деятельности. Так, например, на стран. 33-й записки мы читаем, что департаменты прежнего устройства пополняются "преимущественно лицами, посвящавшими себя до поступления в Сенат административной деятельности", и что "в отличие от сенаторов кассационных департаментов, прежняя служба коих протекала большею частью в судебных установлениях", эти лица, "ввиду условий их предшедшей административной деятельности, обыкновенно не имели возможности приобрести опытность в изготовлении дел к докладу, в устном докладе дел и в составлении мотивированных определений". На следующей странице встречается весьма характерное указание, что при настоящем составе департаментов прежнего устройства помощь "сведущего юриста", "опытного в изъяснении законов" (каковым является подчиненный министру юстиции обер-прокурор), для сенаторов "совершенно необходима". Как видно из помещенного на стран. 37-38-й возражения против возложения на сенаторов обязанности составлять резолюции и определения, сенаторы департаментов прежнего устройства не являются в Сенат со столь же "обширными и глубокими познаниями в области материального и процессуального права", как сенаторы кассационных департаментов, и "не обладают такою же опытностью в мотивировке применения и толкования законов". Очевидно, что положение вещей, при котором члены высшего судебного учреждения официально не признаются достаточно "сведущими и опытными юристами", чтобы делать доклады по рассматриваемым им делам, составлять свои собственные резолюции и определения и толковать без посторонней помощи законы, при котором начальник канцелярии высшего суда является более сведущим и опытным юристом, чем сами судьи, представляется в высшей степени ненормальным и исключающим всякую возможность правильного отправления правосудия. Тем не менее министерство юстиции, официально констатируя это положение, не только не принимает в своем проекте никаких мер к его изменению, но, напротив, в объяснительной записке заявляет, что "с изменением положения Сената состав департаментов прежнего устройства едва ли в скором времени изменится".

По вопросу о несменяемости сенаторов нельзя не отметить в соображениях министра юстиции какой-то недоговоренности. На стран. 21-й объяснительной записки министерство, говоря о кассационных департаментах, признает, что "самостоятельность и независимость суда" обеспечиваются "несменяемостью судей"; переходя далее к административным департаментам, записка говорит о первоприсутствующем как о "лице, пользующемся несменяемостью" (стран. 22). Читатель готов уже предположить, что министерство намерено распространить начало несменяемости на департаменты прежнего устройства. Но нить рассуждений о несменяемости на этом внезапно обрывается, и затем ни объяснительная записка, ни самый проект не упоминают уже ни одним словом ни о несменяемости, ни о других связанных с нею мерах, необходимых для обеспечения независимости Сената (а именно об отмене перевода сенаторов из одного департамента в другой без их согласия и об установлении несовместимости должности сенатора с другими должностями).

Обходя молчанием этот коренной для реформы Сената вопрос, министерство в то же время проявляет определенно отрицательное отношение и к более скромной мере, направленной к обеспечению устойчивости личного состава административных департаментов, а именно к предположенному особым совещанием и группой членов Государственного Совета ограничению числа сенаторов в этих департаментах определенными штатами. Такое отрицательное отношение мотивируется невозможностью в настоящее время, ввиду предстоящих преобразований в области местного управления, предугадать размер будущей деятельности Сената, а следовательно и установить потребный для этой деятельности численный состав департаментов. Казалось бы однако, что нет никаких препятствий к применению здесь выхода, столь часто у нас практикуемого, а именно к установлению временных штатов, подлежащих затем пересмотру сообразно указаниям опыта. Во всяком случае сохранять настоящее неустойчивое и изменчивое положение личного состава административных департаментов на том лишь основании, что в будущем количество выпадающей на его долю работы может измениться, едва ли допустимо.

По вопросу о компетенции административных департаментов Сената министерство юстиции прежде всего решительно возражает против предположенного особым совещанием расширения законодательной инициативы Сената и со своей стороны, напротив, признает необходимым совершенно отменить принадлежащее ныне Сенату право вносить на рассмотрение законодательных органов так называемые "казусные" дела, распространив вместе с тем на департаменты Сената прежнего устройства правило Судебных Уставов, по которому все судебные установления обязаны решать дела по точному разуму действующих законов, а в случае неясности, недостатка или противоречия основывать решение на общем смысле законов. К этому нововведению нельзя отнестись иначе как с полным сочувствием. Предоставление высшему административному суду права законодательной инициативы, хотя бы и по частным поводам, находится, несомненно, в полном противоречии как с общепризнанными принципами судоустройства, так и с основными началами конституционного строя.

В связи с теми же соображениями записка министра юстиции признает также неприемлемыми предположения особого совещания относительно расширения прав Сената, касающихся ответственности должностных лиц и в частности министров, а также проверки законности издаваемых министрами общих инструкций и циркуляров до их обнародования. По этому вопросу в настоящее время трудно высказать вполне определенное и категорическое суждение. С одной стороны, предоставление Сенату вышеуказанных полномочий, не относящихся к области административной юстиции, находится в противоречии с конституционными началами и в частности с принципом ответственности министров перед парламентом. С другой стороны, в государстве, где этот последний принцип не осуществлен, особый орган с широкими правами по надзору за законностью управления может при известных благоприятных для его независимости условиях сыграть полезную роль. Едва ли однако такие благоприятные условия существуют у нас. Опыт и последнего времени, и последних лет показал с достаточной ясностью, что подчинение Сенату министров в порядке надзора имеет весьма мало шансов сделаться реальным фактом. Что же касается полномочий Сената, касающихся уголовной и гражданской ответственности прочих должностных лиц, то эти полномочия должны отпасть со введением ответственности чиновников в общем порядке. Ввиду всего этого едва ли есть основание защищать предположения особого совещания против возражений министерства юстиции. Министерский проект скорее вызывает критику с обратной стороны, а именно в том отношении, что, исходя, по крайней мере формально, из представления о Сенате как об административном суде и оспаривая предыдущие проекты с точки зрения конституционных начал, он, однако, сохраняет за Сенатом функции, плохо вяжущиеся с этими идеями. В особенности это нужно сказать о принадлежащем Сенату праве делать по собственной инициативе или по инициативе министерства юстиции общие и обязательные для всех разъяснения законов*. Такое право, осуществленное между прочим в известных разъяснениях избирательного закона 11 декабря 1905 г., практически стоит весьма близко к праву аутентического толкования законов и может привести к вторжениям в область компетенции законодательной власти. Как судебное установление, Сенат должен иметь право толкования законов лишь при разборе отдельных дел, постановляя решения, обязательные лишь для данного случая.

______________________

* Проект, отменяя в связи с лишением Сената законодательной инициативы перенесение дел, требующих изменения или пояснения законов, из департаментов в общее собрание, в то же время предоставляет отдельным сенаторам и всем министрам право вносить в общее собрание вопросы, разрешаемые неоднообразно в правительственных установлениях или возбуждающие на практике сомнения.

______________________

Как было уже указано выше, проект министерства юстиции очищает компетенцию первого департамента от ряда второстепенных дел, не принадлежащих к области административной юстиции (как, например, удостоверение прав состояния, разрешение отпусков мировым судьям, утверждение торгов и договоров о порядке и поставках). Но эта полезная мера проводится недостаточно энергично и последовательно: в ведении первого департамента по-прежнему оставляются некоторые функции, чуждые его основной задаче, как, например, сложение безнадежных недоимок и взысканий.

IV

Центр тяжести внесенного в Думу проекта лежит в реформе порядка производства и решения дел в Сенате. Но и здесь, делая некоторые заметные шаги вперед, министерство все-таки останавливается на полдороге и не доводит преобразования до конца.

Одною из наиболее важных положительных сторон проекта является отмена принадлежащего ныне министру юстиции и обер-прокурорам права надзора по отношению к Сенату, т.е. права или "пропускать" сенатские решения, или опротестовывать их и переносить дело в высшую инстанцию: из департамента — в общее собрание, а из общего собрания — в Государственный Совет. Так как вместе с тем по проекту решения общего собрания постановляются простым большинством голосов, то этим самым устраняется и другой случай, когда дело может быть перенесено из Сената в Государственный Совет и разрешено в порядке верховного управления. Такое нововведение, конечно, нельзя не приветствовать. Но наряду с этим, проект сохраняет право перенесения дел из департаментов в общее собрание за министрами и оставляет в неприкосновенности действующий ныне порядок, по которому участвующим в деле частным лицам предоставляется ходатайствовать о таком перенесении путем всеподданнейших жалоб на департаментские решения, приносимых на имя Монарха и рассматриваемых в особом присутствии Государственного Совета. Допустимость таких жалоб мотивируется между прочим тем, что сопряженное с ними "значительное замедление в окончательном разрешении дел" в большинстве случаев не может отозваться отрицательным образом ни на чьих частных интересах, "разве только на интересах самих жалобщиков". По этому поводу нельзя не заметить прежде всего, что возможно быстрое разрешение споров о праве, возникающих между гражданами и администрацией, важно не только с точки зрения частных интересов, но и с точки зрения интересов самого государства. Далее, в вопросе об упомянутом изъятии из общего правила, по которому "на решения Сената нет апелляции", сущность дела лежит не в замедлении делопроизводства, а в том, что перенос дела из одной судебной инстанции в другую в силу акта, состоявшегося в порядке верховного управления, стоит в противоречии с общими принципами правосудия, тем более, что при таких условиях перенесение дела в общее собрание не может не оказывать влияния на последующее его решение.

Относительно участия министров в разрешении дел в Сенате проект, с одной стороны, вводит некоторые изменения, несомненно улучшающие и ускоряющие процедуру. Так, обязательного личного присутствия министра или его товарища по делам, касающимся его ведомства, более не требуется. Министрам предоставляется, смотря по важности дела, или являться лично, или уполномочивать для этого директоров департаментов министерства и других должностных лиц. Вместе с тем отпадают и те осложнения в дальнейшем движении дела, которые по ныне действующему порядку вытекают из отсутствия министров. Но параллельно с этим право протеста и переноса дела в общее собрание не только сохраняется за министрами (не распространяясь однако на уполномоченных ими лиц), но и расширяется в том отношении, что вместо установленного ныне перечисления дел, решаемых при участии министров, разрешение вопроса о том, касается ли дело ведомства того или иного министра, предоставляется ему самому. Требование предварительных заключений министров по целому ряду дел отменяется, но остается для дел по жалобам на министров, причем для представления заключений им по-прежнему дается трехмесячный срок. Сохраняется также участие министров в голосовании сенатских решений, — участие, которое по делам, касающимся нескольких министров, может оказать значительное прямое влияние на исход дела.

Все это чрезвычайно далеко от той "самостоятельности" и даже "суверенности" решений Сената, о которой говорится в объяснительной записке (стран. 21). Остающаяся за министрами широкая возможность прямого или косвенного влияния на эти решения стоит в полном противоречии с основным принципом административной юстиции, в силу которого органы активного управления являются в административном процессе стороной наряду с частными лицами и потому не могут не изменять общего хода судопроизводства, ни тем более участвовать в решении дела. И едва ли можно разделить чувство удовлетворения, испытываемое составителями записки при мысли, что постановленные при проектируемом порядке участия заинтересованных министров определения Сената "лишь в редких сравнительно случаях окажутся в противоречии с их мнением". Мы знаем, что по самой природе министерской деятельности даже в парламентарных государствах политические соображения в ней играют более видную роль, чем юридические, и потому постоянное и ненарушимое единение министров и высшего административного суда есть сомнительного свойства идеал, который не может быть практически осуществлен без существенного ущерба для юридических начал.

Несколько менее ревниво, чем к правам министров, относится, как мы уже видели, проект к правам обер-прокуроров. Но, лишаясь, по проекту, функций надзора за сенатскими решениями (причем отпадают и крайне замедляющие делопроизводство письменные согласительные предположения), они, однако, сохраняют обязанности по составлению законного quorum'a присутствия, а, главное, остаются начальниками сенатских канцелярий. Это последнее обстоятельство имеет тем большее значение, что хотя проект и делает некоторые шаги в смысле ослабления значения канцелярии в делопроизводстве Сената, но шаги, недостаточно решительные для того, чтобы устранить их преобладающее влияние, которое, кроме того, обусловливается и личным составом сенаторов. Так, проект совершенно отказывается от возложения на сенаторов обязанности составления письменных докладов, мотивированных резолюций и определений и оставляет эти обязанности на канцелярии под руководством обер-прокурора, ограничиваясь лишь указанием, что эти задачи выполняются "под надзором" одного из сенаторов по установленной между ними очереди. Правда, наряду с этим вводится устный доклад дела в заседании одним из сенаторов, что, по мнению составителей проекта, будет не только обеспечивать правильное разрешение дела в Сенате, но и способствовать "поднятию в народе значения этого высшего органа надзора за правильностью и закономерностью управления". Не разделяя этих, быть может, слишком смелых надежд и даже сомневаясь в том, чтобы сведения об устных докладах сенаторов могли получить в народе широкое распространение при отсутствии публичности заседаний, нельзя не признать, что, если не для поднятия значения Сената в народе, то для поднятия самостоятельности самого Сената предлагаемая мера могла бы быть полезной. Но значение ее существенно ослабляется тем, что она не имеет обязательного характера: устный доклад дела может быть возлагаем и по-прежнему на канцелярию. Ко всему этому нужно добавить, что объяснительная записка решительно высказывается против всяких изменений в современном положении обер-прокуратуры по отношению к министру юстиции, которому она подчинена.

Практически целесообразным нужно признать проектируемое министерством юстиции разделение административных департаментов по примеру кассационных на отделения, могущие заседать одновременно, но, к сожалению, наряду с этим допускается перенесение дела в пленарное заседание департамента по требованию министра или хотя бы одного из сенаторов, что неудобно в практическом отношении и едва ли допустимо с принципиальной точки зрения.

Одно из наиболее существенных улучшений вводимых проектом в наш административный процесс, заключается в том, что участвующие в деле лица (т.е. по делам административной юстиции жалующиеся на распоряжения властей) могут присутствовать в заседаниях (ст. 45) и давать словесные объяснения (ст. 851). Представляется, однако, характерным, что составители записки видят в этом важном нововведении не столько необходимое условие правильности решения дела, сколько неизбежную, хотя и неудобную для государства уступку интересам частных лиц и выражают надежду, что "при отдаленности места жительства заинтересованных лиц сопряженные с личной явкой в Сенат или с посылкой поверенных расходы будут, очевидно, столь значительны, что лица сии едва ли будут часто пользоваться своим правом давать объяснения лично или чрез поверенных", а также присовокупляют, что "от председательствующего будет зависеть не допускать излишней пространности этих объяснений". Кстати, хотя в объяснительной записке и упоминается о поверенных, но в самом проекте о них нет ни слова, и, по буквальному смыслу его, присутствовать в заседаниях и давать объяснения могут лишь сами заинтересованные лица. При таком толковании права их могут свестись к нулю. Кроме того, надо заметить, что и при более широком толковании остается сомнительным, подходят ли при существующей у нас официальной терминологии под понятие "участвующих в деле лиц" земские и городские учреждения и не лишаются ли они таким образом права давать чрез своих поверенных объяснения в Сенате при разрешении споров, возникающих между ними и администрацией.

Введения публичности заседаний Сената по делам административной юстиции проект министерства юстиции не предлагает, расходясь таким образом с мнением, высказанным в 1905 году комитетом министров. Заседания эти по-прежнему должны происходить при закрытых дверях.

Нерешительностью и половинчатостью отмечены и статьи проекта, касающиеся требуемого для сенатских решений большинства голосов. Допуская решение простым большинством в общем собрании, министерство юстиции по отношению к департаментам ограничивается отменой требования единогласия и вводит по всем делам решение большинством 2/3 голосов, при чем за отсутствием такого большинства дело переносится в общее собрание. Нет надобности говорить о том, что такое положение вещей, при котором в судебной инстанции по спорному делу может не состояться никакого постановления, представляется с точки зрения правильной организации процесса совершенно недопустимым. В объяснительной записке это положение оправдывается тем соображением, что "при почти полном отсутствии и у нас низших органов административной юстиции и крайне несовершенной организации губернских учреждений поступающие в Сенат в порядке обжалования дела далеко не всегда оказываются достаточно разработанными, а постановления по ним означенных учреждений — достаточно обоснованными". Трудно, однако, уяснить себе точно логическую связь между этим указанием и выводимым из него заключением. Если сенаторы вследствие несовершенной организации местных учреждений не располагают всегда достаточным материалом для суждения по делу, то ведь этот материал не увеличится от того, что, за отсутствием большинства 2/3, дело будет перенесено в общее собрание.

Мы не будем останавливаться на некоторых других нововведениях проекта, каковы, например, упрощение производства по делам, поступающим из военного и адмиралтейств-совета, и по пересмотру Сенатом своих решений, учреждение должности первоприсутствующего в первом департаменте, изменение правил о вакантном времени сенаторов и т.д.

Почти все проектированные министерством нововведения полезны каждое в отдельности, но, взятые вместе, они не составляют той коренной реформы Сената, в которой он нуждается. Из трех основных и неотложных задач, а именно: 1) обеспечения надлежащей подготовки и независимости личного состава административных департаментов, 2) предоставления Сенату полной самостоятельности в осуществлении его полномочий и 3) преобразования его делопроизводства согласно с современными процессуальными принципами, — министерский проект первую задачу совершенно обходит, второй касается лишь в слабой степени, а третью разрешает частично и неполно. Несмотря на некоторые усовершенствования, вводимые проектом, организация и процедура нашего высшего административного суда остается весьма далекой от "великих начал, которые легли в основу Судебных Уставов Императора Александра II" и которые еще три года тому назад были официально признаны необходимыми основами и для преобразования административной юстиции.

Проведение в жизнь проекта министерства юстиции в его настоящем виде само по себе могло бы считаться некоторым шагом вперед сравнительно с настоящим порядком. Но оно могло бы иметь и невыгодные последствия. Можно опасаться, что с осуществлением проектированных министерством частичных улучшений, вопрос о Сенате стал бы считаться разрешенным и важнейшие части необходимой реформы были бы отложены до "отдаленного будущего". Нельзя поэтому не пожелать, чтобы в Государственной Думе законопроект министра юстиции подвергся тщательному пересмотру и главным образом в смысле расширения той постановки, которую он дает вопросу.


Опубликовано: Кокошкин Ф.Ф. К вопросу о реформе Сената. М.: Типография Г. Лисснера и Д. Совко, 1908.

Федор Федорович Кокошкин (1871-1918) — юрист, профессор кафедры государственного права Московского университета. Депутат I Государственной думы от Москвы.



На главную

Произведения Ф.Ф. Кокошкина

Монастыри и храмы Северо-запада