Ф.Ф. Кокошкин
Об основаниях желательной организации народного представительства в России

На главную

Произведения Ф.Ф. Кокошкина


СОДЕРЖАНИЕ



Значение выборов в представительное собрание поставлено в ближайшую зависимость от того, какой характер будет придан проектированному учреждению. Если общественные представители созываются для подачи мнений правительству, для занятия нескольких кресел в государственном совете, если обязанности их будут сведены к предварительной разработке отдельных законодательных предположений, то вопрос о порядке выборов теряет свое первостепенное значение. Как бы и откуда ни были привлечены при таких условиях к совместной работе с правительством общественные деятели, существенной важности не имеет. Роль, отводимая представительству в этом случае, столь незначительна, что правительство могло бы ограничиться непосредственным вызовом общественных деятелей, подобно тому как приглашаются члены разных петербургских комиссий, совета при министерстве земледелия, как в 80-х годах были собраны "сведущие люди". Нельзя однако не заметить, что опыт прошлого, печальный исход всевозможных подобных совещаний из местных людей, которых бюрократия допускала в свою среду, казалось бы, должен убедить в бесплодности всех этих попыток. Все зло современного положения заключается не в одном недостатке осведомленности о нуждах и потребностях страны. Местные учреждения, журналы и газеты при свободе печати могли бы исполнить это назначение успешнее, чем несколько случайных общественных представителей, от которых правительство желало бы получить полезные сведения и советы. Внутреннее состояние России не таково, чтобы оставалась хотя бы слабая надежда на возможность выхода из переживаемых затруднений путем совещательных собраний. Повторить вновь хотя бы в более широких размерах, хотя бы путем выбора от населения, а не правительственного назначения то, что было сделано в 80-х годах с комиссией "сведущих людей", теперь нельзя. Народное представительство должно осуществить нечто большее, оно должно принять постоянное участие в законодательной власти. При таком условии организация выборов приобретает первостепенное значение, ибо задача заключается уже не в том, чтобы дать более или менее удачных советников правительству а в том, чтобы собрать воедино таких народных избранников, которые действительно руководили бы общественным мнением и вели за собою все многомиллионное население России. Задача, конечно, не легкая, но только когда голос представителей будет получать отзвук во всех концах страны, когда мнение их не будет одиноким мнением отдельных лиц, а будет выражением понимания и чувств самого народа, только тогда в представительстве может сложиться та политическая сила, которая способна сделаться двигателем государственной жизни и вывести Россию из настоящего настроения.

В народном представительстве необходимо создать такой центр, где общественное мнение могло бы слагаться во всей своей полноте и крепости; для этого представительства должно дать место всем влиятельным, деятельным, живым силам страны. Оно должно быть наивозможно более верным отражением действительности, а не искажением ее.

СОСЛОВНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО

Этому требованию прежде всего противоречила бы организация народного представительства на сословных началах. Защитники сословной организаций выставляют, во-первых, то положение, что только внутри исторически образовавшихся союзов могут слагаться прочные связи и объединение общественных элементов, вне же их происходит полное смешение разнородных частей населения, образуется "людская пыль", подверженная всем случайностям стихийных бурь и волнений; во-вторых, что только сословия являются хранителями исторической традиции, вырабатывающей сознание государственных обязанностей. Лишенная традиций, бессословная масса неспособна, по их мнению, служить опорою прочного государственного порядка. Нельзя однако забывать, что сословный строй является в России скорее созданием правительственной власти, чем продуктом действия внутренних общественных сил. Сословия сложились и были закреплены ради определенной государственной цели - несения податного тягла и исправления военной и гражданской службы. Задача народного представительства совсем иная: на русское общество не возлагается несения нового вида служебной повинности, а предоставляются определенные политические права.

Для новой задачи нужны и новые формы объединения, вытекающие не из сословной группировки, созданной для иных потребностей и задач. Творческая государственная работа, на которую призывается русское общество, требует особого умения, совершенно других внутренних качеств, которые не создаются в оковах сословного строя.

Необходимо, чтобы в народном представительстве складывалось разумное понимание общих народных нужд, а не исключительных интересов отдельных сословных корпораций, принадлежащих к давно прошедшему времени. После освобождения крестьян и гражданских преобразований императора Александра II сословный строй приходит в упадок, и, несмотря на усилия правительства, не может быть поддержан. Попытки реставрации его в царствование императора Александра III оказались тщетны и не могли остановить естественного хода вещей.

Сословный строй на западе Европы стоял века, и требовались целые политические бури, чтобы сломить его. Но такой сословный строй был естественным результатом крепкой связи аристократии с землей и политической роли землевладения. Аристократическая фамилия как бы срасталась со своим земельным владением, заимствовала от него свое имя, как бы производила себя от него и от него же получала политическое влияние. Ничего подобного в России не было, и, напротив, обнаруживается как раз обратное явление - крайне непрочная связь дворянства с землевладением. За наделением вышедших на волю крестьян у помещиков осталось около 78 миллионов десятин. К 1900 году из этого количества уцелело в руках дворян (по сведениям дворянского банка) уже только 54 милл. дес. Другими словами, за 40 лет дворянство потеряло 24 милл. дес, или почти треть своих земель.

Вместе с тем, вопреки утверждению защитников сословных порядков наши сословия не объединяют однородных общественных элементов, а, напротив, искусственно связывают такие общественные группы, которые по бытовым хозяйственным условиям имеют мало общего между собою в своих интересах и стремлениях. В среде дворянства в зависимости от исторического прошлого не может образоваться сплоченного единства, необходимого для влияния и политической силы. Одна часть дворянства продолжает тяготеть к правительственной службе, другая - к землевладельческим интересам. Эти два течения, служилое и землевладельческое, проявляются в дворянских собраниях в двух направлениях, противоположных друг другу. Верхний слой дворянства, принадлежащий к высшему служебному и аристократическому кругу, совершенно оторван от земли. Благодаря своему общественному положению и материальным средствам представители крупного землевладения могли бы иметь влияние в своей местности и тем самым усилить значение дворянства, но они почти совершенно устраняются от деятельности в провинции, не представляющей ни особого почета, ни служебных отличий. Относясь к своим владениям как к оброчным статьям и не проживая в своих имениях, наиболее влиятельные и богатые дворянские фамилии совершенно утрачивают связь с местными интересами, устраняясь не только от участия в земских собраниях, но и от сближения с дворянским обществом, в списках которого хотя они и числятся, но с которым имеют мало общего. Все значение, сохраненное дворянством на местах, поддерживается средним дворянским землевладением.

Этот слой выставил из своей среды деятелей самоуправления, гласных земских собраний, председателей и членов управ, мировых посредников и мировых судей. Между тем, экономические условия всего неблагоприятнее сложились для среднего землевладения. Ма-лодоходность имений, задолженность и вследствие этого недостаток средств вынуждают все большее число землевладельцев к приисканию других источников дохода, помимо сельского хозяйства, к тому же побуждают склонность и привычка к иным видам занятий. Большая сравнительно выгодность различного профессионального труда неминуемо влечет представителей дворянства или на правительственную службу, или в либеральные профессии - адвокатов, инженеров, докторов, учителей и пр.

Таким образом от дворянства все более и более откалывается известный слой, переходящий в бессословную интеллигенцию. Процесс этот неминуемо будет все усиливаться и приводить к все большей дифференциации дворянского сословия и распадению сословных связей.

Другое сословие - крестьянство, хотя и представляет в бытовом отношении более однородности, однако и здесь прежний уклад деревни значительно видоизменился под влиянием расширения торговой и промышленной деятельности. Внутри селений расселяется пришлый люд, крестьянство сливается с городским рабочим и фабричным населением. Значительное количество людей только номинально причислено к крестьянскому сословию, не имея с ним ничего общего ни по роду занятий, ни по привычкам. В городском населении сословное разделение представляется уже в полном разложении, и сохраняемые в законе сословные рамки совершенно не соответствуют городскому обществу.

Ни торгово-промышленные классы, ни рабочие и фабричные, ни городская интеллигенция не укладываются в рамки сословного строя. Даже законодательство 90-х годов, стремившееся все подвести под сословные начала наперекор естественному положению вещей, относительно городского устройства принуждено было отступить от усвоенных принципов.

Построение народного представительства на сословных началах несмотря на полное противоречие всем современным условиям русской жизни находит, однако, себе сторонников и выражается в предположениях об отдельном представительстве от дворянских собраний, а также в совершенной обособленности представительства от крестьян.

Старание укрепить дворянство, отводя ему особое место в высших государственных учреждениях, есть не более как попытка искусственного создания аристократических начал, не прививающихся к русской действительности, одно из тех "археологических" мечтаний, которое неспособно дать ничего прочного и жизненного.

Привилегия, полученная дворянством, явится ничем неоправданным притязанием на занятие такого исключительного положения, которому не соответствуют действительная роль и значение дворянства. Дворянские собрания неспособны дать аристократического государственного представительства, которое было бы в силах встать на страже консервативных начал. Внутри самих собраний, благодаря их разнородному составу, не может сложиться твердого и определенного общественного мнения, способного руководить течением государственных дел. Дворянская среда, благодаря своему служебному положению, представляется слишком зависимой не только от правительства, но часто даже от местных властей, а потому не обладает той степенью самостоятельности, которая прежде всего необходима для аристократического учреждения. Привилегия, предоставленная сословию, может возбуждать лишь неприязнь и вражду в других классах общества. Такого враждебного настроения нужно особенно стремиться избегать при коренном государственном переустройстве, когда всего важнее, чтобы взаимная рознь была сглажена и все силы общества были направлены к совместному действию. Наконец, такая привилегия может лишь нанести вред интересам самого дворянства, она уронит его авторитет, подорвет его нравственный кредит, и в общих выборах от населения дворяне потеряют более, чем то, что они могли бы приобрести в обособленном представительстве. По этим причинам государственное представительство от дворянского сословия явится такой привилегией, которая не сослужит доброй службы дворянству, а принесет огромный вред всему делу народного представительства.

Сословные тенденции сказываются также в проектах полной обособленности крестьянского представительства, в предположениях о том, чтобы крестьяне не только выбирали отдельно от других сословий, но чтобы и представители их могли быть выбраны только из того же крестьянского сословия. Такие планы прикрываются как бы особым попечением о крестьянстве, вытекают из желания оградить народную массу от вредного влияния более образованных классов, от развращенного действия политической агитации. Защитники такого направления настаивают на том, что неискаженное подлинное мнение крестьянства может быть выражено лишь самими крестьянами. Нетрудно, однако, заметить, что такая заботливость о народе в сущности сводится к ограничению его прав во вред, а не на пользу крестьянству. В народном представительстве предстоит не излагать свои нужды и просить о них, а обсуждать и решать общегосударственное дело. Для этого нужны не ходатаи за своих однообщественников, а представители, способные понимать и ценить народные интересы в сложном сцеплении с общегосударственными задачами и потребностями. Может ли найтись среди крестьянства достаточное количество таких представителей для высшей государственной деятельности, когда из него искусственно исключаются все те, кто получил хотя бы какое-нибудь образование? Не будет ли такое требование подобно запрету для крестьян вести судебные процессы иначе как через своих односельчан? Не значит ли это заранее обратить крестьянское дело на верный проигрыш? Такая обособленность крестьянства в государственном представительстве еще более закрепит сословную отчужденность народа.

Для крестьян сословность связана с подчиненностью исключительным судам, исключительной администрацией, лишением общих гражданских прав и полною приниженностью положения. Против таких порядков с определенностью высказалось общественное мнение, восставали сельскохозяйственные комитеты, настаивая на уравнении крестьян в правах с другими классами населения. На почве сословной обособленности и замкнутости крестьянства не могут взойти благие всходы гражданственности; здесь открывается широкий простор господству административного давления, произволу и насилиям мелких властей. Желание достигнуть как бы в чистом виде крестьянского представительства путем ограничений свободы выборов приведет к тому, что представители крестьянства окажутся прямыми ставленниками губернской администрации, хотя и крестьянского звания.

КЛАССОВОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО

В близком родстве с системой сословного представительства стоит принцип так называемого "представительства интересов" или классового разделения избирателей. Он вводится во многие из оглашенных в печати или циркулирующих в обществе проекты организации народного представительства в России, но обыкновенно не в виде исключительной основы представительства, а в известном сочетании с сословной организацией или с системой, опирающейся на земские и городские учреждения.

Идея представительства интересов заключается в требовании, чтобы состав представительного собрания отражал более или менее равномерно все те важнейшие экономические интересы, различие которых обусловливает собой разделение населения государства на социальные классы. Этого думают достигнуть путем разделения избирателей каждой провинции или округа на группы соответственно их имущественному положению или занятиям; каждая такая группа выбирает представителей отдельно от других и обыкновенно лишь из своей среды. Такой порядок представительства от общественных классов имеет многочисленных сторонников и применяется на практике в некоторых европейских государствах, как, например, в Австрии и Пруссии. В Австрии при выборах в имперский сейм (рейхсрат) избиратели делятся на 4 классовые группы или курии: 1) крупные землевладельцы; 2) сельские общины (мелкие землевладельцы); 3) города; 4) торговые палаты, представляющие торгово-промышленный класс.

В последнее время к этим четырем куриям была присоединена пятая - курия всеобщего голосования, в которой численное преобладание принадлежит не входящим в первые четыре курии неимущим или малодостаточным слоям населения. Число представителей от каждой курии определяется особым расписанием, установленным законом. В Пруссии система представительства интересов осуществлена в упрощенном и, можно сказать, более грубом виде; здесь не принимается в расчет род имущества, а исключительно размер его, или, точнее, сумма платимых каждым избирателем прямых налогов. При этом система представительства интересов соединяется с двухстепенными выборами и применяется не непосредственно к избранию депутатов, а лишь к избранию тех уполномоченных, которые уже должны от себя избрать членов ландтага. В каждом округе составляется список лиц, платящих прямые налоги, причем имена их располагаются в списке в порядке их податного ценза, начиная с лица, платящего более всего налогов. Затем список разделяется на три равные части, но равные не по числу лиц, а по сумме платимых ими податей, так что каждая группа составляется из лиц, уплачивающих в общей сложности 1/3 налогов, идущих с данного округа. Образованные таким способом три класса избирателей бывают всегда крайне неодинаковы по своей численности: последний включает в себя обыкновенно большинство избирателей, первый может состоять из одного или нескольких крупных плательщиков. Но каждый класс избирает одинаковое число уполномоченных.

Прусская трехклассная система хорошо известна и нашему отечеству. В главных своих основаниях она была введена в наше городское самоуправление Городовым Положением 1870 г., ныне замененным новым Положением 1892 г. В Положении в общественном управлении гор. Петербурга 1903 г. она восстановлена в несколько измененном виде (с соединением двух последних разрядов избирателей в один, избирающий две трети гласных). Классовое же представительство, но в несколько иной форм, считающейся, подобно австрийской системе, не только с количеством, но и с родом имущества, легло в основу Земского Положения 1864 г. Как известно, по этому Положению, гласные уездного земского собрания избирались от трех групп избирателей: 1) от частных собственников недвижимых имуществ в уезде, 2) от владельцев городских имуществ, при этом первая и третья группы делились в свою очередь на крупных владельцев, избиравших гласных непосредственно, и мелких владельцев, участвовавших в выборах чрез поверенных, к крестьянам же, владеющим надельной землей, была применена система трехстепенных выборов.

Когда два года тому назад был возбужден вопрос о реформе земского представительства, большинство земских собраний, обсуждавших этот вопрос, отвергнув сословное начало, признавало желательным восстановить главные основания классовой системы 1864 г. с некоторыми видоизменениями и дополнениями. Так, например, проект, принятый Московским губернским земским собранием, кладя в основу земского представительства заимствованный из Положения 1864 года принцип "различия имуществ и соединенных с ним интересов", развивал этот принцип далее, а именно, выделял в особую группу владельцев торгово-промышленных заведений, а для некоторых местностей также домо- и дачевладельцев.

Те из существующих проектов организации народного представительства в России, которые строят общегосударственное представительство на земском, полагая в то же время в основу последнего группировку избирателей по роду и количеству имущества, тем самым вводят в систему общенародного представительства, хотя и в смягченном виде, принцип классового разделения. Принцип классового разделения и в применении его к органам местного самоуправления встречает существенные возражения, которые между прочим были высказаны некоторыми общественными и государственными деятелями, участвовавшими в разработке Земского Положения 1864 г. Но еще более сильные и справедливые возражения вызывает он в применении к общегосударственному представительству.

Прежде всего при системе представительства интересов нет возможности установить сколько-нибудь справедливые объективные основания для распределения общего количества представителей (или уполномоченных для выборов) между различными группами избирателей. Сообразоваться с численностью групп здесь, очевидно, нельзя, ибо при этом некоторые классы получили бы столь подавляющее большинство, что не была бы достигнута главная цель всей системы - ограждение интересов всех классов. Менее всего возможно было бы сделать это в России, где один из крупных социальных классов, именно крестьянский, во много раз превышает своей численностью все остальные классы, взятые вместе. Распределение представительства в соответствии с количеством имущества или налогов, приходящихся на каждый класс, как это сделано в Пруссии, явно несправедливо и нецелесообразно, так как значение каждого класса в государственной жизни не может измеряться его состоятельностью или платежеспособностью. С этой точки зрения вполне понятно мнение Бисмарка, заявившего в 1867 г., что он не знает "ничего более несправедливого и нелепого, чем прусская трехклассная система". Остается, таким образом, единственный исход - установить число представителей от каждого класса в определенных раз навсегда цифрах сообразно тому или иному субъективному взгляду законодателя на общественное и государственное значение этого класса.

Но такое распределение всегда будет произвольно и искусственно, всегда станет вызывать ожесточенные споры и справедливое неудовольствие.

Но не только распределение представительства между классами, самое разделение населения на классы неизбежно носит на себе печать произвола и искусственности. Определения законодательства по этому предмету, как бы совершенны они ни были, никогда не могут совпасть с действительно существующим различием интересов, хотя бы даже только экономических. Лицо, отнесенное по внешним признакам к разряду землевладельцев, может в действительности примыкать к другому классу и, может быть, не только по своим личным связям и симпатиям, но и по своему имущественному положению, если, например, большая часть его состояния заключается не в земле, а в акциях промышленных предприятий. В среде классов, по-видимому, связанных общностью имущественного положения, могут существовать резкие различия экономических интересов и соответственно этому различное отношение ко многим важным политическим вопросам. Яркий пример этого дает современная Англия, где стоящий в настоящее время на первой очереди вопрос о таможенных пошлинах делит класс крупных промышленников на два враждебные лагеря: представители железоделательной промышленности являются сторонниками протекционистических планов Чемберлена, тогда как принцип свободной торговли находит себе опору в интересах хлопчатобумажного производства. Подобные же явления возможны и отчасти наблюдаются уже теперь и у нас в России. Самый однородный и обособленный от других класс русского населения, крестьянский, не проявляет и не может проявить более или менее единодушных классовых стремлений по отношению, например, к такому важному вопросу экономического законодательства, как вопрос об общине. И различное отношение крестьян к этому вопросу обусловливается не только различием местных условий, но обнаруживается и в пределах одних и тех же местностей и селений, благодаря совершающейся в среде крестьянства дифференциации, в силу которой укрепление и развитие общинных начал землевладения выгодно для одних элементов сельского населения и, напротив, совершенно невыгодно для других. Равным образом и отношение крупных землевладельцев ко многим вопросам экономической и общей политики может существенно разниться в зависимости от того, живут ли они сами в своих поместьях, или лишь изредка посещают их, обрабатывают ли землю при помощи батраков или соседних крестьян, или сдают ее в аренду, ведут ли они чисто земледельческое хозяйство, или эксплуатируют землю путем связанных с земледелием промышленных предприятий. Таких примеров можно было привести много по отношению к каждому классу, и все они подтверждают тот факт, что общие определения классов, которые только и может дать законодатель, не в состоянии уловить и выразить всего разнообразия естественной группировки интересов, наблюдаемой в действительной жизни.

Этот факт приобретает еще большее значение, если мы примем во внимание, что в общественной и государственной жизни играют важную роль не только экономические интересы, от которых всегда исходит классовая группировка избирателей, но и интересы иного порядка, национальные, религиозные и политические в тесном смысле этого слова. Если и допустить, что в общем экономические потребности оказывают преобладающее влияние на общественную и государственную жизнь, то во всяком случае едва ли задача законодателя заключается в том, чтобы искусственно усиливать это преобладание, подчеркивать классовые различия и классовую обособленность, приучать граждан выдвигать на первый план чисто-экономическую точку зрения на политические вопросы. Возможно, и именно в России и в частности в земской среде мы видим многочисленные примеры тому, что люди, принадлежащие по своему имущественному положению к одному классу общества, ставят главной целью своей деятельности защиту интересов другого класса. Справедливо ли заставлять их осуществлять свои политические права непременно в той группе, где они, может быть, составляют меньшинство, и препятствовать им объединиться с теми, на чьей стороне все их симпатии?

Да и независимо от таких отдельных случаев во всем государстве в тот или иной момент его жизни могут выступить на первый план интересы совершенно не экономического свойства и разделить страну на партии, совершенно не совпадающие с классовой группировкой. Не видим ли мы как раз такого явления в современной нашей жизни? В политической борьбе, совершающейся в настоящее время в России, наши социальные классы не выступили в качестве сплоченных и единодушных групп, но сами раскололись на враждебные партии. В числе сторонников коренной политической реформы мы встречаем и землевладельцев, и фабрикантов, и купцов, и лиц свободных профессий; такое же пестрое разнообразие общественных элементов представляет собой с точки зрения классовой группировки и противоположный лагерь. Это доказывает, что разделение избирателей по системе представительства интересов вдвинуло бы живые общественные силы в искусственные рамки и могло бы повести к тому, что при выборах по такой системе во многих местностях остались бы в меньшинстве и не получили бы представительства такие элементы, которые при свободной группировке населения по партиям, соединившись со своими единомышленниками из других классов, имели бы возможность составить большинство.

Мы подходим здесь к основному недостатку классовой системы представительства, коренящемуся не в трудностях ее практического осуществления, а в самой идее ее. Этот недостаток был ясно указан у нас в России при разработке Земского Положения 1864 года. Тогда против классовой и сословной группировки избирателей и за территориальную высказалось, между прочим, петербургское дворянское собрание. Ту же мысль поддерживали в государственном совете петербургский губернский предводитель дворянства, М.Корф, Н. Бахметев, кн. Суворов, гр. Милютин и Тимовский. Против системы, принятой большинством, было при этом высказано, что "избранные отдельными избирательными кружками лица будут считать себя делегатами избравших их классов общества и будут действовать не как представители общих всему земству интересов, а как защитники особых выгод каждого отдельного класса. При этом не достигается то единодушие, которое должно составлять главный характер действий земских учреждений, в заведование коих поступают не отдельные, часто противоположные друг другу сословные интересы, остающиеся по-прежнему на попечении самих сословий, а земские дела, представляющие собой интересы, общие для всего населения местности".

Эта глубоко верная мысль, высказанная по вопросу о местном представительстве, применима еще в гораздо большей мере к политическим выборам. Система представительства интересов не только искусственна и несправедлива, она в корне противоречит самой идее современного государства. Несомненно, что в каждой стране население делится на общественные классы, интересы которых различны и часто противоположны; несомненно также, что классовая борьба оказывает огромное влияние на государственную жизнь. Но несомненно, с другой стороны, что одна из главных задач государственного устройства заключается в том, чтобы ослабить по возможности это влияние, чтобы приучить классы сдерживать свои эгоистические стремления и подчинять их принципу общего блага, чтобы создать в лице государственной власти силу, стоящую над классами и их взаимной борьбой, способную оценивать особые интересы классов с общегосударственной точки зрения и с этой же точки зрения примирять и согласовать их. И на этой почве должна стоять не только верховная правительственная власть, но и народное представительство, ибо и оно входит в состав государственной власти, является одним из органов ее. Члены представительного собрания - не уполномоченные избравших их лиц, а представители всего народа в целом; они должны обсуждать законы и правительственные меры с общегосударственной точки зрения, а не с точки зрения интересов отдельных групп населения. Между тем, классовая организация представительства преследует как раз обратную цель. Избранники отдельных социальных групп неизбежно явятся представителями этих групп, а не всего народа, они будут склонны и даже нравственно обязаны выдвигать на первый план классовые интересы, а не общегосударственные соображения, тогда как при другой системе выборов те же самые лица могут оказаться способными стать на почву общенародного блага. Система представительства интересов искусственно поддерживает и обостряет социальную рознь; она переносит классовую борьбу, над которой должно стоять государство, в самые недра государственной власти, в один из высших ее органов. Поэтому она должна быть решительно осуждена, и следует категорически высказаться против введения ее в России, тем более, что как раз в настоящий момент у нас выступил в более резкой форме, чем прежде, классовый антагонизм, и что антагонизм этот искусственно раздувается противниками представительного образа правления. Нормальная политическая жизнь государства должна быть основана не на борьбе классов, а на борьбе политических партий. Эти последние хотя нередко опираются на классы, но не совпадают с ними, а представляют собой нечто отличное по самой своей природе. Классы преследуют свои эгоистические, различные и часто несовместимые интересы, партии преследуют одну и ту же цель - благо всего государства и расходятся лишь в воззрениях на способы осуществления. Человек принадлежит к определенному классу в силу внешнего своего положения, к определенной партии - в силу своих убеждений. Поэтому соотношение классов населения в общем неподвижно, оно может значительно измениться лишь вследствие экономического переворота. Напротив, численное соотношение партий может постоянно меняться. Та из них, которая сегодня осталась в меньшинстве, завтра может получить преобладание. И в этой подвижности и смене лежит одно из важнейших условий здорового государственного развития.

Наряду с проектами сословного и классового представительства, а иногда также в известной комбинации с ними мы встречаем весьма распространенную мысль о том, что главной основой представительных учреждений в России должно быть представительство органов местного самоуправления: губернских земств и крупных городов.

ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО ОТ МЕСТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ (ЗЕМСТВ И ГОРОДОВ)

Устройство народного представительства через выборы от губернских земств и городских дум имеет то преимущество, что эта система опирается на организованные общественные силы. Действительно, при полном разладе и неустройстве русского общества, лишь земства и города дают такую общественную среду, которая прошла известную подготовку, приобрела навыки, умения и знания, необходимые для правильного руководства делами. Внутри их сложились определенные традиции, направляющие земскую деятельность на обслуживание общих интересов населения и наиболее нуждающейся части его - крестьянства. Традиции эти оказались настолько прочными, что, несмотря на законодательную ломку 90-х годов, в органах местного самоуправления сравнительно мало проявилось сословной и классовой исключительности. Все это дает значительную уверенность, что в составе народного представительства при выборах от земств и городов будут привлечены люди, наиболее способные для государственной деятельности. Политическое направление будущего представительного собрания при данных условиях выясняется с достаточной определенностью, чего нельзя сказать при установлении другой избирательной системы.

Все они в этом отношении представляют большую неизвестность, открывают широкий простор для преувеличенных опасений и надежд. Напротив, прошлое местного самоуправления свидетельствует о том, что земские и городские представители внесут в государственное преобразование те же общественные начала, которые окрепли, выразились в ряде предприятий, осуществились на деле в земстве и городах.

Однако недостатки такой организации, как главной основы народного представительства, настолько существенны, что остановиться на ней, как основе народного представительства, вряд ли возможно. Она будет только бледным подобием народного представительства и не может иметь его истинного значения и силы. Прежде всего здесь устанавливается такая многостепенность выборов, при которой ставятся не только затруднения, а прямо преграды для непосредственного выражения желаний и мнений населения. В губернских земских собраниях и городских думах создается тесная коллегия, получающая привилегии государственных выборов. Для того, чтобы проникнуть в эту среду, необходимо не только подвергнуться несколько раз переизбранию, но еще обладать способностью нести обязанности городского или земского гласного. В настоящее время губернские земские собрания состоят в огромном большинстве из землевладельцев-дворян, благодаря отчасти сословной избирательной системе. Но даже при изменении порядка выборов, при создании мелкой земской единицы на основах всеобщего избирательного права, только незначительная часть губернских гласных будет состоять из крестьян. Это вполне естественно вытекает из невозможности для трудового крестьянского населения соперничать с представителями других классов на поприще земской деятельности, требующей досуга и надлежащей подготовки. Неизбежным последствием такого избирательного порядка произойдет то, что вся масса сельского и городского населения будет в действительности лишена избирательных прав. Осуществление их будет обставлено такой сложной процедурой, при которой взаимная связь, а следовательно, и зависимость избранного представителя от населения исчезнет. Представителей заслонит от массы избирателей привилегированная коллегия, которая и будет держать в своих руках непосредственное назначение членов государственного собрания. Нравственные узы между представителями и народом будут порваны, они останутся чуждыми друг другу, народ не будет видеть в них своих избранников и они не к народу будут обращаться за указаниями и поддержкой. Неправильность такой системы представительства обнаруживается особенно наглядно по отношению к некоторым окраинам, напр., к юго-западным губерниям, где все население - малорусское и православное, а верхние слои, помещичий класс, - католики и поляки. Достаточно представить себе порядки выборов в народное представительство через земские собрания и городские думы в этих губерниях, чтобы понять, какое преобладание будет дано помещичьему польскому элементу, и вместе с тем понять, что народное собрание, составленное таким порядком, не может быть признано представительством населения в точном смысле этого слова.

Таким образом, все преимущества избирательной системы от земств и городов будут оплачены слишком дорогой ценой, - разрывом живой и непосредственной связи с населением. Представительство, совершенно лишенное такой связи, окажется как бы висящим в воздухе без твердой опоры на земле.

Ни в глазах правительства, ни в общем мнении оно не может получить подобающего ему значения. Бюрократия всегда будет иметь возможность отвергать решения собрания, объясняя их притязательностью и домогательством лишь известных кругов общества. С другой стороны, тесные ворота, открытые для политического представительства, не могут вместить всего общественного движения. Общественные силы будут искать иного исхода, действовать вне представительства и могут направиться против него. Поставленное между двух враждебных для него течений, одного со стороны властвующей бюрократии, другого со стороны общественного мнения, найдет ли в себе собрание, созданное исключительно из земских и городских деятелей, достаточно сил, чтобы преодолеть и то и другое, и не будут ли обречены новые учреждения на ту же бесплодную и мучительную борьбу, какую вынесли земства в своей многолетней тяжбе с бюрократической властью?

Сознание слабости представительства от земств и городов, как единственного законодательного учреждения, вынуждает тех, кто поддерживает означенный проект, заранее умалять его значение, ограничивать его компетенцию, суживать круг деятельности, ставить его в двусмысленное положение перед правительством, объявляя, что министр неответствен перед представительством. Можно ли с таким оружием выходить на состязание, можно ли водворить законность и подчинить ей разнузданный произвол высшей бюрократии?

Исторический опыт показывает, насколько неудачны были попытки заменить народное представительство представительством от общественных учреждений. Соединенный ландтаг, собранный Фридрихом-Вильгельмом IV146, приблизительно с такими же полномочиями и путем представительства от местных учреждений, не дал благих результатов и не предотвратил революции.

Из вышеизложенного вытекает, что представительство от земских и городских учреждений не может заменить собою народного представительства в соответственном смысле этого слова. Не входя пока в обсуждение вопроса о том, не может ли оно служить полезным дополнением к нему в качестве особого учреждения, представляющего местные интересы, следует во всяком случае признать необходимость представительства, избираемого населением без посредства каких-либо общественных учреждений. С принятием этого положения возникает дальнейший вопрос: должно ли право участия в выборах народных представителей принадлежать в принципе всем полноправным гражданам Российской империи, или же оно может быть предоставлено лишь лицам, обладающим известным имущественным или образовательным цензом? Иные возможные ограничения, как, напр., в зависимости от происхождения и вероисповедания, едва ли могут подлежать обсуждению: они стоят в слишком явном противоречии с общепризнанными основами современного государственного правопорядка и бесповоротно осуждены общественным мнением всех культурных народов.

ИМУЩЕСТВЕННЫЙ ЦЕНЗ

Имущественный ценз для избирателей, определяемый по размеру недвижимого имущества, по сумме уплачиваемых налогов или, наконец, по занимаемому помещению (как в Англии), существует во многих европейских государствах. На нем построено и представительство в земском и городском самоуправлении со времени введения его в России. Долговременная привычка к принципу, положенному в основу земских и городских учреждений, а, может быть, отчасти и то обстоятельство, что, по условиям крестьянского землевладения в России, земельный ценз у нас по крайней мере теоретически примирим с широким участием в выборах народных масс, - приводят к тому, что идея имущественного ценза в той или иной форме имеет в русском обществе многочисленных сторонников, особенно среди земских деятелей. Та кажущаяся на первый взгляд неопровержимой мысль, что в заведовании общественными делами может принимать участие лишь тот, кто несет расходы, связанные с общественным управлением, прочно привилась в земской среде, как это показывают проекты реформы земского избирательного права, обсуждавшиеся в последнее время в земских собраниях. Земские деятели, признававшие необходимым привлечение к участию в выборах так называемого "третьего элемента", обыкновенно считали возможным достигнуть этого лишь путем введения подоходного или квартирного налога в пользу земства, но и такого рода предположения встречали нередко оппозицию со стороны большинства, твердо державшегося принципа недвижимой собственности как основы избирательного права.

Не вдаваясь здесь в разбор вышеприведенной мысли в отношении к местному самоуправлению (о чем будет сказано ниже), можно, однако, решительно утверждать, что она совершенно неприменима к общегосударственному представительству и никоим образом не может оправдать установления имущественного или податного ценза для политических выборов. Здесь прежде всего следует иметь в виду, что участие каждого гражданина в государственных расходах может быть точно определено лишь по отношению к прямым налогам. Между тем наряду с ними существуют косвенные налоги, падающие своей тяжестью главным образом на малоимущие или неимущие классы, и именно у нас, в России, косвенное обложение предметов всеобщего потребления служит главной основой государственного бюджета. Всякий выпивающий рюмку водки или чашку чая, покупающий коробку спичек, зажигающий керосиновую лампу, садящийся в вагон железной дороги платит в государственную казну известную сумму, и притом бедный - сумму, пропорционально своему доходу гораздо большую, нежели богатый. И в общей сложности сумма налогов, уплачиваемых необеспеченной массой населения, превышает у нас во много раз обложение состоятельных классов. С другой стороны, не следует забывать, что пожертвования, приносимые гражданами на алтарь отечества, не ограничиваются податным бременем. Наряду с налогами денежными существует "налог крови" в виде всеобщей воинской повинности, которая падает на все классы народа, и у нас в России, благодаря многочисленным льготам по образованию, ложится фактически на неимущие слои населения тяжелее, чем на имущие. Именно теперь, когда страшное бремя этого налога сделалось столь ощутительным для массы населения нашего отечества, мысль о том, что лишь денежный взнос в государственную казну дает право интересоваться и заниматься государственными делами, не может не вставать в резкое противоречие не только с логикой, но и с общим народным чувством.

Таким образом, не подлежит сомнению, что с точки зрения справедливости невозможно высказаться в пользу имущественного ценза. Но защитники его иногда становятся на иную почву, на точку зрения политической целесообразности. "Участие в выборах, - говорят они, - есть не столько право, сколько государственная обязанность, которая может быть возлагаема лишь на лиц, способных сознательно и правильно осуществлять эту обязанность. Внешним, уловимым для законодателя признаком такой способности является известная материальная обеспеченность. У кого есть достаток, тот имеет возможность прибрести некоторое образование, имеет досуг для занятия общественными делами; он обладает также большой независимостью, более способен противостоять подкупу, угрозам и вообще всякому внешнему давлению, оказываемому на избирателей". Эти доводы в пользу имущественного ценза приводились, между прочим, покойным Б.Н. Чичериным147. Недостаточная обоснованность их видна с первого взгляда; ясно, что принимать имущественную обеспеченность за мерило политической способности значить установлять произвольный и для множества случаев заведомо неверный критерий этой последней. И менее всего такой критерий приложим к условиям русской жизни. Если в некоторых западноевропейских государствах, как, например, в Англии и Германии, где существуют исстари просвещенные и вместе с тем экономически сильные классы, где главная масса учащихся в высших учебных заведениях выходит из состоятельных слоев общества, еще можно с известным основанием говорить о совпадении материальной обеспеченности с образованием и независимостью, то совершенно иначе обстоит дело в нашем отечестве, где в деревне разорена не только народная масса, но и наиболее культурные слои местного населения, обладающее известной привычкой к общественной деятельности, а в городах наиболее просвещенным элементом является не вновь зарождающаяся буржуазия, а интеллигентный пролетариат. Одна из специфических особенностей русского общества заключается именно в существовании и огромном значении того класса, который обыкновенно называется "интеллигенцией" и который слагается из людей, живущих умственным трудом. Благодаря неблагоприятным условиям, в которые у нас поставлен этот труд, большинство означенных лиц совершенно не обеспечено материально; даже при условии введения подоходного налога (с необходимыми изъятиями для очень небольших доходов) значительное число их может не подойти под условия податного ценза. А между тем, так как интеллигенция сосредоточивает в себе большую часть умственных сил страны, является главным двигателем ее культурного развития, представляет собой сплоченную и деятельную общественную силу, доказавшую свою стойкость и независимость в гонениях, воздвигаемых на нее бюрократией, - устранить эту силу или хотя бы даже часть ее от активного участия в государственной жизни, лишить ее права на легальную политическую борьбу значило бы одновременно совершить крупную несправедливость и крупную политическую ошибку.

Искусственность предположений, на которых строится система имущественного ценза, и неприложимость их к русской действительности обнаруживаются не менее ярко и по отношению к главной массе нашего населения - к крестьянству. Правда, существующий у нас порядок крестьянского землевладения дает возможность отнести к числу землевладельцев и следовательно лиц, обладающих известным имущественным цензом, огромное большинство народа. Но не следует упускать из виду, что имущественный ценз крестьянской массы, по существу дела, есть не более как фикция. Формально можно считать крестьян классом обеспеченным, но в действительности, несмотря на земельный надел, этот класс постоянно стоит на границе нищеты и живет в худших материальных условиях, чем рабочий пролетариат западных государств. Можно ли серьезно говорить об обеспеченности населения, которое постоянно нуждается в продовольственной помощи со стороны государства, среди которого неурожай вызывает голод? Наш крестьянин с формальной точки зрения - не пролетарий, но он, конечно, не обладает ни возможностью приобрести образование на свои средства, ни независимостью, если только признавать, что независимость обусловливается всецело материальным положением. Установление имущественного ценза, соединенное с признанием среднего крестьянского надела за достаточный ценз, не дает таким образом тех преимуществ, которые связываются с имущественным цензом в глазах его сторонников, и вместе с тем приводит к тому, что исключает из политической жизни наиболее развитую часть нашего простонародья, именно городское рабочее население. С точки зрения тех доводов, которые приводятся в пользу имущественного ценза, было бы более последовательно поставить норму этого ценза выше среднего уровня крестьянского достатка, но это значило бы оставить за оградой представительства почти всю народную массу, иными словами, установить олигархию. В пользу такого решения вопроса не раздается голосов даже со стороны наиболее консервативных партий. Всем очевидно, что крестьянство должно быть призвано к участию в представительстве. Но это должно быть сделано не в силу фиктивного имущественного ценза крестьян, а по иным, более глубоким основаниям, о которых будет сказано ниже.

В некоторых государствах, напр., в Англии, имущественный ценз применяется в смягченной форме квартирного ценза. Сущность этой системы заключается в том, что активное избирательное право предоставляется лишь лицам, занимающим целый дом или особое помещение в доме. Такое ограничение имеет главной целью устранить от участия в выборах лиц, экономически несамостоятельных, живущих у родственников или хозяев, а также бродячие элементы населения. В этом ослабленном виде имущественный ценз вызывает менее возражений, чем в чистом и последовательном своем проведении, но тем не менее и система квартирного ценза, по крайней мере с точки зрения условий русской жизни, не может быть признана отвечающей требованиям справедливости и целесообразности. Для правильной политической оценки ее нужно установить, какие именно элементы населения были бы лишены избирательного права в случае введения ее в России. Во-первых, в деревне квартирный ценз имел бы последствием предоставление политических прав лишь домохозяевам и устранил бы от участия в выборах неотделенных членов семьи. На первый взгляд такой порядок может показаться соответствующим мировоззрению и укладу жизни сельского населения. Но если принять во внимание, что патриархальный строй деревенской жизни находится в процессе разложения, что устранение от выборов младших членов семей приведет во многих местностях к понижению процента грамотности избирателей и даст несправедливое преимущество разделяющимся семьям в ущерб многосемейным дворам, то нельзя не придти к отрицательному заключению относительно указанных результатов квартирного ценза. Во-вторых, в городах и фабричных центрах введение рассматриваемой формы ценза лишит избирательных прав значительную часть рабочих, т.е. наиболее развитую часть народной массы, местами уже пробуждающуюся к политической жизни и требующую политических прав. В-третьих, наконец, при квартирном цензе крестьянское население, живущее отхожими промыслами, если не было бы принципиально лишено права участия в выборах, то было бы поставлено в невозможность осуществить это право во всех тех случаях, когда срок выборов не совпал бы с временем пребывания таких лиц на родине. Между тем крестьяне, живущие отхожими промыслами, составляют значительную часть населения России, отнюдь не уступающую в отношении качеств, желательных для избирателей, чисто земледельческому населению, а, напротив, обыкновенно обладающую большей широтой кругозора. Перед всеми этими нежелательными последствиями системы квартирного ценза совершенно отступают на задний план те сравнительные выгоды, которые могут быть ею достигнуты (устранение бродяг и нищенствующих, большинство которых может быть лишено избирательного права и иным путем, например, в силу судебного приговора за бродяжничество или профессиональное нищенство).

Образовательный ценз, требование хотя бы грамотности для права участия в выборах, так же не может быть применено в России. При введении его пришлось бы лишить избирательных прав слишком большое количество населения; вместе с тем образовательный ценз привел бы к крайне неравномерному представительству, устранив от участия в выборах крестьянство тех многочисленных, к сожалению, местностей, где мало открыто школ и образование недоступно для населения. Затем требование грамотности может привести к таким нарушениям этого правила и прямым злоупотреблениям, которые трудно проверить и предупредить. Для сельского населения такое требование пойдет вразрез со всеми укоренившимися обычаями и будет совершенно непонятно. На сельских сходах принимают участие старшие домохозяева, и устранение их вследствие неграмотности и замена грамотною молодежью вызовет общее недовольство, благодаря чему установленные правила прямо будут нарушаться, как противные укоренившемуся обычаю. Наконец, в губерниях со смешанным населением русское крестьянство вследствие неграмотности было бы устранено от участия в выборах, а всем преимуществом по образовательному цензу воспользовалось бы инородческое население, еврейское и польское в юго-западных губерниях.

ВСЕОБЩЕЕ ГОЛОСОВАНИЕ

В России не создалось преобладания могущественных сословий, не сложились отдельные влиятельные классы, которые представляли бы из себя политическую силу, способную служить прочным основанием государственного порядка. У нас не было независимой аристократии, нет и средних зажиточных классов. Демократический уклад России с огромным преобладанием сельского населения переносит центр тяжести в народные массы; в них, и только в них, заключается реальная сила. Такое признание значения всего народа в русском государстве можно проследить уже в древней Руси в допетровское время. Не боярство и не одно какое-либо сословие, а собор всей земли являлся верховным авторитетом в глазах московских людей.

К земскому собору, как к высшему судье, обратился царь Иван IV в своей распре с боярством; в смутное время в соборе всей земли искали спасения от крушения государства, признавая в нем источник власти и необходимую опору порядка; важнейшие государственные акты санкционировались приговором всех земских чинов, собор призвал на царство Романовых, соборным приговором утверждено Уложение царя Алексея Михайловича. Эта идея могла затемняться, могла не находить полного осуществления в жизни, но тем не менее она была присуща Московской Руси.

Теперь, после освобождения крестьян, падения сословных привилегий, признания гражданской равноправности в преобразованиях Александра II, благодаря развитию всей русской культуры, этот демократический принцип, идея всенародства, предстоит пред нами еще настоятельнее, еще властнее. Его нельзя устранить, применение его нельзя отстрочить. История властно повелевает признать и осуществить его на деле. В народном представительстве необходимо получить высший авторитет, не подлежащий сомнениям и оспариванию. Постановления собрания должны признаваться такими решениями, перед которыми преклоняются не потому, что их считают правильными, выгодными и полезными, и не вследствие принудительной силы, а потому, что в них признают нравственный авторитет общей народной воли.

При полной расшатанности законности в нынешнем государственном строе нужно укрепить верховную власть на незыблемом основании, а это может дать только народное представительство, собранное всеобщим голосованием. Во всеобщем избирательном праве кроется тот секрет могущества, который повелевает и господствует над людьми150. Оно есть величайшая политическая сила новейшего времени. Нельзя указанием на изъяны и недостатки, свойственные демократическим государствам Западной Европы, отвергать демократические основания для преобразований в России. Без участия народных масс у нас невозможны никакие прочные реформы, невозможен переход от старого порядка к новому. Вечные страхи за привитие русскому народу пороков западной цивилизации могут лишь парализовать всякое преобразовательное движение. Было время, когда и во всеобщем обучении не хотели видеть ничего, кроме вреда, разложения добрых, патриархальных нравов русской деревни, и теперь из боязни развращающего влияния политической прессы на общественное мнение отрицают свободу слова. Но современное общество не может обходиться без всеобщего обучения, без свободной политической прессы; без этих могущественных средств развития оно обречено на застой и увядание, точно так же как рост и процветание государства немыслимы без железных дорог, без расширения промышленной и городской жизни. Всеобщее избирательное право наравне со всеобщим обучением является необходимым условием современного прогресса. Теперь, когда народные массы активно выступили на историческое поприще, когда они явились деятельными участниками всемирных событий, только та страна может быть готова к широкому развитию, где в народных массах вкоренилось сознание гражданской и полноправной личности. Правительство, имеющее в руках одни административные средства, не в состоянии соперничать с тем, которое извлекает все живые силы из самых недр народа. Прочным фундаментом благополучия и национального прогресса служит развитая самодеятельность народа во всех областях общественной и государственной деятельности.

Во всеобщем избирательном праве осуществляется признание равенства всех в высшей области государственных полномочий; отсюда его огромный нравственный вес. Возвышенное общественное сознание не может мириться с тем, чтобы кто-либо был выброшен за борт государственного корабля, чтобы оставались разряды полноправных граждан и отверженных, лишенных прав. Современное общественное мнение не мирится с неравенством, подобно тому как оно перестало мириться с рабством, отвергло крепостное право. Россия пережила время высокого подъема нравственных сил, когда настало освобождение крестьян, в судах было признано равенство всех перед законом и в новых городских и земских учреждениях бывший владелец крепостных душ и бывший крепостной были призваны на общее дело.

Русское общественное мнение глубоко проникнуто демократическими идеалами. Без равенства у нас невозможна и политическая свобода. Пусть не ссылаются на то, что русский народ не сознает и не желает прав. Как проверить и угадать затаенные желания народа? Нельзя считать человека, погруженного в сон, глухим и немым. Довольно собственного сознания несправедливости лишать других общих прав, чтобы последовательно руководиться таким признанием. Русскому народу исторически присущ глубокий инстинкт демократического равенства, и он вспыхнет с особенною силой, когда почувствуется боль от нарушения начал справедливости. Более всего нужно избегать, чтобы при торжестве свободы не было обездоленных и недовольных. Новые свободные учреждения должны привлечь к себе расположение всех, любовь народа. Нельзя, чтобы народ мог почувствовать себя обойденным.

Многих пугает при всеобщем избирательном праве предвыборная борьба политических партий. Политическая агитация представляется ядом, которым будет отравлен народный организм. Однако без проникновения в народные массы политических идей не может быть достигнута главная цель представительных учреждений - сплоченности и организации общества.

Между верхними слоями и простым народом останется пропасть, то взаимное отчуждение, непонимание и недоверие, которые составляют главное зло современной России. Сознание необходимости покончить с этим бедствием, тяжелым наследием прошлого, заставляет привлечь весь народ к государственной жизни, выйти на общий суд, чтобы узнать, что будет осуждено и что оправдано.

Без этого мы никогда не уйдем из области гадательных предположений, политического измышления, всегда хрупкого и непрочного.

Немедленное применение в России широких демократических начал кажется иногда мыслью слишком смелой и опасной. Страшит при всеобщем избирательном праве возбуждение грубых инстинктов народных масс. Конечно, неестественное стремление крестьянства к расширению площади своих земель может внушать опасения, но страшно, если искание земли разгорится в исключительную страсть, которой будут принесены в жертву все другие общественные блага. Действительная опасность для представительных учреждений открылась бы тогда, если бы ради земельных приобретений крестьянство готово было слепо пойти за тем, кто сумел бы его соблазнить для своих корыстных целей. Но именно во всеобщем избирательном праве мы имеем незаменимое средство, чтобы аграрный вопрос не принял опасного характера. Только через привлечение всех к участию в законодательстве можно вселить уверенность крестьянству, что не насилием можно достигать улучшения своей участи, а путем законным. В высшей степени важно, чтобы крестьянство прониклось сознанием, что не кто-то сверху может наделить его землею, но что только через своих выборных представителей справедливые желания его могут найти законное удовлетворение. Аграрный вопрос принимает гораздо более острую форму при существующем режиме, ибо он осложняется бесправием крестьянства, полным правовым одичанием, выражаясь, с одной стороны, в ожидании царской милости в виде дарования земли, с другой - в грабежах, поджогах и насилиях.

Угрозой для представительных учреждений могла бы служить крестьянская масса в том случае, если бы она была оставлена за пределами законного представительства. В недовольстве ее можно черпать материал, которым воспользуются все враги новых свободных учреждений. Абсолютизм и революция оттуда будут брать каменья, чтобы ими побить тех, кто стал на их дороге.

Против возможности осуществления всеобщего голосования в России выставляется то возражение, что русский народ политически совершенно неразвит и что крестьянская масса в огромном большинстве даже безграмотна; с другой стороны, русское образованное общество не представляет из себя политической силы и, будучи отчужденным от крестьянства, не может иметь на него влияния.

При таких условиях окажется ли русский народ подготовленным к представительному образу правления?

Прежде всего вопрос о подготовленности или неподготовленности народа к свободным учреждениям есть одна из таких политических теорем, которые не могут быть с точностью доказаны. Правительства и правящие классы обыкновенно бывают склонны отказывать народным массам в политической зрелости, в их глазах подданные всегда представляются неподготовленными.

К сожалению, решающим фактором в этом споре оказывается большею частью применение силы. Революция разрубает гордиев узел сомнений и отрицаний подготовленности народа к новым формам государственного быта.

Бывают, однако, такие исторические условия, при которых медлить уже нельзя; выжидание полной подготовленности народа может лишь вынудить прибегнуть к крайним средствам, кончающим все споры, т.е. к революционным насилиям. Россия переживает сейчас время политического брожения, если не острой, то хронически длящейся революции. Необходимо так или иначе найти исход; приходится принимать все трудности положения такими, как они сложились. Наследие абсолютизма не из легких.

Правда, крестьянская масса мало развита и бесправна, русское общество политически невоспитано, между народом и образованными классами - взаимное отчуждение. Но всякое промедление в реформах только усиливает зло. Трудности, несомненно, велики, но они не являются непреодолимыми преградами, раз жизненное развитие России требует коренных преобразований.

Нельзя забывать вместе с тем, что с существующим строем соединено столько привычек и интересов, что правильное суждение во многом затемнено укоренившимися понятиями и предрассудками. Новые условия пугают своею неизвестностью, порождают преувеличенные страхи и опасения. В самом деле, вопрос сводится к тому, найдется ли в России несколько сот человек, способных к государственной деятельности, и сумеет ли, с другой стороны, народ правильно оценить их и на них остановить свой выбор. Недостаток в людях всегда выдвигался при всяких преобразованиях, и жизнь всегда опровергала опасения.

Так было при судебной реформе, так было и при создании земских и мировых учреждений. Нужно думать, что и для политической деятельности в государственном представительстве люди найдутся. Способно ли сельское население осуществить правильные выборы?

Сорокалетняя деятельность земских учреждений и суда присяжных не могла не оказать воспитательного влияния на крестьянство. При всей своей недостаточности она явилась подготовительной школой для населения. В ней крестьянству приходилось выступать наравне с представителями других классов общества, принимать участие в решении общих дел. Кроме того, наше крестьянство издавна привыкло пользоваться самоуправлением, выборами своих судей, своих старост и уполномоченных. Правда, самоуправление крестьянское крайне несовершенно. Однако при всей подавленности крестьянства административным властям нельзя не заметить, что если личность каждого отдельного крестьянина совершенно не ограждена от произвола и насилия, то далеко нельзя того же сказать про сельский мир и волостной сход. Тут развивается гораздо больше самостоятельности, и на сходе крестьянин привык чувствовать себя некоторой величиной и возвышаться до понимания общих нужд.

Наконец, деятельность тех земств, где численно преобладает крестьянство, не свидетельствует в пользу пессимистических выводов о неспособности их к деятельности самоуправления, а совершенно обратно.

РАВНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

Говоря о всеобщем избирательном праве, нельзя обойти молчанием той избирательной системы, которая не отступая формально от названного принципа, вносит в него дополнение, существенно его ограничивающее, а именно предоставляет лицам, обладающим известным имущественным или образовательным цензом, два или три голоса... Такой порядок, как известно, действует в настоящее время в Бельгии, где он вызывает со стороны демократических партий ожесточенную оппозицию, принимающую иногда революционные формы. Есть основание думать, что не меньшее противодействие подобная система встретила бы и в нашем отечестве. Россия - страна глубоко демократическая, и если современное законодательство у нас уклоняется от идеала равенства далее, чем в какой-либо иной цивилизованной стране, то в нашем обществе и в народной массе чувство равенства глубже и сильнее, чем во многих государствах, опередивших нас по пути практического осуществления этого начала. Едва ли поэтому система множественных голосов может рассчитывать у нас на популярность и прочный успех. И широкие круги образованного общества, и народ усмотрят в ней не без основания явное нарушение начала справедливости. В самом деле, имущественный достаток и образование сами по себе представляют огромные преимущества. Справедливо ли обладателей этих преимуществ наделять сверх того политическими привилегиями? Человек обеспеченный и образованный уже в силу этого имеет возможность широкого влияния на окружающих. И в интересах здорового общественного развития эта возможность (разумеется, поскольку она осуществляется в законных формах) должна быть использована в самой широкой мере. Верхние и нижние слои населения, столь удаленные друг от друга в частной жизни, должны сойтись на поприще общей государственной работы на равных условиях и здесь научиться взаимному пониманию и взаимным уступкам. Особенно важно это в России, где существует вековое отчуждение между просвещенными слоями общества и народной массой. Для того, чтобы уничтожить это отчуждение, образованные классы должны завоевать доверие на почве равноправности, а не отгораживаться от него привилегиями. Последние способны лишь подчеркнуть различие между "господами" и народом, усилить исторический разлад, составляющий один из коренных недугов нашей жизни. Народное представительство в России должно быть поэтому основано на всеобщем и равном голосовании.

УСЛОВИЯ АКТИВНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

Принцип всеобщего голосования не означает, конечно, допущения к избирательным ящикам всех без разбора лиц, фактически могущих подать голос. Везде существуют известные положительные требования, предъявляемые к избирателям, и известные необходимые исключения из начала всеобщности. К таким более или менее общепризнаваемым требованиям относятся условия подданства, пола, возраста, гражданской правоспособности и неопороченности, но и из лиц, удовлетворяющих этим общим условиям, не все могут осуществлять активное избирательное право: так, повсюду от участия в выборах устраняются состоящие на действительной военной службе, а также, обыкновенно, чины государственной полиции.

На условии подданства нет надобности останавливаться. Само собой разумеется, что в избрании всероссийского народного представительства не могут участвовать иностранцы.

Гораздо более спорным представляется вопрос об избирательных правах женщин, разрешаемый на практике отрицательно во всех государствах.

Как раз в настоящее время в широких кругах русского общества существует сильное течение в пользу политической равноправности обоих полов. Нельзя не признать, что этому течению трудно противопоставить какие-либо аргументы принципиального характера. Но, с другой стороны, не без основания указывают на те огромные практические затруднения, с которыми связано немедленное разрешение "женского вопроса". Идея политических прав женщины еще не получила всеобщего признания не только в России, но и в более культурных государствах Запада; в настоящее время она осуществлена лишь в немногих небольших странах, живущих в своеобразных политических условиях, во многом резко отличающихся от условий политической жизни европейских народов (именно, в некоторых штатах Северной Америки и в австралийских колониях Англии; в самой Англии женщины, но лишь незамужние и вдовы, допущены только к участию в местном самоуправлении, с предоставлением им права избирать и быть избираемыми в мелких единицах самоуправления и одного активного избирательного права в высших самоуправляющихся союзах). Можно опасаться, что и у нас эта идея, несмотря на популярность ее в наиболее прогрессивных слоях общества, встретит недоверие и противодействие в значительной части населения. Нельзя игнорировать также того обстоятельства, что в России процент грамотности среди женщин в общем более чем втрое ниже, чем среди мужчин, и что поэтому немедленное предоставление женщинам избирательных прав едва ли будет способствовать большей сознательности выборов. Кроме того, участие в выборах лиц женского пола будет, по всей вероятности, крайне неравномерно: в городах оно будет сильнее, чем в деревне, среди христианского населения разовьется быстрее и шире, чем среди магометанского. Между тем, при численном равенстве и даже преобладании женского населения такая неравномерность может совершенно извратить количественное соотношение различных групп населения, дав большинство менее многочисленной группе и наоборот. Конечно, все эти препятствия нельзя считать непреодолимыми, но во всяком случае было бы едва ли согласно с политической мудростью, имея перед собой столь сложную и трудную задачу, как введение народного представительства в России, осложнять ее, без крайней в том нужды, одновременным разрешением не менее трудного вопроса, еще не вполне назревшего в общественном сознании. Было бы, по-видимому, осторожнее ограничиться на первых порах допущением женщин к участию в местном самоуправлении, отсрочив дальнейшее расширение их прав до того времени, когда окончательное утверждение в России представительного образа правления создаст более благоприятные условия для зрелого обсуждения этого вопроса.

В отношении к возрасту избирателей постановления европейских законодательств весьма различны. В некоторых странах, как, напр., в Германии, политическое совершеннолетие совпадает с достижением 21 года, в других - для осуществления избирательного права устанавливается повышенный возрастной ценз, обыкновенно 25 лет (как, напр., во Франции). У нас, в России, как известно, для участия в земских и городских выборах требуется достижение 25-летнего возраста, для дворянских выборов - только гражданское совершеннолетие. С принципиальной точки зрения последнее является более правильным. Едва ли логично устранять от участия в выборах человека, признаваемого достаточно зрелым для совершения гражданских сделок, тем более, что самостоятельное распоряжение имуществом требует нередко более опытности, чем подача голосов на выборах, которая в сущности еще не есть общественная деятельность, а лишь указание того лица, которое, по мнению избирателя, наиболее способно к такой деятельности. Но, помимо этого общего соображения, в пользу понижения избирательного возраста в России до 21 года говорят и некоторые важные соображения практически-политического свойства. Население России благодаря высокой рождаемости и смертности в общем значительно моложе западно-европейского (и в особенности французского). Поэтому, требуя для активного избирательного права 25-летнего возраста, мы устранили бы от участия в политической жизни гораздо больший процент населения, чем западноевропейские законодательства, установляющие такую же возрастную норму. И исключаемые таким образом элементы населения заслуживают серьезного внимания не только в количественном, но и в качественном отношении. В крупных городах и промышленных центрах наибольший процент лиц в возрасте от 21 года до 25 лет приходится на долю рабочих, представляющих более активную и организованную общественную силу, чем низшие слои коренного городского населения; в сельских местностях, по крайней мере, земской России это - наиболее грамотная часть населения. Поэтому установление избирательного возраста, совпадающего с гражданским совершеннолетием, представляется более соответствующим условиям русской жизни, чем повышение его до 25 лет.

Что касается отрицательных условий активного избирательного права, то от участия в выборах должны быть, конечно, устранены прежде всего взрослые лица, не обладающие гражданскою правоспособностью, т.е. состоящие под опекой вследствие слабоумия, душевной болезни, глухонемоты, расточительности и проч., затем подвергшиеся по суду лишению или ограничению прав. Наше законодательство лишает права участия в выборах в земские и городские учреждения и лиц, состоящих под судом или следствием по проступкам, влекущим за собой ограничение или лишение прав. Но такой порядок едва ли правилен по существу и, - что еще важнее, - может дать повод к многочисленным злоупотреблениям на практике. Возможны доносы и обвинения, имеющие единственною целью лишить известное лицо возможности участвовать в выборах и быть избранным. Подобные случаи нередко бывали в Западной Европе и встречаются и в истории наших земских учреждений. Наконец, и из числа лиц, вполне правоспособных, некоторые должны быть устранены от участия в выборах в силу их особого общественного положения. Сюда относятся, во-первых, состоящие на действительной военной службе. Свободное и сознательное осуществление избирательного права, предполагающее возможность участия в избирательных сходках, плохо мирится с военной дисциплиной. С другой стороны, активное вмешательство армии в политическую жизнь страны может привести к весьма опасным осложнениям. По аналогичным причинам не должны участвовать в выборах и чины государственной полиции. Вмешательство их в избирательную борьбу могло бы неблагоприятно отразиться не только на правильном и беспристрастном выполнении ими своих прямых обязанностей, но и на свободе осуществления избирательного права местным населением.

К условиям осуществления активного избирательного права присоединяют иногда так называемый ценз оседлости, т. е. в избирательные списки вносят лишь лиц, проживших определенный, более или менее значительный срок в пределах данного избирательного округа. Но против такого ограничения говорят все те соображения, которые были высказаны выше по поводу системы квартирного ценза. Ценз оседлости понятен в применении к выборам в органы местного самоуправления как признак известной связи с местностью и заинтересованности в местных делах. Но такой связи совершенно не требуется при выборах политических, когда избираются представители не местности, а всего народа, призванные к обсуждению и решению не местных, а общегосударственных дел. Каждый гражданин Российской империи, удовлетворяющий всем прочим законным условиям, может участвовать в таких выборах, где бы он ни находился в момент их, ибо его отношение к общегосударственной политике не может изменяться в зависимости от того, находится ли он в месте своего постоянного жительства, или временно проживает в другой части государства. Известный минимальный срок пребывания в местности для лиц, не имеющих в ней постоянного местожительства, может быть установлен, но не в виде ценза оседлости и не для обеспечения связи избирателей с местностью, а лишь как техническое условие правильного и своевременного составления избирательных списков, которые необходимы для удостоверения избирательных прав, для предупреждения подлогов и двойных голосований и для верного подсчета голосов. Но этот вопрос относится уже к технике выборов, а не к существу избирательного права.

Переходя от условий активного избирательного права к самому порядку выборов, следует прежде всего остановиться на вопросе, должны ли представители избираться непосредственно населением, или же этому последнему следует предоставить лишь право избрания уполномоченных, которые будут, с своей стороны, избирать депутатов. В пользу системы двухстепенных выборов, и в частности за введение ее в России, по крайней мере на первое время, и в сельских местностях приводятся обыкновенно следующие доводы. Прямые выборы в буквальном смысле, т.е. в смысле избрания населением лично ему известного человека, в крупных государствах с обширными избирательными округами в сущности фактически возможны лишь в виде исключения. Обыкновенно избиратели голосуют не за определенное лицо, а за определенное политическое направление, за кандидата, выставленного известной партией. С этой точки зрения даже там, где установлены законом непосредственные выборы, они являются фактически посредственными: население избирает представителей при посредстве партийных организаций. Поэтому существование таких организаций и направляемая ими избирательная агитация, при сознательном отношении к ней населения, суть необходимые условия правильного действия системы прямых выборов. Но можно опасаться, что именно этих условий и не будет в России, по крайней мере в первое время. Пройдет много времени, пока слагающиеся у нас партии выработают определенные программы, получат крепкую и широкую организацию, распространят свою деятельность на все части и уголки огромной государственной территории. Но кроме того, неподготовленное к разрешению государственных вопросов население едва ли сумеет правильно разобраться в политических программах и сделать сознательный выбор между ними. Все эти затруднения в значительной степени устраняются при двухстепенных выборах. Здесь населению ставится задача не выбрать политическую программу, а избрать в небольших участках лиц, которым оно доверяет. С такой задачей народная масса, конечно, справится без труда. Избранные же ею уполномоченные, которые по своему развитию, вероятно, будут стоять несколько выше общего уровня, сумеют уже отнестись сознательно и к партийным программам, тем более, что при небольшом сравнительно количестве их они могут собираться в определенных пунктах для обсуждения вопроса о кандидатах и эти последние могут входить с ними в непосредственное общение. Таковы соображения, которые высказываются в защиту системы двухстепенных выборов. Нельзя не считаться серьезно с ними.

Но тем не менее недостатки, присущие этой системе, так важны, что едва ли можно остановиться на ней, хотя бы даже только для ближайшего будущего. При двухстепенных выборах прерывается та живая и непосредственная связь между избирателями и депутатами, которая делает представительство народным в истинном смысле слова. Масса населения здесь не знает своих представителей и не чувствует своего участия в их избрании; интерес к выборам при таких условиях ослабляется, как это показывают статистики абсентеизма избирателей при прямых и двухстепенных выборах как в Западной Европе, так и у нас в местном самоуправлении. С другой стороны, представители не ощущают той живой связи с народной массой, которая обусловливает их нравственную ответственность пред избирателями и авторитет пред лицом правительства: они опираются не на все население, а на небольшие избирательные коллегии случайного состава, существующие лишь в момент выборов и по окончании их бесследно расплывающиеся в народной массе. Вся политическая жизнь идет вне большинства населения, над ним, не проникая вглубь его. Нельзя быть уверенным и в том, что двухстепенность выборов даст лучший подбор представителей. При прямых выборах в больших избирательных округах пройти в депутаты может лишь или человек, пользующийся личной популярностью в пределах одного или нескольких уездов, или кандидат, выставленный сильной политической партией, т.е. в обоих случаях лицо, так или иначе возвышающееся над общим уровнем. Напротив, выборы уполномоченных по мелким участкам неизбежно будут производиться под влиянием узкоместных и личных отношений и связей; в уполномоченные могут попасть в значительном количестве деревенские кулаки, волостные писари и тому подобные лица, относительно которых позволительно сомневаться, чтобы они могли выполнить избирательную задачу лучше, чем само население. И если небольшое сравнительно число уполномоченных более доступно законному воздействию со стороны партий и их кандидатов путем убеждения, то с другой стороны, оно скорее может поддаться и всякому незаконному давлению: подкупить или запугать несколько сот уполномоченных легче, чем несколько десятков тысяч избирателей. Все изложенные соображения заставляют предпочесть для России систему прямых выборов. Нет сомнения, что на первых порах она не везде будет функционировать вполне правильно, но зато в ней заключается могучее воспитательное средство, способное в течение короткого времени поднять уровень политического развития народа.

ТАЙНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ

О том, что для обеспечения свободы выборов необходима тайная подача голосов, распространяться нет надобности. Затруднения, которые создает для тайного голосования посредством записок неграмотность значительной части населения, не могут считаться непреодолимыми. Каждый неграмотный избиратель, без сомнения, может найти у себя в деревне, по соседству, или в пункте подачи голосов грамотное лицо, которому он доверяет, а заготовив при содействии его избирательную записку с именем кандидата, принести ее с собой в избирательное бюро.

Для избрания народных представителей Российская империя должна быть разделена на избирательные округа с тем расчетом, чтобы от каждого округа избирался один представитель. Противоположная система выборов - по спискам, по которой от каждого территориального подразделения выбирается одними и теми же избирателями по нескольку депутатов сразу, независимо от спорного вопроса об ее преимуществах, практически неприменима в России. Громадность пространства и большая абсолютная численность народонаселения нашего отечества и при первой системе делают необходимым образование весьма обширных избирательных округов, что, в связи с редкостью населения, крайне затрудняет производство выборов. Увеличивать размеры округов в несколько раз, что необходимо при выборах по спискам, нет никакой возможности.

ДЕЛЕНИЕ НА ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ОКРУГА

При определении числа округов, а следовательно, и числа народных представителей следует иметь в виду два различных соображения. С одной стороны, возможное уменьшение размеров округов и увеличение их числа является желательным. Чем меньше округ, тем легче избирательная агитация и, следовательно, тем сознательнее может быть отношение населения к выборам, тем более облегчается вся техника выборов, составление избирательных списков, подача и подсчет голосов. С другой стороны, для возможности правильной и успешной законодательной работы численный состав представительного собрания не может превышать известного предела. Обыкновенно этот предел определяют в 700 человек, исходя из того, что самое многолюдное в мире законодательное собрание, английская палата общин, состоит из 670 депутатов. Многие, однако, считают возможным довести численность собрания до 800 и более членов. Руководствуясь первой нормой, можно принять, что в России один депутат должен приходиться на 200 тысяч населения. Тогда (беря цифру народонаселения по последней всеобщей переписи) мы получим 622 избирательных округа и столько же депутатов. Если же установить пропорцию одного представителя на 150 тысяч населения, число округов и депутатов будет 833. Останавливаться окончательно на той или другой норме или на средней между ними (напр., в 175 тысяч населения) было бы в данный момент, быть может, преждевременно. Для вполне обдуманного разрешения этого вопроса необходимы специальная разработка его и освещение на местах с точки зрения применимости того или иного среднего размера избирательного округа к местным условиям.

Установив ту или другую среднюю норму народонаселения избирательного округа и руководствуясь в общем этой нормой, придется, однако, допустить более или менее значительные отступления от нее в ту или другую сторону. Представительство никогда не может быть строго пропорционально численности народонаселения, так как при образовании избирательных округов необходимо считаться не только с цифрой населения, но также с его густотой, с бытовыми различиями и географическим расположением местностей, с существующими административными делениями и т.д. Поэтому, приняв, например, среднюю численность народонаселения округа в 200 тысяч жителей, следует допустить образование округов в пределах от 150 до 250 тысяч населения, а в отдельных случаях, наибольшее число которых для всей империи может быть заранее определено законом, допустить и большие колебания, примерно до 125 тысяч жителей, как наименьшего предела, и до 275 тыс., как наибольшего предела. При разделении страны на избирательные округа следует по возможности считаться с существующими административными делениями, как привычными для населения и представляющими большие удобства в отношении заведования выборным делопроизводством. Прежде всего деление на избирательные округа должно быть сообразовано с делением по губерниям. Каждая губерния в отдельности должна быть целиком разделена на несколько округов или, если народонаселение ее не превышает установленного максимума (напр., Черноморская губерния), образовать один округ. Затем особое внимание должно быть обращено на города, как на естественные, не только административные, но и бытовые единицы, резко отличающиеся по условиям жизни населения от сельских местностей. Города, население которых достигает установленного для округа минимального предела (напр., 125 тысяч), должны быть выделены из уездов в самостоятельные округа или разделены на несколько чисто городских округов без присоединения к ним частей уездов.

Города с меньшим населением, смотря по численности его, или включаются в состав уездов, или образуют округа в соединении с частью уезда. Границы округов должны также по возможности не пересекать границ уездов. Уезды с населением, заключающимся в пределах, установленных для округа, образуют самостоятельные избирательные округа. Уезды, населенность которых превышает максимум (напр., 300 тысяч жителей и более), делятся на два округа. Более мелкие уезды соединяются по 2 и по 3 в один округ. Наконец, в случаях, когда нельзя будет произвести такого деления без слишком значительных отклонений от средней нормы народонаселения округа, следует допустить образование избирательных округов из частей различных уездов или путем присоединения к одному уезду части другого. Все сказанное относительно губерний и уездов в принципе должно быть применено и к соответствующим им административным единицам иного наименования (областям и отделам и округам), хотя по отношению к этим делениям, существующим на окраинах, можно было бы, по-видимому, допустить и большую свободу ввиду недавнего их происхождения. Подготовительная работа по разделению губерний и областей на избирательные округа должна быть возложена на местные органы (именно на губернские земские собрания, а за отсутствием таковых - на правительственные комиссии с приглашением в- составе их представителей местного населения), а окончательное утверждение произведенного разделения должно происходить в законодательном порядке.

В принципе в состав избирательных округов должна входить вся территория империи, но можно предвидеть, что это правило потерпит на практике некоторые неизбежные исключения. В известных частях России, как, напр., в некоторых местностях Архангельской губернии, в Северной и Северовосточной Сибири, в части Средней Азии, производство выборов фактически невозможно вследствие крайней редкости населения. Там, где 150 или 200 тысяч жителей разбросаны на огромных расстояниях, доходящих иногда до тысячи верст, нельзя произвести правильных выборов. Но и изъятие таких местностей из выборной организации не нанесло бы существенного ущерба осуществлению идеи народного представительства, так как население их в общем ничтожно по своей численности и в большей своей части состоит из полудиких племен чукчей, самоедов, коряков и т. п., едва ли могущих вполне сознательно пользоваться избирательным правом. Притом с принципиальной точки зрения тут не будет собственно отступления от начала всеобщего и равного голосования, ибо будут исключены части территории, но население их, в принципе, не будет лишено избирательного права. Напр., житель Новой Земли может принять участие в выборах, если для этой цели он заблаговременно приедет в Архангельск или в Пинегу.

Изложение самой техники производства выборов не входит в наши задачи настоящего доклада, тем более, что технические условия, а равно гарантии свободы выборов, при выборах в первое собрание, могут быть иные, чем впоследствии, когда весь государственный строй будет преобразован на новых началах.

Но изложение желательных оснований выборной организации будет неполно, если не коснуться еще некоторых вопросов, то или иное решение которых имеет существенно-важное значение и может быть намечено теперь же. Сюда относятся вопросы о пассивном избирательном праве, о перебаллотировках и о сроке полномочий представителей.

ПАССИВНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

Некоторые законодательства обусловливают право быть избранным в депутаты более строгими требованиями, чем право участвовать в выборах, а именно устанавливают для избираемого более высокий возраст, чем для избирателей, иногда имущественный или образовательный ценз, исключают из числа лиц, могущих быть избранными, известные категории граждан (напр., состоящих на государственной службе) и т.п. Такие ограничения представляются нам неправильными принципиально и излишними практически. Раз населению предоставлено право избирать представителя и оно считает известное лицо наиболее способным и достойным выполнить эту задачу, нет основания стеснять свободу избирателей какими-либо иными требованиями относительно избираемого, кроме тех, какие предъявляются к самим избирателям. Иное дело - несовместимость депутатских полномочий с известными общественными или государственными обязанностями. Этот вопрос относится уже не к выборному праву, а к правилам, регулирующим условия деятельности представительных собраний. Постановления о несовместимости не лишают лицо, подпадающее под действие их права, быть избранным, а лишь обязывают избранного отказаться или от звания представителя, или от несовместимого с ним положения.

Таким образом пассивное избирательное право должно совпадать с активным. Очевидно также нет никакого основания требовать, чтобы представитель принадлежал к числу избирателей именно того округа, от которого он выбирается.

Как уже было сказано выше, депутат есть представитель всего народа, а не избравшего его округа; связь с местностью не является необходимым условием правильного отправления им своих функций.

ПРЕДВАРИТЕЛЬНАЯ ЗАЯВКА КАНДИДАТОВ

Но пассивное избирательное право в своем практическом осуществлении должно подлежать одному ограничению формального свойства. Избранным в представители может быть лишь лицо, кандидатура которого предложена за известное время до начала выборов определенным числом избирателей данного округа. Голоса, поданные за кандидата, не заявленного предварительно, признаются недействительными и не принимаются во внимание при общем подсчете избирательных записок. Это правило (так называемая система легальных кандидатур), существующее во многих европейских государствах, имеет целью предупредить слишком большое раздробление голосов, при котором ни один кандидат не получит не только абсолютного большинства, но и хотя сколько-нибудь значительного числа голосов. Среди населения, еще не свыкшегося с механизмом политических выборов, при отсутствии обширных и крепких партийных организаций и строгой партийной дисциплины, такое раздробление голосов может сделаться обычным явлением, и потому требование предварительной заявки кандидатов в России особенно желательно. Если число обязательных подписей под предложением кандидата не будет слишком велико, напр., будет считаться достаточным заявление 10-ти избирателей, то означенное правило не может быть слишком стеснительным. Каждое лицо, имеющее хотя какие-нибудь шансы на избрание, конечно, без труда найдет 10 сторонников, готовых явно поддержать его кандидатуру. Необходимость же предварительно собираться и совещаться для составления подобного рода заявлений может иметь лишь благотворное влияние в смысле пробуждения среди населения сознательного и живого отношения к выборам.

ПЕРЕБАЛЛОТИРОВКИ

Если на выборах ни один кандидат не получит абсолютного большинства всех законно поданных голосов, должны быть произведены вторичные выборы, на которых считается избранным кандидат, получивший наибольшее число голосов, хотя бы это число и не составляло абсолютного большинства. Перебаллотировка, практикующаяся в большинстве европейских государств, имеет то значение, что дает возможность борющимся партиям вступать в соглашение между собой. В некоторых государствах, как, напр., в Германии, перебаллотировке подвергаются лишь два кандидата, получившие наибольшее число голосов, в других, как во Франции, - все кандидаты, выступавшие на первых выборах. Французской системе, по-видимому, следует дать предпочтение ввиду того, что она менее стесняет избирателей и дает более простора компромиссам партии.

СРОК ДЕПУТАТСКИХ ПОЛНОМОЧИЙ

Проведение демократических принципов в представительстве требует установления возможно краткого срока полномочий депутатов. Краткость выборного срока приводит представителей в более частое соприкосновение с избирателями, укрепляет в них чувство ответственности перед страной и дает возможность более быстрого политического воспитания народа. Все это особенно важно в начале действия представительных учреждений, тем более, что неудачный выбор здесь более возможен, чем впоследствии. Но, с другой стороны, нельзя доводить сокращение срока полномочий до крайности, напр. до одного года или двух лет, так как выборы обходятся стране дорого, держат ее в течение известного времени в состоянии политического возбуждения и прерывают законодательную работу. Казалось бы, для России можно было бы установить на первое время тот же срок, какой существует для земских и дворянских выборов, именно трехлетний.

ДВУХПАЛАТНАЯ СИСТЕМА

В предшествующем изложении намечены те главные основания, на которых должна быть построена организация представительного собрания, избираемого путем всеобщей и прямой подачи голосов. Но должно ли это собрание быть единственным? Как известно, в подавляющем большинстве конституционных государств всего мира законодательное учреждение состоит из двух палат обыкновенно разнородного состава. Однопалатная система принята только в Греции, Сербии, Болгарии, Люксембурге, в небольших немецких княжествах и в некоторых кантонах Швейцарии. Обыкновенно с Верхней палатой связывают представление об аристократическом учреждении, призванном охранять сословные или классовые интересы. Но это представление, имеющее в виду исключительно английскую палату лордов и сходные с ней аристократические Верхние палаты некоторых европейских государств, как, напр., Австрии, Венгрии, Пруссии, совершенно неправильно по отношению к целому ряду других государств, где обе палаты построены на демократических основах. Верхняя палата существует в таких последовательно демократических странах, как Северо-Американский Союз и его отдельные штаты, как австралийские колонии Англии. Во Франции сенат в последнем своем основании исходит из всеобщего голосования. В Норвегии обе палаты имеют совершенно однородный состав: там избранное народом представительное собрание (стортинг) само разделяет себя на две палаты: лагтинг и одельстинг. Все эти примеры показывают, что основание двухпалатной системы лежит не в охране сословных или классовых интересов; оно коренится глубже, - в общих условиях жизни конституционного государства. Конституционная система есть осуществление не одного только принципа народного представительства, но вместе с тем принципа разделения властей, исходящего из той мысли, что сосредоточение всей государственной власти в руках одного органа, единоличного или коллегиального, создает опасность для личной и общественной свободы. Идея разделения властей прежде всего требует отделения законодательной власти от исполнительной и судебной, но так как законодательная власть является высшей и скорее всего может сделаться всемогущей, то дальнейшее развитие мысли, положенной в основу системы разделения властей, приводит к разделению самой законодательной власти между двумя палатами. Такое разделение особенно необходимо там, где вследствие парламентарного режима, т.е. обязательного назначения министров из среды парламентского большинства, исполнительная власть зависит от законодательной. Но и в странах, где нет парламентаризма в тесном смысле слова, где рядом с законодательным собранием стоит совершенно независимое от него правительство (как, напр., в немецких государствах и в Северо-Американских Соединенных Штатах), Верхняя палата является в высшей степени важным колесом конституционного механизма. Политическая история Западной Европы и в особенности опыты однопалатной системы, сделанные во Франции в 1791 и 1848 годах, показывают, что, когда поставлены лицом к лицу единое демократическое собрание и независимая от него правительственная власть, неизбежные конфликты между этими двумя силами приобретают чрезвычайно острый и непримиримый характер, ведущий иногда к государственным переворотам. Существование второй палаты смягчает подобные конфликты и способствует их мирному разрешению. Когда по известному вопросу существует единодушное и устойчивое общественное мнение, согласие обеих палат указывает правительству на необходимость уступить столь бесспорно и авторитетно выраженному голосу всей страны. Когда, напротив, вопрос еще не вполне назрел в сознании общества и делит его на партии, двухпалатная организация представительства предохраняет его от слишком поспешных и необдуманных решений. И было бы ошибочно думать, что сдерживающее влияние Верхней палаты всегда направляется против либеральных и прогрессивных стремлений. Напротив, мы находим в западно-европейской истории примеры, когда она являлась охранительницей истинно-либеральных начал против вспышек реакции, отражавшихся на действиях Нижней палаты. Такова была роль палаты пэров во Франции в конце 20-х годов, отчасти также роль французского сената во время процесса Дрейфуса. Двухпалатная система не ослабляет законодательной власти, как это думают многие. Напротив, при согласии обеих палат (а при правильной организации их оно будет существовать во всех вопросах, более или менее единодушно разрешаемых общественным мнением) сила народного представительства и авторитет его как в глазах правительства, так и в глазах общества будут больше, чем при одном только собрании.

Правда, необходимость рассмотрения законопроектов в двух собраниях несколько замедляет движение законодательства. Но главное достоинство этого последнего - не быстрота, а обдуманность и согласованность со всеми потребностями народной жизни.

Но, помимо этих общих преимуществ двухпалатной системы, есть причины, делающие ее особенно необходимой в некоторых государствах. Таковы прежде всего государства федеративные, составленные из самостоятельных политических тел с особыми законодательными собраниями. Для того, чтобы установить связь между местным и центральным законодательством и гарантировать самостоятельность штатов или кантонов, от нарушений ее со стороны федеральной власти, здесь наряду с прямым представительством от населения всего государства образуется особое представительство от местных законодательных собраний. Такое именно значение имеет сенат в Соединенных Штатах и совет кантонов в Швейцарии. Но потребность в ограждении местной самостоятельности и в установлении связи между центральными и местными выборными учреждениями существует не в одних только федеративных государствах; она ощущается и там, где, при централизации законодательной и верховной правительственной власти, в местном управлении проведена широкая децентрализация на выборных началах. Поэтому в некоторых государствах с широко развитым местным самоуправлением, как, напр., в Голландии и Швеции, мы встречаем Верхнюю палату, напоминающую по своему составу американский сенат, а именно состоящую из представителей местных выборных учреждений.

Обращаясь к вопросу о желательности двухпалатной системы в России, нельзя не видеть с первого же взгляда, что потребность, обусловливающая существование второй палаты только что указанного типа, в высшей степени сильна и в нашем отечестве. Трудно думать, конечно, чтобы Россия в более или менее близком будущем могла превратиться в федеративное государство. Но не подлежит сомнению, что при громадности ее территории, разнообразии, местных условий и разноплеменности населения наша государственная жизнь может развиваться правильно лишь на началах широкой децентрализации, может быть, даже местной автономии некоторых окраин. Между тем, при существовании лишь одного законодательного собрания, составленного путем всеобщей и прямой подачи голосов, полное и последовательное осуществление этих начал едва ли будет обеспечено. Опыт западно-европейских народов показывает, что централизаторские стремления не составляют исключительного достояния бюрократического абсолютизма, они свойственны и представительным собраниям, и именно собраниям наиболее демократическим. Недаром Бисмарк видел во всеобщем и прямом голосовании лучшее средство скрепить единство Германии и создать оплот против партикуляризма. Пример Франции свидетельствует, что это средство может бить дальше цели, может привести к пренебрежению местными интересами и подавлению всякой местной самостоятельности. Было бы большой ошибкой думать, что широкое местное самоуправление, раз введенное в стране, может навсегда предохранить ее от этой опасности. Во-первых, нельзя провести точной границы между интересами общегосударственными и местными, - они тесно связаны и переплетаются друг с другом. Не только при широком местном самоуправлении, но даже при местной автономии в руках центральной власти остаются функции, близко затрагивающие местные интересы, напр., таможенная политика, установление железнодорожных тарифов и т.п. Даже область иностранных сношений может самым тесным образом соприкасаться с задачами местных учреждений, как видно, напр., из недавних ходатайств некоторых земств о допущении их представителей к участию в обсуждении торгового договора с Германией. Несогласованные с местными условиями и потребностями законы, исходящие от представительного собрания, конечно, представляют собой не меньшее зло, чем такие же законы, исходящие от бюрократии. Между тем при однопалатной системе, построенной на всеобщем и прямом голосовании, такие законы вполне возможны, ибо выборы здесь, по общему правилу, происходят на почве общегосударственной политики, а не местных интересов, и выступающие на выборах кандидаты часто не принадлежат к местному населению. И это вполне правильно с принципиальной точки зрения, так как представители, избираемые непосредственно от населения, призваны выражать и осуществлять именно общенародные интересы, идею народа, как целого. Именно поэтому необходимо особое представительство от местностей, как обособленных единиц. При отсутствии его местные интересы, не находя себе иного выхода, будут влиять на общие выборы, искажая их характер. Далее, и в области, отведенной органам местного самоуправления, права этих последних не будут достаточно гарантированы при одной палате, избранной всеобщим и прямым голосованием. Законодательная власть, давшая эти права, может и взять их обратно. И она легко может вступить на этот путь, если те или другие ее мероприятия будут встречать оппозицию со стороны местных учреждений. А что такая оппозиция будет проявляться, это можно предвидеть заранее. Даже современные земские и городские учреждения при всем несовершенстве их организации, ограниченности прав и существовании лишь в части России представляют собой известную политическую силу и проявляют стремление влиять на законодательство. Если и можно согласиться, что нынешнее направление деятельности земских собраний и городских дум, выдвигающее на первый план политические вопросы, есть явление временное, вызванное исключительными обстоятельствами, то, с другой стороны, нет никакого основания предполагать, что с введением центрального представительства земства и крупные города совершенно утратят политическое значение. Высшие самоуправляющиеся союзы всегда имеют такое значение вследствие тесной связи их задач с общегосударственными. Преобразование земских и городских учреждений на демократических началах, расширение их компетенции и распространение их на всю Россию увеличат их политический вес. И если между ними и центральным представительством не будет установлено взаимодействие, если их стремления влиять на законодательство не получат законного исхода, деятельность их едва ли войдет в нормальную колею чисто местных дел. Неизбежные при таких условиях конфликты между ними и центральной властью получат особенно острый и опасный характер на окраинах, где они осложнятся национальным вопросом вследствие совпадения интересов местного самоуправления с интересами культурного самоопределения национальностей. Для того чтобы предупредить борьбу между центральными и местными учреждениями, подрывающую идею государственного единства, чтобы оградить местную самостоятельность и местные интересы, нет иного пути, как установление живой и непосредственной связи между центральным и местным представительством в виде особой палаты, состоящей из выборных от губернских земских собраний (или соответствующих им учреждений) и городских дум значительнейших городов. Включение представителей городов необходимо потому, что крупные городские центры имеют свои особенные интересы, которые не находят и не могут найти достаточного представительства в земских учреждениях. При этом, однако, следует ограничиться лишь наиболее значительными городами, ибо при введении в состав законодательного учреждения выборных от всех городов городское представительство получило бы численность, слишком несоразмерную с количественным соотношением городского и сельского населения империи. Такая земская палата, как ее можно было бы назвать, равноправная с палатой народных представителей, являясь оплотом широкой децентрализации и стоя на страже прав местного самоуправления, в силу этого будет служить известной гарантией и для интересов инородческого населения России, которые при численном преобладании русской национальности не могут найти себе надлежащего обеспечения в одном лишь равномерном представительстве от населения. Особое представительство от органов местного самоуправления имело бы у нас еще одно, хотя второстепенное, но немаловажное преимущество. Оно дало бы возможность широко использовать для законодательной работы те общественные силы, которые уже получили известное политическое воспитание, ввести в состав законодательного учреждения значительное число лиц, прошедших школу местного самоуправления, привыкших держать в своих руках часть государственной машины и умеющих обращаться с ней. В стране, столь мало привыкшей к общественной самодеятельности и столь бедной политическим опытом, как наше отечество, такое преимущество, конечно, нельзя оценивать слишком низко. Особое представительство от органов местного самоуправления может, конечно, служить вышеуказанным целям, а не быть лишь особой формой сословного или классового представительства лишь при условии коренного преобразования земских и городских учреждений и распространения их на всю Российскую империю. Основные начала местной реформы уже были намечены ноябрьским совещанием земских деятелей, которое признало между прочим необходимым приближение земских учреждений к населению путем создания мелкой земской единицы и реорганизацию земского и городского представительства на началах привлечения к участию в самоуправлении всех наличных сил местного населения. Эти же начала нашли себе принципиальное признание в Высочайшем указе 12 декабря 1904 года. Начертание плана реформы местного самоуправления выходит из рамок настоящего доклада. Но ввиду того участия, которое, по нашей мысли, должны получить местные общественные учреждения в общем представительстве страны, необходимо коснуться здесь и основ земского и городского представительства и в частности вопроса об имущественном цензе. Как было уже указано выше, мысль о том, что право на участие в местном самоуправлении принадлежит лишь плательщикам местных налогов, пользуется широким распространением в земской среде. Мысль эту однако едва ли можно признать правильной. Земства и городские общества не суть акционерные компании или торговые товарищества, где право участия в общих делах определяется денежным взносом в общую кассу. Органы местного самоуправления суть учреждения государственные, призванные служить не интересам только плательщиков местных сборов, а интересам всего местного населения. Поэтому право участия в их деятельности должно принадлежать, в принципе, всем местным жителям. Это тем более справедливо, что деятельность земских и городских учреждений, даже в нынешнем ограниченном ее объеме, не носит исключительно хозяйственного характера. Она выражается и в таких актах, которые, не будучи сопряжены с расходованием общественных сумм, являются отправлением функций государственного управления. Сюда относятся, например, составление обязательных постановлений, избрание членов местных правительственных учреждений, представления высшему правительству о местных нуждах и пользах, дача заключений по законопроектам. С преобразованием государственного строя и местного управления России такие чисто государственные функции органов местного самоуправления, несомненно, должны еще расшириться. Поэтому нельзя смотреть на них как на союзы, в состав которых входят лишь плательщики земских налогов. Право участия в местном самоуправлении должно быть представлено всем имеющим связь с местностью и заинтересованным в ее делах. Соответственно этому в основу земского и городского избирательного права должен быть положен не имущественный ценз, а ценз оседлости, определяемый известным сроком жительства в местности. Но наряду с этими заинтересованными в местных делах, а потому имеющими право на участие в выборах, следует признать и всех плательщиков местных сборов, независимо от того, проживают они или нет в данной местности. Таким образом и земская палата в последнем своем основании будет основана на началах, почти не отличающихся от принципа всеобщего голосования.

Распределение представительства в земской палате между губерниями и городами, в отличие от представительства в палате народных представителей, не может быть, разумеется, строго пропорционально численности их народонаселения. Здесь будет представлено собственно не население местностей, а сами местности, как обособленные органические единицы. В федеративных государствах, как, например, в Северной Америке, штаты имеют обыкновенно по одинаковому числу представителей в Верхней палате, независимо от цифры их населения. Едва ли, однако, этот принцип можно во всей его последовательности провести в России. Наши губернии и города слишком неодинаковы по своей величине и по своему значению в общей государственной жизни. Впрочем, начало полного равенства местных единиц не применяется во всей его строгости и в федеративных государствах. Отступления от него существуют в Швейцарии и еще более значительные - в Германии при представительстве в союзном совете. Оно не соблюдается также в тех нефедеративных государствах, где Верхняя палата избирается органами местного самоуправления, а также и у нас, в России, при определении числа гласных от уездов в губернских земских собраниях. Чтобы принять в расчет неодинаковое значение губерний и городов и вместе с тем не создать слишком значительного неравенства между ними, можно было бы распределить между ними представительство в земской палате на следующих основаниях. Установив как общее правило, что каждое губернское земство имеет право на представительство в законодательном учреждении, для губерний, имеющих менее миллиона населения, можно было бы принять в качестве основной цифры два представителя на губернию, причем по отношению к очень небольшим губерниям с населением менее 500 тыс. сделать исключение, дав им право на избрание лишь одного представителя. Затем на каждый миллион населения можно было бы прибавлять по одному представителю. Таким образом, губернии с населением ниже 500 тыс. избирали бы по одному лицу в земскую палату, с населением от 500 тыс. до 1-го милл. - по два, с населением от 1-го до 2-х милл. - по три, от 2-х до 3-х милл. - по четыре и свыше 3-х милл. - по пяти. Для городов следовало бы принять иной, несколько меньший масштаб, ибо при малом числе крупных городов в России и незначительности городского населения сравнительно с сельским применение к городским обществам той же мерки, как и к земствам, сделало бы представительство от городских дум в земской палате слишком ничтожным по численности и не соответствующим неодинаковому значению различных городов. Наиболее правильно было бы установить, по примеру Швеции, что право на представительство в Верхней палате принадлежит всем городам, выделенным в самостоятельные избирательные округа для выборов в палату народных представителей. Если принять при этом минимальную цифру народонаселения избирательного округа в 125 тыс., то представители в земскую палату будут избираться от городов, являющихся экономическими и культурными центрами не только для своих губерний, но и для более обширных районов, как, например, от Киева, Харькова, Казани, Вильны, Риги, Варшавы, Тифлиса, Саратова, и пр. При этом города, имеющие менее 200 тыс. жителей, могли бы избирать каждый по одному представителю; города с населением от 200 до 400 тыс. (Киев, Рига и Лодзь) - по два, города с населением от 400 тыс. до 1-го милл. (Варшава и Одесса) - по три и города с населением свыше миллиона (обе столицы) - по четыре. Само собой разумеется, что население городов, представленных особо в земской палате, должно исключаться из общего счета населения соответствующих губерний при определении числа представителей от этих последних и что губернские гласные от этих городов не должны участвовать в избрании членов земской палаты от подлежащих губернских земских собраний.

Земская палата, избранная на основании вышеизложенных правил, состояла бы из 269 членов, или государственных гласных, как их можно было бы назвать, причем они распределялись бы по различным частям империи следующим образом:

    от 50 губерний Европейской России...............165
    от 10 губерний Царства Польского..................23
    от 11 губерний и областей Кавказа..................22
    от 8 губерний и областей Сибири..................15
    от 9 областей средне-азиатских и степных.........18
    от 13 крупных городов..............................26

Намечая для организации земской палаты вышеприведенные основания, следует однако иметь в виду возможность некоторого видоизменения их. Существующая ныне в Центральной России структура местного самоуправления, приуроченная к губерниям и уездам, в известных частях России может оказаться неприспособленной к местным условиям или недостаточной. Некоторые окраины, состоящие из нескольких губерний, как, напр., Царство Польское, представляют собой настолько цельные и обособленные единицы, сплоченные общностью экономических, культурных и национальных интересов, что здесь сама собой возникает мысль об одном общем выборном учреждении для всего края. Возможно, что такому областному собранию будут предоставлены не только права органов местного самоуправления, но и некоторые законодательные функции. В случае образования таких самоуправляющихся или автономных единиц, охватывающих несколько губерний, государственные гласные от них должны избираться уже не губернскими земскими собраниями и городскими думами, а областным представительным собранием, причем количество этих гласных должно быть определено особым законом.

Право органов местного самоуправления или местной автономии избирать членов земской палаты не должно быть ограничиваемо требованием, чтобы избираемые принадлежали к составу избирающих собраний.

Напротив, в этом отношении местным учреждениям должна быть предоставлена самая широкая свобода, ибо они сами лучше всего могут судить о том, кто способен быть представителем интересов местности в законодательном учреждении. Поэтому пассивное избирательное право при выборах в земскую палату должно быть предоставлено всем гражданам империи, имеющим такое же право при выборах в палату народных представителей.

Для того чтобы государственные гласные могли быть действительными выразителями взглядов, господствующих в данное время в местном обществе, они должны быть избираемы на тот же срок, как и избираются их общественные собрания, и притом в течение первого года по возобновлении состава этих последних. Не касаясь здесь вопроса о том, насколько желательно само по себе сохранение ныне установленных сроков земских и городских выборов, следует заметить во всяком случае, что существующее в этом отношении различие между земскими и городскими учреждениями, а равно несовпадение времени земских выборов в различных губерниях отнюдь не служит препятствием к производству выборов в те же сроки и в земскую палату.

Напротив, частичное возобновление этой последней имело бы даже большие преимущества в смысле сообщения большей устойчивости ее составу и деятельности. В случае выбытия государственного гласного из состава палаты вследствие смерти, отказа, потери правоспособности или иных причин, на его место на срок, остающийся до окончания его полномочий, избирается тем же общественным собранием новый гласный.

Государственные гласные должны быть представителями, но не поверенными или ходатаями избирающих их собраний. Поэтому эти последние не могут давать им инструкций. Существование каких-либо наказов, связывающих представителей, противоречило бы значению земской палаты как самостоятельного государственного органа и делало бы невозможным правильное обсуждение и решение в ней дел. В таких наказах нет и надобности, так как общественные собрания всегда имеют возможность знать политические взгляды своих избранников, а в случае несоответствия их деятельности направлению собрания отказывать им в доверии на следующий выборный срок. Само собой разумеется, что и народные представители не могут быть связываемы какими-либо инструкциями от избирателей.

Как народные представители, так и государственные гласные должны получать содержание из государственной казны. В противном случае круг лиц, из числа которых могут быть избираемы члены обеих палат, будет ограничен людьми, обладающими значительными собственными средствами или имеющими возможность совмещать деятельность в представительном собрании с другими занятиями, хорошо оплачиваемыми и вместе с тем допускающими возможность значительных перерывов в работе.

Разумеется, цифра содержания не должна быть настолько велика, чтобы сделать из положения народного представителя или государственного гласного заманчивую синекуру. Но она должна дать возможность и людям, не имеющим собственных средств, проводить значительную часть года в столице и посвящать там свое время работе в законодательном учреждении.


Впервые опубликовано отдельным изданием: М.: "Народное право", 1906.

Федор Федорович Кокошкин (1871-1918) - юрист, профессор кафедры государственного права Московского университета. Депутат I Государственной думы от Москвы.


На главную

Произведения Ф.Ф. Кокошкина

Храмы Северо-запада России