| ||
|
За последний год русская политическая мысль сделала огромный шаг вперед. Вопросы государственного права и политики, еще недавно бывшие исключительным достоянием университетских аудиторий и специальных ученых трактатов, подвергаются всестороннему обсуждению в широких кругах общества. Устанавливаются определенные принципы разрешения этих вопросов, входящих в плоть и кровь общественного сознания и объединяющие большую часть деятельных общественных сил. Различными группами и организациями вырабатываются уже подробные проекты будущего государственного устройства России. При таком положении вещей особенно резко бросается в глаза невыясненность в общественном мнении вопроса, к которому можно относиться различно по существу, но важности которого для будущего политического развития России отрицать невозможно, — вопроса об областной автономии. Замечательно, что до последнего съезда земских и городских деятелей вопрос этот почти совершенно не обсуждался в печати и обществе, несмотря на то, что он был поставлен совершенно определенно и открыто еще в начале текущего года на русско-польском съезде. Прибывшие тогда в Москву поляки указывали на автономию Царства Польского как на единственное средство разрешения польского вопроса. Русские члены съезда (в большинстве известные общественные деятели) не возражали принципиально против этого положения, но оговаривались, что пределы автономии могут быть различны, и что именно в установлении этих пределов лежит практически центр тяжести дела. Возбуждение вопроса об автономии Царства Польского в то время по-видимому никого не удивило и не испугало. Протестов, подобных нынешним, после съезда не слышалось; впрочем, не было вообще разговоров об областной автономии, если не считать проектов г. Шарапова, в течение всего лета проповедовавшего в "Русском деле" необходимость замены единой Государственной думы рядом областных дум. Лишь в самое последнее время постановления земско-городского съезда* вызвали в некоторых общественных кругах и в известной части печати оживленные толки об "автономии", "федерации" и "расчленении России". Но эти толки, в большинстве сводящиеся к страстным нападкам на съезде за его резолюции об автономии, не только не осветили, но, напротив, еще более затемнили вопрос и внесли в него массу недоразумений. Противники местной автономии начали с того, что смешали понятия автономии и федерации, а затем столь же быстро и неожиданно отождествили федеративное устройство с уничтожением государственного единства. В результате под видом критики постановлений съезда о децентрализации законодательства и управления обсуждается с большим жаром вопрос о нежелательности "уничтожения единого Российского государства и замены его союзом самостоятельных областей". Тема — весьма патриотическая, но к постановлениям съезда никакого отношения не имеющая. ______________________ * Доклад организационного бюро съезду по вопросу о правах национальностей и децентрализации управления и законодательства напечатан в журнале "Право" 9 октября 1905 г. ______________________ Вообще в отношении части общества и печати к вопросу замечается чрезмерная страстность, ведущая к преобладанию чувства над логикой. Так, например, г. Н.Хомяков в №264 "Русского листка" обвиняет земско-городской съезд одновременно: 1) в стремлении "к захвату верховной власти в руки Государственной думы" и 2) в стремлении "к уничтожению единого Российского государства", совершенно не замечая, что оба эти обвинения взаимно исключают друг друга. Между тем вопрос об областной автономии, казалось бы, заслуживал более серьезного и вдумчивого к себе отношения. Это не плод теоретических измышлений, а вопрос практической политики, с которым нам придется встретиться в близком будущем, — вопрос, уже возбужденный законным порядком на некоторых окраинах*. ______________________ * А именно в заявлениях представителей польского общества и кутаисской городской думы, представленных в совете министров, на основании указа 18-го февраля. ______________________ Можно относиться к идее областной автономии отрицательно, но такое отношение должно быть во всяком случае обосновано ясными и вескими доводами, а не голословными фразами о "покушениях на государственное единство", которые не доказывают ничего, кроме полного незнакомства их авторов с основными понятиями государственного права. Для того, чтобы поставить вопрос об областной автономии правильно, следует прежде всего не смешивать понятий автономии и федерации. Между автономным и федеративным устройством есть сходство, заключающееся в том, что и здесь, и там мы находим наряду с общегосударственным представительством местные законодательные собрания; но входящие в состав федеративного государства штаты или кантоны отличаются от автономных провинций нефедеративного государства двумя существенными чертами. Во-первых, они имеют не только свои местные законодательные собрания, но и свои особые, независимые от центральной власти правительства. Так, например, во главе германских королевств, герцогств и княжеств стоят местные монархи, не зависящие от императора; штаты С.-Американской республики имеют своих выборных губернаторов, не подчиненных союзным властям. Напротив, автономная область, как например провинции Австрии, своего самостоятельного правительства иметь не может; высшим представителем правительственной власти в ней является наместник или генерал-губернатор, назначаемый главою всего государства и ему подчиненный. Во-вторых, в федерации местные законы издаются исключительно местными органами, без всякого участия центральной власти; напр., в баварском законодательстве участвуют лишь баварский король и сейм. Император и другие императорские органы никакого отношения к нему не имеют. В государстве же с автономным устройством провинций местное законодательство построено на началах взаимодействия провинциальных органов центральной власти. Так, например, в Австрии и общие, и местные законы издаются императором, но первые — с согласия имперского парламента, а вторые — с согласия областных сеймов. Таким образом, областная автономия не есть создание государства в государстве, а лишь перенесение части законодательной деятельности одного и того же государства из центра на места, иначе говоря, распространение на область законодательства основного принципа местного самоуправления, в силу которого местные дела должны решаться местными выборными людьми. Областная автономия и местное самоуправление суть явления одного и того же порядка; между ними нельзя провести резкой принципиальной границы. Во всяком случае сколько-нибудь развитом самоуправлении всегда содержатся зачатки автономии, которые при известных условиях могут перейти в настоящее автономное устройство. Так, например, у нас в России земские собрания и городские думы могут составлять обязательные постановления и, между прочим, по таким предметам, которые в местностях, лишенных земского и городского самоуправления, регулируются законом. Такого рода постановления по своему содержанию имеют законодательный характер, и если формально они не являются местными законами, то только потому, что утверждаются губернатором или министром, а не верховной властью. Если бы они утверждались императором, как в Пруссии утверждаются королем так называемые "статуты", издаваемые провинциальными сеймами, то земства и города пользовались бы автономными правами, — и, разумеется, единство России было бы так же мало потрясено, как единство Пруссии автономными правами провинциальных ландтагов. Из сказанного достаточно ясно различие между автономией и федерацией, а вместе с тем и то недоразумение, в которое впадают критики постановлений земско-городского съезда, называя его членов "федералистами". Съезд отнюдь не высказался в пользу федеративного устройства России, но признал лишь желательным, чтобы после установления общегосударственного правового порядка был открыт законный путь для введения областной автономии в тех частях империи, где в том окажется потребность. Отмечая этот факт, я вовсе не имею в виду перенести всецело на федералистов те обвинения, которые ныне направляются на съезд из консервативного лагеря. Напротив, независимо от скрывающейся в этих обвинениях путаницы понятий, они одинаково бездоказательны и ничем не обоснованы, направляются ли они против автономии или против федерации. Недостаточно просто сказать, что автономное или федеративное устройство уничтожает государственное единство (хотя этим уже можно смутить патриотическое чувство простодушных людей, имеющих смутное понятие об автономии и федерации); нужно доказать, что государственное единство действительно несовместимо с означенными принципами. Но доказать этого невозможно. Германия и Соединенные Штаты — федерации, и тем не менее они представляют собой не "союзы самостоятельных областей" (как, по-видимому, полагает г. Н.Хомяков), а государства, и притом государства, принадлежащие к числу могущественнейших держав в мире и ведущие мировую империалистическую политику, во всяком случае с не меньшим успехом, чем наше отечество. В федеративной Швейцарии мирно живут три различные национальности: немцы, французы и итальянцы, и несмотря на непосредственное соседство одноплеменных крупных государств, Германии, Франции и Италии, чувство общегосударственного единства здесь настолько крепко, что ему могут позавидовать многие нефедеративные государства. Если даже федеративное устройство не ослабляет единства и могущества государства, то тем не менее можно видеть какую-либо опасность для них в областной автономии, которая, как было указано выше, есть лишь высшая ступень развития местного самоуправления. В доказательство пагубности автономного устройства ссылаются иногда на Австрию. Но достаточно самого поверхностного взгляда на эту страну, чтобы убедиться, что неправильное течение государственной жизни происходит здесь не от чрезмерного, а, напротив, от недостаточного развития автономии в связи с уродливой классовой организацией представительства*. В самом деле областные сеймы австрийских провинций не обнаруживает никаких сепаратистических тенденций, не превышают своих полномочий и не входят в конфликты с центральным представительством. В некоторых из них, как, например, в богемском и тирольском сеймах, наблюдается борьба национальностей, но эта борьба принимает особенно ожесточенный и вредный для государственной жизни характер не в областных сеймах, а именно в центральном парламенте. ______________________ * Мы говорим здесь только об Австрии, но не о Венгрии, которая представляет собой особое, независимое государство, связанное с Австрией договорным союзом. ______________________ В 1894 году коалиционное министерство Виндишгреца пало из-за вопроса об учреждении словенской прогимназии в Штирии. Нет сомнения, что общее положение дел в Австрии лишь выиграло бы, если бы подобного рода чисто местные дела и вместе с тем связанные с ними несогласия были перенесены в провинциальные собрания. И с другой стороны, очевидно, что если бы областная автономия в Австрии была уничтожена, борьба национальностей в имперском парламенте не только не прекратились бы, но, по всей вероятности, обострилась до последней степени. Еще один пример может осветить значение областной автономии с точки зрения государственного единства. Это пример Эльзас-Лотарингии. Когда в 1871 году эта завоеванная немецким оружием страна была присоединена к Германской империи, население ее не скрывало своего сепаратизма и враждебных к Германии чувств. Тем не менее через 6 лет после присоединения, в 1877 году, Эльзас-Лотарингии была предоставлена областная автономия, создано местное законодательное собрание и нечто вроде министерства при наместнике. С точки зрения наших патриотов-централистов, этот шаг должен был быть признан гибельным для единства Германии, но немцы думали иначе, и история оказалась на их стороне. В настоящее время громадное большинство населения Эльзас-Лотарингии прочно привязано к Германии, чрезвычайные полномочия наместника отменены, и идет речь о дальнейшем расширении прав имперской области, которое, конечно, еще более скрепит ее единение с империей. Это нечто иное, чем наша политика последних десятилетий в Польше и Закавказье; иные и результаты... Ничто так не запутывает вопроса об автономии, как преувеличенные надежды или фантастические страхи, связанные с ним. Нужно подойти к нему спокойно и просто, взглянуть на него трезво, как на деловой вопрос практической политики. В сущности, он сводится к следующему вопросу: нужны или нет в России местные законы? Если они не нужны, если Россией можно управлять посредством одних общих законов, "действующих на всем пространстве империи", то, конечно, не нужна и автономия. Но ответ на предыдущий вопрос ясен сам собой. Даже в настоящее время при общей системе бюрократического централизма, после нескольких десятилетий политики, стягивающей все к центру и стирающей все местные особенности, в России тем не менее во многих областях действуют местные законы, как, например, особые гражданские законы в Польше и Закавказье. Очевидно, и в будущем наряду с общими законами должны действовать и местные. А если необходимы местные законы, то нужны и местные законодательные учреждения. Члены Государственной думы, как представители всего народа, должны обсуждать и решать общегосударственные дела; местные дела, в том числе и местные законы, должны быть предоставлены местным выборным людям. Издание местных законов общегосударственным представительством было бы не только принципиально неправильно, но и совершенно нецелесообразно практически. Представим себе, например, Россию с Государственной думой, но без всякой местной автономии. Положим, что в Царстве Польском, где действует особая ипотечная система, обнаруживается настоятельная потребность в каком-либо изменении этой системы. Прежде всего, потребность эта никак не может рассчитывать на быстрое удовлетворение. В сравнении с делами общегосударственными она всегда будет казаться маловажной, а опыт западной Европы показывает, что даже в государствах, меньших по размеру и менее нуждающихся в реформах, чем Россия, парламенты с трудом справляются со всеми текущими общегосударственными делами. Местная нужда будет годами оставаться неудовлетворенной к справедливому неудовольствию местного населения. Далее, если до нее и дойдет, наконец, очередь, вопрос о местном законе будет решаться собранием, в котором 19 членов из 20 не будут иметь ни ясного о нем понятия, ни живого интереса к нему; в лучшем случае большинство будет руководиться мнением депутатов данной области, т. е. в нашем примере Царства Польского. Но эти депутаты, избранные для обсуждения и решения дел общегосударственных совместно с выборными от других местностей империи, не могут быть признаны достаточным и компетентным представительством края для решения его местных дел; они не могут заменить собой местного собрания так же, как гласные от того или иного уезда в губернском собрании не могут заменить собой уездное собрание и вместо него решать уездные дела. Единственным компетентным органом для обсуждения местных законов является местное представительное собрание. Теперь посмотрим на вопрос с другой стороны и поставим его так: будет ли единство Российского государства уничтожено, если в какой-либо части империи, например в Царстве Польском, наряду с общими законами, издаваемыми императором при участии Государственной думы, будут действовать в известных отношениях законы местные, издаваемые также императором при участии областной думы? Отрицательный ответ на этот вопрос ясен сам собой. В самом деле, в чем же заключается опасность для государственного единства? В самом факте существования местных законов наряду с общими? Но тогда единства у нас и теперь нет. В том, что пределы местного законодательства могут быть раздвинуты слишком широко? Но ведь эти пределы будут установлены общеимперским законом, т.е. решением Государственной думы, утвержденным императором. Или можно опасаться, что областная дума выйдет из пределов своей области и захватит полномочия, ей не принадлежащие? Но ее решения для того, чтобы войти в законную силу, должны получить санкцию монарха. Или, наконец, опасаются того, что население автономной области совершенно не станет сообразовываться с общими законами и попытается отделиться от России? Но тогда при чем тут автономия? Если в какой-либо части населения империи окажется желание и решимость произвести восстание, оно произведет его и без автономии и даже без нее скорее, чем с нею. Прежде, чем говорить об опасностях, угрожающих будто бы от автономии государственному единству, необходимо дать себе ясный отчет: в чем выражается это единство, и чем оно поддерживается? Юридически государственное единство заключается в централизации и не в административном и законодательном единообразии, а в верховенстве (суверенитете) центральной государственной власти. Местная автономия не нарушает государственного единства, если она устанавливается общегосударственным законом, определяющим ее границы, и если наряду с местными представителями существует общегосударственное, в котором участвует и население автономных областей. Внешними материальными средствами для поддержания государственного единства являются единство армии, иностранных сношений и общегосударственных финансов. Все эти отрасли государственной деятельности остаются всецело в руках центральной власти при самой широкой автономии. Но главная и наиболее прочная опора государственного единства и могущества лежит в области народной психологии, в сознании всем населением общности его политических интересов. Для того, чтобы такое сознание могло развиваться и крепнуть, не нужно ни этнографической, ни культурно-бытовой однородности государства, но необходимо, чтобы интересы одних его частей не приносились в жертву интересам других, чтобы объединение было выгодно для всех и чтобы оно не препятствовало широкому удовлетворению местных нужд. А там, где местные нужды могут быть удовлетворены лишь путем местного законодательства, правильное отношение между государством и его частями может быть достигнуто лишь установлением автономии, и она в этом случае является необходимым средством для скрепления и упрочения государственного единства. Для того, чтобы отнестись к идее областной автономии правильно, не нужно видеть в ней ничего больше того, что заключается в самом ее понятии. Автономия есть необходимый в представительном государстве порядок издания местных законов; она нужна там, постольку и в тех пределах, где, поскольку и в каких пределах нужны местные законы. Можно спорить о желательности и целесообразности автономии, но видеть в ней покушение на государственное единство может лишь тот поверхностный и легкомысленный патриотизм, который ищет единства не внутреннего, а внешнего, и полагает, что оно установляется и поддерживается мерами принуждения. Думается, однако, что после всех событий, пережитых нами за последние два года, мы хорошо знаем цену и такому единству, и такому "патриотизму". Опубликовано отдельной брошюрой: Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. М: "Народное право", 1906.
Федор Федорович Кокошкин (1871-1918) — юрист, профессор кафедры государственного права Московского университета. Депутат I Государственной думы от Москвы. | ||
|