С.А. Котляревский
К вопросу об основах народного представительства

Саратовское губернское собрание в марте 1905 года, устанавливая основные принципы желательной организации народного представительства, признало обязательными для нее следующие два положения: 1) необходимость, чтобы народное представительство обладало голосом не совещательным, а решающим и участвовало в осуществлении законодательной власти, 2) необходимость, чтобы народное представительство было основано на всеобщем праве голоса, равном и тайном.

Нет необходимости пояснять, до какой степени эти высказанные принципы находятся в соответствии с господствующими мыслями русского общества — с голосами, которые доносятся со всех концов нашего отечества, от самых разнообразных социальных групп.

Оба принципа, установленные собранием — решающий характер представительства и распространение избирательных прав на все население, — в равной степени важны, но не в равной степени сложны. Едва ли требуются особенно пространные доказательства той мысли, что лишь облечение народных представителей известною властью может вывести Россию из современного кризиса. Совещательный характер учреждений стирает ясную границу между правами и обязанностями. Не дается никаких гарантий, что принятые решения получат силу, а возможность подавать простые советы отнимает чувство ответственности. Это чувство создается лишь приобщением к власти и сознанием практических последствий всякого вотума.. И, конечно, крайностей и легкомыслия следует в гораздо большей степени ожидать от собрания, которое может лишь критиковать и высказывать пожелания, оставляя всю ответственность на тех, кто выслушивает эту критику и эти пожелания, чем от собрания, чувствующего реальный вес за своим решением. Все это, верное для обыкновенного времени, делается вдвое верным для переживаемой эпохи. Нечего говорить также, что такое приобщение законодательной власти предполагает право и утверждать государственный бюджет и контролировать действия власти исполнительной. Лишь облеченное такими правами народное представительство может вывести Россию на новую высшую ступень ее государственного бытия и ввести ее в семью современных западноевропейских народов. Ссылки известной школы на какие-то особые национальные свойства русского народа основаны на несомненном недоразумении. Все страны Европы переживали периоды, когда функции совещательные не разграничивались точно от решающих, когда вообще жизнь учреждений в гораздо большей степени определялась обычаем и практикой, чем установленной правовой нормой. Россия не составляет здесь исключения: ее земские соборы, подобно соответствующим учреждениям на Западе, не были чисто совещательными — по крайней мере, в XVII веке; что касается соборов XVI века, то они не были представительством населения, а совещанием правительства с его агентами. Было бы крайним безрассудством ставить великое дело обновления России в зависимость от теорий, уже отвергнутых исторической наукой, противоречивших всему политическому опыту, как западноевропейскому, так и русскому.

Гораздо сложнее, гораздо больше споров, конечно, вызовет вопрос о составе представительства. И здесь, прежде чем переходить к вопросу о самой организации всеобщего права голоса сообразно с местными условиями, нельзя не затронуть вопроса о единстве или двойственности будущего русского представительства.

Мы исходим из предположения, что основой этого представительства являются две палаты, из которых одна будет представлять все население в его целом, а другая — местные учреждения, земские и городские. В настоящее время многих увлекает принцип однопалатности; они предполагают, что единое законодательное учреждение, целиком выходящее из непосредственного всеобщего [избирательного] права, явится истинным выразителем общенародных потребностей и желаний. Во второй палате видят какую-то попытку создать привилегированную корпорацию, чуть ли не запоздалый перенос на русскую почву английских лордов. Здесь повторяется ошибка чрезвычайно обычная всякий раз, как ставится вопрос — и теоретически, и практически об одной или двух палатах. Возражают против той или другой определенной формы второй палаты и принимают это за опровержение самой идеи двухпалатности. Здесь приходится прежде всего напомнить, что и в Западной Европе, и за ее пределами двухпалатность есть правило, однопалатность — редкое исключение. Одну палату мы находим в Сербии, Болгарии, Греции, Люксембурге, швейцарских кантонах и мелких немецких государствах.

Но мы знаем, насколько разнообразны по своему строению бывают вторые или верхние палаты: мы встречаем палаты, составленные почти исключительно из наследственных членов (Англия, Венгрия), составленные из пожизненно назначенных (Италия, Канада, в значительной степени Пруссия и Австрия) и, наконец, выборные (Франция, Бельгия, Голландия, Швеция, С.-Штаты и все другие американские республики, Австралия). Встречаются, наконец, смешанные палаты (в Японии половина наследственных членов, половина избранных и назначенных).

Можно сказать, что эти три типа верхней палаты — наследственные, пожизненно назначенные и избранные — отражают на себе три эпохи в общественно-политической жизни Западной Европы: феодально-аристократическую, абсолютно-монархическую и демократическую. Очевидно, лишь последний тип — выборные палаты — является истинно-представительным учреждением. К ним тяготеет развитие представительных учреждений, а не к уничтожению вторых палат.

Особенное развитие и значение они получили в федеративных государствах, где наряду с представительством всего населения в нижней палате мы имеем представительство отдельных, входящих в состав федерации штатов или кантонов (американский и австралийский сенаты, швейцарский кантональный совет).

Вторая палата в России должна быть устроена из представителей местного самоуправления — земских и городских учреждений. В пользу этого говорят веские соображения. По-видимому, лишь таким образом можно доставить местным интересам, столь важным в России и столь часто приносившимся в жертву бюрократической централизации, надлежащее обеспечение: необходимо, чтобы их представители стояли у источника власти. Если палата, созванная на основе всеобщего [избирательного] права, является выражением государственного единства России, таким образом, законодательная работа будет освещаться этими двумя точками зрения. Очевидно, что экономическая, географическая и этнографическая пестрота России не допускает для многих вопросов единообразного законодательства, и мы видим на примере многих законов, к чему ведет игнорирование своеобразий частей России.

Лишь при широкой децентрализации свободные учреждения в России принесут всю возможную пользу и сделаются элементами национальной ее жизни; естественно, представителям земств и городов более, чем кому-нибудь другим, следует высказаться за этот принцип децентрализации и за необходимое его условие, к которому принадлежит наличность второй палаты из местных учреждений. И не одни экономические различия требуют этого: национальный вопрос в России, столь болезненно обостренный в настоящее время, также едва ли может получить правильное и мирное разрешение, если она не вступит на путь широкой децентрализации и если за национальностями, входящими в состав России, не будет обеспечено культурное самоопределение.

Верхняя палата в России должна была бы соответствовать американскому сенату или швейцарскому кантональному совету как представительству отдельных самостоятельных единиц; если пример этих стран, как бы федеративных, находить не подходящим, то более всего она должна была бы подходить к верхней палате Голландии (которая состоит из представителей провинциальных штатов) и особенно Швеции, где верхняя палата состоит из представителей провинциальных советов и больших городов. В сущности говоря, если юридически государство унитарное и государство федеральное резко отличаются друг от друга, то политически есть целый ряд переходных форм, и известный элемент федерализма вполне может быть присущ и государствам унитарным. И в России более значительным городам — например, с населением свыше 125 000 — следовало бы предоставить особое представительство независимо от представительства земств тех губерний, в которые они входят.

Но здесь мы должны сделать оговорку. Если мы высказываемся за две палаты, если не видим в их существовании противоречия с резолюцией Саратовского [губернского земского] собрания о всеобщем, равном и тайном голосовании как основе представительства, то лишь предполагая, что наши земские и городские учреждения точно так же будут пересозданы на основе всеобщего права голоса. Если бы местные учреждения остались с наличным избирательным правом, то палата, составленная из их представителей, несомненно стала бы учреждением, так сказать, привилегированным, не опирающимся на народное избрание.

В таком случае, несмотря на все преимущества двухпалатности, следует решительно высказаться против подобной системы.

Несомненно, что распространение всеобщего права [голоса] на местные учреждения возбуждает во многих большие сомнения, может быть, большие, чем допущение всеобщего избирательного права для выборов политических. И в Западной Европе в некоторых странах муниципальное избирательное право еще держится на цензе, когда уже в политических выборах введена всеобщая подача голосов. Указывают, что опасно вверять людям, не платящим налогов, право облагать других, более состоятельных.

Но, во-первых, это возражение применимо и к общегосударственным выборам: народные представители вотируют налоги, утверждают государственные расходы — и мы не видим, чтобы в странах всеобщего права голоса происходило чрезмерное отягощение имущих классов.

В России до сих пор господствовала противоположная неравномерность, тяжесть налогового бремени ложилась преимущественно на массы, и изменение этого порядка есть необходимость государственная и моральная, но лишь испуганное воображение может здесь видеть призрак какой-то сполиации.

Во-вторых, при бедности населения России налоговый ценз по необходимости должен быть весьма низок, а тогда это возражение остается в силе, да еще создается несомненная опасность, что в установлении налогов будут руководствоваться избирательными соображениями — желая привлечь к выборам одних, не допустить других. Своевременность понижения земского ценза признана всем земским мнением; приурочивать избирательное право исключительно к земельной собственности значит идти наперекор всему общественному развитию России; остается пересоздать земское избирательное право на началах, обещающих действительное представительство всех заинтересованных групп местного населения. Основным признаком, который должен быть здесь принят наряду с наличностью интересов в данной местности, является оседлость — она одна действительно гарантирующая связь данного обывателя с местностью. Это требование оседлости и есть единственное, что должно отличать местное избирательное право от общеполитического: очевидно, с точки зрения последнего безразлично, сколько времени человек живет в данной местности перед выборами; он осуществляет свое право избрания не в качестве жителя губернии или города, а в качестве гражданина государства, и если различные избирательные законы вводят в политическое представительство ценз оседлости (некоторые, как норвежское, испанское — весьма высокий), то нельзя здесь не видеть прямого противоречия с принципом общегосударственного представительства, согласно которому каждый депутат представляет всю страну в ее целом. Напротив того, ясна необходимость ценза оседлости для местных выборов, где элементы непостоянные, которые сегодня здесь, а завтра там, очевидно, не представляют гарантии, что они будут относиться к местным средствам и местным интересам достаточно внимательно и осторожно.

Наконец, нельзя не сказать, что лишь при такой общенародной основе местных учреждений авторитет земского и городского самоуправления будет стоять на надлежащей нравственной высоте; лишь в этом случае их представители могут в той же мере, как и члены законодательного собрания, смотреть на себя как на избранников всего населения; лишь при этих условиях возможно равновесие центральных и местных органов.

Между тем, несомненно, в обновленной России на местные учреждения должна пасть громадная работа в области социальных реформ. Очевидно, например, столь жизненно необходимые аграрные реформы, многие стороны рабочего законодательства могут быть разработаны и проведены в жизнь лишь при избранных от всего населения местных учреждениях и при обширной предоставленной им компетенции. Муниципальная деятельность английских городов показывает, какое громадное значение в области социального устроения жизни и быта трудя-щихся масс могут иметь авторитетные демократические местные учреждения.

Несомненно, всеобщее [избирательное] право имеет одно драгоценное и незаменимое свойство — давать избираемым чувство, что за ними стоят не отдельные группы, которых выдвигает происхождение, имущество, или какая-нибудь историческая случайность, но стоит весь народ — его право, его разум, его совесть, его воля. Великая задача современного момента и заключается в том, чтобы создать и в центре, и на местах те правомерные формы, в которых совершилось бы это народное самоопределение и которые одни в состоянии вывести Россию на путь материального подъема и духовного расцвета.

1905

Сергей Андреевич Котляревский (1873-1939) историк, писатель, правовед, политический деятель.