К.М. Тахтарев
От представительства к народовластию. К изучению новейших стремлений политического развития современного общества

Вернуться в библиотеку

На главную


СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Часть первая. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЕ ПРАВЛЕНИЕ

Глава I. Эволюция понятий о представительстве

Глава II. Современные понятия о представительстве

Глава III. Двухпалатная система представительства

Глава IV. Внутренний механизм представительной системы. Электорат и партии

Глава V. Организация правительства (министерства)

Часть вторая. ОТ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА К НАРОДОВЛАСТИЮ

Глава VI. Эволюция представительной системы в Англии и других государствах

Глава VII. Развитие народовластия в Швейцарии. Первоисточники швейцарского народовластия

Глава VIII. Развитие народовластия в отдельных кантонах Швейцарии и в союзе

Глава IX. Демократизация Швейцарской союзной конституции в 1874 и 1891 годах

Глава X. Развитие народовластия в Соединенных Штатах Северной Америки

Часть третья ДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА

Глава XI. Народное голосование законов и правительственных мероприятий

Глава XII. Народная инициатива. Непосредственный выбор властей народом

Глава XIII. Критика и значение народных прав с точки зрения различных классовых интересов

Глава XIV. Самодержавие народа


Введение

В области государственного права до сих пор еще господствует школа юристов, которые утверждают, что "задача государственно-правового учения настоящего времени должна состоять в том, чтобы при всем уважении к исторической истине, указывающей на сохранение в современной государственной жизни остатков прошедших времен и более или менее сильных зачатков будущего развития, рассматривать текущий строй настоящего времени как неподвижный"*.

______________________

* Палиенко Н.И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль, 1903. С. 350.

______________________

"Рассматривать текущий строй... как неподвижный", - это едва ли может свидетельствовать о большом уважении к исторической истине. Но дело в том, что рассмотрение текущего строя как неподвижного в глазах большинства юристов бесспорно должно иметь большое удобство, в особенности во времена политического застоя. Кроме того, этот метод - рассматривать господствующий порядок как неподвижный - имеет еще и другие практические преимущества. Он в высшей степени упрощает задачу юриста, довольствующегося изучением лишь одних господствующих юридических норм. Поэтому нисколько не удивительно, что этот способ господствует в правоведении, которое представляет собою до сих пор область знания консервативную не только по своему методу, но и по своему содержанию.

Но против этого юридического метода может и должно быть сделано очень веское возражение со стороны обществознания, с эволюционной социологической точки зрения, которая требует, чтобы мы рассматривали все политические формы в их развитии. Это возражение состоит в том, что способ "рассмотрения текущего строя настоящего времени как неподвижного" ненаучен, потому что никакого неподвижного строя ни в настоящее время, ни в прошлом в действительности никогда не существовало и существовать не может; потому что само современное государство есть лишь одна из преходящих общественных форм; потому что каждая политическая система соответствует вполне определенному состоянию общества. Любая политическая форма, любой политический строй всегда строго соответствует тому соотношению общественных слоев, которое сложилось на почве вполне определенных временных условий расслоения данного общества на классы.

Обусловленное известными формами хозяйственной жизни народов и общественного разделения труда, расслоение общества неизбежно изменяется вместе с изменением форм экономической жизни. На поле исторической деятельности выступают новые классы и изменяется соотношение прежних классов.

На месте старого разлагающегося общественного строя слагается новый, которому должна соответствовать и новая политическая форма.

Какая политическая система должна считаться господствующею в современном капиталистическом мире? Система представительного правления. Чем было обусловлено ее возникновение? Развитием сословий и выступлением их на поле политической борьбы. С одной стороны, оно было обусловлено развитием крупного землевладения и землевладельческого сословия; с другой стороны, - развитием обмена, ремесл, рынков, торговли, возникновением денежного хозяйства, ростом городов, появлением могущественного городского сословия, буржуазии. Феодальное сословие землевладельцев выступило первым против королевской власти, борясь с помощью городского сословия за сословные вольности и привилегии. Но буржуазия, выступив впервые на арену политической борьбы сообща с землевладельческим сословием, потом обратилась против своего союзника. Сосредоточив в своих руках все главнейшие денежные средства, она захватила политическую власть с помощью парламента, наполненного представителями буржуазии.

Что представляет собою в настоящее время представительная система? Господство главным образом крупной буржуазии, капиталистов и землевладельцев. Чем обусловлено это господство? Наличностью в руках этих классов таких материальных и личных сил, которые обеспечивают за ними господствующее положение, даже и после введения всеобщего избирательного права. Порожденный тем же капиталистическим развитием, класс наемных рабочих, городских и сельских, до сих пор еще не обладает теми материальными и личными (образование) силами, которые обеспечили бы ему господствующее положение в настоящий момент. Таково же во многих отношениях и положение промежуточного класса, мелкой буржуазии. Между тем огромные материальные и личные силы крупных собственников земли и капитала, проникнутых полным сознанием своих классовых интересов и организованных в могущественнейшие политические партии, дают им возможность обеспечивать за собою победы на выборах.

Господствующие классы действуют не только с помощью своих собственных сил, посредством всевозможных влияний и непосредственных давлений на избирателей, но и с помощью наемных политиков, которые защищают интересы господствующих классов из-за личных выгод. Всеми этими способами классы крупных собственников обеспечивают за своими представителями победы на выборах и заполняют парламенты своими людьми, защищающими их интересы.

Но как ни задавлен повсюду рабочий класс, как ни неустойчиво положение мелкой буржуазии и крестьянства (там, где оно еще сохранилось в виде так называемого трудового крестьянства), нельзя не заметить развития в среде этих классов общественного самосознания и растущего стремления к политической жизни. Особенно быстро совершается за последнее время развитие классового самосознания пролетариата, который повсюду организуется в свою собственную партию социалистической демократии. Всюду замечается также и процесс организации мелкобуржуазной демократии. Мелкие земельные собственники и фермеры уже перестают быть послушными орудиями в руках господствующих партий крупных собственников; они начинают организоваться в самостоятельные политические союзы и становятся под знамя демократии.

Выступление обездоленных и угнетенных классов на арену общественной и политической деятельности есть всеобщее явление современной общественности. Мощного роста демократии теперь уже никто не решится отвергать. Ее стремления к власти всем известны. Но далеко еще не всем ясно, в какой форме должно вполне осуществиться народовластие. Одни думают, что оно не принесет с собою никаких существенных перемен в политической системе. Произойдет вытеснение из современных парламентов представителей буржуазии представителями пролетариата. Прежняя представительная система останется неприкосновенною, но будет служить орудием господства новых общественных слоев. Так думают одни.

Другие полагают, что новому состоянию общества должна соответствовать и новая политическая система, которой должен будет неизбежно уступить свое место господствующий образ представительного правления.

Кто же прав?

Предлагаемая работа является попыткой ответить на этот вопрос. Она стремится:

Во-первых, выяснить сущность представительного образа правления.

Во-вторых, выяснить новейшие стремления политического развития современного общества и проследить эволюцию представительной системы под влиянием только что указанных условий.

И, в-третьих, определить новую политическую систему, соответствующую тому новому состоянию общества, которое характеризуется выступлением на политическую сцену социалистической демократии.

Часть первая
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЕ ПРАВЛЕНИЕ

Представительное правление нередко смешивается с другими политическими формами. Особенно часто происходит это в понятиях жителей политически отсталых стран, не достигших еще действительного парламентского правления. Так, многие русские либералы еще недавно отожествляли, а некоторые из них до сих пор отожествляют парламентарное государство с монархией, ограниченной законодательной палатой. С другой стороны, многие представители русского радикализма совершают такую же ошибку, но в обратную сторону: они смешивают народовластие или демократию с парламентаризмом.

Не зная, в чем состоит сущность парламентского или представительного правления, очень многие думают, что там, где существует писаная конституция, палата народных представителей - парламент, там, конечно, существует и представительное или парламентское правление. Глубокое заблуждение!

Парламент существует во всех конституционных монархиях, а парламентское правление только в наиболее политически развитых из них. Так, например, в Германии существует конституция и общеимперская законодательная палата народных представителей - рейхстаг, который ограничивает самодержавную власть императорского двора и бюрократии в области законодательства и государственной росписи (бюджета). Однако германский парламент не имеет прав организовать управление страны по своему желанию, с помощью ответственного перед парламентом министерства, составляемого вождем парламентского большинства. Ограниченный в сильной степени и во многих отношениях союзным советом, который назначается правительствами различных немецких государей, рейхстаг имеет право законодательствовать, но не править. Парламент существует, но парламентского правления еще нет.

Для того чтобы правление было представительным, парламентским, мало того, чтобы существовал парламент; необходимо, чтобы он господствовал над всеми остальными учреждениями страны. Необходимо, чтобы парламент обладал верховною властью; чтобы он был не только высшим законодательным, но и высшим правительственным учреждением; чтобы он имел право непосредственно или хотя бы косвенно организовать свое правительство ответственных перед ним министров из парламентского большинства.

Существование парламента в монархии означает лишь то, что королевское или императорское правительство данного монархического государства ограничено в своей власти известными законами; указывает на то, что данное монархическое государство имеет узаконенный, конституционный, правовой характер.

Господство же парламента означает, что данное государство, в сущности, перестало уже быть монархическим; оно указывает на то, что в действительности государство стало уже представительной или парламентарной республикой, хотя бы оно, как в Англии, иногда долгое время сохраняло свою прежнюю монархическую внешность.

Представительная, парламентская "монархия" на самом деле лишь хорошо замаскированная республика. А конституционная монархия, имеющая законодательную палату, есть лишь умеренная форма прежнего королевского или императорского самодержавия.

Смешивать конституционную монархию с парламентарным или представительным государством - грубейшая ошибка, так как эти две политические формы представляют собою две совершенно различные политические системы. Но не менее грубая ошибка смешивать народовластие с представительным государством, хотя бы оно было совершенно незамаскированною парламентарного республикой. Представительное правление и правление демократическое представляют собою не менее различные политические системы, чем конституционная монархия и парламентская республика. И смешение последней с демократией, с народовластием, может быть объяснено или полным незнакомством с самою сущностью народовластия и демократической республики, или крайне непростительным политическим недомыслием; или, наконец, сознательным желанием политически образованных писателей из господствующих классов затемнить народное самосознание, помешать распространению правильных демократических понятий и таким путем хоть несколько замедлить развитие истинной демократии, действительного народовластия. Подобные стремления можно наблюдать и в политической литературе более развитых стран, в особенности тех, в которых парламент только еще недавно достиг верховной власти и безраздельного господства. Самодержавие народа, провозглашаемое здесь в момент великих революций, осуществляемых буржуазией лишь с помощью народа, потом отожествляется представителями буржуазии, враждебной народовластию, с самодержавием парламента.

Только в странах, где прежнее господство самодержавных парламентов все более и более начинает ограничиваться народом, где народ обладает верховной властью и имеет возможность непосредственно решать важнейшие политические дела, - только в этих демократических странах политические писатели резко различают демократию от парламентаризма и противополагают их друг другу как две различные политические системы. Подобное противоставление народовластия представительной системе господствует в государственном праве демократической республики Швейцарии и начинает все больше и больше проникать в новейшие работы наиболее демократических представителей американского государственного права.

Для того чтобы вполне ясно понять, какую политическую форму, в сущности, представляет собою образ правления данной страны; - для того чтобы вполне точно определить, к какой политической системе следует отнести данное государство, для этого часто бывает достаточно установить способ изменения его основных законов, способ пересмотра и изменения его конституции.

Способ изменения конституции дает возможность, более того, вынуждает нас подразделить современные политические формы на три больших разряда. К первому разряду должны быть отнесены монархические государства, самодержавие властителей которых умерено особым основным законом или конституцией. Таковы, например, монархические государства Германии и Австрии, конституции которых дарованы, октроированы монархами и могут быть изменены лишь с их согласия. Таковы все так называемые конституционные или правовые государства, которые продолжают быть монархиями не на словах только, как Англия, а на самом деле, как Германия Вильгельма.

Второй разряд составляют представительные государства, конституции которых фактически изменяются самим парламентом. При этом или вовсе не требуется никакой другой санкции или утверждения измененной парламентом конституции, как, например, во Франции; или требуется лишь официальная санкция короля, в которой король давно уже не смеет отказать, как в Англии.

Наконец, к третьему разряду должны быть отнесены те политические общества, в которых право утверждения и изменения конституции принадлежит самому народу. Таковы союзная демократическая республика Швейцария и отдельные штаты Северной Америки. Последний способ изменения конституции свидетельствует уже о переходе к демократической системе, к народовластию.

Излишне останавливаться дольше на необыкновенно важном значении способов пересмотра и изменения конституции для правильной классификации политических форм. Принадлежность права изменения конституции тому или другому юридическому лицу прямо указывает на действительного государя. Таковым в конституционной монархии продолжает оставаться наследственный глава правящей аристократической семьи, в представительном государстве - верховное представительное собрание, в демократической республике - сам народ.

Говоря о трех разрядах политических обществ, мы не упомянули о самодержавных монархиях или деспотиях. Но эти государства, вполне естественно составляющие особую, четвертую группу или разряд еще нераскрепощенных стран, едва ли могут быть причислены к политическим или гражданским обществам, так как деспотии чуждо не только понятие о гражданине как об обладателе верховных политических прав, но даже и самое понятие о свободном человеке, который пользовался бы какими бы то ни было политическими правами народного представительства.

Посмотрим теперь, в чем состоит господствующий в настоящее время представительный образ правления и каковы его основные политические учреждения.

ГЛАВА I. ЭВОЛЮЦИЯ ПОНЯТИЙ О ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВЕ

Избиратели, парламент и министерство - вот три основных политических учреждения представительной системы. Учреждение избирателей (их совокупность, корпус избирателей или электорат) может быть названо основанием, на котором держится верховное представительное учреждение, выделяющее из своей среды министерство.

В образцовом представительном государстве, политическая система которого характеризуется господством парламента, парламент может быть назван главнейшим политическим учреждением. Вот почему выяснение представительной системы всего естественнее начать с понятий о представительстве и представителях, которые при неограниченном господстве парламента как бы заслоняют собою избирателей. Выяснение понятий о представительстве вскрывает перед нами самую сущность представительной системы, для полного понимания которой необходимо проследить историю развития понятий о представительстве.

Лучшим примером того, как понималось представительство с самого начала его возникновения, может служить обычное понимание представительства, господствовавшее в сословном государстве. В сословных монархиях городские общины и разные местные сословные группы населения, посылавшие на общие представительные собрания (парламенты, Генеральные штаты, кортесы, рейхстага, земские соборы и т.п.) своих представителей, смотрели на них как на своих поверенных. Они указывали избранным ими представителям, как эти последние должны поступать и что должны отстаивать, явившись на общее представительное совещание. Они давали им наказы точь-в-точь, как это делали некоторые русские крестьяне, посылавшие своих выбранных в полусословную Государственную думу; или как больше 100 лет тому назад делали французские избиратели, посылавшие своих депутатов на то общее собрание французских сословий, которое открыло эпоху Великой французской революции.

В нескольких словах первоначальное понимание представительства можно определить так: представитель, избираемый данною группою людей, есть их доверенное лицо, которому они поручают или наказывают вести известные дела и от которого они требуют отчета в правильном выполнении обязательного для него наказа. Таким образом, представитель в его первоначальном понимании оказывается настоящим поверенным, общественно-должностным лицом, исполняющим волю пославших его. Исходя из такого понимания сословного представительства, политические писатели, современники старого сословно-монархического государства, стремились иногда обосновать на этой почве неотъемлемость верховных прав и суверенитет или самодержавие народа.

"Кто посмеет сказать, - восклицает Альтузий, знаменитый демократический писатель начала XVII столетия, - кто посмеет сказать, что народ может передать кому-нибудь свое верховенство, суверенитет, самодержавие? Это его неотъемлемое право, неделимое, несообщаемое, непередаваемое никакой власти... Бодэн ошибался, когда присваивал верховную власть королям и вельможам. Верховная власть может составлять лишь право всего общества в его целом"*.

______________________

* Приведено у Paul Janet-Histoire de la Science politique. I. Ch. XXXVIII. Paris, 1887. P. 49.

______________________

Альтузий был избираемым городским головой Эмдена, столицы Фрисландии, и являлся естественным выразителем демократически-республиканских понятий, которые в то время господствовали в Нидерландах, боровшихся за свое освобождение.

Но там, где, как это было в Англии, сословно-представительное собрание постепенно забирало в собственные руки верховную власть и становилось на место короля, там понятие о представительном собрании как о собрании простых доверенных начинало сильно изменяться. Вот в каких словах английский политический писатель конца XVI века Томас Смит изображает современный ему английский парламент и его власть: "Парламент отменяет старые законы, издает новые, дает предписания относительно дел прошлых и тех, которые будут иметь место в будущем, изменяет права и состояния частных лиц, узаконяет незаконнорожденных, установляет формы религии, изменяет систему мер и весов, устанавливает закон о престолонаследии, определяет права, подлежащие сомнению, относительно которых еще нет определенных законов, назначает субсидии и пожалования, устанавливает налоги и пошлины, прощает преступления и освобождает от наказания, восстановляет родословную и имя. Как высшее судилище парламент осуждает или оправдывает тех, кого король захочет отдать под этот суд. Одним словом, все то, что когда-то мог делать римский народ посредством народных собраний, центуриатских комиций или триб, - все это может делать английский парламент, который представляет собою и имеет власть целого государства, его главы и тела. Для каждого англичанина, каковы бы ни были его сословие, его звание, его права и преимущества, от короля до последнего человека в государстве, желательно присутствовать в парламенте лично или через своего доверенного и уполномоченного. И согласие парламента принимается как согласие каждого человека"*.

______________________

* Smith Thomas. The Commonwelth of England, and maner of Government thereof. London, 1589 и 1633. P. 77-78.

______________________

Повсюду, где только могло первоначальное совещательное представительное учреждение достичь подобной власти, парламент являлся прямым наследником самодержавных королей. И писатели, бывшие обоснователями самодержавной власти короля, принужденные быть свидетелями побед парламента над королем, вполне естественно переносили свои понятия о самодержавной власти на парламент и обосновывали учение о самодержавном представительстве. Величайшим обоснователем подобного учения был Томас Гоббс, английский политический писатель XVII столетия.

Томас Гоббс учил, что люди первоначально находились в первобытном свободном состоянии непрекращающейся войны, причем каждый свободный человек смотрел на другого как на своего врага. Такое понятие о первобытном состоянии людей, вероятно, сложилось под влиянием воспоминаний о предшествовавших тому времени беспрерывных феодальных междоусобиях. Из такого убийственного первоначального состояния, по мнению Гоббса, люди могли найти себе спасение лишь с помощью самодержавной принудительной власти, которая смогла бы задавить всякое междоусобие. И для этого люди согласились учредить правительство, которому передали, отчуждили свою верховную власть и подчинили свою волю. Таким образом, по словам Гоббса, из прежних независимых свободных людей они превратились в подданных своего "самодержавного представителя" (Sovereign Representative). Самодержавным представителем Гоббс называет безразлично и самодержавного монарха и самодержавное верховное представительное собрание, потому что, по его понятиям, народ совершенно одинаково представлен и в лице самодержавного монарха, и в лице самодержавного парламента. В обоих случаях народ существует лишь в лице своего самодержавного правительства. Различие не велико: в монархии при "представительном" правлении одного народ естественно желает желанием одного (the people wills by the will of one man); при парламентском представительном правлении немногих народ желает желанием немногих. В первом случае народ поглощается монархом; во втором случае - парламентом. В первом случае народ значит король, во втором случае народ значит парламент. "Хотя это и кажется своего рода парадоксом, - говорит Гоббс, - но король есть народ" (However it seem a paradox, the king is the people)*.

______________________

* Hobbes Thomas. Philosophical Rudiments concerning Government and Society. XII, § 8. London, NDCCCXLI.

______________________

Это отождествление государя с его подданными, это признание воли самодержавного государя волею его подданных служит Гоббсу средством обосновать право безответственного государя делать все, что бы ему ни вздумалось, на законном основании. Отождествляемый с народом, самодержавный государь, по мнению Гоббса, имеет законнейшее право распоряжаться самою жизнью своих подданных: ведь их жизнь есть вместе с тем и его собственная жизнь; ибо, по понятию Гоббса, говоря словами Еллинека, они и он "юридически... должны быть рассматриваемы как одно лицо". Никакое насилие, никакой произвол со стороны самодержавного государя не должны казаться его подданным несправедливостью, "потому что, как мы уже это доказали, - говорит Гоббс, - самодержавный представитель не может причинить своему подданному решительно ничего такого, что под каким-нибудь предлогом могло бы быть названо несправедливостью или насилием; потому что каждый подданный считается виновником каждого поступка, совершаемого государем"*. "Потому что народ желает желанием короля; потому что король и народ одно и то же"**. Подобные доводы служат в уме Гоббса средством и для обоснования безответственного парламентского самодержавия немногих, членов верховного представительного собрания.

______________________

* Hobbes Thomas. Leviathan. London, 1651, reprinted Oxford 1881. P. 104.
** Hobbes Thomas. Philosophical Badiments. XII. § 8.

______________________

Таково учение Гоббса о самодержавном представительстве, которое, будучи вполне последовательно развито, естественно доходит до нелепости. Однако это учение важно тем, что оно очень хорошо показывает, к чему могла бы привести безусловная передача народом своей власти хотя бы и свободно избранным им представителям. Учение о когда-то происшедшей передаче власти народом своему правителю было пущено в ход потому, что власть, основанная на простом захвате, не могла иметь силы и значения законной власти в сословной представительной монархии. Учение о самодержавном представителе было придумано Гоббсом потому, что король сословной монархии, стремящийся править государством помимо его верховного представительного собрания, мог казаться своим подданным законным королем только в качестве единого верховного представителя народа.

Само собою разумеется, подобное учение о самодержавном "представителе" далеко не соответствовало настроению и политическим понятиям англичан в момент победы народной революции над королевской властью. Вот почему эта революция выдвинула своего собственного обоснователя в лице Джона Локка. Он развил совсем иное учение о правах народного представительства.

"Хотя законодательная власть должна быть верховною властью в каждом политическом обществе, - говорит Локк в своем знаменитом сочинении "О правительстве", - однако законодательная власть не есть и не может быть безусловно произвольной властью над жизнью и достоянием людей. Потому что эта власть есть не что иное, как совокупность власти каждого члена общества, переданная тому лицу или собранию лиц, которые избраны быть законодателями". В политическом обществе, говорит Локк дальше, "может существовать лишь единая верховная власть. Это - власть законодательного собрания, которой должно быть подчинено все остальное. Однако власть законодательного собрания есть доверенная власть, которой поручено действовать лишь с определенной целью. Поэтому народ сохраняет в своих руках высшую власть уничтожать и изменять законодательную власть, раз он находит, что законодательное собрание действует несогласно с возложенным на него доверием. Ибо всякая власть, доверенная для достижения известной цели, ограничивается этою целью; и во всех тех случаях, когда эта цель оставлена явно без внимания или встречена противодействием, доверенность естественно уничтожается и власть возвращается в руки тех, которые ее дали"*.

______________________

* Locke John. On Civil Government. В. II. Ch. XIII, § 149.

______________________

В этом понимании законодательной власти верховного представительного собрания нет и следа тех понятий о самодержавном представительстве, которые бьши вьщвинуты Гоббсом. Такое изменение основных политических понятий объясняется очень просто. Гоббс старался придать законную, правовую форму захвату народных прав монархом или олигархией. Локк теоретически обосновывал народные права, восстановленные посредством только что совершившейся революции.

Монтескье, который заимствовал свое учение о представительном правлении и свою теорию разделения властей в значительной степени у Локка, пытался обосновать представительное правление неосуществимостью народовластия в большом национальном государстве. Описывая английскую конституцию, Монтескье говорит: "Так как в свободном государстве считается, что каждый человек обладает свободной волей и управляет сам собою, то следовало бы, чтобы законодательная власть принадлежала всему народу в совокупности. Но так как в больших государствах это невозможно и так как даже в маленьких государствах это представляет большие неудобства, то следует, чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может делать сам"*. Несмотря на это широкое определение власти представителей, Монтескье, подобно Локку, не признает ничем не ограниченного представительства. Но, по понятию Монтескье, верховное представительное собрание должно быть ограничено не народом, а аристократической палатой.

______________________

* Montesquieu. Esprit des Lois. Livre XI. Ch. VI.

______________________

Что же народ может делать сам? По понятию Монтескье, все участие народа в управлении сводится к избранию представителей. А собрание представителей, в свою очередь, ограничивается выработкой законов и наблюдением за их исполнением. "Законодательное собрание, - говорит Монтескье, - выбирается не для того, чтобы принимать какие-нибудь деятельные решения ... но для выработки законов или для наблюдения за хорошим исполнением уже выработанных законов"*. Для оценки этого определения Монтескье власти современного ему английского парламента стоит привести определение Блэкстона, который дал наиболее точное описание английской конституции того же самого времени. Парламент, говорит Блэкстон, повторяя определение Эдуарда Кока, "обладает верховною и безответственною властью вырабатывать, подтверждать, расширять, ограничивать, отменять, уничтожать, возобновлять и толковать законы, касающиеся всевозможных дел - духовных, светских, гражданских, военных, морских и уголовных. Парламент есть местопребывание самодержавной власти (absolute despotic power), которая при всяком правлении должна где-нибудь находиться. Английскою конституцией она вверена парламенту"**.

______________________

* Ibid. XI, VI.
** Blackstone William. Commentaries on the Laws of England. 1765. B. I. Ch. 2, 160.

______________________

Подобное определение власти законодательного собрания сильно отличается от определения Монтескье. И это отличие объясняется тем, что Монтескье, как француз, выросший в атмосфере иных политических учреждений, не мог вполне правильно понять истинного духа английских учреждений. Иначе должна быть объяснена разница между пониманием представительства Блэкстоном и Локком. Блэкстон сам очень точно отмечает это различие во взглядах. "Следует заметить, - говорит он, - что Локк и другие теоретики утверждали, что "народ удерживает за собой верховную власть уничтожать или изменять законодательную власть, когда он считает, что законодательное собрание действует вопреки возложенному на него доверию; потому что, раз это доверие нарушено, власть уничтожается и возвращается тем, кто ее доверил". Но как бы справедливо ни было это заключение теоретически, мы не можем принять его на практике. Равным образом не можем мы принять и каких-либо законных мер для приведения его в исполнение под каким бы то ни было условием разрешения на то со стороны существующего правительства. Потому что это возвращение власти самому народу заключает в себе и уничтожение всякой формы правления, учрежденной нашим народом; оно приводит всех в первобытное состояние равенства и, уничтожая верховную власть, отменяет все положительные законы, которые когда-либо были изданы..." "Поэтому, - заключает Блэкстон, - мы решаемся утверждать, что до тех пор, пока будет существовать английская конституция, власть парламента будет самодержавна и бесконтрольна"*.

______________________

* Ibid. P. 162.

______________________

Такая разница во взглядах на представительную власть у двух знаменитых английских писателей целиком объясняется теми политическими обстоятельствами, теми различными политическими моментами, при которых приходилось им истолковывать власть верховного представительного учреждения Англии. Локк писал в конце XVII столетия, на другой день после великой английской народной революции, и стремился обосновать права народа. Блэкстон писал уже во второй половине XVIII века, когда великое народное движение было забыто; а вместе с ним были забыты и народные права, всецело перешедшие к парламенту, который стал вполне самодержавным.

Это самодержавное представительство Блэкстон пытается теоретически обосновать следующим образом. "Каждый член парламента, - говорит Блэкстон, - хотя и выбран одним особым округом, раз только избран и послан представителем в парламент, он является представителем всего королевства. Потому что цель его присутствия в парламенте не частная цель, а общая. Он присутствует в парламенте не в интересах своих избирателей, а в интересах общественного блага всего народа... Потому он не связан, подобно депутату Соединенных Нидерландов, обязательством совещаться или спрашивать совета у своих избирателей относительно отдельных дел, за исключением тех случаев, когда сделать это он сам найдет подходящим или нужным в видах предосторожности"*. Таково понимание представительства Блэкстоном, который отстаивал самодержавие английского парламента, превратившегося к тому времени в настоящую олигархию крупных землевладельцев. По поводу этой олигархии Томас Пэн язвительно писал: "Ее основой остаются два рода древних тираний, смешанных с известным количеством нового республиканского материала"**.

______________________

* Ibid. P. 159.
** Paine Thomas. The Writings of. Vol. I (Common, Sense). P. 72.

______________________

Томас Пэн жил в новый период великих народных движений. Он был одним из первых борцов и даже инициаторов борьбы за независимость Североамериканских Штатов; и вышеприведенные слова взяты из его знаменитого политического памфлета "Здравый смысл", который сыграл огромную агитационную роль в американской революции. Поэтому вполне естественно ожидать, что понятия Томаса Пэна о народном представительстве сильно отличаются от понятий Блэкстона и до известной степени приближаются ко взглядам Локка. Подобно Локку, Томас Пэн подчеркивает верховную власть народа, избирателей.

"Для того чтобы избранные (представители), - говорит Пэн, - никогда не могли бы обособиться от избирателей и начать преследовать свои собственные интересы, осторожность указывает на необходимость производить выборы часто. Благодаря частым выборам, избираемые через несколько месяцев будут возвращаться и снова смешиваться со всею совокупностью избирателей. Таким образом верность избираемых народу будет обеспечена, так как предусмотрительность не даст им воспользоваться своим положением для обеспечения их собственной власти"*.

______________________

* Ibid. P. 71.

______________________

Приведенные образчики того, как понималось представительство в различные времена различными политическими писателями, дают некоторое представление об изменении этих понятий в прошлом, под давлением различных политических сил и обстоятельств. Нам предстоит теперь рассмотреть, как понимается представительство в новейшее время.

ГЛАВА II. СОВРЕМЕННЫЕ ПОНЯТИЯ О ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВЕ

Современные понятия о представительстве не менее разнообразны, чем прежние.

В классической стране представительной системы и парламентаризма, в Англии, в настоящее время все более и более начинает утверждаться мнение, что представители избираются народом (точнее, избирателями) для выражения и для проведения в жизнь народной воли (точнее, воли избирателей). Выражаясь словами Леонарда Кортнэ, одного из новейших истолкователей современной английской конституции, в Англии господствует политическое правило, согласно которому народная воля находит себе самое точное выражение в суждениях палаты народных представителей, избранных с целью утвердить волю народа относительно вполне определенных вопросов.

Надо, однако, заметить, что подобное понимание представительства заключает в себе нечто новое по сравнению с прежними английскими определениями. Это объясняется тем, что представительный образ правления начал в Англии претерпевать некоторые изменения. В Англии стали уже обычными обращения к избирателям при решениях важнейших политических вопросов страны. И эти обращения свидетельствуют, что совершается переход от прежней типичной английской представительной системы к настоящей демократии. Вот почему многие из современных английских политических понятий не могут уже считаться типичными для представительной системы, как ее привыкли понимать в большинстве парламентских стран, потому что и современные политические понятия, как и прежние представления, всегда покорно следовали и следуют за жизнью. Они служат определениями существующих отношений и слагаются на почве окружающих политических обстоятельств данного момента. А важнейшим явлением жизни в современной Англии должно быть признано развитие рабочей демократии; усилиями этой последней политический строй Англии начинает двигаться в сторону демократической системы.

В силу указанных причин нам невольно приходится обернуться несколько назад, если мы желаем отыскать наиболее типичное английское определение представительной системы. Нам приходится вернуться к средине прошлого столетия, к моменту наибольшего расцвета английского капитализма и либерализма. Политические представления этого времени теперь уже в значительной степени пережиты в Англии. Но они еще не пережиты в других парламентских странах. Более того: в глазах теоретиков представительной системы других стран прежние английские определения этой системы продолжают еще сохранять всю свою прежнюю силу и значение. Для характеристики этих понятий едва ли можно найти более яркий образчик, как следующие определения лорда Брума (Brougham), взятые из его труда "Британская конституция".

"Сущность представительства, - говорит лорд Брум, - заключается в том, что народ лишается власти, которая передается на ограниченное время избранному народом представителю. Этому последнему и предоставляется то участие в управлении, которое должно было бы быть выполнено самими избирателями, если бы не произошла эта передача власти". Смысл представительного правления, по Brougham'y, "заключается именно в этом разлучении народа со властью, заключается в этой передаче власти. Не будет настоящего представительства, если избиратели сохраняют за собою право контроля и будут действовать за самих себя. Они могут сообщаться со своим делегатом. Они могут докладывать ему о своих желаниях, высказывать свои мнения, описывать свои нужды. Они могут произносить суждения относительно общественного поведения своего представителя. Они могут даже призывать его следовать их указаниям и предупреждать его, что они лишат его своего доверия, не выберут его снова своим представителем, если он не послушает их. Но действовать предоставляется ему, а не им. Они не могут действовать за самих себя, действовать за них предоставляется ему. Если бы они прямым образом вмешались бы и взяли бы власть из его рук, то была бы уничтожена главнейшая цель представительства. Более того. Произошло бы столкновение и смешение вещей, которое сделало бы представительство скорее вредным, чем полезным"...

"Власть народа должна быть передана на ограниченное время. Это существенная черта представительной системы... Представителям предоставляется то участие в управлении, которое иначе (т.е. при народовластии) принадлежало бы самому народу"*.

______________________

* Lord Brougham. The Brititsh Constitution. Ch. III.

______________________

Таково было понимание представительной системы, господствовавшее в Англии полвека тому назад. Впрочем, английское государственное право формально продолжает еще и по сие время признавать прежнее учение Блэкстона о самодержавии парламента. Так, профессор Дайси, который так часто ссылается на Блэкстона, в своих известных лекциях об основных законах Англии очень обстоятельно выясняет, что английский закон не признает никакого другого суверенитета, кроме самодержавия парламента. Эта чисто юридическая точка зрения отрицает признание за нациею или избирателями верховной власти. "Согласно английской конституции, - говорит Дайси, - единственное признанное законом право избирателей есть право избирать членов парламента"*.

______________________

* Dicey. Lectures introductory to the Study of the Law of the Constitution. London, 1886. P. 55.

______________________

Однако тот же самый ученый считает не менее необходимым разъяснить, что политические права избирателей, хотя они не признаются английским конституционным законом, вполне признаны установившимся конституционным обычным правом или "соглашениями" (conventions of the constitution). Согласно современному английскому обычному конституционному праву, "в современной Англии действительным самодержцем считается большинство избирателей или, говоря обычным, хотя и не вполне точным языком, нация"*. Далее Дайси отмечает, что необходимо различать юридическое самодержавие, признаваемое законом, и действительное, политическое самодержавие народа. "Парламент, - говорит он, - есть самодержец британской империи лишь с точки зрения закона, потому что каждое решение парламента обязательно для каждого суда во всех британских владениях. И никакое правило, будь то хотя бы правилом нравственности или самим законом, раз только оно противоречит решению парламента, не обязательно ни для одного суда во всей империи. Но хотя парламент и считается по закону верховною законодательною властью, сущность представительного правления состоит в том, чтобы законодательная власть являлась представителем и исполнителем воли политического самодержца, т.е. совокупности избирателей или нации"**.

______________________

* Ibid. P. 357.
** Ibid.

______________________

Таковы понятия о представительстве у господствующей теперь в Англии школы государственного права. Что касается понятий, которые господствуют среди английского общества, то можно сказать, что оно уже пережило всякие понятия о самодержавном парламенте и самодержавных представителях. Народное самосознание признает лишь самодержавие народа. Избиратели отдельных округов смотрят на избираемых ими членов парламента как на своих собственных представителей. С другой стороны, сами члены английского парламента точно так же смотрят на себя как на представителей отдельных избирательных собраний или округов. Согласно с этим парламентская практика в Англии давно уже установила обычай называть членов палаты общин не иначе как по имени их избирательных округов: представитель от Эдинбурга, представитель от Абердина и т.д. Таким образом, можно сказать, что современная политическая и парламентская жизнь Англии уже не признает прежних "представителей всего народа"; она признает лишь представителей отдельных избирательных округов. И представитель каждого округа избирается под условием проводить политическую программу, одобренную большинством избирателей. Неисполнение этой программы нередко ведет к тому, что при новых выборах прежний представитель уже не получает новых полномочий. Бывали даже случаи, когда под давлением избирателей член палаты был принужден до окончания срока полномочий отказаться от своего права быть представителем своего округа, так как его избиратели высказали решительное неодобрение его политике и самым положительным образом заявили ему, что он потерял всякое нравственное право продолжать быть их представителем.

Американцы тоже смотрят на избранных депутатов как на представителей отдельных округов. А сложившиеся в Америке конституционные обычаи требуют, чтобы представители были также и жителями своих избирательных округов. По этому поводу американский политический писатель Роско Льюис Эшли говорит в своем учебнике по американскому государственному праву следующее. "Недостаток американского обычая, - говорит он, - состоит в том, что представители склонны считать себя какими-то особыми охранителями своих избирательных округов, благодаря чему они могут благодетельствовать для своего округа за счет всей страны. Но зато, с другой стороны, наша американская практика обеспечивает защиту местных интересов там, где не затронуты никакие национальные интересы. Наша система представительства делает участие народа в общенациональном управлении более действительным и обусловливает ответственность, делая представителей непосредственно ответственными перед своим избирательным собранием"*.

______________________

* Ashley Roscoe Lewis. The American Federal State. New York, 1902. P. 248.

______________________

Для того чтобы вполне оценить современные английские и американские понятия о представительстве, их следует рассматривать, сравнивая с понятиями, господствующими в Германии и России.

Немецкие понятия о представительстве имеют для нас, русских, огромное значение, потому что многие наши понятия являются простыми заимствованиями, сделанными русскими профессорами государственного права от своих ученых соседей. Причем эти заимствования доходят иногда до такой степени, что можно подумать, что гораздо более ценные источники государственного права более свободных стран для некоторых русских ученых прямо не существуют. Само собою разумеется, что для официальной русской государственной премудрости, господствующая в Германии школа государственного права является исключительным источником познания добра и зла. Как же понимают представительство наши ближайшие соседи, еще не достигшие до настоящего парламентского правления?

"Под представительством, - говорит высокочтимый русскими учеными гейдельбергский профессор Еллинек, новейший учитель многих русских либералов, которые, подобно ему, признают монархический принцип, - под представительством понимают отношение одного лица к одному или нескольким другим лицам, в силу которого воля первого непосредственно признается волею последних, так что юридически оба должны быть рассматриваемы как одно лицо"*. Не дурны должны быть те отношения между людьми, в силу которых всем им приходится признавать лишь волю одного. Таковы отношения между патриархальным главой и "представляемыми" им членами семьи. Таковы отношения между крепостными и их помещиком. Таковы иногда бывают отношения между хозяином и "представляемыми" им рабочими. Только при существовании рабских, крепостнических отношений воля одного человека признается волею другого или других. Только в атмосфере полного бесправия народа, только при самодержавной деспотии одного или олигархии немногих воля и самая личность подданных, каждого в отдельности и всех в совокупности, может отождествляться с волею и личностью самодержавного монарха или олигархов. Истинным родоначальником этой теории самодержавного представительства, как уже выше сказано, был обоснователь королевского абсолютизма и народного бесправия, Томас Гоббс.

______________________

* Еллинек Георг. Право современного государства / Русск. пер. под ред. Гессена и Шалланда. СПб., 1903. С. 375-376.

______________________

В русской государственной науке господствуют подобные же понятия о представительстве. У нас они появились уже давно, задолго до перевода Еллинека на русский язык. Понятия эти изложил наиболее обстоятельно еще Б. Чичерин в своем известном сочинении "О народном представительстве", изданном в 1866 году (в Москве). "Воля граждан, - утверждал Чичерин, - всецело переносится на представителя; за ними не остается ничего, кроме голого выбора"*. "Воля граждан всецело переносится на представителя"... Это вещь фактически совершенно невозможная, ибо человеческая воля неотъемлема от проявляющей ее личности и перенесена на другую личность совершенно быть не может ни целиком, ни по частям. Родоначальник отсталой школы русского либерализма смешал понятие о воле с понятием о власти, которая действительно может быть перенесена, точнее, передана одним человеком или группою людей какому-нибудь избранному ими лицу. Что Чичерин сказал о воле по политическому недомыслию, желая в действительности говорить о власти, ясно из следующего его определения положения представителя: "Призванный к участию в политических делах, он приобретает известную долю власти и тем самым становится выше своих избирателей, которые в качестве подданных обязаны подчиняться его решениям". Это представление об избирателях как о подданных своего собственного представителя очень важно как для понимания крайностей представительной системы, так и для оценки ее русского обоснователя.

______________________

* Чичерин Б. О народном представительстве. М., 1866. С. 5.

______________________

"Представитель действует совершенно независимо от избирателей", - учит Чичерин. "Иногда он даже обязан поступать несогласно с их волею и с их интересами. Как бы ни поступал при этом представитель, какого бы он ни держался направления, он не подлежит отчетности и ответственности. В государстве и то и другое может иметь место только перед высшей властью, а представитель сам является властью относительно избирателей"*.

______________________

* Там же. С. 5.

______________________

То же самое повторяют за Чичериным и некоторые из современных русских либеральных политических писателей, утверждая, что члены Думы не обязаны отдавать отчет своим избирателям. В этом отношении они вполне согласны с теми русскими бюрократами, которые писали "Учреждение Государственной думы", изданное 6 августа 1905 года. В параграфе 14 этого устава о Думе есть почти дословное воспроизведение положения, обоснованного Чичериным. Он гласит: "Члены Государственной думы... не обязаны отчетом перед своими избирателями". Подобное трогательное совпадение понятий Чичерина и русских бюрократов не случайность. Последние смотрят на себя как на особенное правящее сословие. И в этом отношении они вполне согласны с Чичериным, который, как известно, объявил народных представителей тоже особым "законодательным сословием".

Впрочем, в настоящее время для многих русских, изучающих государственное право, место прежнего русского учителя занял упомянутый проф. Еллинек. И в этом нет ничего удивительного: до такой степени понятия проф. Еллинека родственны понятиям Б. Чичерина. В глазах Еллинека "воля парламента есть непосредственная народная воля", "парламент является в юридическом смысле организованным народом", "воля палат - и никакая другая воля - есть воля народа в юридическом смысле", "исключительно сами палаты составляют организованный в государстве народ"* и т.д. В гражданине многие современные русские ученые раньше всего стремятся видеть подданного. "В правовом государстве, - говорит В.М. Гессен, - индивид является подданным для того, чтобы быть гражданином"**.

______________________

* Там же. С. 386-388.
** См. ст. Гессена в сборнике "Политический строй современных государств". Пб., 1905. Т. I. С. 139.

______________________

Как далеко такое понятие о гражданине от того, которое было выдвинуто еще политическою жизнью древности. "Только того мы называем гражданином, - говорит Аристотель, - кто является участником в верховной власти, обсуждающей, решающей и судебной".

Стремясь к тому, "чтобы именем народа править страной", современные сторонники представительного правления спешат обосновать неответственность представителей перед избирателями с помощью софистического вымысла, придуманного Блэкстрном, согласно которому "каждый сочлен современного представительного собрания представляет собою весь народ".

В настоящее время наиболее типичною страной господства представительной системы является Франция, и потому по данному вопросу важно знать мнение авторитетного обоснователя французского государственного права, проф. Эсмэна. "Основным началом французского конституционного права и настоящею основою представительного правления, - говорит Эсмэн, - служит правило, согласно которому представитель является представителем не того избирательного округа, который его избрал, а того, который обнимает всю нацию"*. Так же как и в Англии во времена Блэкстона, подобное понимание представительства, основывающееся на почве простого вымысла или юридической фикции, придумано для оправдания неответственности представителя перед своими избирателями. Раз он представитель нации, а не своих избирателей, то такая неответственность вполне законна; следовательно, избирателям остается только повиноваться.

______________________

* Esmein Л. Elements de Droit Constituonnel Framais et compare. 3 ed. Paris, 1903. P. 669.

______________________

Следующий любопытный исторический факт показывает довольно убедительно, насколько лицемерно признается даже французскими учеными усвоенный ими юридический вымысел. В 1889 году известный генерал Буланже, достигший к этому времени во Франции апогея своей популярности, решил выставить свою кандидатуру в парламент одновременно во всех округах, чтобы иметь возможность сказать, что он является не представителем какого-нибудь отдельного округа, как остальные члены палаты, а избранником всей нации. Казалось бы, защитникам вышеизложенного конституционного правила оставалось только радоваться почину Буланже, стремившегося осуществить излюбленную французскими юристами идею самодержавного представительства всей нации. На деле случилось нечто обратное, хотя и весьма понятное: ученые представители государственного права подняли тревогу и настоящий политический скандал по поводу попытки Буланже. История кончилась трагично. Буланже бежал и покончил жизнь самоубийством. А в палате депутатов для обеспечения на будущее время от подобных попыток кандидатов выступать представителями всего народа был проведен закон, согласно которому никто не может "выступать кандидатом более чем в одном избирательном округе". Историю этого закона излагает сам Эсмэн; это, однако, не мешает ему настаивать на справедливости разделяемого им понятия о представительстве.

Между тем каждому непредубежденному сознательному человеку должно быть ясно, что представитель, избираемый вполне определенным округом, определенною местною группою избирателей, не может быть признан представителем всего народа. В действительности если члена современного парламента и можно назвать представителем народа, то лишь в смысле представителя населения его избирательного округа. Только все, вместе взятые, члены парламента, все представители всех избирательных округов во всей своей совокупности могут считаться сообща представителями народа, нации. Понятие о представительстве народа есть собирательное понятие о совокупном представительстве. Понятие это может переноситься на каждого члена парламента только потому, что все вместе они до известной степени могут быть названы представителями всего народа. Название народного представителя, прилагаемое к отдельному члену представительного собрания, имеет, таким образом, лишь косвенное, переносное значение. На самом деле членов парламента как отдельных представителей всего народа не существует. Это прекрасно понимают американские писатели.

"Кого представляют члены современного парламента?" - спрашивает себя известный американский писатель Лоуэль, описывая французскую представительную систему; и вполне определенно и решительно отвечает: "Не бывает представителей, которые действительно были бы представителями всего народа. Поскольку дело касается чисто нравственных побуждений, депутат есть представитель своих собственных идей о справедливости; а что касается остального, то он есть главным образом представитель тех людей, которые его выбрали и от которых он должен ждать помощи и голосов в следующую избирательную кампанию"*.

______________________

* Лоуэлль А.Л. Правительства и политические партии в государствах Западной Европы / Пер. Полторацкой. М, 1905. С. 89.

______________________

Это определение Лоуэлла было бы еще ближе к верному пониманию истинных отношений, если бы он смотрел на членов парламента не как на представителей собственных идей о справедливости, а как на представителей общественных выгод и интересов собственного класса. Существование в современном обществе различных классов, постоянно борющихся друг с другом за свои различные классовые интересы, совершенно не позволяет видеть в представителях этих классов представителей всего народа.

Между тем члены парламента в огромном большинстве случаев являются прямыми ставленниками влиятельнейших политических партий. Политические же партии, в особенности те, которые имеют под собой прочный фундамент, представляют собою не что иное, как политическую организацию людей определенного класса, которые сплотились для совместной защиты своих классовых интересов под знаменем соответствующей их интересам политической программы; и именно на почве этой программы происходят выборы кандидатов той или иной партии в члены парламента. Как может кандидат, выставленный партией и выбранный при посредстве ее политической организации, быть представителем всего народа? Его нельзя даже назвать настоящим представителем всего населения его округа, потому что он избран лишь тою частью избирателей, которые считали защищаемые им классовые интересы своими собственными интересами и потому голосовали за него.

Юридическая фикция, будто каждый член парламента есть представитель всего народа, противоречит не только фактически существующему представительству интересов, но и самому существованию парламентских фракций. Более того, она противоречит и установившемуся понятию о самом представительном образе правления как об организованном господстве той или иной партии, находящейся у власти.

Наконец, если бы каждый член парламента мог бы считаться представителем всего народа, выражать не свои классовые или партийные интересы, а интересы всего народа, то к чему было бы стремиться к введению пропорционального представительства? Между тем пропорционального представительства требуют сами сторонники представительной системы. Оно считается необходимою поправкою и усовершенствованием современной системы представительства, которое часто не соответствует даже действительному большинству народа и соотношению общественных сил.

Оправдывая парламентскую олигархию учением о неответственном представительстве, современные горячие сторонники чисто представительной системы (репрезентативисты, представительники) очень любят говорить о членах представительных собраний, как о "лучших людях"; и представительное правление в глазах его сторонников является таким образом правлением лучших людей или аристократией, стоящей над народом. Репрезентативисты не только не опровергают такое определение дорогой им политической системы, но, наоборот, они стремятся всячески его обосновать. Так, один из наиболее видных современных французских репрезентативистов и противников непосредственного самоуправления народа, Синьорель, говорит: "Необходимо, чтобы правление было аристократическим, т.е. чтобы оно было вверено только немногим*.

______________________

* Signorel Jean. Etude de legislation compared sur le Referendum Legislatif. Paris, 1896. P. 32.

______________________

Под этими "немногими", "лучшими людьми" подразумеваются состоятельные люди, избранные представителями за свои разнообразные "таланты" и "добродетели". Таким образом, представительное собрание в глазах сторонников представительного правления является собранием избранных талантов и добродетелей, образующих собою ту естественную аристократию, которая одна только и заслуживает имени истинной аристократии. Само собою разумеется, что было бы крайне странно ожидать, чтобы защитники этой "естественной аристократии талантов и добродетелей" признали ее ответственной перед обыкновенными смертными и в большинстве случаев даже мало образованными людьми, из которых состоит масса избирателей. Так понимают представительство наиболее горячие его сторонники, снисходительно отождествляющие волю народа с волею его "истинной аристократии".

Эсмэн, со своей стороны, определенно и решительно заявляет: "То, что характеризует представителей самодержавного народа, это то, что в пределах своих полномочий они призваны решать свободно и произвольно, именем народа, который признается хотящим их волею и говорящим их ртом"*. Впрочем, Эсмэн, по-видимому, не вполне удовлетворен своим определением, ограничивающим самодержавие представителей пределами их полномочий. Потому он спешит подкрепить свое определение словами Редерера, который утверждал, что сущность представительства состоит в том, что "каждый представленный человек живет и решает в лице своего представителя, потому что данное лицо по своему свободному доверию слило свою личную волю с волей представителя".

______________________

* Esmein A. Elements... P. 249 (Курсив мой. - К. Т.).

______________________

Понимая представительство самодержавного народа таким образом, Эсмэн, конечно, в самом основании отрицает учение "высокочтимого" им обоснователя народного самодержавия Жан-Жака Руссо. Здравый и последовательный политический ум Руссо вполне справедливо рассуждал о воле самодержавного народа следующим образом: "Самодержавный народ, конечно, может сказать: "Сейчас я хочу того, чего хочет такой-то человек, или, по крайней мере, того, чего он говорит, что хочет". Но не может самодержавный народ сказать: "То, чего такой-то человек захочет завтра, я захочу тоже"; потому что это нелепо, потому что воля не связывает себя сама цепями на будущее время, потому что ни от какой воли не зависит не соглашаться на что-либо, противное благосостоянию лица, осуществляющего свою волю"*. Называть по примеру Эсмэна самодержавным тот народ, воля которого признается волею какого-либо лица или группы лиц, есть либо до бессмысленности грубая ошибка, либо просто политическое лицемерие.

______________________

* Rousseau J. J. Du Contrat social. L. II. Ch. I.

______________________

Современные обоснователи самодержавного представительства утверждают, что "система эта покоится... на мысли, что самодержавный народ не способен и не признает себя способным выражать свою собственную волю в форме законов"*. После этого следовало бы признать самодержавие народа прямо невозможным и открыто провозгласить вместо него самодержавие парламента. Почему-то на это современные ученые, как проф. Эсмэн, не решаются. Вместо того они предпочитают утверждать, что "в новейшее время самодержавие народа проявляется и осуществляется в форме представительного правления, посредством избрания депутатов, составляющих единую законодательную палату, решающую государственные дела"**.

______________________

* Esmein A. Elements... P. 93.
** Ibid. P. 248-249.

______________________

Но успешно подставив на место самодержавия народа самодержавие единой законодательной палаты, они вдруг начинают чувствовать под своими ногами новое колебание почвы. В самом деле, ведь единая законодательная палата представителей, избранная революционным французским народом, по мнению многих государствоведов, как раз и привела к самодержавию народа. Революционный Конвент провозгласил народовластие, вполне определенно выраженное в конституции демократической республики 1793 года. Этот факт показал раз навсегда, что единая самодержавная палата не только не обеспечивает за представительством самодержавной власти, полученной в наследие от монарха, но может даже при достаточном давлении народа служить орудием дальнейшего перехода верховной власти в руки самого народа.

Отсюда убежденные сторонники чисто представительного правления естественно выводят необходимость существования второй палаты, которая действительно может служить верным средством обеспечения представительной формы правления. Следовательно, нам необходимо выяснить вопрос о двухпалатной системе, которой все представительники придают такое важное значение для сохранения верховной власти в руках самодержавного парламентского представительства.

ГЛАВА III. ДВУХПАЛАТНАЯ СИСТЕМА ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА

"В настоящее время необходимость двух палат считается аксиомой политической науки; и это основывается на вере в то, что врожденная наклонность всякого представительного собрания становиться торопливым, тираническим, испорченным нуждается в противовесе посредством сосуществования другой палаты равного значения"*. Таково утверждение Джемса Брайса, либерального члена английского парламента и известного всему образованному миру знатока американской республики и ее политических учреждений.

______________________

* Bryce James. The American Commonwealth. Third ed. London, 1893. Vol. I. P. 480.

______________________

В отличие от всех аксиом или самоочевидных истин, признанных на основании простого житейского опыта, не знающего исключений, эта аксиома Брайса, по его же собственному заявлению, основывается на вере. Подобное заявление заставляет нас отнестись к ней с должной осторожностью. Политическое убеждение мы признаем и ценим настолько высоко, насколько только можно высоко ценить политическое самосознание. Но веру вообще, а в особенности политическую веру во всеспасительное действие второй палаты, мы отрицаем, несмотря на то, что эта вера имеет за собой двойной научный авторитет: самого Брайса и его русских последователей. Утверждение Брайса, что необходимость двухпалатной системы основана на вере, разумеется, не может нас удовлетворить. Однако существование двухпалатной системы есть факт, господствующий почти повсюду. Следовательно, нам остается самим найти научное объяснение ее существования.

Существование двухпалатной системы в парламентарных государствах, в государствах, развившихся постепенно из полупредставительной сословной монархии, весьма понятно. Для уяснения вопроса достаточно вспомнить историю развития верхней и нижней палат английского парламента. Его верхняя палата, палата лордов, ведет свое начало от собрания главнейших феодалов, обязанных оказывать своему государю помощь делом (auxilium) и советом (consilium). Известное под именем "Совета мудрых" (Уайтенагемота) англосаксонских королей или "Великого совета" (Magnum Consilium, Great Council) норманских королей, это совещательное поголовное собрание королевских феодалов, конечно, ни в каком случае не может быть названо представительным учреждением, так как на это совещание с королем по его приглашению феодалы являлись лично, а не посылали вместо себя каких-нибудь особых представителей. И это совещательное собрание духовных и светских лордов продолжало быть поголовным и после того, как короли начали приглашать на совещание также и представителей городских общин и свободных землевладельцев, чем было положено начало второй, уже настоящей представительной палате.

Это различное происхождение и различное значение двух английских палат с самого начала определило их будущее соотношение. Постепенно получала силу вторая палата и именно потому, что она была единственною представительною палатой английского парламента. Именно ее членам население наказывало соглашаться на новые денежные сборы, требуемые королем, только под условием, что будут восстановлены народные права, нарушенные королем или его слугами; что будут подтверждены уже дарованные ранее хартии вольностей; что будут изданы законы, которые требуются населением. "Grievances must be redressed before supplies are granted"* ("Сперва должны быть удовлетворены жалобы, а потом уже дано согласие на денежные сборы"). На этой почве сложилось право представителей палаты общин облагать население налогами и возникла знаменитая политическая аксиома английской представительной системы: "No taxation without representation" ("Нет обложения без представительства" или "Нет представительства - нет обложения"). На этой же почве сложилось и право законодательной инициативы представительной палаты и получила признание вторая политическая аксиома, взятая из свода Юстиниана: "That which touches all shall be approved by all" ("Тo, что касается всех, должно быть всеми и одобрено"); потому что, как разъясняет это Томас Смит, "каждый англичанин предполагается присутствующим там (в парламенте) или лично (если он член палаты лордов), или через своего доверенного или уполномоченного"** (избираемого им в палату общин), потому что "согласие парламента принимается за согласие всех и каждого".

______________________

* Stubbs. The Constitutional History of England. V. II. P. 147.
** Smith Thomas. The Commonwelth of England. P. 77-78.

______________________

Верхняя палата никогда не могла назвать себя представительницей народа, потому что она была поголовным собранием глав аристократических родов. Со временем она все более и более становилась главнейшим политическим учреждением, с помощью которого немногочисленная аристократия крупных землевладельцев стала отстаивать свои узкоэгоистические классовые интересы.

Сохранившая в значительной степени* до наших дней свой прежний непредставительный характер, английская палата лордов может и теперь еще служить хорошим образчиком для доказательства той "необходимости", ради которой существуют вторые палаты в централизованном, унитарном представительном государстве. Прежние теоретики правового государства доказывали эту "необходимость" достаточно красноречиво и вполне открыто защищая свои классовые или сословные интересы.

______________________

* Настоящая палата лордов насчитывает около 600 членов. Из них представительных лордов только 44: 16 - выбираемых шотландскою и 28 - ирландскою аристократиею из своей среды.

______________________

"Необходимо, - говорил Блэкстон, - чтобы различие общественного положения и почестей существовало в каждом благоустроенном государстве... В особенности же необходима знать при нашей смешанной и сложной конституции... чтобы служить стеной, могущей выдержать напор короны и народа... Знатные суть столбы... непосредственно поддерживающие трон; если он падет, то знать будет погребена под его развалинами... Но раз для государства так необходимы сословные привилегии, необходимо также, чтобы собственники этих привилегий образовали бы независимую и особую палату законодательного собрания. Потому что если бы знать смешалась с остальною массою народа и, подобно прочему населению, пользовалась бы лишь правом выбора представителей, то все сословные привилегии знати очень скоро были бы сломлены народной бурей, которая уравняла бы все различия. Вот почему в высшей степени необходимо, чтобы знатное сословие образовало бы особую палату, имело бы особые совещания и власть, отличную от палаты общин"*. Такое обоснование Блэкстоном необходимости второй палаты не нуждается ни в каких разъяснениях. Он открыто и без всяких стеснений говорит об истинном назначении второй палаты.

______________________

* Blackstone William. Commentaries... B. 1. Ch. 2. P. 157-158.

______________________

Столь же чистосердечен в своем отстаивании второй палаты и Монтескье. "В любом государстве, - говорит он, - всегда существуют люди, выдающиеся своим происхождением, своими богатствами, своими почестями. Но если бы эти знатные люди были смешаны с народом и если бы они пользовались лишь правом единого голоса, как и все другие граждане, то общая свобода оказалась бы их рабством... потому что большинство решений делалось бы против них. Поэтому их участие в законодательстве должно быть приведено в соответствие со всеми прочими преимуществами, какими они пользуются в государстве. А это может быть сделано, если они образуют учреждение, имеющее право останавливать решение народа"*. Учреждение, которое в данном случае защищает Монтескье, есть палата лордов.

______________________

* Montesquieu. Esprit des Lois. L. XI. Ch. VI.

______________________

Подобные обоснования необходимости второй палаты очень ярко отражают на себе классовые чувства их обоснователей, защитников эгоистических дворянских привилегий. На такой же почве позднее возникла классовая теория парламентского представительства, выдвинутая в Англии Дизраэли. Он желал видеть различные по своей численности общественные слои уравновешивающими друг друга посредством особого парламентского представительства. Это последнее должно было бы соответствовать не числу людей, принадлежащих к тому или другому классу, а положению отдельных классов в обществе.

Мы знаем многих либеральных политических писателей, которые стесняются открыто объявлять себя сторонниками этой классовой теории представительства. Но не всем удается скрывать естественное стремление своего господствующего класса обеспечить за собою навеки политическую власть. Лучшим примером того, как трудно политическому писателю, стоящему на почве существующего общественного строя, не проявить своих классовых чувств, показывает пример лучшего теоретического представителя английского либерализма Джона Стюарта Милля. Он тоже говорит о "разумно-консервативном представительном собрании, которое умеряет и регулирует демократическую власть". Он тоже был озабочен вопросом о создании такой второй палаты, которая была бы составлена из элементов, которые, будучи свободны от подозрения в преследовании интересов, враждебных большинству, заставляли бы ее (т.е. вторую палату) бороться против классовых интересов большинства"*.

______________________

* Милль Стюарт. Представительное правление / Русск. пер. Р.И. Сементковского. 1897. С. 133.

______________________

Но Милль считал, что английская палата лордов сделалась уже негодною для достижения этой цели. Он представлял себе желательную вторую палату вроде римского сената. Предполагаемый им английский сенат должен был состоять из бывших членов особой законодательной комиссии, бывших и настоящих судий, бывших министров, главнокомандующих, бывших генерал-губернаторов, губернаторов и перворазрядных дипломатов*. Трудно сказать, что более всего руководило Миллем в создании подобного проекта второй палаты: вера ли в государственную мудрость бюрократии или просто его сочувствие к служителям буржуазии, каковым отчасти был и сам Милль. Несомненно лишь одно: вторая палата, построенная по плану Милля, была бы вполне способна защищать классовые интересы плутократического меньшинства против интересов демократического большинства. В этом отношении предполагаемая палата Милля могла бы явиться в руках буржуазии гораздо более действительным оружием, чем палата лордов.

______________________

* Там же. С. 134.

______________________

Служа вечным орудием консерватизма и реакции, английская палата лордов пользуется весьма заслуженною ненавистью английских радикалов и демократов, которые требуют ее немедленного упразднения; и это требование находит себе сочувствие даже в кругах крупной буржуазии. И те английские политики, которые считают необходимым существование контроля за палатой общин, выдвигают на очередь новый политический вопрос о замене отжившей палаты новым учреждением - прямым народным голосованием или референдумом.

Однако нам могут возразить, что какая-то выродившаяся палата лордов отнюдь не может служить примером для доказательства всей "необходимости" существования верхней палаты или сената; равным образом этот пример не может быть доказательством и против "необходимости" существования второй палаты новейшего образца. Нам скажут, что новейшее представительное государство нуждается во властном сенате, который мог бы служить действительным противовесом против торопливости, тираничности и испорченности демократической палаты народных представителей. А потому обратимся к республиканской Франции, представительная система которой относится всецело к двухпалатным учреждениям новейшего времени.

"Разделение законодательного учреждения на две палаты, - говорит проф. Эсмэн, - имеет своею ближайшею целью ослабить действительную силу законодательной власти, которая при представительном образе правления громадна, следовательно, опасна"*. Но такова была лишь ближайшая цель французского сената. Конечная же цель и назначение его состояли в том, чтобы он мог служить в руках господствующих классов противовесом демократии. Французский сенат был учрежден национальным собранием. Комиссия, которой было поручено выработать устав сената, поставила своею целью "дать законное удовлетворение интересам земельной собственности, торговли и промышленности, представителем которых, в частности, и должен был быть французский сенат"**.

______________________

* Esmein A. Elemens... P. 86.
** Ibid. P. 721.

______________________

Изданный национальным собранием закон 24 февраля 1875 года определил состав сената. Из 300 его членов, согласно статье 29, 225 лиц не моложе 40-летнего возраста избирались на 9 лет не самим населением, а должностными лицами департаментов и колоний, особыми избирательными собраниями, в состав которых входят "депутаты, генеральные советники округов и делегаты, избираемые муниципальными советами из общего числа избирателей местной общины". Остальные 75 членов назначались в первый раз пожизненно национальным собранием с тем, чтобы впоследствии они выбирались самим сенатом путем кооптации (ст. 1, 5 и 7 закона 24 февраля). Посредством этого закона, говорит проф. Эсмэн, "национальное собрание хотело противопоставить демократии двойную ограду, стремилось создать двойной противовес демократическому закону чисел"*.

______________________

* Ibid. P. 727.

______________________

Последовавший в 1884 году частичный пересмотр конституции привел к изменению закона 1875 года. Новый закон 9 декабря 1884 года отменил право назначения 75 членов самим сенатом и предоставил департаментам и колониям замещать места вымирающих пожизненных сенаторов на общем основании. Таким образом, французский сенат, по "знаменитому" изречению Гамбетты, сделался окончательно великим "земским советом самоуправляющихся общин Франции".

Действительно, французский сенат без большой натяжки можно назвать государственным советом французских земств и городов. Но, спрашивается, орудием каких классов является этот "общий совет коммун Франции?" Проф. Эсмэн называет закон 1884 года уступкой демократии. Но сделал ли этот закон французский сенат действительно демократическим? Нисколько. И по закону 1884 года французский сенат, как это и подобает истинному сенату, продолжает состоять из старичков, которые к тому же "процежены" через двухстепенные выборы. Сам же французский народ по-прежнему не имеет права избирать непосредственно своих сенаторов даже из стариков.

Назначенная своими учредителями служить "удовлетворению законных интересов поземельной собственности, торговли и промышленности", французская земская палата вполне отвечает той практической задаче, которую поставило себе национальное собрание, учредившее сенат. В руках господствующих классов, французских земцев и "отцов" французских городов сенат может действительно служить двойной оградой против демократии. После этого вполне понятно, почему французская демократия требует уничтожения сената. Французская демократия не признает и никогда не признавала законного существования ни за каким сенатом, ни за какою второю палатою. В этом отношении французская демократия раз навсегда, вполне определенно высказалась более ста лет тому назад устами Жирардэна и Лусталло, провозвестников демократической республики 1793 года. Еще в 1790 году Лусталло предложил клубу Кордельеров свою демократическую программу конституции. В ней говорилось, что в демократическом государстве "верхнюю палату" должны составлять первичные собрания избирателей и что сам французский народ представляет собою настоящий сенат республики. Программа Лусталло нашла себе поддержку у Кордельеров. В следующем году в том же клубе была принята подобная же программа Ренэ де Жирардэна. Таким же образом смотрела на народ и республиканско-демократическая конституция 1793 года, принятая Конвентом. Это был уже явный переход к народовластию. Поэтому можно до известной степени согласиться с представительниками в том, что единое полновластное представительное собрание далеко не безопасно для существования представительного правления и что для более верного обеспечения существования этой системы вторая палата весьма полезна. Впрочем, пример Франции 1871-1876 годов, примеры Греции, Сербии, Болгарии, Люксембурга, отдельных кантонов Швейцарии показывают, что вторая палата не есть безусловная необходимость для существования представительного правления.

Некоторые из современных сторонников двухпалатной системы, допуская даже, что в унитарном, централизованном государстве вторая палата имеет антидемократическое и консервативное значение, однако упорно настаивают на том, что в демократическом союзном государстве вторая палата не имеет этого значения. Для доказательства своего положения они ссылаются на Соединенные Штаты Америки и на Швейцарию. Поэтому, чтобы окончательно решить спорный вопрос о "необходимости" второй палаты, нам не остается ничего иного, как обратиться к этим двум государствам и к истории сложения в них двухпалатной системы. Начнем с Америки.

Первая союзная конституция (1781 г.) стремилась больше всего к тому, чтобы обеспечить самодержавие, свободу и независимость отдельных штатов в ущерб союзной власти общесоюзного конгресса представителей. Отдельные штаты, посылая на эти конгрессы своих делегатов, сохраняли за собою право отзыва своих уполномоченных (см. ст. III). Само собой разумеется, что подобное союзное правительство не имело никакой действительной власти над штатами; а на более властное общесоюзное правительство штаты долгое время не соглашались, хотя война убедительно показывала совершенную неудовлетворительность безвластного союзного собрания делегатов. Только в 1787 году штаты решились наконец признать более властное союзное представительное правительство. Однако они поставили непременным условием, чтобы союзной палате представителей всего американского народа было противопоставлено в качестве противовеса особое представительство отдельных штатов. Предполагалось, что эта палата явится выразительницей стремлений центральной союзной власти. Поэтому для ее обуздания и учреждалась особая вторая палата или сенат, который составляется из делегатов отдельных штатов, по два от каждого.

Члены первой палаты избирались только на два года и возобновлялись все разом. Члены сената возобновлялись по частям и избирались на 6 лет. Этим способом заранее хотели сделать сенат учреждением более "устойчивым", т.е. консервативным; и его назначением было ослабить власть контролируемой им более демократической палаты представителей. Более того. Палата представителей, по конституции, имела назначением быть учреждением законодательным; а сенату было поручено решение некоторых чисто правительственных дел. Таким образом, можно сказать, что верхняя палата американского союзного государства, хотя она и возникла на почве совершенно отличной от верхних палат унитарных европейских государств, однако с самого своего основания получила то же охранительное, консервативное назначение. С течением времени это значение сената не только еще более определилось, но и выяснилась также его антидемократичность. Члены палаты избираются непосредственно самим народом, члены сената представительными учреждениями отдельных штатов. Правда, в настоящее время двухстепенность выборов сенаторов потеряла свое прежнее значение, благодаря развитию партий: партии обязывают своих кандидатов в местные парламенты заранее давать свое согласие перед избирателями голосовать на сенатских выборах за вполне определенных лиц. Но зато развитие капитализма сделало орудием капитала и избираемых сенаторов, и представителей, и сами партии. И если можно оспаривать особое значение американского сената как политического средства господствующих классов для отстаивания их интересов, то только потому, что американская палата представителей может вполне поспорить в этом отношении с сенатом.

Нам остается коснуться второй палаты Швейцарского союза. Ее возникновение тождественно с возникновением американского сената. И в данном случае возникновение союзного государства было основано на компромиссе: кантоны согласились признать центральную власть общешвейцарского представительного собрания, избранного всем швейцарским народом путем всеобщей подачи голосов только под одним условием. И этим условием, так же как и в Америке, было учреждение федералистической палаты представителей от кантонов. Эта последняя палата должна была стоять на страже неприкосновенности кантонов, их автономии, их независимого самоуправления. И в данном случае вторая палата с самого же начала получила чисто охранительное, консервативное значение. И в данном случае вторая палата, созданная в противовес первой, получила антидемократический характер, ибо ее члены стали избираться не самим населением кантонов, а их правительственными учреждениями. С течением времени ее охранительное и антидемократическое значение еще более усилилось.

Дело в том, что развитие как американского, так и швейцарского союза республик за все время их существования выражалось в развитии национального самосознания, национального единства, национальной воли; и олицетворителем этого развития служила именно та палата национального представительства, действия которой должна была парализовать палата кантонов или штатов, предназначенная таким образом служить если не преградою, то тормозом дальнейшему национальному развитию.

Само собой разумеется, ни швейцарская палата кантонов, ни американский сенат, несмотря на все свое стремление повернуть колесо истории в обратную сторону, сделать этого не смогли; и в конце концов они должны были покориться общему течению и политическому развитию страны. В обоих случаях вторая палата оказалась совершенно бессильной выполнить то назначение, ту цель, для достижения которой она была создана, т.е. не смогла оградить независимость самоуправляющихся республик от вмешательства центральной власти представительного союзного правительства. В обоих случаях суверенитет отдельных штатов или кантонов остался лишь на бумаге. В обоих случаях союз республик, несмотря на все противодействие вторых палат, превратился в единую союзную республику, дальнейшее развитие которой совершается в сторону дальнейшей централизации. Но если это так - а отрицать того, что это так, никто не станет, - то, спрашивается, какой же политической цели остались служить вторые палаты Америки и Швейцарии? Ответ может быть только один: служить тому же назначению, ради которого учреждаются и существуют палаты в централизованных унитарных государствах, т.е. служить "двойной оградой против демократии". В Америке сенат исполняет это назначение в сотрудничестве с палатой представителей. В Швейцарии это благородное сотрудничество тоже имело место. Но капитализм и крупная буржуазия не достигли в Швейцарии того чудовищного развития, какого они достигли в Америке, где уже говорят о своего рода промышленном феодализме. Швейцарская мелкобуржуазная и рабочая демократия оказалась сильнее денежной аристократии, благодаря чему ограда была сломлена. Демократия добилась прав предложения и утверждения законов самим народом. Высший контроль за представительным собранием и за самою палатою кантонов перешел к швейцарскому народу, который таким образом осуществил идеал демократов Великой французской революции, сделался сенатом демократической республики, для которой вторая палата стала совершенно излишней.

Таким образом, изучение вторых палат, существующих в союзных республиках, отнюдь не опровергает, а, напротив, подтверждает и дополняет тот вывод, который нами сделан на основании изучения вторых палат в централизованных унитарных государствах. Этот вывод можно формулировать в следующих трех положениях.

1. Для демократической республики, т.е. для республики, в которой верховная законодательная власть непосредственно принадлежит народу и в которой народ сам контролирует свою палату представителей, вторая палата совершенно не нужна.

2. Для представительного государства, в котором верховная законодательная власть находится в руках законодательного собрания или парламента, в котором не существует прямой ответственности выбранных представителей перед народом, вторая палата имеет свое значение. Она может служить для более верного обеспечения существования чисто представительного правления. Пример революционной Франции показал, что при единой палате переход от представительной системы к демократической может совершиться более легко.

3. Вторая палата, служа опорой чисто представительной системы, вместе с тем обеспечивает и политические, и экономические интересы господствующих классов, собственников земли и капитала. Вторая палата есть не что иное, как ограда против демократии.

Считая вопрос о двухпалатной системе выясненным, мы переходим к выяснению внутреннего механизма представительного образа правления, к выяснению внутренних пружин, приводящих в движение как его представительные учреждения, так и всю совокупность избирателей.

ГЛАВА IV. ВНУТРЕННИЙ МЕХАНИЗМ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ. ЭЛЕКТОРАТ И ПАРТИИ

Как бы ни игнорировались права избирателей при неограниченном господстве парламента, всегда и всюду существует известная зависимость между верховным представительным учреждением страны и всею совокупностью его избирателей, потому что состав избирателей, электората, до известной степени обусловливает состав самого парламента.

Здесь нет места останавливаться на существующих системах избирательного права. Это один из тех немногих политических вопросов, которым посчастливилось в сравнительно бедной русской политической литературе. Здесь необходимо, однако, обратить внимание на то направление, в котором повсюду совершается развитие избирательного права. Демократия всех стран стремится сделать избирательное право действительно всеобщим, распространить его одинаково как на мужчин, так и на женщин, и, таким образом, отождествить совокупность избирателей или электорат со всем взрослым населением страны, способным жить сознательною жизнью граждан. И там, где существует действительно всеобщее, прямое и равное избирательное право, там, и только там, можно назвать политически организованным народом всю совокупность его полноправных граждан-избирателей. Но там, где демократии еще не удалось сделать избирательное право действительно всеобщим, там отождествление электората и народа является или грубою ошибкою, или намеренным извращением действительности.

Настоящею двигательною силою избирателей и настоящими пружинами представительной системы служат политические партии.

Политические партии существуют всюду, где проявляется политическая жизнь. Они существовали и в Древних Афинах, и в Древнем Риме, и в средневековых городских республиках Западной Европы, и в Великом Новгороде - всюду, где жители распадались на различные общественные слои на основании своего достатка и общественного положения. Организованная борьба различных классов неизбежно повсюду становилась борьбою политических партий, как только граждане различных классов населения начинали стремиться к участию в управлении страны с целью обеспечить свои общественные выгоды и интересы. Чем большего развития достигает данное общество, тем более сознательною, организованною и напряженною делается партийная борьба его граждан. Последние начинают смотреть на общественные должности как на свою политическую добычу. Недаром конституция политически высоко развитой древней классической республики определялась Аристотелем как "организация общественных должностей, которые все граждане распределяют между собой сообразно силе классов, участвующих во власти".

Политическая жизнь современной американской республики может служить прекрасным примером того же классического определения Аристотеля. Партии Америки давно уже смотрят на общественные должности как на свою добычу, о чем вожди американских партий нисколько не стесняются открыто объявлять. Известно знаменитое выражение вождя демократической партии Джексона, который в 20-х годах прошлого столетия был выбран в президенты Штатов. "Spoils to the victors!" ("Добыча - победителям!") - воскликнул он, принимаясь вместе со своими партийными сотоварищами гнать со всех мест прежних должностных лиц и замещать очищенные места членами своей партии.

Политические партии существуют даже в таких политически отсталых монархических странах, которые еще не доразвились до представительного правления. Примерами могут служить как Германия, так и Россия наших дней. Политические партии предшествуют представительному правлению. Они слагаются на почве первых стремлений народа к своему политическому освобождению и к свободной гражданской жизни. Появление политических партий означает начало политической жизни граждан, которая повсюду приводит неизбежно к свободным политическим формам.

В представительном государстве партии организуются, как и повсюду, на почве известных общественных выгод и интересов различных классов. А так как высшим политическим учреждением любого представительного государства является его верховное представительное собрание, его парламент, то и политическая борьба различных классов за власть и за участие в управлении страной естественно сосредоточивается вокруг парламента. Во время избирательной агитации эта борьба с особенной силой проявляется вне парламента, в кругу избирателей; а потом она сосредоточивается главным образом внутри самого парламента, так как членами его оказываются наиболее видные деятели той или иной партии.

Партийно-классовый характер современных представительных учреждений очевиден. Здесь можно даже не упоминать о тех из них, в основе которых лежит представительство интересов разных классов, составляющих отдельные курии; таков, например, австрийский рейхсрат. Положение о Государственной думе дает нам другой пример полусословно-классового представительства интересов. Но и там, где представительные собрания избираются на основе всеобщего избирательного права и могут быть названы без особой натяжки прямым народным представительством, даже и там они сохраняют и не могут не сохранять свой партийно-классовый характер. Они не могут не сохранять этого характера, потому что существуют классы, которые стремятся пользоваться этими учреждениями для обеспечения своих общественных выгод и политических интересов; потому что различные классы находятся в постоянной борьбе друг с другом; потому что они обладают далеко не одинаковою силою и средствами борьбы, а потому неодинаковым влиянием и властью в государстве. Наиболее могущественный класс обладает и наибольшими средствами при организации избирательной борьбы; и потому он может обеспечить себе и наибольшее число своих представителей в парламенте. Последний таким путем делается главным образом представительством данного, наиболее могущественного класса.

Многие политические писатели, особенно из либерального лагеря, часто отрицают классовый характер своей партии и стараются всячески затушевать его. Быть может, таким способом и достигаются некоторые политические результаты, ибо малосознательные люди, сбитые с толку политическими писателями, защищающими интересы буржуазии, нередко подают свои голоса за либеральную партию и даже вступают в ее ряды, хотя интересы их собственного класса враждебны интересам, представителем которых является эта партия. Однако затемнение классового характера той или иной партии само по себе далеко не рекомендует ее деятелей с чисто политической точки зрения. Дело в том, что идейную силу партии составляет выдержанность и обоснованность ее отличительных экономических и политических требований. Но определенность и сила этих требований как раз основывается на том, что они являются требованиями определенного общественного слоя или класса. Можно, конечно, совершенно отрицать партии вообще и бороться с ними; но раз сознана их необходимость, то нелогично и неразумно отрицать то, что делает партию фактическою общественною силою и что сообщает принципиальную выдержанность ее программе. А делает это ничто иное, как то, что партия выражает интересы определенного класса и является политической организацией сознательных и деятельных членов именно этого класса.

История представительной системы любой парламентской страны дает многочисленные наглядные примеры справедливости только что сказанного. Чем раньше население государства начало жить политическою жизнью, чем раньше стало оно сознавать себя политическим обществом, тем изобильнее его политическая история примерами деятельности и борьбы партий, достигающих с течением времени необыкновенно высокого развития. Наглядным доказательством этому могут служить Англия, Соединенные Штаты и другие наиболее свободные государства.

Современные политические партии Англии ведут свое происхождение от двух знаменитых старинных партий вигов и тори, которые образовались в XVII столетии на почве борьбы парламента с королевской властью. Партия тори была в то время партией двора, привилегированных крупных землевладельцев, духовного и светского чиновничества и выродившейся аристократии. Партия вигов являлась партией средних и более мелких собственников земли, торгово-промышленного капитала, людей свободных профессий и других слоев буржуазии. Этим двум партиям вигов и тори предшествовали партия "круглоголовых", как назывались сторонники парламента и народа, и партия "кавалеров" или сторонников двора и королевской бюрократии. Со времени окончательной победы парламента над королевской властью и с переходом верховной власти в руки парламента господствующие английские политические партии обновлялись много раз; они изменяли свой состав и свои названия сообразно изменившимся условиям и новым общественным отношениям. Ныне обе господствующие партии в Англии - либералов и консерваторов - являются по существу своему буржуазными. Благодаря этому, современные виги, т.е. либералы, во многих отношениях мало чем отличаются от современных тори. Это было отмечено Н.Г. Чернышевским еще в 1860 году, когда он писал: "Сущность нынешнего английского вигизма: быть прогрессивным в мелочах, не имеющих важности в государственной жизни; быть консервативным во всем важном"*. То, что когда-то разделяло эти две партии, давно уже не существует. В Англии давно уже нет настоящей королевской власти; в действительности страна давно уже превратилась в парламентскую республику, сохранившую монархический привесок. Существование этого последнего связано, с одной стороны, с сохранением разных привилегий английской аристократии и лэндлордизма; с другой стороны, на сохранение монархической оболочки влияет тот факт, что для подвластного англичанам населения тех их владений, которые еще не достигли самоуправления, английский король до сих пор является почти неограниченным или более или менее ограниченным монархом.

______________________

* Чернышевский Н. Нынешние английские виги // Современник. 1860.

______________________

То, что отделяет друг от друга две господствующие партии Англии, это скорее наиболее важные вопросы внешней и колониальной политики, а также более второстепенные вопросы внутренней политики, касающиеся денежного хозяйства и налогов. В этом отношении либеральная партия действительно отличается от консерваторов довольно сильно. Доказательством может служить хотя бы их различное отношение к экономической политике Чемберлена и к его плану тарифной реформы. Тот факт, что консервативная партия поддерживала его план обложения пошлинами иностранных товаров в интересах английских капиталистов и крупных землевладельцев, прекрасно показал, что консервативная партия Англии и есть партия этих крупных капиталистов и землевладельцев. Наоборот, отстаивание либералами интересов потребителей при враждебном их отношении к социалистическому рабочему движению подтвердило лишний раз, что английская либеральная партия есть партия мелкой и средней буржуазии по преимуществу.

Организациями обеих партий являются, разумеется, широкие организации избирателей, покрывающие всю Англию густыми сетями. Основною организационною ячейкою, настоящим фундаментом английских партий служит городской квартал (ward) или избирательный участок (polling district). Эти мельчайшие участковые организации избирателей имеют свои собрания, своих должностных лиц, своих секретарей, кассиров и выбирают своих представителей, делегатов в центральную организацию того избирательного округа, в состав которого входят данные избирательные участки. Собрание всех делегатов данного округа является его партийным представительным собранием, своего рода местным партийным парламентом. На нем решаются все местные партийные дела данного округа, не имеющие особо важного общепартийного значения, и избирается местное управление партии, ее местный комитет.

Организации избирательных округов, в свою очередь, объединены в один общий союз или федерацию всех местных организаций партии. Самоуправление партии завершается общим представительным собранием делегатов всех местных организаций. Это общее собрание делегатов или совет партии собирается ежегодно и является ее верховным учреждением; в состав его, кроме делегатов, входят также и все члены парламента, принадлежащие к данной партии.

Рядом с общим собранием делегатов местных организаций партии и ее представителей в парламенте существует еще особый общий комитет, который состоит из меньшего числа делегатов. Его главное дело - организовать партийное управление: организовать выборный исполнительный комитет партии, давать ему необходимые руководящие указания в партийной деятельности и согласовать работу всех партийных организаций избирателей. Такова в немногих словах организация английской либеральной партии. Организация консервативной партии при некоторых своих отличиях во многих отношениях сходна с организацией либеральной партии.

Здесь не место останавливаться на всевозможных побочных организациях и политических обществах, которые связаны с общею организациею партии и имеют значение ее добавочных механизмов. Тысячами нитей связываются избиратели, имеющие общие классовые интересы, в одну стройную и сложную политическую партию, которая может привести в движение целую страну. Чтобы наглядно убедиться в этом, достаточно взглянуть на Англию в момент избирательной борьбы, когда вся страна превращается в бушующее море граждан.

Политическая жизнь Соединенных Штатов Америки дает другой пример подобных же величественных партийных организаций, служащих настоящими политическими механизмами, которые приводят в движение все деятельное общество граждан, всю активную нацию.

Американские политические партии древнее самого союза штатов. Бостонский политический клуб существовал еще за полстолетия до объявления независимости и образования союза штатов. А в момент освободительной борьбы с Англией политические клубы американцев имели огромное значение. Впоследствии эти местные политические клубы уступили свое место огромным национальным партийным организациям. Самое название собрания членов политической партии "каукусом" (caucus), или своего рода "ватагой", "шайкой", усвоенное и англичанами, ведет свое происхождение от первых политических клубов Америки.

Американские политические партии достигли еще более широкого развития, чем английские. Их основанием служат primaries, т.е. первичные собрания избирателей, соответствующие английским wards и polling districts. M. Острогорский, который занимался специальным исследованием политических партий Англии и Америки и посвятил этому вопросу большую двухтомную работу*, определяет число организованных американскими партиями избирателей огромною цифрою от 3 500 000 до 4 000 000 человек. Считая общее число избирателей в Соединенных Штатах от 15 000 000 до 16 000 000, можно сказать, что на каждых четырех избирателей приходится один, который представляет собою настоящего партийного человека.

______________________

* Ostrogorsky M. La Democratic et l'organisation des partis politiques. 2. t-s. Paris, 1903.

______________________

Благодаря несколько отличному от английского развитию хозяйственной жизни Америки, с ее машинизмом и крупным производством, распространяющимся и на область сельского хозяйства, благодаря сложившемуся на этой экономической почве несколько иному расслоению американского общества и несколько иным условиям политического развития этого общества, - благодаря всем этим причинам, обе господствующие американские партии, республиканская и демократическая, несколько отличаются от английских по своему составу и характеру. Но и в данном случае обе они являются партиями господствующих, имущих классов: республиканская - партией крупных капиталистов по преимуществу; демократическая - партией средних классов городской буржуазии и сельских хозяев, фермеров и пр.

Развитие политических партий в других странах значительно отстает от Англии и Америки, что связано, конечно, с более высоким политическим развитием населения обеих последних стран.

Деятельность политических партий во всех представительных государствах сосредоточивается главным образом вокруг парламентской борьбы. Но она происходит и внутри и вне парламента. Вне парламента она проявляется в партийных организациях избирателей, особенно во время избирательной борьбы.

Каких только средств и приемов не пускают в ход современные буржуазные политические партии для заполучения и зарегистрирования обывателя в свои ряды! В обычное время с этою целью устраиваются всевозможные собрания, митинги, лекции и вечера для пропаганды программы и обещаний партии. В этой работе принимают деятельное участие самые различные партийные и "беспартийные" учреждения: ученые общества, народные университеты и разные другие образовательные и просветительные заведения. Давая известные знания, они нередко пропагандируют при этом и известные идеи партии. Привлекая к себе широкие массы посредством удовлетворения их умственных потребностей, они вместе с тем вербуют облагодетельствованного ими обывателя в ряды той партии, которой принадлежат эти просветительные учреждения.

Сама наука служит партии. Ей служит и искусство, потому что многочисленные развлечения, устраиваемые "для народа", окружают его теми же партийными сетями.

Но настоящая игра начинается лишь с наступлением предвыборной кампании. В это время все приводится в движение и всюду происходят обращения партий к жителям с увещанием записываться в избиратели. А когда наступают выборы, то на сцене появляются и сами члены партий, отправляющиеся убеждать беспартийных обывателей голосовать за кандидатов данной партии. Богатые люди, аристократы и жены их, жены лордов, в обыкновенное время смотрящие с таким презрением на "чернь", "заслуживающую сожаления", "идут в народ", едут в своих богатых и удобных экипажах в грязные рабочие кварталы, стучатся в двери бедняков: господствующей партии требуются избиратели. В душном жилище пролетария нередко грязно и дурно пахнет, и это неприятно. Но дело в том, что его голос во время выборов равноценен голосу любого богача, а класс господствующих плутократов сравнительно с трудящимися классами очень малочислен. Голос пролетария, благодаря широкому избирательному праву, требуется крупной буржуазии для поддержания ее господствующего положения. И вот зажиточные и нередко даже знатные господа приходят в квартиру бедняка, спрашивая его, за кого он думает голосовать. Приятно и вкрадчиво говорят они с "бедными людьми", угощая их сигарами; лаская детей рабочего и лакомя их сластями, они просят жену рабочего поговорить с мужем, посоветовать ему и, если возможно, убедить его подать свой голос за "лучшего человека" партии, само собою разумеется, их партии, их либеральной или консервативной партии. Этот способ приобретения голосов с помощью уговаривания получил в Англии название системы канвассирования или "собирания голосов". Но избиратель, даже обещавший отдать свой голос определенной партии, все же может ускользнуть из ее сетей; наконец он может просто полениться пойти подать свой голос. Вот почему в день выборов в бедные кварталы едут многочисленные экипажи с наемными и собственными лошадьми и многоместные автомобили для того, чтобы везти избирателей к голосовочным урнам: так окончательно "собираются голоса", которые иначе пропали бы для господствующей партии, если бы она не прислала удобных экипажей. Так действуют английские партии вне парламента.

Деятельность партии внутри парламента естественно сосредоточивается на стремлении его членов, принадлежащих к той или иной партии, захватить в свои руки политическую власть и управление страной, отстоять общественные выгоды и политические и экономические интересы своей партии и, следовательно, проводить соответствующую ее интересам внутреннюю и внешнюю политику. Для достижения всех этих целей устраиваются всевозможные партийные собрания, на которых происходят предварительные соглашения членов партии относительно общей тактики, намечаются кандидаты на разные должности и т.д. Члены партии, образующие ее парламентскую группу, выбирают особых так называемых бичей, загонщиков, которые зорко следят за обсуждаемыми в парламенте вопросами. В особо важных случаях они "сгоняют" в палату все своих членов, вызывая их явиться на заседание при помощи особых пригласительных записок, которые играют в этом случае роль ударов бича загонщика. Нередко члены парламентской группы какой-либо партии образуют "каукус", собираясь в перерыв между заседаниями для того, чтобы согласиться насчет предстоящего голосования.

Таким образом, парламент любого современного представительного государства распадается на две или более партий, из которых обыкновенно какая-нибудь одна является в данный момент господствующею, а другая составляет центр оппозиции.

В Англии давно уже установилась так называемая система партийного правления или party government system, при которой поочередно господствуют две партии, смотря по тому, которая из них победила на выборах и получила большинство в палате общин. Организация исполнительной власти или так называемого кабинета ответственных министров составляет первое дело победившей партии. Партия же, побежденная на последних выборах, занимает место оппозиции, дожидаясь первого удобного случая, чтобы, в свою очередь, захватить правительственную власть в свои руки.

Этот порядок двух чередующихся партий, то стоящей в оппозиции, то управляющей страной с помощью парламентского большинства и избираемого из его среды кабинета министров, английские политические писатели привыкли считать существенным и необходимым условием для правильного функционирования системы представительного правления. Однако пример французской республики показывает, что парламентский образ правления может существовать и там, где избиратели еще сравнительно слабо сорганизованы и где парламент распадается на целый ряд фракций, которые вряд ли можно поставить на одну доску для сравнения с двумя могущественными партиями Англии и Америки. Впрочем, нельзя не согласиться с тем, что сравнительно молодое парламентское правление Франции действует далеко не с тою правильностью, с какою действует оно в Англии. То же следует сказать и об Италии. Однако даже и значительно менее развитые политические партии этих стран заставляют смотреть на них как на главную двигательную силу всего внутреннего механизма представительной системы.

Чтобы понять, какое огромное значение имеет развитие партий и их соотношение в той или иной стране, для этого достаточно взглянуть на организацию современного представительного правительства, характер которого всецело определяется соотношением господствующих партий.

ГЛАВА V. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА (МИНИСТЕРСТВА)

При представительном образе правления в руках представителей народа сосредоточивается вся верховная политическая власть. Представительное собрание служит действительным источником всей верховной власти - законодательной, исполнительной и даже судебной, и потому оно с полным правом может быть названо полновластным представительным правительством. Однако во всех представительных государствах давно уже вошло в обычай называть правительством известную организацию общественно-должностных лиц, особую группу нескольких правителей или министров, которые непосредственно заведуют различными областями общего управления или администрации страны. В зависимости от тех или иных условий происхождения и развития данного представительного государства организация его правительства может быть различна. Примеры главнейших свободных стран могут служить для этого довольно убедительными доказательствами.

В Англии, по выражению Беджгота, "парламент на словах выбирается, чтобы вырабатывать законы; в действительности же главнейшее его дело это организовать и держать в руках исполнительную власть". Быть может, в этих словах Беджгота есть некоторое преувеличение насчет того, что является главнейшим делом парламента. Но основная мысль Беджгота вполне верна. При парламентском правлении власть законодательная и исполнительная бывают соединены в руках одного и того же парламентского большинства. Это становится сразу ясным, если присмотреться к организации английского парламентского правительства, давно уже принявшего форму особого партийного кабинета ответственных министров.

Английский кабинет министров ведет свое происхождение от тайных совещаний королей со своими приближенными слугами (ministers). Парламент в борьбе с английскими королями и их безответственными министрами с самого своего основания стремился ограничить их произвол и сделать их ответственными за их действия. Парламент призывал королевских министров к своему суду, объявлял их врагами народа и даже приговаривал к смертной казни. Более того, парламент очень рано начал требовать, чтобы король назначал министрами политических деятелей, угодных палате общин. Так, в "великой ремонстрации" 1641 года прямо говорится: "Довольно часты случаи, когда общины имеют справедливое основание противиться избранию некоторых людей в королевские советники, хотя бы они (общины) и не имели достаточных причин, чтобы возбудить против них обвинение". При этом добавлялось: "Субсидии на содержание королевского двора и на помощь протестантам с континента будут ассигнованы лишь в том случае, если впредь король согласится назначать членами совета, посланниками и министрами исключительно таких лиц, на которых парламент вполне может положиться". Но английские короли из династии Стюартов не были способны понять необходимость перейти к назначению министров, избранных из партии, господствовавшей в парламенте. Они стремились к самодержавной власти, за что и поплатились.

После "Славной революции" (1688 г.) и окончательного изгнания Стюартов в Англии постепенно утверждается обычай, согласно которому короли стали назначать министрами парламентских деятелей, поддерживаемых большинством палаты общин. Естественно, что таким путем постепенно создавался единодушный кабинет министров, ведущих одну и ту же общую партийную политику. Подобная организация правительства означала полную победу парламента над королевской властью. Прежнее право короля назначать министров свелось к почетной обязанности предоставлять это право вождю той парламентской партии, которая одержала верх на последних выборах и получила большинство в палате общин. Прежнее же право короля сменять министров не оставило после себя даже и этого следа, потому что утвердился обычай, по которому министерство считает своим долгом выходить в отставку, лишь только оно увидит себя окончательно оставленным большинством парламента.

Поручение - организовать правительство ответственных министров, возложенное королем на вождя парламентского большинства, представляет некоторое затруднение в тех случаях, когда внутри главнейших политических партий происходят расколы. В этих случаях, обыкновенно, поручение составить кабинет министров возлагается на вождя той партийной фракции, который сможет собрать вокруг себя большинство и таким путем составить примиренческое или коалиционное министерство. Но случаи коалиционного министерства в Англии гораздо более редки, чем в других парламентских странах. - Обыкновенно английский кабинет есть комитет деятелей господствующей партии.

Вождь господствующей в данный момент политической партии или фракции становится первым министром. Его задача: сорганизовать из своих выдающихся товарищей по партии нового парламентского большинства единодушную группу ответственных правителей - министров.

Название "первого министра" присваивается вождю господствующей партии по двум причинам: во-первых, потому, что он оказывается первым человеком, получившим приглашение быть министром. Во-вторых, потому, что он является организатором кабинета и его руководителем, он главенствует среди своих товарищей и служит как бы олицетворителем их дружной совместной деятельности и единства.

Не следует, впрочем, преувеличивать значение первого министра, так как это преувеличение может затемнить значение самой выдвинувшей его партии. Она посредством предварительного соглашения своих главнейших деятелей могла заранее определить состав нового кабинета.

Иногда случается, что тот или другой министр, не поладивший со своими товарищами по кабинету или возбудивший сильное неудовольствие парламента, выходит в отставку. Тогда первый министр, по соглашению со своими сотрудниками, приглашает на его место другого члена парламента из числа своих товарищей по партии. Но подобное частичное изменение состава министерства далеко не может быть названо характерной особенностью английского кабинета, который с внешней стороны обыкновенно представляет собою хорошо спевшуюся, единодушную группу партийных деятелей.

Заседания кабинета министров происходят тайно. Отчетов о его совещаниях не ведется. Не публикуется никаких даже самых кратких официальных сообщений о вынесенных решениях. Противоречивые мнения, которые могут высказываться на собраниях кабинета, остаются неизвестными для посторонних. Равным образом остаются неизвестными и различные планы и проекты, которые предлагаются отдельными членами кабинета. Решения кабинета становятся известными лишь тогда, когда они проводятся в жизнь или в виде тех или иных политических действий, которые правительство имеет право совершать на основании предоставленных кабинету полномочий; или в виде проектов законов и других мероприятий, которые имеют законодательную форму и представляются на утверждение парламента.

Разоблачения, которые иногда делаются министрами, вышедшими в отставку, показывают, что совместная работа членов кабинета далеко не всегда идет гладко. Но благодаря тому, что эта работа совершается тайно, и внутренние разногласия кабинета тоже держатся в тайне, правящий кабинет министров кажется всегда единодушным, целым, олицетворенным в лице его первого министра, который поддерживает единство или, по крайней мере, согласие в среде своих товарищей.

Леон Дюприе лучше других иностранных писателей выяснил организацию министров в различных странах Европы и Америки. Он очень хорошо определяет деятельность английского кабинета министров в следующих немногих словах.

"Кабинет представляет собою правительство, в тесном смысле слова, как его теперь и называют; это пружина, приводящая в движение все колеса политического механизма. Он является не только носителем исполнительной власти, но играет важную роль и в законодательстве. Его влияние простирается на все области государственной жизни нации, кроме правосудия; влияние это неограниченно, хотя его и нельзя назвать верховным. Кабинет не только осуществляет прерогативы королевской власти, но принимает и в законодательных работах такое широкое участие, какое никогда не принадлежало королю в течение последних двух столетий.

"В настоящее время за кабинетом надо признать сложную миссию".

"Во-первых, он осуществляет исполнительную власть - в этом его главная функция; на этом поприще он пользуется бесспорным авторитетом, действует непосредственным и решительным образом. Король не делает попыток вернуть себе эту утраченную сферу власти, а парламент, в свою очередь, добровольно предоставляет ее министрам в качестве своих уполномоченных, так как сам он был бы совершенно некомпетентен в ней".

"Во-вторых, кабинет руководит законодательной властью. Здесь он не пользуется прямым влиянием, так как прежние королевские прерогативы относительно парламента не осуществляются на деле или сводятся к пустякам. По закону министры пользуются в парламенте не большими правами, чем все остальные его члены; но фактически, будучи вождями большинства, они имеют на него огромное влияние; к впечатлению, производимому их талантами и авторитетом, присоединяется еще знание государственных тайн и правительственных нужд, что придает еще больше веса их словам. Кроме того, они на деле почти присвоили себе монополию права инициативы, и наконец, их мнение почти всегда имеет решающее значение на результат голосования".

"В-третьих, пользуясь возможностью непосредственной деятельности в сфере исполнительной власти и преобладающим, хотя и косвенным влиянием на законодательную власть, кабинет естественно является звеном, соединяющим эти две власти; в этом и заключается его специальная роль, благодаря которой достигается необходимое согласие между всеми властями, участвующими в управлении государством. Там, где существует кабинет, разделение законодательной и исполнительной властей является пустым звуком".

"Сосредоточивая всю деятельность обеих этих властей, осуществляя одну из них и руководя другой, кабинет поддерживает между ними гармонию, а если он не может этого достигнуть, то передает бремя власти другой группе лиц, которая более способна обеспечить требуемый результат"*.

______________________

* Dupriez Leon. Les Ministres dans les Principaux Pays d'Europe et t d'Amerique. II. vol. Paris, 1893. Дюприе Л. Государство и роль министров в Англии. Пг. С. 38-39.

______________________

Действительно, парламентско-кабинетская форма правления не совместима с полным обособлением исполнительной власти от законодательной, а следовательно, и с теориею Монтескье об обособлении властей.

Об обособлении властей говорил еще Аристотель. Он подробно описывал в своей "Политике" "во-первых, власть, которая обсуждает общественные дела; во-вторых, власть, которая касается правителей и определяет, каковы они должны быть, каков должен быть способ их избрания и над кем должны они пользоваться властью, и в-третьих, судебную власть"*. На обособление властей было обращено должное внимание и во время великой английской революции. К обособлению властей стремился Кромвель, оставивший на память о себе первую писаную конституцию. Локк различал три рода власти: законодательную, исполнительную и союзную**. По учению Локка, первая власть, находившаяся в руках парламента, должна была господствовать над двумя остальными. Под особой союзной властью Локк понимал власть решать дела войны и мира и заключать договоры и союзы с другими государствами. Впрочем, Локк находил, что эту союзную власть трудно отделить от исполнительной. Обе должны находиться в одних и тех же руках правительства. Судебную власть Локк считал происходящей от законодательной.

______________________

* Аристотель. Политика. Susemihl. Z. 14 - 1 и дальше.
** Locke. On Civil government. В. II. Ch. XII.

______________________

Отличительная черта учения Монтескье заключалась в том, что он придавал особое значение обособлению властей. Он считал обособление властей необходимейшим условием для существования политической свободы. "Если, - говорит Монтескье, - законодательная власть соединена с властью исполнительной в руках одного и того же лица или в руках одного и того же правительственного учреждения, то свобода не может существовать... Не может существовать свобода и в том случае, если власть судебная не обособлена от власти законодательной и власти исполнительной"*.

______________________

* Montesquieu. Esprit des Lois. XI. Ch. VI.

______________________

Никто, однако, не сомневается в том, что политическая свобода существует в Англии и что она обеспечена в ней достаточно хорошо. Однако Англию ни в каком случае нельзя назвать страной, в которой была бы осуществлена теория полного обособления властей. Многие скорее согласятся с тем, что современное английское парламентско-кабинетское правление является до известной степени прямым отрицанием теории Монтескье.

Французский кабинет министров является другим примером того же политического учреждения и той же формы парламентской организации министерства, что и английский кабинет. Правда, министры в одном случае официально назначаются наследственным королем, а в другом - президентом республики, избираемым тем же парламентом, из среды которого выходят и сами министры. Но это обстоятельство не изменяет сути дела. Гораздо более важным отличием бывает коалиционный характер французского кабинета.

Это последнее обстоятельство зависит от внутреннего партийного механизма французской представительной системы, сильно отличающегося от английского. Во Франции еще до сих пор не сложилось тех огромных политических партий, которые так характерны для англосаксонского мира.

Французские партии до сих пор еще продолжают походить скорее на фракции, чем на настоящие политические партии. Благодаря отсутствию больших политических партий, кабинет министров составляется здесь нередко из членов различных парламентских групп, которые временно объединены каким-нибудь общим политическим стремлением или необходимостью совместной борьбы со своими общими политическими врагами. Непрочность подобного коалиционного кабинета сама собой понятна. Стоящее за ним коалиционное большинство нескольких фракций или партий представляет из себя лишь временный союз. Очень часто стоит одной из них перейти на сторону оппозиции, и кабинет сразу же оказывается в меньшинстве и принужден выходить в отставку. Но новое, чисто случайное большинство часто бывает совершенно не в силах организовать свое собственное правительство. Следствием того бывает образование нового министерства, в котором мы нередко видим часть состава прежнего кабинета с прибавлением некоторых новых министров. Благодаря этому, весьма неудивительно, что президент французской республики, исполняя свою официальную обязанность составить кабинет, часто обращается раньше всего к одному из членов старого кабинета и предлагает ему сорганизовать новый кабинет.

Благодаря недоразвитию политических партий, служащих во французской республике, как и во всяком представительном государстве, движущем механизмом парламентско-кабинетского правления, многие считают систему кабинетского правления во Франции не вполне развившейся. Подобное объяснение с еще большим основанием применимо к Италии, молодая партийная система которой вполне соответствует ее сравнительно недавно начавшейся национальной жизни.

Переходя к описанию других форм организации министерства, не мешает отметить преимущества, которые, по мнению некоторых политиков, свойственны кабинетской форме правления. Одним из важнейших преимуществ считают сосредоточение власти и единство правительственной политики, политики господствующей партии. Это единство избавляет различные части правительственной организации от неизбежных при других системах столкновений, а правительственную работу от ненужных трений. Вторым важным преимуществом кабинетской системы выставляется постоянная круговая ответственность министерства за проводимую им партийную политику. Надо, впрочем, заметить, что эти преимущества кабинетского правления в действительности являются преимуществами в руках партий тех имущих классов населения, которые обладают средствами обеспечить себе большинство в парламенте. В этом отношении кабинетское правление может быть названо наиболее типичною и удобною формою представительного правления господствующих классов крупной буржуазии.

Из других известных форм организации правительства особенно важное значение и интерес имеют две. Одна из них господствует в Соединенных Штатах Америки, другая - в швейцарском союзе.

Форму американского союзного правительства определяют различно. Одни называют правительство Штатов президентскими, другие - конгрессовым, что значит то же, что парламентское.

Если следовать точной букве писаной конституции Соединенных Штатов, то первое понимание может показаться более правильным. Первый отрывок § 2 конституционного акта начинается словами: "Исполнительная власть вручается президенту Соединенных Штатов Америки". И далее определяется способ избрания президента с помощью особых выборщиков. Второй отрывок того же параграфа установляет власть президента: "Президент должен быть главнокомандующим армии и флота Соединенных Штатов и народного ополчения различных штатов, когда оно созывается на действительную службу Соединенных Штатов... Президент имеет власть по совету и с согласия сената заключать договоры при условии согласия двух третей присутствовавших сенаторов; он назначает по совету и с согласия сената: послов, министров и консулов, судей верховного суда и других должностных лиц Соединенных Штатов"... Отрывок третий еще более точно определяет обязанности президента: "Он должен время от времени давать конгрессу отчет о состоянии американского союза и предлагать на усмотрение конгресса те мероприятия, принять которые он считает нужным и подходящим. В чрезвычайных случаях он может созвать обе палаты или одну из них... Он принимает послов и других общественно-должностных лиц. Его долг следить за тем, чтобы законы исполнялись в точности. Он назначает всех общественно-должностных лиц Соединенных Штатов".

Права и обязанности президента, как они определены основным законом, с первого взгляда кажутся огромными. Если же принять во внимание, что составители американской конституции, следуя теории обособления властей, нарочно стремились к тому, чтобы сделать исполнительную власть независимою от законодательной и с этою целью предоставили выбор президента особым выборщикам, то власть президента покажется еще более значительною. По выражению Джемса Брайса, американцы создали своего президента по образцу прежних губернаторов и таким путем произвели на свет новое уменьшенное, но улучшенное издание английских королей того времени. Впрочем, сравнение чьей бы то ни было власти с властью английских королей даже XVIII столетия вряд ли может возбудить в чьем-либо уме представление о всемогуществе самодержца.

Президент имеет право заключать договоры, но пользоваться этим правом он может каждый раз лишь с совета и согласия сената. Президент назначает послов и других должностных лиц; но и это он делает опять-таки по совету и соглашению с тем же сенатом, которому конституция предоставляет право в чрезвычайных случаях даже судить президента. Президент имеет право вето. Но его вето может быть сломлено двумя третями обеих палат.

На самом деле американский президент скорее имеет значение почетного представителя республики, чем ее правителя. А назначаемые им министры фактически гораздо более зависят от конгресса, чем от назначающего их президента. В действительности страною правит сам конгресс, который подразделяется на несколько десятков комиссий, заведующих каждая отдельною отраслью законодательства и управления. И эти-то конгрессовые комиссии, руководимые своими председателями, в сущности решают все важнейшие политические дела.

Назначаемые президентом министры и их ближайшие сотрудники находятся в сильной зависимости от всех комиссий. Комиссии имеют право призывать на свои заседания должностных лиц, заведующих различными ведомствами, и требовать от них отчета в их деятельности. И хотя официально чиновники ответственны только перед президентом, фактически комиссии имеют силу влиять в желательном им духе на деятельность департаментов. Наиболее влиятельными из конгрессовых комиссий некоторые авторы считают комиссии государственных доходов и расходов. В руках этих двух комиссий находятся денежные средства, необходимые для деятельности и самого существования департаментов. От комиссий же в значительной степени зависит и упразднение того или другого департамента или создание нового.

"Сенат в отношении к исполнительной власти является совещательно-исполнительною палатой...

Его непосредственные органы, постоянные комиссии не считаются признанными начальниками министра А. или государственного контролера В. Но эти должностные лица не могут двинуть пальца или привести в исполнение что либо большее, чем незначительную деталь, не следя за тем, чтобы оказывать самое строгое повиновение желаниям своих безответственных, неуполномоченных и стоящих в стороне, но тем не менее авторитетных и властных повелителей (сенаторов)... Впрочем, власть эта не есть власть, свойственная только сенату. Это господство над отдельными министерствами есть власть, которою сенат владеет вместе с палатой представителей. Проще сказать, эта власть есть основная и неотъемлемая часть самодержавия верховного законодательного собрания"*.

______________________

* Wilson Woodrow. Congressional Government. A study in American Politics. Boston, 1885. P. 230, 1231.

______________________

Только что приведенные и нижеследующие слова принадлежат перу известного американского писателя Вудро Вильсона. "Я не знаю, можно ли как-нибудь лучше описать в нескольких словах наш образ правления, чем назвав его правлением посредством председателей постоянных комиссий конгресса".

"В деле нашего управления, - говорит Вильсон в другом месте, - комиссии суть действительные правители - министры. А настоящие министры являются лишь доверенными слугами комиссий"*.

______________________

* Ibid. P. 102 и 180.

______________________

Состав комиссий обыкновенно бывает смешанный. Но в главнейших комиссиях как сената, так и палаты большинство членов обыкновенно принадлежит к одной из двух господствующих партий, республиканцев или демократов, смотря по тому, которая из партий получила большинство на последних выборах.

Составление комиссий сената обыкновенно решается на предварительном собрании партии, получившей большинство. Эта партия удерживает за собою большинство и председательство в наиболее важных комиссиях, а своим противникам она предоставляет председательство в комиссиях, не имеющих особо важного значения. Что же касается палаты, то ее спикер (председатель) всегда избирается из партии большинства и он играет в палате роль партийного вождя. От него зависит организация комиссии палаты и выбор их председателей. Комиссия, заведующая порядком дня (the Committee on Rules), имеющая огромное значение для работы палаты представителей, обыкновенно состоит из пяти вождей палаты, из которых три принадлежат к большинству. Председателем этой комиссии бывает сам спикер.

Министры, зависящие от различных конгрессовых комиссий, составляют то, что многие американские писатели не без некоторой натяжки называют президентским правительством. В действительности в большинстве случаев президент является своего рода политическою куклою в руках конгресса. Его министры и другие должностные лица назначаются им, как сказано, с согласия сената и являются прямыми ставленниками партии, победившей на выборах. Правда, в некоторых случаях, благодаря несовпадению президентских выборов с выборами членов палат, может случиться, что на президентских выборах окажется победительницею не та партия, которая имеет большинство в палатах. На этой почве легко могут возникнуть столкновения между президентом и конгрессом. Но парламент всегда имеет в своих руках действительные средства для того, чтобы заставить президента подчиниться воле представительного собрания. Право президентского veto может быть сломлено большинством двух третей обеих палат. Последние к тому же всегда могут совершенно парализовать деятельность министров и других должностных лиц отказом в денежных средствах, а также могут дезорганизовать их посредством уничтожения целого ряда должностей и даже целых департаментов.

Американские министры не составляют настоящего кабинета партийных деятелей, связанных общею партийною программою и круговою политическою ответственностью. Американские министры даже не считаются ответственными перед конгрессом. Но зато и деятельность их настолько ограничена чисто административными делами и так связана конгрессом, что едва ли даже есть особая надобность в их круговой ответственности. Американский "кабинет" даже не имеет своей собственной политики. Дела управления, собственно говоря, предоставлены начальникам разных министерских департаментов, которые сменяются вместе с президентом.

Несколько иная форма организации министров существует в настоящее время в швейцарской союзной республике. Здесь обе палаты - палата представителей или национальный совет и палата или совет кантонов соединяются в одно общее союзное собрание для выбора всех министров, не исключая и военного. Министры в числе семи, выбираются на три года и составляют особую коллегию, так называемый союзный совет. Председатель союзного совета и товарищ председателя избираются тем же союзным собранием, сроком на один год. Они носят название президента и вице-президента швейцарского союза. Министры имеют право присутствовать и говорить на заседаниях палат и вносить предложения; но они ие могут участвовать в голосовании. Они являются главным образом исполнителями решений союзного собрания и союзного суда и находятся в зависимости не только от парламента, но и от народа, как это будет выяснено в дальнейшем изложении.

Каждый министр считается начальником одного из семи отделов управления: 1) иностранных дел, 2) внутренних дел, 3) юстиции и полиции, 4) военных дел, 5) обложения, 6) финансов, торговли и промышленности и 7) путей сообщения и почт. Но решения всегда принимаются сообща, коллегиально, и считаются общими решениями союзного совета, а не отдельных министров, несмотря на то что в Швейцарии министры могут принадлежать к различным политическим партиям. Такова швейцарская форма организации правительства.

Сопоставляя все перечисленные нами формы организации правительства, мы приходим к заключению, что для представительной системы наиболее типичною является форма парламентско-кабинетного правления господствующей партии. Однако даже эта форма не обеспечивает от возможных столкновений между кабинетом и большинством парламента. Подобные столкновения обыкновенно обусловливаются изменением парламентского большинства под влиянием борьбы партий и перемены в настроении страны. Эти столкновения выражаются в том, что при каком-нибудь голосовании своего предложения правительство видит против себя большинство палаты. В тех случаях, когда правительство замечает, что не только большинство палаты, но и общественное мнение страны находится не на его стороне, ему не остается иного выхода, как уйти в отставку. В Англии в тех случаях, когда правительство имеет основание считать, что большинство парламента не имеет за собою общественного мнения страны, у него есть другой выход. Оно может заявить, что данный состав парламента не отвечает действительному большинству избирателей и не выражает народной воли и потому оно прибегает к распущению парламента и к назначению новых выборов. Таким образом, спор министерства с представителями народа переносится на решение народа.

Но это непосредственное обращение к народу, к избирателям имеет особое конституционное значение. Предоставление избирателям решать вопрос, кто прав - парламент или министерство, предоставление избирателям права выбора той или иной политики и права решения важнейших политических вопросов уже выходит за пределы чисто представительного образа правления, при котором за избирателями не признается иных прав, кроме права выбора представителей; это означает уже переход от представительной системы к народовластию.

Часть вторая
ОТ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА К НАРОДОВЛАСТИЮ

XIX столетие должно быть отмечено в истории как время пробуждения и подъема широких народных масс. Великая французская революция отделяет XIX век от прошлых столетий. Развитие политического самосознания рабочего класса и социализма органически связывает XIX век с лучшим будущим.

Выступление на арену политической деятельности новых классов свидетельствует о глубоких изменениях, происшедших в состоянии общества, в его расслоении, в соотношении его слоев. Но каждому состоянию общества соответствует вполне определенный политический строй. Представительный образ правления, как было уже об этом говорено, соответствует тому состоянию общества, при котором существуют известные господствующие классы крупных землевладельцев и капиталистов, властвующие с помощью парламента надо всеми остальными классами и олицетворяющие собою современное классовое государство, противопоставляемое народу.

Развитие демократии, городской и сельской, сознательное выступление рабочего класса в форме социалистической демократии предвещает уже конец этому классовому "государству", господствующему над народом.

Развитие демократии обусловливает собою эволюцию представительной системы, которую мы раньше всего проследим на примере Англии и других парламентских стран. А потом мы обратимся к новейшему политическому развитию Швейцарии и Соединенных Штатов, ушедших гораздо далее вперед в своем стремлении к народовластию.

ГЛАВА VI. ЭВОЛЮЦИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В АНГЛИИ И ДРУГИХ ГОСУДАРСТВАХ

Проникновение политического самосознания в среду народных масс, выступление на поле политической деятельности мелкой буржуазии и рабочее движение внесли немало перемен в политическую жизнь Англии. Расширение избирательных прав, происшедшее под давлением вновь выступивших общественных слоев, заставило господствующие партии либералов и консерваторов позаботиться о привлечении новых граждан в свои ряды. Прежнее игнорирование обывателя, добившегося избирательных прав, стало немыслимо. И существовавшие политические партии, желая во что бы то ни стало воспрепятствовать возникновению самостоятельной партии рабочего класса, "пошли в народ", направились в массу населения, зная, что теперь они могут продолжать господствовать не иначе как при более или менее несознательной поддержке мелкой буржуазии и рабочих. В настоящее время господствующим партиям приходится прилагать особенные усилия к тому, чтобы в списки избирателей были зачислены все лица, от которых данная партия может ждать себе поддержки во время избирательной борьбы. По всей стране стал раздаваться призыв: "Register, register!" ["Зачисляйтесь, зачисляйтесь!" (в избирательные списки)]!

Но спрашивается, что же нового внесла в политическую жизнь Англии мелкобуржуазная и рабочая демократия? Эта демократия создала обычай обращения к народу, к избирателям, новый конституционный обычай, который должен считаться основным камнем, положившим начало развитию новой - демократической - политической системе на английской почве. Вместе с распространением этого обычая обращения к избирателям в случаях столкновения между правительством и народными представителями стало изменяться и самое понятие о представительстве и о полномочиях представителей. Прежние понятия о самодержавии парламента стали вытесняться новыми представлениями о самодержавии народа. В предыдущем изложении мы упоминали о том, что в современной Англии уже господствует "политическое" правило, согласно которому народная воля находит себе самое точное выражение в суждениях палаты народных представителей, избранных с целью утвердить волю народа относительно вполне определенных вопросов. Это правило, говорит Леонард Кортнэ, современный истолкователь действующей английской конституции, "усвоено в настоящее время всеми партиями, как правило, не допускающее никаких сомнений. Никто никогда не сомневается в руководящем значении общих выборов (в палату общин). Они выражают силу, к которой обращаются как к высшей власти государства. Все время, пока продолжается существование данной палаты общин и даже когда срок ее существования уже приближается к концу, постоянно слышишь, как защитники предлагаемых законов объявляют свою глубокую уверенность, что "предложение их имеет за собой поддержку страны", или что "огромное большинство народа высказывается в его пользу", или что "собрание избирателей во всем государстве одобряет их предложение". Столь же обычно слышать и то, как противники обсуждаемого предложения в тех же выражениях взывают ко мнению народа, будучи уверены в обратном отношении страны. И этот политический язык не ограничивается речами в палате общин. Он находится в полном согласии с понятиями, господствующими в повседневной текущей литературе. Этот политический язык с большою точностью воплощает основную мысль народных масс, которые считают, во-первых, что страна должна быть управляема согласно с волею народа; во-вторых, что народная воля наиболее верно выражается в результатах общих выборов; и, в-третьих, что палата общин, будучи воплощением этой народной воли, имеет право на преобладание над палатой лордов"*.

______________________

* Courtney Leonard. The Working Constitution of the United Kingdom. London, 1905. P. 55.

______________________

Почвой, на которой слагались подобные политические понятия, было участие широких народных масс в политической жизни страны, небывалое развитие народных митингов для обсуждения всевозможных злободневных вопросов, волнующих население, необыкновенная деятельность особых избирательных собраний, развитие платформы - одним словом, рост демократии.

Еще в 1768 году Питт задал своим соотечественникам вопрос: кому следует придавать большее значение - народному представительству или самому народу в его целом? Этот вопрос возник благодаря знаменитой борьбе миддлсекского избирательного округа с палатою общин по поводу избрания в ее члены демократа и республиканца Джона Вилькса, вопреки всем желаниям короля и самого парламента. История с Вильксом настолько характерна и поучительна и имеет такое политическое значение, что заслуживает особого внимания русского читателя. Джон Вилькс, будучи членом палаты общин, основал журнал "Северный британец" и прославился своими обличениями, направленными против консервативного правительства и короля Георга Ш. После выпуска знаменитого номера 45 правительство издало указ арестовать его авторов, издателей и типографщиков. Вилькс был схвачен и посажен в Тоуэр. Но он воспользовался указом о Habeas Corpus, и по немедленному же распоряжению суда был выпущен на свободу на основании неприкосновенности личности членов парламента. Тогда король и министерство начали против него формальное судебное преследование по обвинению в клевете. Вилькс бежал во Францию. Но в 1768 году по случаю истечения семилетнего срока старого парламента накануне новых выборов Вилькс вернулся в Англию и немедленно же выступил на избирательных собраниях Лондона. Избранный огромным большинством избирателей Миддлсекса, он явился в парламент несмотря на то, что, как находящийся под судом, он по закону не мог быть избран. Но чтобы избегнуть возражений против своего избрания, Вилькс решил подвергнуться тюремному заключению, что, в свою очередь, послужило причиной целого ряда уличных волнений, подавленных вооруженною силою. Король настаивал на изгнании Вилькса из парламента. А Вилькс писал из тюрьмы письма, обличающие поведение военных властей во время подавления волнений. Наконец палата общин, уступая настойчивым увещаниям короля, объявила письма Вилькса "возмутительною и наглой клеветой" и большинством в 82 голоса (219 против 137) решила изгнать его из членов парламента. Изгнать его из парламента они могли, но как было воспрепятствовать его вторичному избранию? По этому поводу Вилькс писал своим избирателям: "Раз только будет позволено правительству определять, кого из граждан избиратели не должны выбирать, следующим шагом правительства будет заявить - кого выбирать они должны". Возмущенные беззастенчивым поведением правительства и самого парламента, избиратели Миддлсекса снова выбрали Вилькса своим представителем. Палата общин в отместку немедленно постановила, что, будучи изгнан из среды ее членов, Вилькс не может заседать в парламенте того же самого призыва и, следовательно, выборы его считаются недействительными. Но избиратели Миддлсекса выбрали Вилькса снова с еще большим энтузиазмом, теперь уже единогласно. Гнев короля, его двора, министров и палаты общин был так велик, что на следующий же день выборы Вилькса были объявлены снова недействительными и был издан новый указ о выборах. Одновременно король и министерство выставили своего собственного кандидата полковника Лютрелла. Последний получил лишь 296 голосов "за" против 1143, поданных за Вилькса. Но палата общин, признав Вилькса лишенным прав на избрание, объявила его соперника законно избранным. Тогда выступили на первый план сами избиратели. Начались небывалые до того митинги с зажигательными речами, направленными против правительства и парламента, который обвинялся в подкупности и лакействе перед королем. В народных толпах раздавались речи: "Мы видим себя лишенными прав английских граждан; мы видим себя доведенными до состояния позорнейшего рабства!" Начались петиции с требованием прогнать "негодных и гибельных советников" - министров. Начались ожесточенные споры внутри самого парламента. Правительство пришло в смущение. Волнение распространилось по стране. Срок старого парламента истек. Пришел день новых выборов, и Вилькс был выбран снова. Королю, министрам, палате общин не оставалось ничего иного, как молчаливо покориться. На этом дело и кончилось. То была первая победа избирателей над самодержавным представительством. Вопрос, поставленный Питтом, был решен. За народом в его целом должно было быть признано большее конституционное значение, чем за представительством.

С этого момента народные собрания и митинги стали приобретать важное политическое значение. По поводу каждого крупного вопроса начинают происходить многочисленные народные собрания, на которых составляются петиции со множествами подписей. В наиболее критические моменты, как это было в период борьбы за парламентскую избирательную реформу 1832 года, во времена чартистской агитации за "Грамоту народных прав" (People's Charter), во время агитации против хлебных законов, страна буквально покрывалась бушующими народными собраниями и парламент засыпался петициями. Народные собрания доходили до нескольких сотен тысяч человек. Подписи, собиравшиеся под петициями, считались миллионами.

Одновременно с развитием народных митингов получили особое важное конституционное значение избирательные собрания и непосредственные обращения к избирателям со стороны правительства и вождей партии при решении главнейших политических вопросов. Так, в 1878 году Гладстон в качестве вождя либеральной оппозиции, протестуя против затеваемой правительством афганской войны, обращается к избирателям и указывает им на тяжесть падающей на них ответственности за решение этого вопроса. Он напоминает избирателям о предстоящих выборах, на которых они должны будут непосредственно решать вопрос, быть или не быть войне. "Народ Англии скажет сам, желает ли он взять на себя свою долю ответственности за это решение. Помните, однако, что, если избиратели возьмут ее на себя, их доля ответственности будет наиболее тяжелая. Они суть тот высший суд, к которому обращаются с последней апелляцией. На них, на каждое избирательное собрание, на каждого избирателя любого избирательного округа, который только даст свое согласие на эту несправедливую войну, ляжет позорная вина"*.

______________________

* Приведено у Henry Jephson. The Platform its Rise and Progress. London, 1892, II, 510.

______________________

Так говорил Гладстон на одном из тех многочисленных митингов, которые созывались, с одной стороны, либералами, с другой стороны, консерваторами для подготовления избирателей к решению этого вопроса посредством выборов членов нового парламента; а последние должны были, в свою очередь, решить этот вопрос в палате в том направлении, в каком они обещали его решить перед своими избирателями. По мере того как приближались выборы, усиливалась и агитация и учащались народные собрания. Общественное мнение склонялось на сторону либералов. Наконец настал момент избирательной борьбы. Либеральная партия проявила необычайную энергию. Глад-стон во время проезда из Ливерпуля в свой избирательный округ в Шотландии обращался к народу, собиравшемуся на станциях, на всех сколько-нибудь значительных остановках поезда. Указывая на то, что правительство, затевавшее войну, поддерживалось консервативным большинством палаты общин, Гладстон говорил: "Теперь вам приходится иметь дело не с правительством, а с большинством палаты. Каждый раз как правительство обращалось за поддержкой к большинству, оно было готово ответить на призыв. Едва ли нашелся из этого большинства хоть один человек, который замедлил бы отказать правительству в доверии, которое оно требовало от него, как бы это доверие с нашей точки зрения ни было преступно в данном случае. Большинство палаты общин всецело взяло на себя ответственность правительства. И оно взяло на себя ответственность не только сообща, господа... Если бы вы стали действовать на них, вынося осуждение этому коллективному большинству, то это был бы очень несовершенный способ воздействия на них. Нет, надо иметь дело с каждым из них поодиночке. Это большинство состоит из единиц. Вот с этими-то единицами вам и приходится иметь дело"*.

______________________

* Ibid. P. 515-516.

______________________

Действительно, общие выборы как раз и являлись делом соглашения избирателей с каждым отдельным кандидатом, выдвигаемым, с одной стороны, партией, стоявшей за войну, с другой стороны, партией, голосовавшей против войны. Большинство избирателей, настроенное вполне определенно против войны, высказалось за кандидатов либеральной партии, и роковой вопрос момента был решен таким образом самими избирателями. Правительство консервативной партии принуждено было подать в отставку. Но язык Гладстона не есть какой-либо особый политический жаргон, свойственный одним лишь английским либералам и радикалам. Речь вождя английской консервативной партии по своим выражениям и общим политическим представлениям, можно сказать, ничем существенным не отличается от речи знаменитого представителя английского либерализма. Так, в 1884 году, будучи главою тогдашнего либерального кабинета, Гладстон внес в палату общин предложение расширить избирательное право. Против этого восстала консервативная партия, партия крупной буржуазии и землевладельцев по преимуществу. "Видя подобные предложения, - говорил вождь консервативной партии Солсбери, - мы апеллируем к народу... Мы не откажемся преклониться пред мнением народа, каково бы оно ни было... Но в настоящий момент, когда народ ни в каком действительном смысле не был спрошен, принимая во внимание, что избиратели во время последних выборов не имели никакого понятия о том, что ожидает их, я чувствую, что, как стражи интересов наших избирателей, мы обязаны потребовать, чтобы правительство обратилось к народу".

"Настоящая палата общин, - говорил Солсбери на другом митинге, - была избрана на почве вопросов, которые уже решены. Ее жизненная сила уже исчерпана". И лорд Солсбери требовал от правительства, чтобы оно распустило парламент и на почве поставленного вопроса произвело новые выборы. Апелляция консервативной партии к народу в данном случае была очень своеобразной политической игрой. Слова Солсбери были в значительной степени простой демагогией и политическим лицемерием. Однако даже и это лицемерие служит прекрасным показателем того, в каком направлении происходит изменение политической системы и политических понятий.

Внесенный либеральным министерством проект о расширении избирательного права был принят большинством палаты общин; но палата лордов решительно голосовала против дарования политических прав новым двум миллионам человек. Сопротивление палаты лордов напоминало собою обстоятельства 1832 года. По всей стране началось широкое движение. Начались многочисленные народные митинги и демонстрации. Сопротивление палаты лордов многим казалось делом неконституционным. Избиратели, стоявшие за реформу, были возмущены. И Чемберлен, бывший тогда видным деятелем либеральной партии, очень верно выразил общее возмущение своею речью 6 октября (1884 г.) на ежегодном съезде либеральной партии. "Вопрос, который поставлен перед нами, - сказал он, - следующий: должна ли наша родина управляться самим народом или лордами; должны ли господствовать народные права или предстоит править какой-то безответственной власти и наследственным привилегиям?" Народное недовольство разрасталось. Народные митинги являлись полем ожесточенной борьбы партий. Вожди партий, бывшие министры и министры, стоявшие у власти, даже сами премьеры, бывшие и настоящие, покидали заседающий парламент, чтобы говорить на широких народных собраниях. Парламент покидался для платформы. Наконец возмущение против палаты лордов достигло крайних пределов. Открыто начал ставиться вопрос о ее реорганизации и даже об ее совершенном уничтожении. Лорды не выдержали дальнейшего натиска и покорились по примеру 1832 года.

За период агитации произошло более 1700 митингов, число участников которых "Ежегодный регистр" насчитывал свыше трех миллионов. Таким образом, можно сказать, что реформа 1884 года была решена даже не посредством запроса избирателей на общих выборах, а на народных собраниях, на митингах, которые происходили во время заседания парламента. По этому поводу Генри Джевсон в своей интересной работе о "Возникновении и развитии платформы" замечает: "Никогда еще в течение всей истории нашей страны обсуждение великого общественного дела не было в такой полной степени взято из рук парламента в то время, когда он заседал, и передано всецело в ведение платформы"*.

______________________

* Jephson. The Platform... II. P. 537.

______________________

С этого времени в Англии все чаще и чаще начинают слышаться голоса, требующие уничтожения палаты лордов и замены ее народным голосованием. При этом одни имеют в виду непосредственный запрос избирателей во время выборов, другие - настоящий референдум. В 1894 году по этому вопросу высказался целый ряд английских политических деятелей и писателей. Хорошо известный русским читателям проф. Дайси тоже стал за него. По мнению Дайси, введение референдума положило бы предел господству парламентских групп и всяким парламентским интригам и передало бы верховную власть самому народу. А лорд Розбери предложил референдум для разрешения столкновений между палатой общин и палатой лордов. "Воля народа, - говорил Розбери, - есть верховный суд для окончательных решений. Решать споры, возникающие между палатой лордов и народными представителями, ответственными перед народом, должно быть предоставлено самому народу. Поэтому, на чем мы особенно настаиваем, это - на прямом обращении к народу; мы требуем того, что другие народы называют референдумом". Правда, требование референдума до сих пор еще остается в Англии формально неосуществленным. Более того. В последние годы среди английских либералов затихли даже разговоры о референдуме, и он в настоящее время выдвигается уже не либералами, а социалистами. Однако распущение парламента перед решением крупнейших вопросов и непосредственное обращение к избирателям посредством новых выборов уже стало английским конституционным обычаем. Последние общие выборы были на почве охранительной экономической политики, предложенной Чемберленом и так или иначе поддерживаемой консервативной партией, стоявшей у власти. Но большинство избирателей из мелкой буржуазии и рабочих отвергло эту политику. Вопрос был решен самими избирателями, голосовавшими за сторонников свободной торговли. Подобное хотя и косвенное решение крупнейших политических вопросов самими гражданами показывает на стремление английского политического строя развиваться в сторону действительного народовластия. Внимательно взглядываясь в ту эволюцию, которую претерпевает представительная система в Англии, можно сказать следующее. Стремясь возможно точнее выражать народную волю, представительство неизбежно начинает терять свойственный ему характер; и по мере того как развивается непосредственное участие избирателей в решении важнейших вопросов текущей политики, представительная система правления постепенно приближается к прямому народовластию. Или, говоря гегельянским языком, представительная система на известной ступени своего развития как бы порождает собственное противоречие. Политические партии приобретают новое значение для организации народа, для организации избирателей. Эти последние начинают смотреть на своих представителей как на своих доверенных партийных людей. Прежнее понятие о безответственном представителе народа исчезает. На место его становится понятие о представителе как о представителе интересов избирателей данной партии, который действует под руководством ее партийных вождей. Новые отношения отражаются и на понятиях современных теоретиков английской конституции, которые признают, что политически самодержцем Англии становится большинство избирателей, хотя устарелый закон продолжает еще признавать лишь самодержавие парламента. Закона, т.е. особого парламентского постановления об обращении к избирателям посредством общих выборов, не существует. Обращение к народу еще не узаконено. И тем не менее оно составляет, как уже было сказано, основной конституционный обычай Англии. Оно практикуется даже в местном самоуправлении в виде так называемого local option, т.е. опроса местных граждан, который производится для решения какого-нибудь важного местного вопроса согласно воле граждан.

Народовластие в Англии еще не узаконено, и, чтобы видеть его узаконенным на той же англосаксонской почве, надо обратиться от метрополии к ее наиболее развитым самоуправляющимся колониям Австралии. Образованию австралийскими колониями федеративной республики под именем Commonwealth of Australia предшествовал целый ряд народных голосований, которые касались будущего устройства союзной конституции. Выработанная особым Конвентом, она была принята народом отдельных колоний посредством референдумов 1898 и 1899 годов. И изменение принятой конституции, согласно конституционному акту, должно быть одобрено самим народом. В § 128 основных законов Австралийской республики говорится: "Предложенный закон об изменении конституции должен быть принят безусловным большинством обеих палат парламента... и предложен в каждом штате на голосование избирателей, уполномоченных голосовать на выборах за членов палаты представителей". А таковыми избирателями оказываются не только все мужчины, но и женщины, которые обладают избирательными правами не только в отдельных штатах (в Новом Южном Валлисе, в Южной и Северной Австралии), но и голосуют на общих федеральных выборах. Поэтому австралийский союзный конституционный референдум с полным правом можно назвать всенародным голосованием. Но обычное законодательство и даже законодательная инициатива в области конституционных вопросов продолжает принадлежать парламенту. Поэтому истолкователь австралийской конституции профессор Мур в своей обстоятельной работе "Конституция Австралийской республики"* характеризует ее как "преобладание парламента" (preponderance of Parliament). Самодержавие парламента уже уступает место самодержавию народа, начало которого уже открыто признается основными законами Австралии в форме конституционного референдума. Однако парламент продолжает еще господствовать и управление республики продолжает быть парламентско-кабинетским. В общем, образ правления остается еще представительным, но стремление дальнейшего политического развития страны в сторону народовластия еще более ясно, чем в самой Англии.

______________________

* Harrison W. Moore. The Constitution of the Commonwealth of Australia. London, 1902.

______________________

Само собой разумеется, что в политически менее развитых государствах Европы, каковы Бельгия, Франция и Италия, в которых представительный образ правления как раз находится в своем наиболее пышном расцвете, гораздо труднее обнаружить стремления дальнейшего политического развития в сторону народовластия. Однако и в политической жизни этих стран имеются факты того же рода. Во всех этих странах уже слышны голоса, требующие непосредственного участия народа в решении важнейших политических вопросов посредством референдума. А в политической жизни Франции был даже момент, когда народовластие казалось близким к своему осуществлению. То был момент крушения монархии и рождения нового политического строя, соответствовавшего новому состоянию общества. Последнее, впрочем, еще не было достаточно определено. Действительное соотношение общественных классов было еще не вполне ясно. Никто еще не думал, что дело народа, что дело Великой революции кончится временною победою буржуазии. Никто еще не знал, что не народовластие, а представительный образ правления буржуазии должен будет утвердиться на месте прежнего королевско-бюрократического самодержавия двора. Однако самодержавие народа все-таки было провозглашено в 1789 году. § 3 Декларации прав гласил: "Начало всякой верховной власти пребывает в нации. Никакое учреждение, никакая личность не может пользоваться властью, которая не истекала бы нарочно для того из нации". 21 сентября 1791 года Конвент провозглашает народовластие в области утверждения основных законов. Постановление Конвента гласило: "Национальный конвент объявляет, что конституция может существовать лишь в том случае, если она принята народом". Затем происходит выработка проекта конституции, основанной на этом начале народовластия. Автор знаменитых памфлетов "Права человека" и "Здравый смысл" американец Томас Пэн сотрудничает в деле выработки демократической французской конституции вместе с Кондорсе, которому было поручено составление ее проекта.

Объявив, что народ "всегда имеет право пересмотра, преобразования и изменения конституции", Кондорсе предоставляет право предложения и пересмотра конституции первичным собраниям избирателей, которые ставятся таким образом в основу здания демократической республики. Но проект Кондорсе не был принят монтаньярами в том виде, в каком его предлагал этот замечательный мыслитель Великой революции. Отвергнутый отчасти из-за своей сложности, отчасти из-за партийной вражды (Кондорсе был жирондистом), проект Кондорсе был потом несколько переработан монтаньярами в духе Робеспьера и под именем проекта Геро де Сешеля был принят революционным Конвентом. В последней редакции, как и в проекте Кондорсе, право предложения пересмотра конституции было предоставлено первичным народным собраниям избирателей. Но самый пересмотр всецело поручался особому Конвенту. Принятый Конвентом, проект этот был предложен на голосование французского народа и принят 1 801 918 голосами против 11 610; после чего он был провозглашен основным законом демократической республики 1793 года.

Предшествующая этой конституции Декларация прав гласит: "Ни одна часть нации не может осуществлять власти всего народа" (ст. 26). "Всякий гражданин имеет право на равное участие в создании законов, в назначении доверенных и должностных лиц" (ст. 29). "Народ всегда имеет право пересматривать, преобразовывать и изменять конституцию" (ст. 28). Признавая народ самодержавным, демократическая конституция 1793 года рассматривает французский народ в виде совокупности всех его державных первичных народных собраний избирателей. § 2 гласит: "Французский народ распределяется для осуществления своего самодержавия по первичным кантональным собраниям", § 10 провозглашает право народа участвовать в законодательстве: "народ обсуждает предлагаемые законы", которые печатаются и рассылаются во все коммуны республики под названием "предложенный закон" (§ 58). § 59 и 60 обусловливают утверждение законов волею народа. § 60 обязывает законодательное собрание созвать по требованию известной части избирателей первичные народные собрания для решения того, следует ли вновь пересмотреть закон, встретивший возражение со стороны народа. Законом остается лишь то законопредложение, которое принято большинством первичных народных собраний, точнее, то, против которого в течение 40 дней после рассылки предложения по местам не последовало протеста со стороны десятой части первичных местных избирательных собраний большинства департаментов. В противном случае по требованию десятой части первичных собраний должно производиться народное голосование, которому подлежали бы все законы, касавшиеся гражданского и уголовного права, установления государственных приходов и расходов, национальных имуществ, мер, весов, монеты; заключения займов, дел войны и мира, народного образования и отдачи почестей великим людям.

Надо думать, что наглядным образцом первичных народных собраний для составителей конституции 1793 года служили так называемые парижские секции французского народа, олицетворявшиеся в народных собраниях парижских предместьев, переполненных рабочими. Под видом парижских секций это рабочее население предместий было настоящею двигательною силою Великой французской революции. И появление проекта демократической республики во Франции в 1793 году можно понять и объяснить лишь этою выдающеюся ролью парижского пролетариата.

Но французская демократическая республика существовала лишь в стремлениях Великой революции. Французский народ в общем, в особенности сельское население, не был к ней готов; он не имел сил отстаивать ее от буржуазии, стремившейся увенчать свое господство с помощью самодержавного парламента. Парижский пролетариат был немедленно же обезоружен буржуазиею, лишь только она обеспечила за собою власть во Франции. Попытки демократов ввести во Франции демократическую систему правления потерпели неудачу. Требования голодного населения Парижа "хлеба и конституции 1793 года" остались гласом вопиющего в пустыне. "Заговор равных", организованный Гракхом Бабефом и его друзьями, был последним отголоском великого, демократического движения, стремившегося передать верховную власть в руки "всей совокупности французских граждан". Однако народные права, провозглашенные Великой французской революцией, не были забыты, хотя народ не пользовался правом голосовать основные законы. Этими народными правами решил воспользоваться Наполеон, стремившийся выхватить из рук буржуазии власть, притворившись защитником народа, - прием, обычный для установления тирании одного на место аристократического правления немногих. Наполеон III лишь следовал примеру Наполеона I.

Народное голосование, оказавшееся во Франции орудием в руках гениального политического проходимца, было дискредитировано, казалась, навсегда. Но в середине 80-х годов французская демократия сделала целый ряд попыток ввести референдум в жизнь, хотя бы в ограниченной области местного самоуправления. Однако все эти попытки встретили самое решительное сопротивление со стороны тиранической центральной власти, находящейся в руках французской буржуазии, которая господствует с помощью своих наместников-префектов, охраняющих французский народ от всякого народовластия. Так, в ноябре 1888 года муниципальный совет Клюни, не решаясь взять на себя ответственность за постройку казармы, которая стоила 300 000 франков, обратился к своим избирателям с предложением им самим решить этот вопрос. Население отвергнуло проект о постройке казармы. В декабре того же года муниципальный совет Баньоль обратился к избирателям, предлагая им решить, следует ли восстановить рынок на большой городской площади. В январе следующего года муниципальный совет Риома предложил избирателям вопрос: "Согласны ли вы заключить заем в миллион франков для содержания полка?" Граждане ответили: "Нет".

Роберт Дела Сизерэн в своей небольшой брошюре, написанной специально на тему о муниципальном референдуме*, дает немало других примеров голосований по муниципальным делам, производившихся в это время в разных городах Франции. В декабре 1888 года вопрос о муниципальном референдуме был поднят и в парижской городской думе по поводу постройки подземной дороги, известной под именем метрополитена. Большинством голосов парижская дума решила обратиться к решению избирателей посредством всеобщего голосования парижского населения. Но в это дело вмешался министр внутренних дел Констан, который разослал своим префектам предписание не допускать "подобного рода голосований". Тем не менее парижский муниципальный совет после одного бурного заседания снова решил предложить вопрос на решение избирателей.

______________________

* De la Robert Sizeraine. Le Referendum communal. Paris, 1893.

______________________

Какое возражение может существовать против городского референдума? Трудно даже понять. Он организуется очень легко и без больших затрат. А достигается им очень многое, и больше всего - целость общественного кошелька многочисленного городского населения и предупреждение всевозможных сделок, заключаемых "отцами города" с разными спекулянтами, всегда готовыми поживиться за счет кармана бедняка. Однако центральное представительное учреждение буржуазной Франции решительно воспротивилось введению муниципального референдума, даже в форме предварительного опроса городского населения. Когда в 1890 году вопрос о введении голосования городских избирателей в местных делах был поднят в палате депутатов, то парламентаристы горячо возражали против этого предложения. В качестве последнего довода они говорили: "Референдум вводить нельзя, потому что избиратели еще невежды". Противники референдума, саркастически замечает по этому поводу Сизерэн, позабыли лишь прибавить в доказательство невежества избирателей: "Они были достаточно невежественны, чтобы нас избрать".

В 1895 году вопрос о референдуме снова был поставлен во французской палате депутатов. На этот раз дело шло уже о введении народного голосования для решения общенациональных дел. Демократы требовали пересмотра конституции 1875 года и "возвращения нации права избрания Учредительного собрания, которое организовало бы действительное самодержавие народа для мирного осуществления политических, общественных и правительственных преобразований".

С требованием введения референдума в конституцию французской республики на этот раз выступили представители французского пролетариата. Однако предложение было отвергнуто большинством палаты депутатов: представительная система во Франции еще достаточно крепка, чтобы не уступать своего места демократической системе, выдвигаемой пролетариатом.

В Бельгии вопрос о введении референдума был выдвинут с двух противоположных сторон: со стороны социалистической рабочей партии, требующей решения важнейших политических вопросов самим народом, и со стороны короля. Последний рассчитывал поднять упавший авторитет королевской власти с помощью права непосредственного обращения к народу через голову парламента. Консервативная бельгийская буржуазия, вполне естественно, отнеслась отрицательно к введению референдума, даже в той форме, в какой предлагал его король. Против этой последней формы, конечно, горячо возражали и социалисты. Попытки ввести в жизнь муниципальный референдум и в Бельгии начались почти одновременно с подобными же попытками во Франции.

В Италии вопрос о референдуме тоже поднимался. Здесь, как и всюду, вполне сознательно и искренно он выдвигается, конечно, только демократией. Вопрос о введении референдума в законодательном порядке относится в Италии пока лишь к области теории. Хотя надо заметить, что и в политической жизни Италии были уже моменты участия народа в законодательстве. Мы имеем в виду конституционный статут Карла Альберта, получивший силу благодаря принятию его народом целого ряда областей (Ломбардии, Тосканы, Неаполя, Венеции, Рима и др.). Во всех этих областях, бывших прежде самостоятельными государствами, согласие народа на принятие статута было выражено посредством особого народного голосования или плебисцита. В настоящее время стремление к народовластию проявляется и в Италии в виде знакомого нам обращения к избирателям в случае пересмотра конституции. Правда, "такого рода обращение к избирателям нигде не предписано законом"*, как спешит это заявить проф. Еллинек. Однако факт существования в Италии обращения к избирателям не лишается этим обстоятельством своего действительного значения как показателя того, в каком направлении совершается политическое развитие современного общества.

______________________

* Еллинек. Право современного государства. Т. I / Пер. В. Гессена и Л. Шалланда. Пб., 1903. Примеч., с. 355.

______________________

Непосредственное обращение к народу, к избирателям, по поводу вполне определенного вопроса имеет бесспорное значение референдума. Действительно, решение предлагаемого вопроса, хотя и косвенным путем, самими избирателями очень убедительно говорит об эволюции представительной системы в сторону системы демократической. Эта эволюция всюду совершается с неумолимою силою чисто физических законов. И причина тому повсюду одна и та же: развитие политического самосознания в массах населения неизбежно ведет к тому, что избиратели перестают быть простыми голосовщиками, подающими свои голоса за "лучших людей", которым предоставляется роль самодержавных законодателей и распорядителей судьбами народа; избиратели сами начинают разбираться в политических делах и посылают своих представителей под условием определенного решения тех вопросов, на почве которых происходят выборы. Таким, хотя и косвенным, путем простые избиратели становятся настоящими гражданами, решающими дела своей страны.

Чтобы понять демократическую систему в ее наиболее выраженной и свойственной ей форме, для этого необходимо обратиться к тем политическим обществам, развитие которых в сторону народовластия в настоящее время наиболее подвинулось вперед. Таковы союзные республики - Швейцария и Североамериканские Соединенные Штаты.

ГЛАВА VII. РАЗВИТИЕ НАРОДОВЛАСТИЯ В ШВЕЙЦАРИИ. ПЕРВОИСТОЧНИКИ ШВЕЙЦАРСКОГО НАРОДОВЛАСТИЯ

Развитие народовластия в Швейцарии было обеспечено условиями, особенно благоприятными для развития самоуправления народа. И если когда-нибудь и где-нибудь в другом месте земного шара и существовали подобные же благоприятные условия, то разве лишь в Древней Греции, на родине Перикла и Аристотеля, в Афинах, этой колыбели классической демократии и ее свободных политических идеалов.

Недоступные стены горных хребтов Швейцарии как будто нарочно были созданы природой для того, чтобы служить твердынею свободы и древних народных прав. Заброшенные среди белоснежных гор долины были как будто предназначены для того, чтобы сохранить древнее вечевое самоуправление народа до наших дней и доказать способность первобытной демократии достигнуть высшей формы путем своего естественного, ничем не прерванного и не отклоненного хода развития. Ее города могут служить образчиком подобного же закономерного хода развития простейшего политического общества из городской республики. В этом отношении города Швейцарии могут служить примером не менее поучительным, чем Древние Афины, которые в понимании величайших политических мыслителей классического мира были образцом современной им демократической республики. Городская республика Женевы рисовалась в глазах Руссо новым примером древнего народовластия.

Но политическое развитие Швейцарии не остановилось на той ступени, на какой застал его Руссо, который полагал, что развитие демократии ограничено малыми размерами городских республик. Швейцарская демократия давно уже вышла за пределы особого демократического пространства, определенного Руссо. Ее развитие превзошло самые смелые мечты женевского мыслителя. Оно пошло дальше той ступени политического развития, на которой было прервано развитие древних городских республик. Слабо связанный союз швейцарских городских республик и вечевых земель, подобный федерации греческих городских республик, уже пережит политическим развитием Швейцарии. Он развился уже в единую союзную республику, стремящуюся к осуществлению народовластия в союзе.

Вече, дожившее до наших дней, и городская буржуазно-демократическая республика - вот два первоисточника швейцарского народовластия и республиканско-демократических начал.

Вече, дожившее до наших дней! Народное собрание полноправных граждан, устанавливающих свои законы, избирающих своих властей! Каких только политических писателей не воодушевляла эта первобытная форма прямого народовластия, сохранившаяся в лесных кантонах Швейцарии. "Ежегодно, в известных частях долин и гор Швейцарии, - писал известный английский политический писатель Фриман, - путешественник, достаточно предприимчивый для того, чтобы пуститься в дорогу в необычное время и подальше отойти от хорошо протоптанных путей, может видеть зрелище, какого не даст ему никакое другое место земного шара. Пусть он остановится и смотрит. Он сможет там предоставить свое сердце впечатлениям, какие получает лишь непосредственный наблюдатель, чувствам, какие вполне можно испытать лишь однажды во всю жизнь. Я говорю о живом чувстве радости, с какою впервые сталкиваются со свободой в ее наиболее чистой и древней форме. Путешественник находится в стране, в которой древнейшие учреждения нашего племени, учреждения, которые можно проследить до отдаленнейших времен, дожили до нас в своей первобытной свежести. Он находится в стране, незапамятная свобода которой, свобода, уступающая в вечности лишь тем утесам, которые хранят ее, затмевает пресловутую древность царствующих династий. По сравнению с этою первобытною свободою старинные царствующие династии суть нововведения вчерашнего дня. Там, в долинах, каждый год в какой-нибудь сияющий весенний день собирается народ-самодержец, который не доверяет своих верховных прав никаким лицам, обособившимся от его рядов. Он пользуется своими верховными правами сам, в величии своей совокупной личности. Он собирается под открытым небом, на рыночной площади или на зеленеющем лугу, у подножия горы, для того чтобы творить законы, которым он подчиняет свою волю, потому что он видит в них собственное дело; и для того чтобы выбирать своих вождей, которым он может отдавать должное уважение, ибо они держат власть, дарованную им самим. - Вот зрелище, которое видало очень немного англичан! Я один из тех, которые считают это преимущество одним из величайших благ своей жизни"*.

______________________

* Freeman. The growth of the English Constitution.

______________________

Таково впечатление, производимое вечевым собранием самодержавного народа на образованного англичанина. Зрелище действительно не лишено величия. "Нужно быть на помосте, на котором находятся избираемые вожди, или у хорошо расположенного окна, чтобы иметь перед глазами всю площадь с начала до конца, - пишет Рамбер. - Видны лишь шляпы, десять тысяч черных шляп. Это какое-то странное, сильное и до известной степени причудливое зрелище. Но оно не однообразно. Глаз понемногу привыкает к нему, как к темноте. Скоро он начинает различать тысячи оттенков в этой одноцветности. В черном море шляп виднеется черный цвет с отливом шелка, виден черный мат шерстяных шляп, замечается порыжелый цвет старых войлочных шляп. Если бы все они были случайно перемешаны друг с другом, то их различия терялись бы. Но они расположены группами. Вот полоса красноватых оттенков огромных шляп, расширяющихся кверху. Это, по всей вероятности, какая-нибудь старинная община поселян Урнэш и его верный батальон. Вот другой ряд, среди которого царствуют лоснящиеся оттенки с отливами, - там собрались молодцы Трогена или Герисау. А между этими двумя крайностями оттенков можно видеть всевозможные переходы. Смотря на одни лишь шляпы, мы в состоянии видеть весь кантон и разложить его на его отдельные округи и их общины"*.

______________________

* Eugene Rambert. Etudes historiques et nationales. Les Landsgemei des de la Suisse. Lansanne, 1889.

______________________

Такова общая картина этого вечевого народного собрания, представляющего собою совокупность всех граждан данной земли, имевших возможность прийти из разных местностей для решения важнейших политических дел своей земли. Внутри собрания помещаются избранные власти: председательствующий ландаман, глава правительства, государственный секретарь и другие высшие должностные лица. Вокруг них вся совокупность законодательствующих граждан, за которыми видны женщины, дети и посторонние наблюдатели.

Наряду с этим вечевым народным собранием, имеется особый выборный совет, носящий название "большого совета" или "совета кантона". Это своего рода парламент, состоящий из представителей отдельных общин. Но полномочия его очень ограниченны, так как народ законодательствует сам, а для исполнения законов назначает особых должностных лиц.

В настоящее время в Швейцарии имеется шесть вечевых общин (Lands-gemeinde), в которых господствует подобное народовластие: два кантона - Ури и Гларус, и четыре полукантона - Внешний и Внутренний Аппенцелль и Верхний и Нижний Унтервальден. Во всех этих общинах господствует самодержавное народное собрание, о чем красноречиво свидетельствуют их конституционные акты. Так, конституция Ури гласит: "Все, что в пределах своей власти повелевает вечевая община (Landsgerneinde), есть закон страны, которому следует повиноваться как таковому". Конституция Аппенцелля говорит: "Самодержавие каждой половины кантона находится в руках вечевого собрания ее граждан". Согласно конституции Внешнего Аппенцелля, народное собрание этой вечевой общины издает, изменяет и отменяет существующие законы сообразно установившимся конституционным обычаям. Оно утверждает все договоры, имеющие общее значение, все проекты новых предприятий, значительных построек, производимых на народные средства, и все решения кантонального совета, имеющие финансовый характер. Ежегодная роспись приходов и расходов поступает на одобрение народа и одновременно народу предлагается вопрос, желает ли он снова переизбрать кантональную комиссию для проверки государственной росписи или нет. Народное собрание вечевой общины само избирает 7 членов правительствующего совета (своих министров) и назначает из их среды ландамана, своего рода первого министра. Оно избирает также 11 членов верховного суда и председателя этого суда.

Согласно конституции Внутреннего Аппенцелля, вечевое собрание ежегодно избирает кантональный совет министров (Standeskommission), состоящий из девяти членов, ландамана, товарища ландамана, штатгальтера, кантонального казначея, судебного пристава, членов кантонального суда и, наконец, даже строительных инспекторов. Кроме того, вечевое собрание граждан Аппенцелля по предложению большого совета само натурализует чужеземцев и выслушивает отчеты кантональной администрации.

Конституция Гларуса определяет полновластие вечевого собрания народа этого кантона следующим образом. В руках очередного вечевого собрания кантона, собирающегося обыкновенно в мае, или чрезвычайного собрания по особому требованию 1500 граждан находится: 1) инициатива изменения конституции кантона согласно установленному правилу (§ 88); 2) вся законодательная власть, пределы которой определяются, с одной стороны, конституцией кантона, с другой стороны, конституцией всего Швейцарского союза; 3) утверждение налогов и прямых и косвенных; 4) избрание членов совета кантона, членов кантонального суда и других высших должностных лиц; 5) избрание представителей кантона в союзный совет кантонов; 6) учреждение и упразднение постоянных общественных должностей и определение вознаграждения назначаемых на них лиц; 7) разрешение покупок или отчуждения поземельной собственности, своею стоимостью превышающей 1000 франков; 8) разрешение разных предприятий, построек и торговых сделок, общая предположенная ценность которых превышает 5 000 франков.

Таково же содержание конституции и остальных трех вечевых кантональных общин - Ури и двух Унтервальденов. К только что описанным народным правам остается лишь прибавить узаконенный в Верхнем Унтервальдене обычай вечевого собрания давать своему кантональному совету особые поручения для выработки желаемых законов; а также рассмотрение народными собраниями Ури и других кантонов разных предложений, которые делаются самими гражданами и предварительно рассматриваются кантональными советами.

Для многих политических писателей это народовластие, господствующее в древних вечевых кантонах Швейцарии, служит предметом восхищения.

Они говорят о прямой швейцарской демократии высоким слогом. Но не все они одинаково искренни в проявлении своих чувств. Наряду с действительно восторженными Фриманами, имеются и Синьорели, лицемерно восхваляющие древнюю форму народного самодержавия отсталых кантонов за ее консервативность, за политические предрассудки, которые господствуют среди католического сельского населения Ури и Унтервальдена. Но что бы ни говорили про вечевой строй, как бы ни критиковали народное самодержавие швейцарских Landsgemeinde как пережиток древности, как устаревшую форму народовластия - нет никакого сомнения в том, что самодержавное народное вече имело и имеет огромное воспитательное значение для собирающегося на него народа; оно представляет собою древнейшую школу демократии.

Американский сельский сход, первичное народное собрание полноправных граждан, явившееся первоначальною школою американской демократии, есть лишь новейшее возрождение древнейшей вечевой формы демократии. Русский сельский сход, равно как и сельские сходы местных жителей других национальностей, суть те же первичные народные собрания, что и швейцарский мирской сход. Освобожденные из-под душащей народную жизнь бюрократической опеки местных агентов центральной полицейской власти, эти учреждения всюду могут получить то огромное политическое значение, которое они имеют в Швейцарии, Америке и других свободных странах, где они служат основными камнями, настоящими устоями, фундаментом всего высящегося над ними республиканско-демократического здания.

Городская республика, сделавшаяся с течением времени вторым источником и второю школою швейцарской демократии, есть лишь более развитая, городская форма того же вечевого народовластия, несколько видоизмененного. Городские республики Швейцарии, подобно итальянским городским республикам средних веков и городским республикам классической древности, долгое время сохраняли на себе многие следы прежних феодальных городов. Их политический строй был буржуазно-аристократическим. Он был господством немногих знатных и богатых граждан. Во главе городской республики обыкновенно стоял аристократический совет господ, состоявший из представителей влиятельнейших патрицианских родов. Эти патрицианские роды крупной буржуазии смотрели на политическую власть как на свою наследственную привилегию и считали себя настоящими хозяевами своей республики. И на самом деле они были ее самодержавными господами и даже официально носили это имя (Souverains Seigneurs).

Правда, в наиболее могущественных городских республиках существовало учреждение, которое имело нечто общее с народным голосованием, с помощью которого решались все важнейшие дела в кантонах, в которых издавна господствовало демократическое самоуправление народа. Я имею в виду те народные голосования или опросы населения (Volksanfragen), которые в XV и XVI столетиях производились в особо тяжелые времена городскими республиками Цюриха и Берна в подвластных им территориях. Эти народные голосования, производившиеся правительствами Цюриха и Берна, конечно, могли стать настоящими народными правами их сельского населения. Но сельское население ни Цюрихского, ни Бернского кантонов не сумело сохранить эти права до того времени, когда на поле политической жизни швейцарской городской республики выступила наконец демократия в лице городской мелкой буржуазии, ремесленников и рабочих. Эта демократическая сила явилась прямым плодом развития ремесел и торговли, которое повсюду сопровождалось образованием многочисленного класса мелкой буржуазии. Последняя, рано или поздно, повсюду выступала на борьбу с патриархальной олигархией. Желая самым верным образом обеспечить общественные интересы своего многочисленного класса, мелкая буржуазия начинала борьбу за политическую власть под знаменем демократии.

В некоторых швейцарских городских республиках эта борьба достигла своего наивысшего развития в XVIII столетии. Как и в древнем мире, так и здесь, она кончилась победой демократии. Примером может служить Женева. Еще в начале XVIII столетия Женевская республика управлялась тремя аристократическими советами. Женевская демократия, состоявшая главным образом из ремесленников и имевшая своими вождями таких самоотверженных людей, как Фатио, Мишели дю Крест, Ле Метр и других, еще в первой половине XVIII столетия выставила три основных требования: самодержавие народа, равенство всех граждан и признание правителей лишь доверенными народа. Борьба демократии с олигархией велась не на жизнь, а на смерть и не обходилась без драгоценных жертв. Фатио был расстрелян. Ле Метр обезглавлен после пытки. Мишели дю Крест лишен всех прав и заключен в тюрьму, где он томился 18 лет.

Но жизнь взяла свое. Всеобщий совет (Conseil General) женевских граждан все-таки добился высшей законодательной власти. Правда, еще в 1738 году "всеобщий совет" получил право "утверждать или отвергать проекты новых законов или изменений в уже существующих законах". Он получил право избирать властей, утверждать государственную роспись и дела, касающиеся покупки и продажи государственных имуществ, заключать договоры, решать дела войны и мира. Но эти права "всеобщего совета" долго оставались недействительными, потому что он, собственно говоря, не мог решать иных дел кроме тех, которые представлялись на его утверждение прежним аристократическим "советом двухсот", получившим после 1738 года 50 добавочных членов. Право народного предложения новых законов, которого требовал Фатио, не было еще добыто. Равным образом не были удовлетворены и другие существеннейшие требования женевской демократии: право "всеобщего совета" собираться в любое время по самостоятельному желанию граждан, требование тайной подачи голосов, требование уроженцев Женевы, считавшихся потомками иностранцев, распространить на них политические права женевского гражданства. Благодаря всему этому Женева была ареной непрекращавшейся борьбы и постоянных народных волнений.

Но эта борьба была необходимым условием воспитания той женевской демократии, наиболее крупным мыслителем которой был Жан-Жак Руссо. Его учение о самодержавии народа сложилось в значительной степени под влиянием политических понятий, господствовавших в его время среди женевской демократии. К несчастью, как это будет видно из дальнейшего изложения, учение Руссо было в очень сильной степени ограничено этими понятиями.

Руссо восстановил классическое определение понятия о гражданине, данное впервые Аристотелем. Оба эти мыслителя гражданином называют лишь того, кто непосредственно участвует в верховной самодержавной власти. С этой точки зрения гражданин является одновременно и самодержцем, поскольку он лично и непосредственно участвует в верховной власти, и подданным, поскольку он подчиняется этой власти, выражающей политическую волю самодержавной совокупности всех граждан.

"Общая воля, чтобы быть действительно всеобщей, должна быть таковою как по своему приложению, так и по своей сущности. Она должна истекать из всех, чтобы касаться всех"*.

______________________

* Roueseau J.J. Du Contrat Social. L. II, ch. IV.

______________________

"Самодержавная власть не может быть представлена по той же причине, по которой она не может быть отчуждена. Она содержится самым существенным образом в общей воле, а воля не может быть представлена другою волею: она есть та же самая воля или совсем иная. Середины нет. А потому избранники народа не могут быть его представителями. Они суть лишь его довоенные. Они не могут ничего окончательно решать.

Всякий закон, который не утвержден самим народом непосредственно, не имеет силы, не есть закон"*. "Народ, подчиняющийся законам, должен быть их творцом"**. Поэтому "законодательная власть должна принадлежать народу и может принадлежать только ему"***. "Так как закон есть не что иное, как проявление общей воли, то ясно, что в области законодательной власти народ не может быть представлен. Но он может и должен быть представлен в области исполнительной власти, которая есть не что иное, как сила, приложенная к закону"****.

______________________

* Ibid. L. III, ch. XV.
** Ibid. L. II, ch. VI.
*** Ibid. L. III, ch. I.
**** Ibid. L. III, ch. XV.

______________________

"Недостаточно, чтобы народ, собравшийся однажды, установил конституцию государства, одобрив данный свод законов. Недостаточно, чтобы народ установил раз навсегда правительство или чтобы он за один раз обеспечил на все разы избрание властей. Необходимо, чтобы кроме чрезвычайных народных собраний, которые могут потребоваться непредвиденными случаями, существовали собрания, происходящие время от времени через определенные промежутки. Необходимо, чтобы ничто не могло уничтожить их или отсрочить; чтобы в назначенный день народ мог быть созван установленным образом в силу закона; чтобы не требовалось никакого другого официального способа созыва"*.

______________________

* Ibid. L. III, ch. XII.

______________________

Народ должен быть единственным носителем верховной самодержавной власти. "В ту минуту, когда народ законным образом собрался и составил самодержавную совокупность граждан, само собою прекращается всякая правомочная деятельность правительства. Исполнительная власть бездействует, и личность последнего гражданина так же священна и неприкосновенна, как личность первого министра. Потому что там, где непосредственно присутствует сам представляемый, представителей уже не существует"*.

______________________

* Ibid. L. III, ch. XIV.

______________________

Таковы были основные политические понятия Руссо, развившиеся в его уме под влиянием женевской демократии.

В 1796 году она добилась наконец победы. Пересмотр конституции в этом году дал женевскому народу право предложения законов. Конституция становилась изменяемой по желанию народа, точнее, по желанию, выраженному тысячью граждан. Выработка проекта пересмотра поручалась особому законодательному собранию, избираемому всеми гражданами. Проект новых основных законов подлежал утверждению народа. Право петиций было признано неотъемлемым правом граждан. Всякая петиция, требовавшая изменения старого или издания нового закона, если ее поддерживало не менее 700 человек, передавалась на непосредственное рассмотрение народа.

Тридцатые годы прошлого столетия были годами окончательной победы женевской демократии. Самодержавие народа, которое стремился обосновать Руссо, было осуществлено республикою Женевы. Но могло ли народовластие, развившееся в городской республике, выйти из ее стен, из пределов, ограниченных незначительным пространством ее ничтожной территории? Все существовавшие во времена Руссо государства были монархиями. Берн, Венеция и отчасти Польша были примерами аристократических государств среднего размера. Прямая демократия в глазах Руссо требовала особенно благоприятных условий для своего полного осуществления даже в маленьких городских республиках вроде Женевы, где народ легко мог собираться и где каждый гражданин без всякого труда мог знать всех других. Примера сколько-нибудь значительного демократического государства Руссо не видал. И оно казалось ему немыслимым. Поэтому нет ничего удивительного в утверждении Руссо, что "вообще демократический образ правления свойствен лишь маленьким государствам, аристократический - средним по величине и монархический - большим"*. Подобно Монтескье, Руссо считал демократию почти неосуществимою политическою формою. "Если бы существовал народ богов, он управлялся бы демократически, - говорил Руссо, - столь совершенный образ правления не подходит для людей".

______________________

* Ibid. L. III, ch. III.

______________________

Таково было влияние, оказанное на демократическое миросозерцание Руссо понятиями, господствовавшими в его время. В своем представлении о демократии и о развитии народовластия Руссо был ограничен примерами небольших городских республик древности и своего родного города, демократия которого еще только добивалась власти. Для Руссо, по-видимому, осталось неизвестным даже народовластие упомянутых нами вечевых кантонов. А существования непосредственной демократии в более обширных землях, величина территории которых не позволяла населению сходиться в одно место на общее собрание для решения общественных дел, Руссо даже и не предполагал. Равным образом он ничего не знал об опросах населения и народных голосованиях, производившихся когда-то в Цюрихе и Берне. Демократический строй вечевых земель "Серых союзов", или Graubiinden, равно как и "конфедерация десятков" Валлиса с их федеративным референдумом были неизвестны Руссо. Они остались для женевского философа неведомою и немыслимою вещью. Однако они существовали в его время в современной ему Швейцарии и существовали с давних пор.

В обширной стране Восточных Альп, из долин которых берут свое начало Рейн и Энгадин, еще в XV столетии существовала федерация трех вечевых союзов поземельных общин. Один из них назывался "Серым" по серому цвету зипунов жителей, собиравшихся на общее вече его сельских общин. Это название потом распространилось и на другие два союза, из которых один именовался "Младшим", а другой союзом "Трех правосудий". Все они были такими же самостоятельными и независимыми вечевыми землями, какими в то время были Ури, Унтервальден, Гларус и другие вечевые земли, состоявшие из целого ряда поземельных общин свободных земледельцев. Еще в 1471 году три "Серых" союза решили объединиться и образовать один вечный союз в виде единой федеративной республики под названием "республики трех вечных союзов Верхней Ретии или Серых союзов". Отсюда и вся страна стала называться страною "Серых союзов", или Граубюнден.

Живою связью между соединившимися вечевыми землями служил особый сейм, который собирался ежегодно летом и заседал по очереди в главном селении каждого союза. Сейм состоял всего из трех делегатов, избранных по одному от каждой вечевой земли. Члены сейма не были полномочными представителями своих земель, а лишь их доверенными послами. Они обсуждали общие политические вопросы, касавшиеся внутренних и внешних дел всех трех союзных земель. Но их решения получали силу лишь по одобрении народом. Союзный сейм только намечал желательное решение дел союза; и это решение поступало далее на рассмотрение народа. Но так как в такой сравнительно обширной стране, как Граубюнден, одно общее собрание народа было невозможно, то решения сейма рассматривались не на одном общем, а на целом ряде местных народных собраний или мирских сходов. Обыкновенно по окончании заседаний сейма особо назначенная им комиссия составляла подробный протокол с перечнем всех рассмотренных вопросов. Все это рассылалось для обсуждения на народных собраниях. В некоторых случаях члены сейма самолично отправлялись на мирские сходы сельских общин. Эти разъезды народных избранников и их общение со своими избирателями получили даже особое название "das Reiten und Fahren auf die Gemeinden"*.

______________________

* Deploige Simon. Le Referendum en Suisse. Bruxelles, 1892. P. 18. Прим.

______________________

Народные собрания отдельных сельских общин решали окончательно все вопросы, предложенные на их рассмотрение. После того собирался особый съезд, состоявший из трех послов союзов и из девяти других выборных должностных лиц, для определения результатов народных голосований. Это было делом сложным, ибо отдельные сельские общины обладали разным количеством голосов, смотря по величине платимых налогов. Таким образом, общие дела федеративной республики Граубюнден, каковы дела войны и мира, заключение союзов, договоров и пр., решались по способу так называемого федеративного референдума. Отличительною его чертою было то, что обращение к народу происходило не путем непосредственного обращения к избирателям, а путем обращения к целым мирским сходам. Все дела, касавшиеся отдельных союзных вечевых земель, не подлежали федеративному референдуму и решались отдельными вечевыми собраниями этих земель.

Подобная же федеративно-демократическая система непосредственного союзного самоуправления народа господствовала одновременно в "конфедерации десятков" Валлиса, где десятками назывались те же поземельные вечевые общины. Их насчитывалось 12. Общие дела их союза также рассматривались на общесоюзном сейме, который был собранием доверенных послов отдельных вечевых земель. Послы принимали общие решения для доклада (ad referendum) народу, пославшему их на сейм. Окончательное решение дел считалось исключительно народным правом отдельных вечевых общин.

Эта первобытная политическая форма, вышедшая из глубины средних веков и оставшаяся совершенно незамеченного Руссо, обладала достаточною жизненностью, чтобы сохраниться до XIX столетия, когда республики Граубюндена и Валлиса приняли новейшую форму демократии. В 1880 году федеративный референдум Граубюндена был изменен. Способ голосования общинами, обладающими различным числом голосов в зависимости от величины уплачиваемых налогов, был отменен. На место его стал способ индивидуального счета голосов, поданных гражданами, лично присутствующими на местных сходах. Из общинного голосование стало народным. И на это голосование стали передаваться все законы - основные и обыкновенные - и разные правительственные мероприятия и постановления. Было введено право народной инициативы, предоставленное каждым 5 000 правоспособных граждан. Соответственные изменения произошли и в конституции Валлиса. Впрочем, в этом кантоне народное голосование было ограничено лишь финансовыми вопросами.

Пример прежнего политического устройства Граубюндена и Валлиса очень убедительно показывает, что считать демократию неосуществимою политическою формою было неправильно даже во времена Руссо. Кажущаяся невозможность ее и в данном случае объяснялась лишь недостаточным знакомством с фактами действительной жизни или, прямо говоря, простым незнанием. Если бы Руссо был знаком хотя бы с одною из двух только что описанных федеративно-демократических республик, то едва ли бы он объявил демократию политическою формою, неосуществимою для населения страны хоть сколько-нибудь значительных размеров. Конечно, федеративно-демократическое устройство Граубюндена и Валлиса времен Руссо представляло собою слишком первобытную форму; однако знания даже этой первобытной формы было бы достаточно для гениального ума Руссо, чтобы избежать сделанной им ошибки. Насколько велика была эта ошибка, могло показать лишь дальнейшее развитие народовластия в Швейцарии, как в отдельных кантонах, так и в самом союзе.

ГЛАВА VIII. РАЗВИТИЕ НАРОДОВЛАСТИЯ В ОТДЕЛЬНЫХ КАНТОНАХ ШВЕЙЦАРИИ И В СОЮЗЕ

Говоря о развитии народовластия в отдельных кантонах, можно не касаться народовластия тех кантонов, в которых с давних пор господствует демократическая система прямого самоуправления народа с помощью вечевых собраний или мирских сходов. Описывать их значило бы в значительной степени повторять то, что было сказано в предыдущей главе о первоисточниках швейцарского народовластия. В настоящую минуту нас интересуют не первобытные демократические учреждения, а новые демократические формы, которые являются целиком плодом новейшего времени, прямым завоеванием современной демократии. Вопрос этот настолько важный, что на нем необходимо остановиться подробнее.

Демократическое движение, которое еще в XVIII столетии дало себя почувствовать правящим классам Женевы, Фрибура, Берна и других городских республик, было лишь предвестником мощного движения XIX века. Народные волнения, демократические заговоры и восстания, происходившие в XVIII столетии, были задавлены самодержавными парламентами городских республик с помощью вооруженной силы их собственных правительств или их союзников. Но демократия, являвшаяся прямым и неизбежным плодом развития страны, ее экономических сил, общего подъема широких народных масс, развития их общественного самосознания, демократия не могла быть задавлена никакими силами. Это обнаружилось в первой половине нового столетия.

Демократия одержала первую свою победу в кантоне Ваадт. В 1828 году его парламент, или большой совет, был принужден многочисленными петициями поставить на очередь вопрос о необходимости согласия народа или, точнее, избирателей на изменения основных законов, производимые парламентом. 26 мая 1830 г. большой совет решил, что все будущие изменения конституции должны передаваться на утверждение народа. В том же году, месяцем позднее, подобное же решение принужден был принять и большой совет кантона Тичано. Оно гласило: утверждение народа на вечевых собраниях округов необходимо для всякого изменения конституции. § 2 конституции объявлял, что носителем самодержавной власти является вся совокупность граждан.

Демократическое движение распространялось по всей Швейцарии, которая в это время продолжала еще находиться под давлением господствовавшей в то время во всей Европе, и в частности во Франции, монархической реакции. Видную роль в этой последней играло царское правительство Николая I, видевшее свое особое призвание в должности всеевропейского жандарма. Бурбоны, восстановленные Священным союзом монархической реакции на разбитом троне Франции с целью активной борьбы с революцией или, вернее, с революционными порывами демократических слоев населения, стремившихся к политической свободе, Бурбоны всячески старались подавить не только свой народ, но и демократию Швейцарии. Вот почему окончательное низвержение Бурбонов Июльской революцией имело огромное значение не только для Франции, но и для швейцарской демократии. Трех жарких июльских дней, самоотверженными героями которых были парижские рабочие, было достаточно для того, чтобы навеки избавить Францию от ненавистных ей Бурбонов. Три жарких июльских дня напрасно ждали на швейцарской границе прибытия французской почты. Она прибыла лишь на четвертый день уже под трехцветным знаменем победоносной революции.

Победа населения Парижа развязывала руки швейцарской демократии. Она сразу поняла, что наступило более благоприятное время для ее политической деятельности. Демократия двинулась вперед. А союзный сейм, подавленный только что происшедшими событиями, постановил единогласно никоим образом "не вмешиваться в конституционные реформы, которые уже осуществлены или могут еще быть осуществлены" "каждым государством конфедерации, в силу принадлежащего ему самодержавия". Подобное отношение союзного правительства к начавшейся борьбе демократии за народные права, захваченные местными парламентами, было очень знаменательно и говорило очень много. Очевидно, прежней веры в конечную победу самодержавного и безответственного представительства над народовластием уже не существовало. Последовавшие события очень скоро сделали это совершенно ясным.

Местом первого сражения демократов со сторонниками представительного образа правления было Учредительное собрание Сэн-Галленского кантона, собранное для выработки новой конституции. Сэн-галленские демократы в лице Диога, Эйхмюллера, Графа и других своих вождей требовали введения демократической системы прямого самоуправления народа. Сэн-галленские представительники являлись защитниками старого порядка и требовали сохранения самодержавия парламента. По этому поводу на Учредительном собрании происходила ожесточенная борьба. "Мне важно, - говорил вождь демократов Диог при обсуждении конституции, - мне важно прежде всего найти то основное положение, которое должно служить исходною точкою нашего дела. Я знаю лишь одно: самодержавие народа. Самодержец должен быть верховен. Воля его закон. Некоторые, однако, говорят о представительном самодержавии, которое есть не что иное, как передача власти в чужие руки. Кто передает свою власть, тот перестает быть самодержцем. И я считаю, что конституция, которая дает большому совету право утверждать законы, есть конституция ложная". Диог подчеркивает отличие радикальной школы государственного права от демократической и замечает: "Основным началом здесь хотят выставить благо народа. Но в действительности здесь дело заключается не в благе, а в праве, в том, что принадлежит народу на самом деле. На словах признают народ совершеннолетним и в то же самое время приставляют к нему в виде опекуна большой совет. Благодаря этому народ немедленно же перестает быть самостоятельным"*.

______________________

* Carti Theodor. Geschichte der Schweizerischen Volksgesetzgebung. Zweite Auflage. Zurich, 1885. S. 132. Курти Ф. История народного законодательства и демократии в Швейцарии / Пер. Львовича. Пб., 1900. С. 89-90.

______________________

Диог требовал введения референдума, народного голосования законов. Он требовал также, чтобы народу было предоставлено "право предложения законов, инициатива". "По моему мнению, - говорил Диог, - самодержавная воля состоит не только в запрещении, но и в приказании того, что ей угодно. Народ должен не только рассматривать законы. Они должны истекать из народной воли". На этом основании Диог добивался, чтобы в конституцию была включена особая статья, в которой было бы вполне определенно сказано, что народу принадлежит законодательная власть.

Сторонники старого порядка, всячески старавшиеся сохранить самодержавие парламента, ссылались на то, что народ не может сам вырабатывать законы. Впрочем, большинство согласно было на словах признать начало самодержавия народа. Так, Гельблинг говорил, что свободный народ, конечно, сам дает себе законы; но дело выработки их должно принадлежать всецело представительному собранию. Некоторые, подобно адвокату Гооду, пускались на софизмы, уверяя, что настоящий законодатель не тот, кто вырабатывает законы, а кто дает им силу, утверждая их. Таким путем подготовлялось половинчатое решение спора посредством компромисса.

В конце концов, Учредительное собрание, отвергнув требование демократов признать за народом право предложения законов, было, однако, принуждено признать за ним право утверждения или не утверждения законов.

Несколько статей вновь выработанной сэн-галленской конституции определяли признанное за народом право участия в законодательстве следующим образом: народ кантона самодержец. Самодержавие, т.е. совокупность всех политических властей, находится в руках всей совокупности граждан (ст. 2). В силу этого народ пользуется законоутвердительною властью и каждый закон предлагается ему на утверждение. Народ может не признать выработанного (парламентом) закона и воспрепятствовать его приведению в действие (ст. 3). Рядом статей определялись способы осуществления народного права вето или отвержения предлагаемых парламентом законов.

Усилиями демократов вето было введено в 1832 году на Базельской земле, в 1839 году в Валлисе, в 1841 году в Люцерне. Но признание за народом этого, в сущности, лишь чисто отрицательного права - отвергать не нравящиеся ему законы - было лишь предвестником новых и более действительных завоеваний швейцарской демократии. Демократы теперь отдавали себе совершенно ясный отчет в том, какое значение может иметь введение народного права предложения законов.

И демократы вполне определенно решили выставить требование права народной инициативы и добиваться его осуществления. Первая решительная борьба между сторонниками народовластия и представительниками на почве этого вопроса произошла в кантоне Ваадт.

Представительники вполне справедливо видели во введении народной инициативы начало решительного перехода от представительного образа правления к демократической системе самоуправления народа. Вот почему они решились всеми силами воспрепятствовать введению инициативы, приводя бесконечное количество доводов для доказательства ее ненужности и опасности.

К чему давать народу особое право предлагать законы? - говорили они. Довольно с него и права петиции. Право петиций дает гражданам возможность просить правительство о введении любых законов, желаемых народом. Некоторые из противников введения инициативы скорее соглашались даже предоставить народу право распускать большой совет или переизбирать его каждый год. Они надеялись, что путем этой уступки им все же удастся удержать в руках парламента действительную верховную законодательную власть. Распущение парламента по требованию народа, недовольного своими представителями, думали они, конечно заставит парламент быть более чутким и отзывчивым к желаниям народа. Но все же, раз почин в деле законодательства остается всецело в руках представительного собрания, оно будет по-прежнему единственным действительным творцом всех законов и источником всех новых прав.

Но допустить распущение парламента по требованию народных петиций не соглашались консерваторы. Они считали, что это может привести к смуте. Равным образом не соглашались они и на ежегодное переизбрание парламента. Оно сопровождалось бы ежегодной агитацией, которая вызывала бы, по их мнению, ежегодные народные волнения.

Однако поставленный вопрос необходимо было разрешить каким бы то ни было образом. Вот почему Дрюэ, бывший консерватор, разделявший только что указанные опасения, выступил с особым предложением "необходимой санкции", "обязательного вето" или обязательного референдума, т.е. обязательного народного голосования каждого нового закона и постановления. По предложению Дрюэ, граждане кантона Ваадт должны были ежегодно, в определенный день, собираться в своих округах для того, чтобы путем народного голосования новых законов и постановлений утверждать их и вводить в силу или отвергать и этим лишать их силы. С целью выяснения их желательности или нежелательности народным собраниям полноправных граждан предоставлялось право, наподобие державных вечевых собраний, обсуждать предлагаемые законы и постановления. По желанию правительства или "большого совета", или по требованию 5000 граждан могли быть созываемы чрезвычайные народные собрания с тою же целью.

Неожиданное предложение Дрюэ, по выражению Эйтеля, одного из членов совета, присутствовавшего при внесении этого проекта, произвело впечатление брошенной бомбы, разорвавшейся в зале заседания "большого совета". Оно поразило сторонников старого порядка, словно громом. Они начали сдаваться. Победа явно клонилась на сторону демократов. Особенно горячим защитником инициативы выступил вышеупомянутый Эйтель. Он ставил ее выше референдума. Референдум, по его словам, конечно, дает народу право утверждать законы, предлагаемые правительством. Но если народ их отвергает, то народная воля все же остается неизвестной. Инициатива же дает народу право требовать таких законов, которые он желает сам, какие ему нужны.

В конце концов было решено: 1) представлять впредь на народное голосование все проекты изменения конституции; 2) предоставить народным собраниям право голосовать также всякое предложение, переданное на народное голосование по желанию самого "большого совета" или по инициативе 8000 полноправных граждан. Таким образом, в 1845 году в кантоне Ваадт за народом было признано не только право утверждать или не утверждать предложения парламента, но и законодательствовать по собственному почину, утверждая предложения, сделанные любыми восемью тысячами полноправных граждан.

Достижение этих народных прав было безусловною и решительною победою ваадтской демократии. Эта победа, конечно, не могла не отразиться на положении дел в других кантонах. Повсюду демократия готовилась идти на приступ парламентаризма. Но парламентаристы не были захвачены врасплох. В конституциях многих кантонов сторонниками представительной системы были введены особые сроки, до истечения которых запрещалось вводить в основные законы какие бы то ни было изменения. Вот за этими-то статьями конституции, словно за крепостными окопами, и укрылись сторонники старой представительной системы.

Но подобный способ сопротивления признанию народных прав мог только еще более обострить народное недовольство, которое во многих случаях доходило даже до настоящих возмущений. В некоторых кантонах население, выведенное из себя, захватывало власть парламентов в свои собственные руки и, не обращая внимания ни на какие положенные сроки, производило насильственные пересмотры конституций. В других кантонах дело доходило до настоящих уличных сражений и учреждения временных правительств.

Борьба сторонников двух различных политических систем дошла до крайней степени ожесточения, когда она осложнилась новым грозным политическим событием, которое поставило на карту самое дальнейшее существование Швейцарского союза самодержавных кантонов. Я говорю о гражданской войне, возникшей на почве обособления от общего союза наиболее консервативных кантонов, которые составили свой "Обособившийся союз" или Sonderbund. Правда, благодаря дружным действиям остальных кантонов и умелости союзного правительства восставшие кантоны принуждены были положить оружие. Гражданская война была прекращена в самом своем начале. Но умелое прекращение гражданской войны вовсе не означало уничтожения причин ее возникновения и не обеспечивало мира на будущее время. Единственное спасение заключалось в немедленном же и правильном решении целого ряда вопросов, которые волновали отдельные кантоны и угрожали дальнейшему существованию самого союза.

Волнения в отдельных кантонах свидетельствовали достаточно убедительно, что исключительно господствовавшая в них представительная система не может быть сохранена в своем прежнем чистом виде. Более того. События, происшедшие незадолго перед тем в целом ряде кантонов, явно показали, что пришло уже время признать новую демократическую систему народовластия такою же законною республиканскою политическою формою, какою признавалась до этого времени представительная система и древняя форма народовластия вечевых кантонов.

Гражданская война "Обособившегося союза" говорила не менее убедительно о том, что необходимо более прочное объединение кантонов, что требуется переустройство их "вечного союза" из простой федерации, каким он был до того времени, в настоящую единую союзную республику, которая слила бы все отдельные народности кантонов в одну единую самоуправляющуюся нацию, руководимую общесоюзной властью. Словом, была необходима совершенно новая союзная конституция. А политические обстоятельства были таковы, что пришлось немедленно же приступить к ее выработке.

Здесь нет места подробно останавливаться на союзной конституции 1848 года, положившей основание единой союзной республике Швейцарии. Но здесь необходимо указать на те статьи этого замечательного для своего времени конституционного акта, которые очень убедительно говорят о том, насколько эта союзная конституция явилась плодом предшествовавшего ей демократического движения. По мнению швейцарских юристов, союзная конституция 1848 года одинаково признает как самодержавие всего швейцарского народа или швейцарской нации, так и самодержавие народов двадцати двух кантонов. Но форма организации союзной власти обеспечивает явное преимущество за "нацией" или, точнее, за общенациональными интересами швейцарской, преимущественно крупной, буржуазии.

Конституция 1848 года отдавала верховную власть союза в руки союзного собрания, состоящего из двух палат. Последние работали отдельно, как две законодательные палаты парламента. Для выбора же союзного правительства или министерства они объединялись в единое "союзное собрание". При выработке конституции было сделано предложение - предоставить выбор министров самому народу. Это предложение было отклонено в комиссии лишь большинством одного голоса: десятью против девяти. Выбор всех семи министров, включая в это число и военного министра, был предоставлен союзному собранию. В этой области самодержавие народа признавалось пока лишь на словах, так как дело организации правительства отдавалось целиком в руки представительного собрания. Но зато в области пересмотра конституции за народом признавалась некоторая законодательная власть: право требовать, более того, право вызывать пересмотр конституции и право утверждать или не утверждать ее.

Статья 113 гласила: "Если одна часть союзного собрания постановит произвесть пересмотр союзной конституции, а другая часть союзного собрания не согласится с первою или если 50 000 швейцарских граждан, обладающих правом голоса, потребуют пересмотра союзной конституции, то вопрос - производить ли пересмотр или нет - в обоих случаях должен быть передан швейцарскому народу на голосование посредством "да" и "нет". Если в одном или другом из этих двух случаев большинство швейцарских граждан, участвующих в голосовании, выскажутся утвердительно, то оба совета (т.е. обе палаты) должны быть переизбраны для выработки конституции".

Статья 114 дополняла: "Пересмотренная союзная конституция входит в силу в том случае, если она принята большинством швейцарских граждан, участвующих в голосовании, и большинством кантонов".

Эти статьи союзной конституции 1848 года были, конечно, лишь первым шагом к демократической союзной системе. Однако все же признание за каждыми пятьюдесятью тысячами граждан права предлагать пересмотр союзной конституции означало собой начало действительного участия народа в союзном законодательстве. Правда, народ не имел возможности сам непосредственно участвовать в выработке основных законов. В конце концов ему предоставлялось утверждать лишь те, которые вырабатывает нарочно избранное для того представительное союзное собрание; но все же даже и это народное право было значительною уступкою швейцарской мелкобуржуазной демократии со стороны крупной буржуазии.

Народовластие признавалось союзною конституциею 1848 года политическою системою, существующею в Швейцарии на равных правах с представительным образом правления. 5-я статья союзной конституции обеспечивала кантонам их конституции под условием, чтобы они имели "республиканскую форму: представительную или демократическую".

Другим условием было то, "чтобы они были утверждены народом и чтобы они могли быть пересматриваемы, когда этого потребует безусловное большинство граждан".

Путь для дальнейшего поступательного хода швейцарской демократии был расчищен. Дальнейшее развитие народовластия в кантонах было обеспечено. С этого времени мелкая буржуазия, городская и сельская, во всех кантонах начинает выступать против крупной буржуазии и добиваться непосредственного участия в законодательстве и управлении своей родины. Позднее во главе демократического движения против парламентского господства крупных капиталистов становятся социалисты.

В 1849 году вето вводится в Тургау, в 1852 в Шафхгаузене. В том же 1852 году в Валлисе была введена новая форма народного голосования финансовых вопросов и народное право предложения, пересмотра и изменения конституции. В 1858 году был введен финансовый референдум и в Невшателе. Постановления о расходах, превышающих 500 000 франков, были изъяты из рук парламента и предоставлены народу. Точно таким же образом был ограничен в 1861 году и парламент кантона Ваадт: для заключения займов, превышающих миллион франков, теперь уже требовалось предварительное согласие народа. В 1852 году в кантонах Шафхгаузене и Аргау за народом в случае его недовольства представителями было признано право распускать парламент. Подобное же "право отозвания" ("Abberufungsrecht") большого совета в 1869 году было введено в Тургау, Золотурне и Люцерне.

Это народное "право отозвания" парламента заключалось в том, что за известным числом граждан признавалось право ставить на народное голосование вопрос: могут ли избранные народом представители продолжать пользоваться своими полномочиями или нет? "Право отозвания" не получило в кантонах дальнейшего распространения потому только, что парламенты, ограниченные народом, не решались уже принимать решения, явно враждебные народной воле, непосредственное выражение которой сделалось вполне возможным благодаря дальнейшему распространению права народной инициативы.

В 1863 году право народного предложения законов, как основных, так и обыкновенных, было введено в Базельской земле. Ее конституция признала это право за 1500 гражданами. Одновременно был введен и обязательный референдум, т.е. обязательное народное голосование всех законов, постановлений и договоров, вырабатываемых местным парламентом. Обязательный референдум было постановлено производить ежегодно дважды, весною и осенью.

В 1869 году обязательный референдум и право народного предложения законов было введено в Цюрихском кантоне. Введение демократической системы в многолюдном и выдающемся по своему экономическому развитию Цюрихском кантоне, последовавшее после ожесточенной борьбы демократов с репрезентативистами, имело особо важное значение. Поэтому совершенно немыслимо обойти молчанием эту новую решительную победу швейцарской демократии, которая вместе с тем была отчасти и победою цюрихских социалистов. Последние в лице известного швейцарского социал-демократа Бюркли требовали прямого народного законодательства.

Цюрихские демократы, руководимые Каспаром Зибером, пламенным сторонником народовластия, добивались, чтобы народное голосование законов и постановлений производилось бы не только в случае требования его известным количеством граждан, но чтобы оно производилось обязательно через правильные промежутки времени; чтобы право предлагать законы было признано не только за известным числом граждан, но и за каждым отдельным гражданином, если только его предложение найдет себе поддержку известной части членов кантонального совета: чтобы правительство (министры), члены верховного суда и судебной палаты назначались не большим советом, а самим народом. Кроме того, они требовали законов в защиту рабочих, введения прогрессивного налога и других мероприятий, которые находились в непосредственной связи с борьбою против чрезмерного влияния капитала и коалиции железнодорожников и всяких крупных предпринимателей, которые старались забрать в свои руки власть в кантоне.

Боевым кличем сторонников демократической системы прямого самоуправления народа было: "Все для народа и все самим народом". Видя, как легко большой совет подчиняется влиянию капиталистов и идет против желаний избравшего его народа, цюрихские демократы хотели отнять у своего парламента его огромную власть и сделать его "простым советником народа". Чтобы достигнуть этого, они добивались общего пересмотра конституции.

Крупнобуржуазная правительственная партия, носившая название либеральной и считавшая свой парламент "лучшими силами интеллигенции", сопротивлялась всеми силами требованиям демократов и употребляла всяческие средства, чтобы задавить движение. Но движение, находившее горячую поддержку в широких народных массах, все росло. Вопрос о пересмотре конституции был решен в положительном смысле. Напрасно представительники уверяли, что "наш народ деятельный, трудовой, семейственный" так обременен домашними заботами, что не имеет ни времени, ни охоты заниматься государственными делами. Тщетно они метали громы против "льстецов" и "обманщиков народа", стремившихся "навязать" народу законодательную власть, чтобы достигать с помощью народа своих собственных корыстных целей.

Наиболее дальновидные сторонники представительной системы в роли Сутера надеялись спасти хоть часть погибающего корабля посредством компромисса. Но демократы стойко стояли на своем. Они открыто заявили, что время господства представительной системы уже прошло, что наступило время для демократической системы; что референдум и инициатива суть новые права, выдвинутые широким политическим движением. "Мы ставим инициативу прежде референдума, а референдум непосредственно за нею, - говорил Зибер. Он горячо нападал на Сутера, который допускал, чтобы народ лишь содействовал большому совету посредством инициативы и окончательного утверждения его решений, а в действительности хотел, чтобы законодательная власть находилась в распоряжении большого совета. Мы, говорил Зибер, желаем как раз обратного, а именно чтобы законодательная власть принадлежала самому народу, который пользовался бы ею как непосредственно, так и с помощью большого совета.

На обвинение, что он хочет лишить большой совет всякого значения, Зибер отвечал: "Никогда не может потерять своего значения то, что находится в связи с народною волею, с народными желаниями. Но большой совет впредь уже не будет альфою и омегою политической жизни. Он не будет опекуном народа, а лишь советником новых идей, другом"*.

______________________

* Curti Th. Gosrhichte der Schweizerischen Volksgesetzgebung. S. 229. Русск. пер.: Kypnru Ф. История... С. 154.

______________________

Сутер доказывал, что народ физически не может совместно обсуждать законы. Зибер возражал: "Мы тоже прекрасно понимаем, что наш народ не может сходиться на одно общее вечевое собрание для обсуждения предложений. Но, признавая это, мы, с другой стороны, должны желать, чтобы народ на самом деле участвовал в законодательстве таким непосредственным образом, который по своей жизненности ни в каком случае не уступал бы мирскому сходу"*. Зибер имел в виду предварительное обсуждение и одновременное народное голосование гражданами предложенных законов и постановлений, производимое по местам.

______________________

* Ibid. S. 227.

______________________

В конце концов было решено отобрать верховную законодательную власть от большого совета и передать ее самому народу. В новой конституции было сказано, что народ пользуется этою властью сам, с помощью кантонального совета (Kantonsrath). Начало прямого народного законодательства было установлено. Оно было осуществлено в большом промышленном Цюрихском кантоне с помощью народного права предложения и утверждения законов.

Предложение нового закона могло быть сделано в виде "общего указания" (motion simple, einfache Anregung) или в форме "вполне разработанного проекта" (projet redige de routes pieces, ausgearbeiteter Entwurf). Оно могло быть сделано пятью тысячами правоспособных граждан и даже отдельным гражданином, если его предложение найдет себе поддержку со стороны одной трети членов кантонального совета. Статья 29 новой цюрихской конституции объявляла:

"Право предложения, принадлежащее правоспособным гражданам (инициатива), обнимает собою требования издания, отмены или изменения какого-либо закона или постановления, не переданного конституциею в исключительное ведение кантонального совета. Такие требования могут быть предъявлены в форме общего указания или в форме выработанного проекта. Если такое требование будет предъявлено одним гражданином или учреждением и встретит поддержку со стороны одной трети членов кантонального совета, то оно должно быть передано на решение народа. Гражданин, сделавший предложение, или депутат того учреждения, от которого оно исходит, имеет право лично мотивировать и обосновать свое предложение в собрании кантонального совета, если его просьба о личном обосновании будет поддержана 25 членами этого совета. Подобным же образом и предложения, сделанные 5000 правоспособных граждан или несколькими общинами, в которых по крайней мере 5000 правоспособных граждан высказались в пользу данного предложения, должны передаваться на народное решение, если кантональный совет сам не примет предлагаемых мер. Всякое своевременно поданное предложение должно быть передано на народное решение не позже как во второе из следующих очередных народных голосований"*...

______________________

* Курти Ф. История... С. 158.

______________________

Статья 30 устанавливала порядок народного голосования. "Народное голосование законодательных постановлений кантонального совета совершается ежегодно дважды: весной и осенью (референдум). В случаях, не терпящих отлагательства, кантональный совет может назначить чрезвычайное голосование. На народное голосование должны передаваться: 1) все проекты изменения конституции, законы и конкордаты; 2) те постановления кантонального совета, которые он не может принимать в окончательной форме (единовременные расходы, превышающие 250 000 франков, или ежегодно повторяющиеся, превышающие 20 000 франков); 3) те постановления кантонального совета, которые он сам пожелает передать на решение народа... Голосования производятся в общинах посредством урн.

Участие в голосованиях есть долг каждого гражданина. При голосованиях вопросы решаются абсолютным большинством утвердительных или отрицательных голосов. Кантональный совет не имеет права вводить в силу законы и постановления до народного голосования*.

______________________

* Там же. С. 158-159.

______________________

Избрание правительства (министров) самим народом тоже было достигнуто. Право отозвания не было введено только потому, что было сочтено лишним. Парламент из прежнего законодателя был уже превращен в настоящего советника народа. Народ по своему желанию мог законодательствовать сам непосредственно или посредством подчиненного ему парламента. Народовластие было достигнуто. Цюрих стал настоящею демократическою республикой.

Эта победа цюрихской демократии имела в свое время огромное значение. Вопрос о прямом народном законодательстве обсуждался на конгрессе "Международного общества рабочих" в Базеле. Весть об осуществлении прямого народного законодательства разнеслась далеко за пределы Швейцарии: она проникла в среду английских рабочих; прямое народное законодательство сделалось политическим требованием немецких рабочих. Но наибольшее значение цюрихская победа имела для самой Швейцарии. Она отозвалась введением инициативы и обязательного референдума в Тургау, потом в Берне (1869), в Золотурне, Люцерне, Аргау (1870). Парламенты повсюду не только лишались своей прежней верховной законодательной власти, которая переходила в руки народа, но и ограничивались в области своих обычных постановлений. Народ особенно стремился ограничить своих представителей в пользовании народными деньгами, лишая парламенты права делать расходы, превышающие известную сумму, без предварительного дозволения народа, которое должно было быть испрашиваемо в каждом случае особо.

Причина такого недоверия народа к своим представительным собраниям была та же, что и в Американских Штатах: избранные народом представители слишком легко становились простыми орудиями в руках капиталистов. Так подрывал капитализм свою собственную политическую систему.

Представительная система постепенно уступала свое место системе демократической. Еще в 1860 году чисто представительный образ правления господствовал над 1 030 000 швейцарцев. В 1870 году под господством представительной системы оставалось жить лишь 330 тысяч человек. Она продолжала владычествовать лишь в 3 1/2 кантоне* из 22. Это развитие народовластия в кантонах не могло не повлечь за собою дальнейшего изменения союзной конституции в сторону демократической системы.

______________________

* Фрибур, Цуг, Базель-Город, Тессин.

______________________

ГЛАВА IX. ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ ШВЕЙЦАРСКОЙ СОЮЗНОЙ КОНСТИТУЦИИ В 1874 И 1891 ГОДАХ

Толки о необходимости пересмотреть союзную конституцию и привести ее в соответствие с развитием народовластия в кантонах начались еще в 60-х годах. По мере того как мелкая буржуазия и рабочие добивались в своих кантонах прав непосредственного участия в верховной власти с помощью прямого народного законодательства, требование пересмотра союзной конституции становилось все более и более настойчивым.

Демократический национальный союз Грютли, объединявший в своих рядах немалое число швейцарских рабочих и бывший влиятельнейшею демократическою организациею Швейцарии, выставил вполне определенное требование: ввести в союзную конституцию народное право утверждать или отвергать предлагаемые законы и постановления, делаемые правительством, включая в это число и договоры с другими государствами. Другое требование заключалось в том, чтобы союзный совет избирался не союзным представительным собранием, а всеобщим голосованием швейцарских граждан.

Демократы-теоретики утверждали, что начало самодержавия народа, проведенное в жизнь в большинстве кантонов и признанное на словах и союзною конституциею, должно быть введено в нее на деле, в виде непосредственного народного законодательства. А демократы-практики вполне основательно настаивали на том, что после того, как населения кантонов добились права действительного участия народа в верховной власти, является в высшей степени неестественным и несправедливым, чтобы эти народные права ограничивались и до известной степени лишались силы представительным правительством союза. Кроме того, демократы обращали внимание на совершившееся превращение Швейцарии из союза самодержавных городских республик и земель в единую союзную республику. Они указывали на развитие централизации и на соответственное усиление власти союзного правительства, которое оставалось представительным, несмотря на развитие народовластия в кантонах. Это усиление представительной союзной власти, говорили практические политики демократии, требует противовеса, который может быть создан лишь посредством соответственного увеличения прав и власти всего швейцарского народа. В это время положение: "всякое расширение власти правительства должно быть всегда уравновешиваемо соответственным расширением народных прав" стало уже азбучною истиною швейцарской демократии.

Демократы-социалисты, в свою очередь, указывали на необходимость расширения союзных прав всего швейцарского народа ввиду непомерно растущей силы капитала, концентрирующегося в руках различных крупных акционерных железнодорожных обществ и других разных компаний и капиталистических предприятий, бороться с влиянием которых населению отдельных кантонов с каждым днем становилось все затруднительнее. Дело в том, что союзы капиталистов не ограничивались пределами отдельных кантонов, а распространялись на целый ряд кантонов. Некоторые капиталистические предприятия охватывали весь союз и постепенно забирали в свои руки союзное представительное правительство, которое, как и любой из существующих парламентов, состояло почти исключительно из лиц имущих, из представителей буржуазии, из людей, интересы которых были связаны самым теснейшим образом с интересами капитала. Таков же был и состав союзного парламента или союзного собрания, избиравшего министров из своей среды. Можно ли было всецело доверять этим представителям капитала народный кошелек? Опыт отдельных кантонов показал, что нельзя. Вот почему швейцарская социал-демократическая партия выставила в это время в своей программе следующие два требования: 1) народное союзное голосование при помощи урн, важнейших финансовых постановлений и законов, предлагаемых палатами или возникающих путем народной инициативы; 2) неограниченное право народной инициативы, предоставляемое каждым двадцати тысячам правоспособных швейцарских граждан.

Союзное собрание увидело себя в конце концов вынужденным приступить к новому пересмотру союзной конституции. Большинство новых основных законов, выработанных союзным парламентом в 1866 году, было отвергнуто всеобщим голосованием швейцарского народа. Союзному собранию приходилось приняться за дело снова. Теперь оно могло рассчитывать на успешную работу только в том случае, если оно примет ближе к сердцу желания народа и согласится уступить справедливым требованиям демократов.

Но обыкновенно люди не желают добровольно выпускать из своих рук захваченной ими власти. В союзном собрании по поводу пересмотра конституции происходила самая ожесточенная борьба. Представительники, члены союзного собрания, не желавшие передавать народу своей верховной законодательной власти, утверждали, что народ еще недостаточно зрел для того, чтобы умело пользоваться властью.

Демократы, прекрасно понимавшие настоящий смысл выставляемого противниками народовластия условия народной "зрелости", отвечали им в лице Генгеля: "Это условие есть самое лучшее средство к тому, чтобы под предлогом благожелательности на вечные времена лишить народ возможности осуществлять свою верховную власть, и к этому условию всегда делается припев: ах, народ, к сожалению, еще незрел - нужно еще подождать с признанием его державных прав! А тем временем благожелательные опекуны будут управлять по-прежнему. Народ же никогда не будет зрелым, во-первых, потому, что опекуны никогда не захотят признать его совершеннолетним, а во-вторых, потому, что, так как его никогда не допускают к самостоятельной деятельности, то он, в конце концов, разучится желать и действовать..."*.

______________________

* Kypmu Ф. История... С. 168.

______________________

Парламентаристы возражали в лице Вельти, одного из наиболее влиятельных защитников представительной системы. "Народ как верховный владыка, - говорил Вельти, - имеет право на все, на что только простирается его власть. Но власть его имеет свои пределы, и мы обязаны указать, где, по нашему убеждению, находятся эти пределы... Полагают, будто народ может голосовать относительно всех законов. Я же нахожу, что альпийский пастух со сводом торговых законов или конюх с судебным уставом в руках, подготовляющийся к практическому применению своих самодержавных прав, есть карикатура. Представительство не такое учреждение, которое легко выбросить в окно. Эта вещь обладает свойством всегда возвращаться снова, хотя бы ее изгоняли вилами. В государстве с народным голосованием представительство возвращается снова в виде особых послов, которые должны разъяснять законы народу... Народ и до сих пор, без референдума имел полную возможность избавляться от нежелательных для него мероприятий. Мы имеем самое широкое избирательное право, свободу печати, полное право сообществ и в каждом доме ружье. Вот гарантии свободы, которые сделали великими другие народы. И если мы не разработали эти гарантии так, как другие народы, то вина падает не на наши учреждения, а на нас самих... Я убежден, что народ - не законодатель"*. Вельти соглашался скорее дать "пастухам" и "конюхам" право распускать союзный парламент, чем признать за ними право на непосредственное участие в верховной законодательной власти. Но защитники самодержавия народа стойко стояли на своем.

______________________

* Curti Theodor. Geschichte... S. 128.

______________________

"В вопросе о народовластии, - говорил Циглер, - дело идет не о том, чтобы дать народу право, а о том - оставить или не оставить за союзным собранием последнее решение в законодательстве, которое по праву принадлежит нации? Референдум не такое смешное учреждение, каким его изображают некоторые ораторы. У нас уже имеется референдум в его существенной части, и он служит основою всего нашего государственного права: конституция принимается лишь путем референдума. Референдум поднимает гражданина выше уровня будничной жизни, делает его представителем всеобщей, национальной воли. Это, право, недурно - а тем более не смешно. Никто не дерзнет попытаться отнять у народа конституционный референдум. Законодательный же референдум есть не что иное, как самое естественное последствие конституционного референдума".

"Теория опеки над народом, над misera contribuens plebs, напоминает собою времена деспотии; и для демократии, проникнутой совершенно иным духом, она непонятна. Для демократа народ выше государства, выше каких бы то ни было общественных форм, выше всякого представительства; демократ видит в народе воплощение идеи политического союза. Говорят, народ прекрасно может судить о личности, этой величайшей изо всех загадок; а, например, в законе о наследствах он ничего не понимает. С другой стороны, выставляют правило, что неведением закона никто не может быть оправдан. В своей будничной жизни народ должен знать законы, а голосовать за них, говорят, он неспособен! Но где же логика?"*

______________________

* Ibid. S. 283-284. Курти Ф. История... С. 183-189.

______________________

В конце концов демократам удалось добиться введения в союзную конституцию права народного голосования обычных законов, производимого по требованию 30 000 правоспособных швейцарских граждан или 8 кантонов. Но требование передать дело избрания министров из рук союзного представительного собрания в руки самого народа не было достигнуто. Проект измененной союзной конституции был передан на народное голосование.

По поводу этого проекта союзное правительство решило обратиться к гражданам Швейцарского союза с особым воззванием. Обращение это очень поучительно, ибо оно дает некоторое понятие о том языке, каким говорят республиканские правительства с гражданами, когда последние добиваются наконец участия в верховной власти. "Дорогие и верные союзники (Fideles et chers confederes), - говорило в своем обращении к гражданам союзное правительство, - мы не скрываем, что, наряду с бесспорными преимуществами, проект, который мы предлагаем вам, может иметь и некоторые неудобства.

Мы не говорим, что вполне достигли цели, к которой стремились. Наш труд, мы знаем, носит на себе печать любого человеческого дела... Мы счастливы, если сумели внять требованию времени, которое призывает нас предоставить нашу судьбу под защиту прочных конституционных учреждений. Горизонт не без туч. Великие социальные вопросы возникают все более и более многочисленные и требуют своего немедленного разрешения настойчивее, чем когда-либо. Примем же все, что только может воодушевить и укрепить общественное самосознание. Вот те чувства, с которыми союзное собрание приняло огромным большинством 31 января проект, который оно поручило нам представить вам на ваше державное утверждение..."*

______________________

* Borgeaud Charles. Etablissements et Revision des Constitutions Amerique et en Europe. Paris, 1893. P. 363-364.

______________________

Предложенный союзным собранием проект новых основных законов деятельно обсуждался в печати и на народных собраниях по всей Швейцарии. И когда дело дошло, наконец, до голосования, то оно вышло действительно народным. В нем участвовало 85%, т. е. более 5/6 всей совокупности правоспособных швейцарских граждан. Проект был принят огромным большинством. Статья 89 утвержденной народом измененной конституции гласила: "Для принятия союзных законов и союзных постановлений необходимо согласие обоих советов. Союзные законы представляются на утверждение народа, если того потребуют 30 000 правоспособных швейцарских граждан или восемь кантонов. То же относится и к союзным постановлениям, если они имеют общее значение и не имеют неотложного характера".

Некоторые швейцарские писатели придавали новой победе демократии огромное значение. Считали ее началом нового периода истории Швейцарии. Теодор Курти дал ему название демократическо-социального, полагая, что главным содержанием нового периода будет стремление народа улучшить свое материальное положение с помощью добытых народных прав. Многие думали, что с установлением союзного законодательного референдума Швейцария вступила в какую-то новую "социально-политическую эру". В действительности это было лишь ее вторым начальным шагом в сторону грядущего народовластия.

На пути к нему швейцарской демократии предстояло преодолеть не малое число препятствий, намеренно сооруженных сторонниками старого порядка. Условия частичного пересмотра союзной конституции показали это очень хорошо. Дело в том, что в 1848 году, когда создавалась союзная конституция и впервые устанавливались условия для ее пересмотра и последующих изменений, не было сделано решительно никаких различий между условиями полного и условиями частичного пересмотра конституции. Более того. Когда представители кантона Базель-Город предложили учредительному сейму 1848 года внести в союзную конституцию особое замечание о том, что она может быть пересмотрена во всякое время, как целиком, так и по частям, то это замечание было даже сочтено совершенно лишним, потому что оно подразумевалось само собой, доказательством чему служили сами протоколы сейма. В них, согласно ясно выраженному мнению большинства членов сейма, было записано, что "частичный пересмотр союзной конституции может быть предпринят во всякое время на тех же основаниях, что и общий пересмотр". И действительно, союзное собрание пересматривало отдельные статьи союзной конституции в 1865 году, всецело следуя этому само собою подразумевавшемуся правилу. Пересмотренная статья, каждая отдельно, предлагалась на народное голосование. В то время все считали, что как общий, так и частичный пересмотр конституции может быть предложен на народное голосование по требованию 50 000 правоспособных швейцарских граждан.

Но это разъяснение, записанное в протоколах учредительного сейма, не было занесено в самый текст союзной конституции. И сторонники представительной системы не упустили случая через 30 лет воспользоваться этим упущением. Они стали самым беззастенчивым образом утверждать, что права народной инициативы в области частичного пересмотра конституции никогда не существовало и не существует вовсе. Это произошло в 1879 году, когда правительству было передано требование более 50 тысяч граждан ввести в союзную конституцию одну новую статью, касающуюся союзных финансов. Иными словами, 50 000 правоспособных швейцарских граждан потребовали у союзного правительства, чтобы на голосование народа был поставлен вопрос о частичном пересмотре союзной конституции. Союзное правительство ответило, что 50 000 граждан имеют право требовать полного пересмотра конституции, но не частичного; последний по букве действующей союзной конституции принадлежит всецело союзному представительному собранию. Союзное представительство не замедлило со своей стороны согласиться со столь выгодным для него правительственным толкованием союзной конституции. Так узурпирует права народа даже парламент, действительно контролируемый народом и признающий над собою его власть.

Теперь демократии предстояла новая борьба за народное право частичного пересмотра конституции, похищенное у народа народным представительством. Во главе движения по-прежнему шла могущественная национальная организация швейцарских рабочих, союз "Грютли", старый оплот швейцарской демократии. Составлялись грандиозные петиции. Важнейшие из них были подписаны центральным комитетом союза "Грютли", исполнительным советом общего съезда швейцарских рабочих и демократическим комитетом Сэн-Галлена. Наряду с требованиями признания за народом права частичного пересмотра конституции, выставлялись решительные требования - ввести в союзную конституцию обязательный референдум и непосредственный выбор союзного правительства самим народом.

Под давлением демократии правительство дало обещание поставить на очередь вопрос о частичном пересмотре. Теперь, осаждаемое демократами со всех сторон, правительство уже соглашалось официально признать за народом права частичного пересмотра конституции, которое оно отвергало еще вчера. Иначе говоря, союзное собрание было теперь готово внести в союзную конституцию ту самую статью, которая не была внесена в нее более 30 лет тому назад, из-за простой оплошности. Но даже и при данных обстоятельствах союзное правительство решило пуститься на новую уловку.

В союзной конституции было сказано: если одна из палат союзного собрания решит произвести пересмотр, а другая палата не согласится с первой или если 50 000 граждан потребуют пересмотра конституции и народное голосование выскажется за пересмотр, то для производства пересмотра обе палаты должны быть переизбраны (ст. 106 союзной конституции 1874 г.). Но союзное правительство ни за что не хотело включить в свой проект частичного пересмотра конституции этого совершенно необходимого политического правила (переизбрания палат). Несмотря на явную несообразность правительственного предложения - поручать частичный пересмотр конституции тому самому представительному собранию, которое высказалось против пересмотра, национальный совет (палата представителей) в общем согласился с мнением правительства и готовился принять его проект. Если бы дело на этом и кончилось, то практически это означало бы: признать право народа на частичный пересмотр лишь на бумаге. А в действительности дать представительному собранию возможность в каждом частном случае лишать это народное право всякого действительного значения и смысла.

Во время обсуждения этого вопроса в национальном совете цюрихский депутат Лохер, представитель цюрихской социал-демократии, решительно высказался против правительственного предложения. Лохер предлагал ввести в союзную конституцию право народной инициативы в том виде, в каком оно существовало в Цюрихском кантоне, где оно было введено в 1869 году благодаря социалистам. Лохер требовал, чтобы 50 тысячам граждан было дано право ставить на народное голосование предложение частичного пересмотра конституции не только в виде общего указания на новую желательную статью, разработка которой всецело поручалась бы парламенту, но и в виде законопроекта, разработанного во всех его подробностях и деталях самими гражданами.

Если бы совет кантонов согласился бы с национальным советом, то предложение представителя цюрихской социал-демократии, конечно, было бы отвергнуто. Но на этот раз консервативная палата сыграла на руку демократии. Консервативный совет кантонов решил отомстить либералам национального совета за прежние обиды самым убийственным для себя самого образом и, ко всеобщему изумлению, высказался за демократическое предложение Лохера. В конце концов, после долгих, ожесточенных споров и вопреки всем усилиям союзного правительства и законодательной комиссии, законопроект, принятый палатою или советом кантонов, был принят, правда очень незначительным большинством, и национальным советом. "Il n'y a plus deConseil Federal!" ("Союзного совета не существует больше!"), - воскликнул Рюшонэ, член правительственного союзного совета, по поводу совершившегося решения. Поражение правительства было действительно очень сильное, но об уничтожении союзного совета не было и речи.

Переданные на голосование народа и кантонов, новые статьи конституции были приняты 5 июля 1891 года большинством швейцарских граждан. Статья 121 определяла способы частичного пересмотра союзной конституции следующим образом:

"Частичный пересмотр производится или путем народной инициативы, или способом, установленным для союзного законодательства.

Народная инициатива состоит в требовании, представленном 50 000 швейцарских граждан, обладающих правом голоса и требующих принятия какой-нибудь новой конституционной статьи, или отмены, или изменения определенных статей действующей конституции...

Требование инициативы может быть представлено в виде общего указания или в виде законопроекта, разработанного во всех своих подробностях.

Если требование инициативы сделано в виде общего указания, то палаты, если они согласятся с предложением, приступают к частичному пересмотру в указанном направлении и передают свой проект народу и кантонам для принятия или отвержения. Если же палаты не одобряют предложения, то вопрос о частичном пересмотре передается на голосование народа. Если большинство швейцарских граждан, участвующих в голосовании, выскажется за пересмотр, то союзное собрание приступает к пересмотру, сообразуясь с народным решением".

Победа демократии могла бы быть названа полною, если бы к бочке меда не была примешана ложка дегтя. Требование представителя цюрихской социал-демократии было удовлетворено: за народом было признано право прямого конституционного законодательства посредством голосования законопроектов, какие пожелают выработать сами граждане. Но при голосовании предложения, делаемого в виде общего указания, выработка законопроекта поручалась представительному собранию в его прежнем составе, который мог быть против пересмотра и, следовательно, имел возможность в данном случае сделать все, чтобы свести на нет ясно выраженное желание народа.

Это обстоятельство заставляло особенно ценить право народной инициативы в форме законопроекта, окончательно разработанного самими гражданами-инициаторами. Последняя форма инициативы получала в глазах швейцарской демократии особо важное значение. Посредством права народной инициативы, в форме законопроекта, разработанного самими гражданами, предлагаемого на народное голосование, швейцарский народ получал возможность вводить какие ему угодно законы под одним только условием, чтобы они были предложены под видом основных и в качестве таковых были вписаны в союзную конституцию. Таким образом, швейцарский народ достигал наконец действительной верховной власти и становился юридически действительно самодержавным. Обладая правом инициативы в деле конституционного законодательства, народ мог пользоваться неограниченною учредительною властью, которая могла иметь не только законодательный характер, но и административный.

Теперь на очередь стало признание за швейцарским народом права законодательствовать незамаскированным образом, т.е. не под видом предложения и принятия новых статей союзной конституции, а посредством распространения народной инициативы на дела обычного законодательства. Наряду с этим новым требованием оставалось старое требование швейцарской демократии - непосредственное избрание народом союзного правительства.

В 1898 году по поводу последнего вопроса демократы устроили в Люцерне общий съезд. На нем съехались представители демократии всех кантонов. Собралось 233 делегата от самых различных демократических организаций Швейцарии: от союза "Грютли", от социал-демократической партии, от союза профессиональных рабочих союзов, от социал-политической группы союзного собрания (руководимой Курти), от демократического общества. На этом общем съезде швейцарских демократов были окончательно выработаны два требования, которые было решено предложить на народное голосование в самое ближайшее время. Эти два требования были: избрание союзного правительства народом и введение пропорционального представительства в национальном совете. В своей окончательной совместной формулировке эти два требования получили название "двойной инициативы" (Doppelinitiative). Был избран особый исполнительный комитет для осуществления этих требований.

В ноябре того же года исполнительный комитет издал особое обращение к гражданам. "Для того чтобы национальный совет, - говорилось в этом воззвании, - был действительным представительством швейцарского народа, необходимо, чтобы политические партии и группы, идущие под различными идейными знаменами и защищающие различные интересы, были представлены в совете сообразно числу своих избирателей..."

"Избрание союзного совета самим народом... есть старое требование швейцарской демократии... Непосредственно избирая своих министров, членов союзного совета, народ наделяет их большим доверием и усиливает их ответственность. Посредством замены косвенных выборов прямыми союзный совет становится истинным и достойным республиканским правительством, какое дает себе сам республиканский народ"*.

______________________

* Curti Theodor. Die Schweizerischen Volksrechte 1848 bis 1900. Bern, 1900. S. 179-183.

______________________

Поставленные на народное голосование 4 ноября 1900 года предложения двойной инициативы были, однако, отвергнуты большинством участвовавших в голосовании. Причем за введение пропорциональных выборов в национальный совет высказалось 169 000, а против этого предложения 244 666. За избрание союзного совета народом 145 926, против 270 522. Подобный результат голосования объяснялся тем, что предложение обеих инициатив в значительной степени исходило от социалистической демократии. Испуганная красным призраком, буржуазия собрала все свои силы, чтобы оказать все возможное сопротивление предложению социал-демократов. Под энергичным давлением крупной буржуазии находящаяся под ее идейным влиянием значительная часть городской и сельской мелкой буржуазии вотировала тоже против социал-демократов.

Очевидно, что швейцарским рабочим и примыкающей к ним части мелкой буржуазии предстоит еще выдержать упорную борьбу раньше, чем будет завоевано право избрания союзного правительства народом. В настоящее время на очереди стоит вопрос о признании за швейцарскими гражданами права законодательной народной инициативы и обязательного референдума. В текущем (1906) году в союзный парламент уже было внесено соответствующее предложение, которое было передано на рассмотрение особой парламентской комиссии.

Сделанный нами исторический обзор развития в Швейцарии отдельных народных прав - референдума, инициативы и избрания властей - показывает, что развитие народовластия в союзе следует за развитием народовластия в кантонах. За введением референдума в кантонах последовало введение референдума и в союзе. То же надо сказать и о народной инициативе. Распространившись по кантонам, она проложила себе путь и в союзную конституцию. Избрание правительств непосредственно самим народом стало уже обычным во многих кантонах, не считая старых вечевых земель, в которых оно всегда существовало. В новейшее время избрание народом своих министров было введено в следующих кантонах: в Цюрихе, Цуге, Золотурне, Базеле-Городе, Базеле-Земле, Шафхгаузене, Сэн-Галлене, Граубюндене, Тургау, Тессине и Женеве*.

______________________

* Curti Th. Die Schweizerischen Volksrechte. S. 82.

______________________

Новейшая политическая история Швейцарии показывает очень наглядно, что развитие народовластия совершается, идя снизу вверх. Прямое самоуправление народа, развившееся в отдельных кантонах, завершается в союзе. Народовластие осуществляется в действительности. Но - "осуществляется" не значит "осуществлено". Для полного осуществления народовластия, для действительного самодержавия народа необходимы особые условия. Каковы эти условия, это будет выяснено в дальнейшем изложении.

Теперь же нам предстоит показать, что демократическое развитие Швейцарии не составляет какой-нибудь особой счастливой случайности "этой маленькой страны", как любят пренебрежительно называть Швейцарию некоторые противники демократии. Наглядным доказательством может служить пример другой, большой страны, которую не менее часто любят называть "Великою Американскою республикою". В настоящее время в глазах всех политиков Соединенные Штаты Северной Америки получают все большее и большее значение в судьбах современного цивилизованного мира.

В какую же сторону идет политическое развитие Американской республики? Не совершается ли оно в направлении, указываемом демократическим развитием маленькой Швейцарии? Следующая глава дает ответ на этот интересный и в высшей степени важный вопрос.

ГЛАВА X. РАЗВИТИЕ НАРОДОВЛАСТИЯ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ СЕВЕРНОЙ АМЕРИКИ

Условия первоначального развития самоуправляющихся англо-американских колоний, превратившихся впоследствии в самостоятельные республики или штаты, были очень благоприятны для развития в них народовластия. Начать хотя бы с самого способа основания американских колоний свободолюбивыми пуританами, в глазах которых общественный договор не был какою-нибудь отвлеченною теорией, а самым обычным способом решать свои общественные дела. Общественный договор, письменно заключенный друг с другом отцами-странниками (Pilgrimfathers) на кораблях, уносивших их от преследований деспотического правительства в Новый Свет, был первым делом гонимых пуритан, основывавших новое политическое общество. "Во имя этого договора, - объявляли колонисты, - мы будем издавать, постановлять и учреждать такие справедливые и равные для всех законы, указы, акты, статуты и общественные должности, какие только смогут быть признаны полезными для общественного блага колонии; и мы обещаем им должное подчинение и покорность"*.

______________________

* Приведено у Borgeand. Etablissement et Revision des Constitutions en Amerique et en Europe. Paris, 1893. P. 12-13.

______________________

Таким образом с самого основания англо-американских колоний их политическим началом устанавливалось народовластие. Первым средством осуществления этого народовластия было общее собрание колонистов данной местности или их сельский сход (town meeting). Это первичное народное собрание, как вполне правильно замечает между прочим Брайс, "было не только источником, но и школой американской демократии". Общий сход колонистов данного поселка не только был важнейшим органом местного самоуправления, но и служил основою позднейшего политического устройства отдельных штатов.

В настоящее время в основе американского политического общества лежит общественное учреждение, сродное первоначальному общему сходу колонистов. В старых штатах Новой Англии основным камнем местного самоуправления продолжает быть в сельских местностях сельский сход или первичное народное собрание всех правоспособных избирателей местечка. Собираясь по нескольку раз в год, это первичное народное собрание жителей решает все местные дела, касающиеся местного хозяйства и обложения, народного образования и удовлетворения других общественных нужд и потребностей. Оно законодательствует, издавая общеобязательные для местных жителей постановления. Оно избирает свой парламент, т.е. совет выборных, для ведения текущих дел. Оно непосредственно избирает своих властей и должностных лиц.

В других штатах основою их политического устройства являются большие самоуправляющиеся общественные единицы: графства и части графств. Последние по своему общественному самоуправлению в значительной степени приближаются к только что описанному самоуправлению селений и местечек "Новой Англии". В тех же штатах, в которых целые графства имеют значение главных единиц местного самоуправления, первичное народное собрание естественно заменяется народным голосованием избирателей. Они во время выборов решают важнейшие местные дела путем письменной подачи голосов. Однако установление последнего способа решения местных дел самим населением относится сравнительно к позднему времени.

Пока колонии представляли собою небольшие общины колонистов, общее собрание местных жителей было естественною формою их местного самоуправления. Наряду с общим сходом, с самого начала, как было сказано, существовали и выборные общественно-должностные лица, которые составляли особые советы выборных или Selectmen'oв. По мере разрастания колоний эти представительные собрания получали все большее и большее значение. Ко времени борьбы за независимость они уже были господствующим политическим учреждением колоний.

Правда, в некоторых колониях, как, например, это было в Массачусетсе, основные законы, вырабатывавшиеся на собрании представителей, передавались далее на утверждение избирателей и местных сельских сходов. Старые документы, касающиеся учреждения и пересмотра конституции этого штата, свидетельствуют весьма красноречиво о том, что в момент превращения прежних колоний в самостоятельные штаты начало народовластия признавалось в Массачусетсе не на словах только, но и на самом деле. Так, одно из постановлений (1779 г.) представительного собрания этого штата гласит: "Принимая во внимание, что конституция или план управления граждан, предложенный народу последним собранием представителей нашего штата, не был одобрен большинством избирателей штата; принимая также во внимание, что заявления, сделанные собранию, не позволяют сомневаться в общественном мнении большинства народа штата относительно необходимости немедленно же приступить к выработке новой конституции, - делается следующее постановление". Это постановление состояло в том, чтобы запросить избирателей, во-первых, думают ли они, что пришло время выработки новой конституции. Во-вторых, в случае, если большинство голосующих на народных собраниях решат этот вопрос утвердительно, то запросить их, желают ли они уполномочить своих представителей в ближайшую сессию законодательного собрания, решить вопрос о созыве Конвента с исключительным наказом выработать конституцию. Предложенный представительным собранием вопрос был разрешен избирателями утвердительно. Избранный ими особый Конвент выработал конституцию и предложил ее народу. Для обсуждения ее происходили всюду неоднократные собрания сельских сходов. 16 июня 1780 года общий итог решений этих первичных народных собраний избирателей был обнародован. Две трети избирателей высказались за утверждение предложенной Конвентом конституции. И в силу такого народного решения она стала новым основным законом штата Массачусетс.

Однако подобный способ утверждения основных законов самим народом на сельских и городских сходах ("towns и "wards") в описываемое время не был обычным способом пересмотра и утверждения конституции в отдельных штатах. В огромном большинстве случаев они пересматривались и утверждались представительными собраниями или местными парламентами штатов. Установленная в это время союзная конституция была тоже чисто представительного характера, несмотря на то что она начиналась известными словами: "Мы, народ Соединенных Штатов, с целью установить более совершенный союз... повелеваем и установляем эту конституцию". На самом деле союзная конституция была утверждена вовсе не народом, а парламентами штатов.

Определенный союзною конституциею способ ее пересмотра предоставлял право вносить изменения и поправки не народу, а двум третям законодательного собрания штата; утверждение же измененной конституции зависело от согласия тех же представительных собраний или особых конвентов 3/4 штата. Таким образом, в описываемое время представительную систему можно считать господствующею как в большинстве отдельных штатов, так и во всем Американском союзе.

Развитие капитализма и крупной буржуазии еще более упрочило в Соединенных Штатах представительные учреждения, которые в Америке, как и повсюду, явились излюбленною формою господства буржуазии. В настоящее время во главе Соединенных Штатов стоит союзное представительное собрание, конгресс, в руках которого, по понятиям некоторых выдающихся американских политических писателей, сосредоточивается вся полнота самодержавной власти. Поэтому образ правления, господствующий в Соединенных Штатах, описывают обыкновенно как чисто представительный.

Но является ли он на самом деле таковым в данное время? Американцы в большинстве случаев считают своих представителей, членов конгресса, простыми делегатами, представителями отдельных округов, вполне зависящими от своих избирателей. Соответственно с этим и сами комиссии конгресса являются орудиями политических партий крупной и мелкой буржуазии, господствующих среди избирателей с помощью своих огромных средств, материальных и личных. Три с половиной миллиона избирателей, организованных двумя партиями господствующих классов, - это огромная сила, с которой остальному населению при представительной системе правления почти совершенно невозможно справиться.

Народное самодержавие, провозглашаемое американской конституцией, в действительности является партийным самодержавием преимущественно крупной и средней буржуазии. Рабочий класс и мелкие фермеры, приближающиеся по своему положению к крестьянам, до сих пор еще не имеют средств, чтобы противопоставить господствующим буржуазным партиям достаточную силу в центральном управлении или чтобы реорганизовать его на демократических началах.

Во многих областях политической жизни Америки господствует подкуп. Ими прославилась американская представительная система, детище буржуазии и капитализма. Не только в конгрессе, но и в представительных собраниях отдельных штатов господствует дух лавки; причем покупателями являются крупные капиталисты, а продавцами так называемые представители народа. И все это происходит почти открыто. Покупатели не стесняются говорить о своих покупках вслух, считая их, очевидно, делом вполне естественным. Крупные капиталисты и всякие спекуляторы открыто называют вам имена "своих", т.е. купленных ими представителей народа и сенаторов. Покупаются целые представительные собрания отдельных штатов. "Мне нужно было, - говорил знаменитый спекулятор Куд в качестве свидетеля перед следственной комиссией, - мне нужно было приобрести законодательные собрания четырех штатов. Чтобы приобрести над ними власть, я сформировал их с помощью собственного кошелька. Я нашел этот способ наиболее дешевым"*.

______________________

* Ostrogorsky M. La Democratie et l'organisation des Partis politiques. Paris, Vol. II. P. 180.

______________________

Я нахожу совершенно излишним приводить дальнейшие факты, свидетельствующие о разложении американской представительной системы под влиянием капитализма. На великую Американскую республику и без того сыплется слишком много обвинений. Гораздо важнее указать на то, о чем, за редкими исключениями, с таким упорством молчат все искренние и неискренние критики американской политической системы. Я имею в виду те новые здоровые течения современного политического развития Америки, которые являются в руках развивающейся американской демократии действительным средством для искоренения описанного зла и для оздоровления политической жизни штатов.

Порожденные широким народным недовольством существующею представительною системою и являясь прямым плодом политической самодеятельности самого населения отдельных штатов, новые течения американской политической жизни получили силу и распространение пока лишь в отдельных штатах. Я имею в виду растущее стремление избирателей (мелкой городской буржуазии, рабочих и мелких фермеров) непосредственно решать те политические дела, решение которых прежде почти во всех штатах предоставлялось представительным собраниям. Стремление народа брать в собственные руки решение важнейших дел и таким путем все более и более ограничивать область деятельности парламентов проявляется особенно ясно и убедительно в изменении способов пересмотра и поправок конституций в отдельных штатах.

Так, за время наибольшего процветания представительной системы, в 33-летний промежуток времени (1776-1809 гг.), из 25 конституций, принятых за этот период в штатах, лишь три, т.е. 1/8 общего числа, были утверждены* всеобщим голосованием избирателей на местных сходах. Остальные 22 были приняты только парламентами. В следующий 30-летний период (1810 - 1839) из 16 конституций уже целая половина (8) утверждена народом. В новый 30-летний период (1840-1869) из 43 конституций только 4 утверждены парламентами; 39 остальных утверждены непосредственно избирателями. И наконец, в последний период (1870-1900) из 29 принятых конституций 24 или почти 5/6 утверждены самим народом. Причем надо заметить, что в настоящее время во всех штатах, за исключением, быть может, Делавэра, последнее слово в деле пересмотра и изменения конституций принадлежит самому народу, т.е. избирателям.

______________________

* Конституции Массачусетса и Нью-Хэмпшира.

______________________

Пересмотр и изменение старой конституции и принятие новой происходит в отдельных штатах в настоящее время обыкновенно следующим образом. Предложение внести какую-нибудь поправку или изменение в существующую конституцию или совершенно пересмотреть ее обыкновенно истекает от законодательного собрания. Оно обращается со своим предложением непосредственно к народу, к избирателям. При этом законодательное собрание может предложить избирателям одно из двух на выбор: или решить всеобщим голосованием, принимают ли избиратели выработанные парламентом поправки к конституции; или избиратели решают лучше созвать особый конституционный Конвент для полного пересмотра конституции.

В первом случае вполне определенные изменения основных законов непосредственно голосуются и принимаются или отвергаются народом на собраниях избирателей. Во втором случае дело пересмотра конституций передается в руки особо для того созываемого представительного собрания. Но установившийся обычай требует, чтобы выработанный конституционным Конвентом проект новых основных законов был предложен на утверждение народа во время ближайших выборов. Таким образом, и в данном случае новая конституция принимается или отвергается непосредственно самими избирателями. В обоих случаях последнее решающее слово принадлежит самим гражданам, а не их представителям. Это утверждение конституций отдельных штатов путем народного голосования или путем так называемого конституционного референдума имеет само по себе огромное значение. Оно служит показателем того, кто истинный носитель верховной власти.

Но американский конституционный референдум имеет еще гораздо большее практическое значение, чем это может показаться с первого взгляда. Дело в том, что под видом пересмотра основных законов в отдельных штатах, как и в Швейцарском союзе, очень нередко происходит решение важных вопросов из области обычного законодательства. Демократия, еще не обладая признанными законом правами на обычное законодательство, пользуется своим правом утверждения конституций и поправок к конституции для проведения желательных для себя законов, которые предлагаются под видом основных.

Законодательные собрания представителей, не имея силы противиться настойчиво выраженной воле своих избирателей, вносят предложения новых основных законов, требуемых избирателями. Нередко эти законы бывают непосредственно направлены против полномочий самого законодательного собрания. Но так как последнее решающее слово в отдельных штатах принадлежит избирателям, то их парламентам не остается ничего другого, как подчиниться верховной народной воле, ясно выраженной по вполне определенному вопросу.

Стоит только заглянуть в конституционный акт любого штата, чтобы убедиться, насколько сильно развивается стремление граждан отдельных штатов ограничивать власть своих парламентов и брать в собственные руки решение все большего и большего числа вопросов. Так, например, конституция штата Колорадо, утвержденная народом в 1876 году, дает законодательному собранию представителей право даровать избирательное право женщинам под условием согласия на это большинства избирателей, голосующих на выборах. В 1893 году по настоянию "народной партии" (People's Party) и рабочих организаций, в особенности "Рыцарей труда", проект закона, распространяющий избирательное право на женщин, был выработан парламентом и предложен на решение избирательных собраний. Большинством голосов было решено распространить гражданские права на женщин. § 10 конституции Колорадо дает право избирателям определять величину государственных налогов на имущество. Конституция позволяет парламенту делать займы, но не выше определенной величины. Займы, превосходящие положенную величину, должны быть предварительно одобрены большинством избирателей.

Конституция Калифорнии 1879 года требует предварительного народного голосования для заключения займов, превышающих 300 000 долларов. Непосредственному решению большинства избирателей предоставляются даже такие местные вопросы, как перемена административных центров в графствах, разрешение займов, делаемых органами местного самоуправления графств, городов и общин, утверждение городового положения отдельных городов и пр.

Подобным же образом и § III 27-го отдела конституции Пенсильвании (1873 г.) требует, чтобы всякий закон, касающийся выбора новой столицы штата, был предложен на утверждение народа; чтобы займы, делаемые графствами, городами, местными общинами, не превышали 7% стоимости их имущества, обложенного налогами. В противном случае необходимо предварительное голосование избирателей, непосредственно решающих вопрос, изъятый из области полномочий парламента.

Конституция штата Иллинойс, утвержденная народом в 1870 году, требует непосредственного решения избирателями всевозможных вопросов. Кроме только что упомянутых вопросов, конституция Иллинойса требует согласия 3/5, избирателей для решения некоторых вопросов, касающихся железных дорог, каналов, торговых предприятий и других предметов. Конституция Миннесоты объявляет, что постройки некоторых железных дорог не могут быть разрешаемы иначе, как после предварительного рассмотрения вопроса избирателями. Вопрос решается большинством граждан, участвующих в голосовании.

Здесь нет возможности перечислить подробно ограничения парламентов народом во всех 45 штатах Северной Америки. Работы Оберхольцера* и Кливленда** указывают немалое число фактов по данному вопросу. Сами конституции отдельных штатов могут служить весьма убедительными и поучительными доказательствами растущего недоверия народа к своим собственным представителям, не только к членам законодательных собраний, но и к местным властям, городским и сельским, которые нередко являются простыми орудиями в руках всемогущих "денежных мешков".

______________________

* Oberholtzer (Ellis Paxson). The referendum in America together with some chapters on the History of the Initiative and other phases of popular government in the United States. New York, 1900.
** Cleveland F. A. The growth of Democracy in the United States. Chicago, 1898.

______________________

Для борьбы со злоупотреблениями властью со стороны представительных собраний избиратели пользуются своим верховным правом непосредственного участия в законодательстве посредством утверждения и неутверждения основных законов. Под видом издания новых статей конституции избиратели нередко проводят желательные мероприятия и ограничивают полномочия своего парламента и своих властей, благодаря чему краткие конституционные акты во всех штатах начинают загромождаться множеством законов, имеющих значение обычного законодательства. Конституции растут. Так, например, по свидетельству Брайса*, конституция Иллинойса, насчитывавшая в 1818 году всего 10 страниц, разрослась к 1870 году в 2 1/2 раза, достигнув 25 страниц. Конституция Пенсильвании разрослась в тройной объем. Конституция Виргинии состояла в 1776 году всего из 4 страниц. К 1870 году она разрослась почти в 6 раз, достигнув 22 страниц. Конституция Нью-Хэмпшира разрослась более чем в 40 раз.

______________________

* Bryce James. The American Commonwealth. New York; London, 1898. Vol. I. P. 454.

______________________

В числе вопросов, уже изъятых избирателями отдельных штатов из дел, решаемых их парламентами, уже имеются: законы о наследствах, о договорах, вопросы, касающиеся народного образования, налогов, банков, железных дорог, каналов, лотерей, законной величины процентов, ограничения длины рабочего дня, меры против трестов и другие вопросы.

В стране, в которой парламенты в такой степени находятся в руках капиталистов, непосредственное решение народом или избирателями вопросов, касающихся защиты рабочих от эксплуатации капиталистов, и борьба потребителей с трестами имеет особо важное значение. По-видимому, население начинает смотреть на свое право утверждать желательные ему основные законы как на наиболее действительное, имеющееся в его руках средство борьбы с капитализмом. Попытки этой конституционной борьбы граждан отдельных штатов с чрезмерной капиталистической эксплуатацией уже наложили свои следы на основные законы многих штатов.

Так, конституция штата Миссисипи в области железнодорожного труда уже не признает установившейся повсюду безответственности предпринимателей за несчастные случаи, происшедшие с рабочими по вине других рабочих. Конституции других штатов запрещают договоры с предпринимателями, пытающимися ускользнуть от ответственности за несчастные случаи с рабочими. Некоторые конституции запрещают наем предпринимателями вооруженной силы, которую они пускают в ход при подавлении так называемых рабочих беспорядков. Конституция Айдахо объявляет 8-часовой день установленным законом во всех государственных и городских предприятиях. Конституция Вайоминга распространяет узаконенный 8-часовой день также и на копи.

8-часовой рабочий день для всех общественных работ является основным законом и в штате Калифорния. Рабочая партия Калифорнии в союзе с демократическою партией фермеров давно уже вела упорную борьбу с капиталистами. Избиратели были особенно возмущены испорченностью своих представителей и дурным поведением властей, как в области политического самоуправления штата, так и в области его городского и земского самоуправления. Народ возмущался налогами, которые ложились особенно тяжело на беднейшие классы населения, и протестовал против тирании компаний капиталистов. И калифорнийская конституция, несмотря на все усилия калифорнийских денежных тузов провалить ее, принятая всеобщим голосованием избирателей в 1879 году, содержит целый ряд законов, направленных против только что перечисленных зол.

Калифорнийские капиталисты, потерпев неудачу в политической борьбе с рабочими и фермерами, решили искать себе спасения и покровительства у верховного суда штата. Они стали обвинять калифорнийский народ в том, что принятая им для своего штата конституция противоречит основным законам союзной конституции, принятой представительными собраниями большинства американских штатов. Дело пошло на решение верховного суда. Республиканская партия капиталистов пустила в ход все свои средства, не скупясь на подкупы, и таким образом добилась отмены некоторых статей калифорнийской конституции, установленной народом в 1879 году.

Но калифорнийская конституция - не единственный конституционный памятник борьбы населения отдельных штатов с капиталистической эксплуатацией и политическим развратом. Конституции других штатов тоже содержат законы, направленные против этих отрицательных явлений. Так, даже конституция капиталистического Нью-Йорка требует от каждого гражданина, избранного членом нью-йоркского парламента или на какую-нибудь общественную должность, клятвы в том, что он не давал никаких взяток за голоса, поданные в его пользу. Поправка к § 2 II отдела конституции объявляет лишенными избирательных прав всех лиц, уличенных в подкупах, и считает одинаково позорным преступлением как брать, так и предлагать взятки. Подобные же постановления содержатся и в конституциях Вайоминга, Монтаны и Северной Дакоты.

Утвержденные народом, конституции других штатов направляют свои удары против так называемой системы коридорничанья (lobbying), т.е. против всяких сделок, заключающихся в коридорах палат между членами парламентов и разными посторонними посетителями, приходящими сюда обделывать свои делишки с помощью "представителей народа". Эта коридорная публика, состоящая из всевозможных предпринимателей и аферистов, миллионеров и их подручных, является обычною и для американского конгресса. Благодаря своему огромному и далеко не нематериальному влиянию на членов конгресса, коридорная толпа дельцов получила в насмешку даже название "третьей палаты конгресса". Против нее-то и направляют свои удары новейшие конституции отдельных штатов.

Борьба с капиталистическою эксплуатациею с помощью новых основных законов, принимаемых народом с соответственной целью, получила силу в особенности в наиболее демократических новых штатах, расположенных на Западе. Главная масса избирателей в некоторых из этих штатов состоит из мелких фермеров и рабочих, которые смотрят весьма враждебно на всевозможные сообщества капиталистов и для борьбы с ними организуются в особые "народные партии", популистов и рабочих. Поэтому нисколько не приходится удивляться тому, что в конституциях наиболее демократических из этих штатов союзы капиталистов или тресты объявляются противозаконными сообществами, заговорами и конспирациями; и делаются попытки разрушать эти заговоры капиталистов против рабочих и потребителей с помощью тяжелых наказаний, грозящих участникам трестов.

Американские буржуазные публицисты утверждают даже, что уже бывали случаи, когда эта законодательная борьба населения с капиталистами приводила даже к бегству капиталистов со своими капиталами из того или иного штата. И в руках противников народного законодательства и так называемой тирании большинства, ссылки на возможную декапитализацию того или иного штата под влиянием законов, принятых населением против капиталистов, служат любимейшими доводами для нападок на демократию. Надо, впрочем, сказать, что в действительности борьбе демократии отдельных штатов с плутократией в огромном большинстве случаев суждено остаться безуспешной из-за того, что союзы капиталистов в Америке, как и в Швейцарии, не ограничиваются пределами данного штата, но распространяются нередко на целый десяток штатов, а в некоторых случаях даже и на весь союз. В союзе же верховною властью пользуется не народ, а конгресс, состоящий преимущественно из представителей тех же капиталистов, вершащих общественные дела и определяющих внешнюю и внутреннюю политику Соединенных Штатов. Ясно, что, пока развитие народовластия в Америке ограничивается пределами отдельных штатов, пока общесоюзная конституция продолжает быть представительною и утверждаться парламентами большинства штатов, а не самими гражданами, борьба с сообществами капиталистов, охватившими своими сетями всю Американскую республику, не может быть успешна.

Развитие народовластия в отдельных штатах Американского союза рассмотрено однако нами еще далеко не во всех своих проявлениях. Не вполне выяснено также и конституционное значение перечисленных далеко не однородных фактов участия избирателей в законодательстве. Дело в том, что в одних случаях, например при утверждении новой конституции или поправок к ней, право инициативы формально принадлежит представительному законодательному собранию. Выработанный парламентом проект основных законов в данном случае предлагается на утверждение избирателей в своем окончательном виде. Избирателям остается лишь голосовать и большинством своих голосов или принять законопредложеиие парламента или отвергнуть. В данном случае народное голосование представляет собою, собственно говоря, лишь пассивное, отрицательное право - отвергать. Избиратели могут отвергнуть нежелательный для них закон, предлагаемый парламентом. Но граждане лишены возможности утвердить какое-нибудь иное законопредложеиие кроме того, которое уже предварительно принято парламентом и ставится им на народное голосование.

Совсем иное конституционное значение имеют те случаи, в которых для определенного решения того или иного вопроса конституция требует предварительного решения большинства граждан, голосующих во время выборов. В данном случае может легко произойти, что решение того или иного вопроса, предоставляемого избирателям, в силу определенной статьи конституции происходит безо всякого предварительного решения парламента на этот счет. Подобный случай является фактом действительного прямого народного законодательства и имеет соответственное конституционное значение.

Самостоятельное решение народом своих дел с особенною очевидностью выступает там, где народ в лице известного числа граждан уже пользуется формальным правом начинания или инициативы в делах законодательства. Так, например, в штате Южная Дакота в 1898 году было решено предоставить право предлагать новые законы 5% или 1/20 части избирателей.

Право народного предложения законов при уже имеющемся народном праве утверждения предлагаемых законов посредством референдума означает собою начало действительного народовластия. В Америке оно еще не достигло той степени развития, на какой оно находится в Швейцарии. Впрочем, в американском местном самоуправлении народная инициатива наравне с референдумом является уже довольно обычным учреждением. В Калифорнии в г. Лос-Анджелесе было осуществлено и право отозвания народных представителей. Согласно городскому положению 1903 года, 25% городских избирателей имеют право требовать удаления от должности любого гласного городской думы до окончания срока его полномочий, если он нарушил доверие своих избирателей. И в следующем, 1904 году был первый случай применения этого народного права.

Формы развивающегося в Америке народовластия совершенно однородны с теми, какие уже господствуют в Швейцарии. Наряду с референдумом и народною инициативою получил в Америке распространение и демократический обычай избрания правительства непосредственно самим народом.

В прежние времена представители исполнительной власти, губернаторы отдельных штатов выбирались их законодательными собраниями. Но и это право постепенно было отнято народом у парламентов, и в настоящее время во всех штатах губернаторы избираются самими гражданами непосредственно. Действующее при этом избирательное право то же самое, что и при выборе представителей в парламент штата. В наиболее старых штатах при губернаторах в прежнее время состояли особые правительственные исполнительные советы; в настоящее время и это учреждение претерпело соответствующее изменение и исчезло во всех штатах, за исключением Массачусетса, Мэна и Северной Каролины.

Связанный на каждом шагу основными законами штата, лишенный ими в значительной степени самостоятельности действий, губернатор, глава исполнительной власти, правительства штата, не имеет даже собственных министров, потому что все главные должностные лица штата, как то: государственный секретарь, казначей, прокурор, государственный контролер, лицо, заведующее народным образованием, в огромном большинстве случаев, подобно губернатору, избираются самими гражданами во время общих выборов.

К этому непосредственному избранию властей народом следует причислить и выбор судей. Обычай избрания судей гражданами получал распространение по мере роста демократии в отдельных штатах и в настоящее время уже господствует в большинстве штатов.

Таким образом, можно сказать, что совершающееся в штатах развитие демократической системы проявляется в Америке в виде развития тех же самых основных народных прав - непосредственного народного законодательства и народного выбора властей, - что и в Швейцарии.

Всматриваясь в общий ход развития народовластия в Соединенных Штатах Америки, нельзя не видеть, что оно совершается так же, как и в Швейцарии, идя снизу вверх.

Имея своим первоначальным источником местный сельский сход, оно уже охватило в своем развитии и местное самоуправление графств и городов, и общее политическое самоуправление штатов. Правда, оно еще далеко не достигло своей окончательной победы. Оно еще не завоевало того места, на котором продолжают господствовать представительные учреждения союзного правительства. Но уже все чаще и чаще раздаются в Америке сильные и настойчивые голоса в пользу введения прямого народного законодательства для решения важнейших политических вопросов всего Американского союза, по образцу Швейцарского.

Общий ход политического развития Американских Штатов стремится к замене представительной системы системою демократическою. Как скоро уступят свою верховную власть народовластию представительные учреждения республики? Ценою какой продолжительной борьбы будет достигнуто признание конгрессом основных народных прав за всею совокупностью американских граждан? Все это вопросы, которые, быть может, гораздо ближе к своему разрешению, чем многие привыкли или желают это думать.

Швейцарская демократическая республика дала уже поучительный пример тому, что замена представительного правления в отдельных республиках общего республиканского союза системою прямого народного самоуправления приводит неизбежно к торжеству тех же начал народного самодержавия и в общем управлении союза. Теперь очередь за великой Американской республикой показать, что общий ход политического развития определяется повсюду одними и теми же общими условиями общественного развития, изменившимся соотношением различных общественных слоев в силу выступления на поле исторической деятельности мелкой буржуазии и пролетариата. Показать, что общий ход политического развития, определяемый одними и теми же общими условиями, повсюду один и тот же и одинаково неизбежен для всех стран, для всех народов мира, естественно стремящихся к народовластию, к демократической системе прямого самоуправления народа.

Попробуем же дать возможно более точное понятие об этой системе, в той ее форме, в какой она существует уже в настоящее время в Америке и Швейцарии. Попытаемся представить народовластие в виде уже осуществляемых современною демократиею народных прав и попутно постараемся выяснить все их огромное значение.

Часть третья
ДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА

Развитие народных прав в Швейцарии, в Соединенных Штатах Америки, в Австралии и других странах совершается на наших глазах одновременно с эволюцией представительной системы в самой Англии и в других развитых политических обществах современного мира. Это развитие дает достаточно определенное понятие о той демократической системе, которая в настоящее время повсюду начинает получать силу и входить в жизнь.

Будущее принадлежит народовластию. Какую форму получит, в конце концов, его полное осуществление, мы еще не знаем. Но добытые современной демократией народные права дают определенное понятие о той форме, в какой демократическая система осуществляется в наши дни. На этой форме нам и следует теперь сосредоточить все свое внимание.

Как показывает предыдущее описание развития народовластия, демократическая система, как в Европе, так и в Америке, входит в жизнь тремя путями:

1) Посредством народного голосования гражданами важнейших политических вопросов.

2) Посредством народной инициативы в деле предложения всевозможных законов и правительственных мероприятий.

3) Посредством прямого выбора властей народом.

Рассмотрим более обстоятельно одно за другим эти народные права.

ГЛАВА XI. НАРОДНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ ЗАКОНОВ И ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

В настоящее время народное голосование осуществляется или в форме обращения к избирателям во время избирательной борьбы, совершающейся на почве решения какого-нибудь определенного крупного политического вопроса, или в форме прямого референдума.

Первая форма, которая становится обычной формой решения важнейших политических вопросов в некоторых наиболее развитых из современных представительных государств, есть не что иное, как замаскированный референдум, совершающийся косвенным путем. В данном случае избиратели, обладающие по закону согласно представительной теории лишь правом избирать неответственных перед ними членов самодержавного парламента, на самом деле избирают людей, связанных дисциплиною партии и дающих обещание вообще проводить в парламенте вполне определенную политику, одобряемую избирателями; в частности, они избирают людей, обещающих голосовать вполне определенным образом при решении того вопроса, на почве которого происходят в данном случае выборы в парламент. Таким путем важнейший политический вопрос текущего момента, собственно говоря, предрешается избирателями.

Вторая форма есть незамаскированный, открыто совершающийся, установленный основным законом референдум. В сущности, он представляет собою не что иное, как дальнейшее логическое развитие всеобщего избирательного права, применение всеобщего голосования не только к выбору желаемых представителей, но и к выбору желаемых законов и правительственных мероприятий. Попытаемся же расклассифицировать, представить в должном порядке различные формы референдума, упомянутые нами при описании развития народовластия в различных странах мира. Сообразно области применения референдума, сообразно предметам, решаемым путем народного голосования, референдум естественно распадается на два вида: учредительный, или конституционный, и законодательный. Как показывают сами названия, первый вид референдума применяется к решению конституционных вопросов путем народного голосования основных законов. Второй вид референдума касается решения дел обычного законодательства и представляет собою применение народного голосования к принятию или отвержению законов и правительственных мероприятий, касающихся всевозможных сторон общественной и политической жизни. Различие этих двух форм референдума соответственно различным областям их применения настолько ясно, что нет никакой необходимости останавливаться подробнее на этом вопросе.

По способу своего осуществления референдум может быть подразделен, в свою очередь, на несколько видов. Иногда народное голосование производится самим правительством под видом опроса населения с целью заручиться его видимой поддержкой в каком-нибудь рискованном деле. Так, Наполеон I силою своей власти предложил французскому народу голосовать, назначает ли он его в должности первого консула или нет. То же проделывал и Наполеон III с помощью своих агентов. Само собой разумеется, что подобный бонапартистский плебисцит или опрос народа, произведенный целиком в интересах антидемократической власти, ни в каком случае не может быть рассматриваем как народное право и настоящий референдум.

В отличие от опроса населения, который производится правительством с целью упрочить свою власть или избежать ответственности, и притом производится при условиях и обстоятельствах особенно благоприятных для правительства, в наиболее удобный для него момент; в отличие от этого бонапартистского опроса населения, народный референдум производится помимо всякого хотенья или нехотенья правительства. Народный референдум происходит в момент, который пожелают выбрать сами граждане, или в определенные, установленные демократическою конституциею сроки.

Сообразно с этими двумя условиями, народный референдум бывает двух родов:

1) референдум факультативный или народное голосование, производимое по требованию граждан;

и 2) референдум обязательный или народное голосование, производимое согласно установленному закону в заранее определенные сроки.

Факультативный референдум есть народное голосование, осуществляемое по желанию известного числа граждан, которые вызывают голосование, приводя в действие самодержавную учредительную или законодательную власть народа утверждать или не утверждать законы, выработанные парламентом, а также и всякие правительственные мероприятия и постановления, которые имеют общее значение.

Политическая жизнь Швейцарии и отдельных штатов Северной Америки показывает, что факультативный референдум может касаться решения вопросов самого различного характера. На примере этих стран видно, что факультативный референдум может служить в руках народа средством лишать силы невыгодные для народа постановления парламентов. Вот почему представительные правительства обыкновенно употребляют все усилия к тому, чтобы изъять из ведения народа наивозможно большее число вопросов под каким бы то ни было предлогом и каким бы то ни было способом.

Швейцарское союзное правительство пользуется с этою целью 89-ю статьей) конституции, которая определяет право 30 000 правоспособных швейцарских граждан требовать народного голосования всех законов, выработанных союзным парламентом, и тех общеобязательных постановлений, которые не имеют характера неотложности (allgemein verbindliche Beschliisse, die nicht dringlicher Natur sind; des arretes federaux qui sont d'une porte generate et qui n'ont pas un caractere d'urgence). Таким образом, союзному правительству бывает достаточно объявить свое постановление "неотложным" или не имеющим общего значения, чтобы данное мероприятие было изъято из области предметов народного голосования. Разумеется, на этой почве возможен произвол союзной власти, происходящий целиком за счет народных прав и политической самодеятельности народа.

Спрашивается, каким образом происходит народное голосование, вызываемое требованиями известного количества граждан? Прекрасным наглядным примером в этом отношении может служить швейцарский союзный факультативный референдум. Раз только 30 000 человек требуют законодательного референдума, то правительству, если только оно не сможет сослаться на неотложность и частный характер вопроса, обыкновенно ничего не остается другого, как приступить к организации народного голосования.

Таким образом, дело факультативного референдума естественно распадается на два периода: период требования народного голосования и период производства народного голосования.

Возможность требования народного голосования законов, издаваемых союзным парламентом, само собою предполагает их известность гражданам. И действительно, в Швейцарии принято не только публиковать все издаваемые законы и общеобязательные постановления в правительственном органе (в "Союзном листке"), но и рассылать достаточное количество печатных экземпляров по местам для сведения всех граждан. Возможность требования народного голосования по поводу нового закона или постановления ограничена известным сроком. Требование это должно быть заявлено в течение 90 дней со дня опубликования закона в "Союзном листке". Но даже и в том случае, если требование граждан будет отправлено по почте в самый последний день и попадет в руки правительства по истечении срока, оно, тем не менее, будет действительным, раз только почтовые марки были отмечены последним днем.

Закон, упорядочивающий организацию факультативного референдума, 1) требует собственноручности подписей, стоящих под требованием референдума; 2) запрещает подписываться за других, по соглашению; безграмотным дозволяется ставить крест или делать какую-нибудь другую отметку; 3) считает имена, подписанные одною и тою же рукою за одно; 4) считает подписи в виде постановления, внесенного какою-нибудь общиною или другим народным собранием, равноценными требованиям граждан, взятых в отдельности. Удостоверение в том, что подписи принадлежат гражданам, имеющим право голоса, предоставляется общественным властям той общины, в которой данный гражданин осуществляет свои политические права.

Само собой разумеется, требование народного голосования нередко приводит в движение всю страну. И в этом движении самую деятельную и руководящую роль играют существующие политические партии. Некоторые наиболее наивные противники референдума объясняют свое отрицательное отношение к его введению тем, что он будто бы приведет к совершенному уничтожению партий. Наоборот, огромное большинство противников референдума выдвигают против него как раз противоположное обвинение в том, что он является делом партий. И действительно, собирание подписей под требованиями референдума обыкновенно ведется партиями. В этом отношении явное преимущество имеет та партия, которая насчитывает наибольшее количество членов. Она может скорее и легче, чем другие, собрать необходимое число подписей. В этом отношении демократические партии и рабочие союзы Швейцарии достаточно опытны.

Как во время избирательной борьбы, так и во время собирания подписей под требованием референдума, нередко происходят соглашения, коалиции различных партий и общественных групп, раз только данное требование соответствует их партийным интересам. Нередко образуются даже особые комитеты по сбору подписей, которые распускаются по исполнении ими их временного назначения. На этом обыкновенно и оканчивается первый период факультативного референдума, который может быть назван агитационным периодом требования народного голосования. За ним следует немедленно второй период, который начинается проверкой подписей, стоящих под народным требованием, и заканчивается проверкою и подсчетом голосов, поданных во время народного голосования.

Народное голосование по швейцарскому закону происходит одновременно по всей стране, в определенный день, назначенный союзным правительством не ранее четырех недель со времени рассылки оттисков нового закона или постановления по местам, по адресу каждого мужчины, достигшего 20-летнего возраста и обладающего правом голоса. Перед самым голосованием каждый гражданин получает следующую печатную голосовочную записку:

"Желаете ли Вы принять закон (или постановление), сделанное... (такого-то числа) и касающееся... (такого-то предмета)? Да или нет?"

Каждый гражданин, принимающий участие в голосовании, сообразно своему отношению к предлагаемому мероприятию пишет свое "да" или "нет" на присланном ему листке и бросает его в урну, которая с этой целью ставится в каком-нибудь общественном учреждении; в сельской местности обыкновенно в помещении народной школы.

Местные власти каждой общины составляют протокол, удостоверяющий как число подписей ее правоспособных граждан, так и число участвовавших в голосовании; при этом обозначается количество голосов, поданных "за" и "против" предложения. Правительства кантонов собирают все голосовочные записки и протоколы, посылаемые местными общинами. Голосовочные записки они оставляют у себя, а протоколы, удостоверяющие результаты голосования, пересылают союзному совету не позже как через десять дней.

Союзное правительство, в свою очередь, проверяет общие результаты народного голосования. Если оказывается, что большинство граждан, участвовавших в голосовании, высказывается за закон (или постановление), то он считается принятым и включается в союзный свод законов. В противном случае закон считается отвергнутым. На этом заканчивается второй период, который можно назвать периодом народного голосования.

Многие противники факультативного референдума указывают на его значительную стоимость. Главную стоимость каждого референдума составляет печатание в огромном количестве экземпляров и рассылка всем гражданам законов и постановлений, которые предлагаются на народное голосование. Правда, это стоит иногда нескольких десятков тысяч франков. Но если принять во внимание то, что посредством факультативного референдума граждане могут отвергнуть законы, вредящие интересам огромного большинства населения, то расходы на их особое печатание и рассылку покажутся совсем незначительной затратой.

Обязательный референдум в правовом отношении означает принадлежность верховной законодательной или, точнее, законоутвердительной власти исключительно самому народу. При факультативном референдуме народному голосованию подлежат только те законы и постановления, принятые парламентом, голосования которых потребует известное число граждан. Эти законы и постановления получают таким образом характер еще не утвержденных законопроектов, которые только еще предлагаются правительством народу. Все же остальные вновь издаваемые законы и постановления, которые не встречают против себя достаточно активного и своевременного возражения со стороны народа, считаются имеющими силу.

Совсем иначе обстоит дело при существовании обязательного референдума. При нем парламент вырабатывает не законы, а исключительно лишь законопроекты и издает не общеобязательные постановления, а лишь проекты их, которые предлагаются на рассмотрение народа. Сделать их настоящими законами или общеобязательными постановлениями может только сам народ. Действительную законную силу может сообщить им лишь народное голосование.

Факультативный референдум означает лишь возможность вызвать временное действие законоутверждающей верховной власти народа. Обязательный референдум есть постоянная и самостоятельная деятельность этой власти, проявляющей себя автоматически через определенные законом сроки.

При факультативном референдуме парламент еще может сохранять некоторые черты прежнего самодержавного парламента. При обязательном референдуме парламент окончательно превращается в большую комиссию, выбранную народом для подготовки законов, для выработки законопроектов. В данном случае отношение парламента к народу подобно отношению любой комиссии, избираемой парламентом для выработки проекта какого-либо закона, к самому парламенту: как парламент утверждает или отвергает законопроект, представленный ему комиссией, так и народ отвергает или утверждает законопроект, выработанный парламентам.

Разница, и весьма существенная, впрочем, заключается в том, что при референдуме, хотя и обязательном, народ еще не обладает инициативой в деле законодательства, каковою обладает парламент. Последний не только утверждает или отвергает законопроект, выработанный комиссией, но он дает ей соответствующие руководящие указания для разработки проекта, а потом может делать к нему поправки и дополнения. При референдуме же народ не дает законодательному собранию никаких прямых указаний и поручений для разработки законов, желаемых народом.

Остается сказать несколько слов о том, как происходит обязательное народное голосование. В своих общих чертах оно напоминает собою факультативный референдум. Но, само собой разумеется, в данном случае первого, агитационного периода не существует, так как обязательный референдум происходит в указанные сроки. Дело обыкновенно начинается с особого правительственного обращения к народу, которое рассылается гражданам одновременно с печатными оттисками законопроектов, выработанных парламентом. В этом обращении к народу, занимающем нередко несколько страниц, правительство разъясняет значение закона или постановления, предлагаемого на голосование. За несколько дней до голосования каждый гражданин получает голосовочную записку. Самое голосование происходит так же, как и при факультативном референдуме.

Главными недостатками существующих способов референдума должны быть признаны: 1) недостаток в большинстве случаев предварительного совместного обсуждения гражданами решаемых вопросов, 2) недопущение поправок к предлагаемому на голосование проекту, 3) невозможность голосовать его по частям и необходимость принимать его целиком или совершенно отвергать. Все эти недостатки настойчиво требуют своего устранения.

Подобно успешности выборов, совершающихся на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, первым условием успешности применения референдума служит существование известного минимума общественного и политического самосознания народа, участвующего в голосовании. Второе условие - это активное участие в голосовании действительного большинства граждан. Необходимость существования этих двух условий для успешного производства референдума выдвигает на первый план деятельность партий и партийной прессы, которые в наши дни имеют такое огромное значение вообще в политической жизни любой страны, а в особенности в моменты избирательной борьбы или народного голосования.

В современной Англии, как уже было сказано выше, еще до распущения парламента и наступления новых выборов наиболее деятельные члены партий очень часто покидают заседания парламента для непосредственного обращения к народу, к избирателям, для того чтобы лично разъяснять им всю необходимость и значение известного решения стоящего на очереди политического вопроса. Этот вопрос обсуждается на многочисленных народных митингах при деятельном участии влиятельнейших членов партии. При этом выносятся резолюции, которые выражают вполне определенно сочувствие или несочувствие, волю, желания и требования граждан, участвующих в данном собрании. А когда наступают выборы, то особенно важное значение получают избирательные собрания, на которых предрешается то или иное отношение к наиболее важным вопросам нового парламента.

Это непосредственное участие народа в обсуждении решаемых политических вопросов еще более настоятельно требуется там, где народное голосование совершается уже не косвенным путем, а посредством прямой подачи голосов. В данном случае не менее необходимо, чтобы деятели партии, включая и членов парламента, делали бы все возможное для разъяснения решаемого вопроса на предварительных народных собраниях.

Значение прессы как средства предварительного печатного обсуждения вопросов, предлагаемых на референдум, весьма велико. Но особенно решающее значение печать приобретает в известный момент, непосредственно предшествующий народному голосованию. По этому поводу швейцарский политик Хильти говорит: "Что касается до кампании, предпринимаемой прессою, то опыт показал, что ее не следует начинать ни слишком рано, ни слишком поздно. Первое движение умов, которое проявляется в газетах и журналах, не всегда бывает тем, которое в конце концов решает дело. Во всех делах бывают застрельщики, которые начинают борьбу, но не они решают ее. Говорить и писать надо в надлежащий момент, именно когда приближается народное голосование, когда ясно чувствуется, что повсюду слагается общественное мнение. Вот решительный момент для агитации. То, что будет сказано и написано позже, то уже заранее потеряно"*.

______________________

* Hilty. Le Referendum et l'Initiative en Suisse Revue de Droit International et de Legislation Comparee. Tome XXIV. Bruxelles. 1892. P. 478-479.

______________________

Из всего вышеизложенного должно быть ясно, какое огромное значение имеет референдум не только для политической жизни народа, но и для всего его благосостояния. Как было уже замечено, референдум, в особенности обязательный, передает в руки народа верховную законоутвердительную власть. Это значение референдума было понято давно. Еще в 1864 году известный швейцарский политический писатель Генгель говорил: "Обязательный референдум делает народное голосование актом органическим. При факультативном референдуме народное голосование может быть обеспечено лишь посредством известной агитации. Факультативный референдум есть орудие оппозиции. Собственно говоря, он является лишь средством отвергать. Обязательный референдум есть сама народная воля, санкционирующая решение властей".

"Факультативный референдум непостоянен; он есть плод народного недовольства, которое накоплялось мало-помалу и проявилось лишь по известному поводу. Факультативный референдум есть своего рода предохранительный клапан. Обязательный референдум есть постоянное и мирное осуществление известного права народом, сделавшимся зрелым. При системе факультативного референдума всегда стараются свести право народа выражать свою волю к возможно наименьшему числу случаев. Обязательный референдум, наоборот, есть торжественное признание и практическое подтверждение самодержавия народа".

Мнение Генгеля страдает бесспорно некоторым преувеличением. Конечно, как обязательный референдум, так и референдум по требованию граждан является известною формою осуществления народовластия. Однако эта форма, даже по своему юридическому смыслу, не означает еще самодержавия народа и не дает ему возможности проявлять собственной народной воли. Дело в том, что референдум дает народу власть принимать и отвергать лишь те законы и постановления, проекты которых захочет выработать представительное собрание по своей собственной доброй воле. Ни факультативный референдум, ни обязательный референдум сами по себе не дают народу никаких средств проводить в жизнь те законы, какие желали бы выработать сами граждане, или какие должен был бы выработать парламент, если бы инициатива в деле выработки законов принадлежала бы не парламенту, вернее, не только парламенту, но и самому народу.

Вот почему многие политические писатели называют референдум и в особенности референдум факультативный правом отрицательным, своего рода "демократическим тормозом". Он приближается к вето, которое в монархических странах принадлежит монарху, а в демократиях - народу. Посредством референдума народ может воспротивиться нововведению, производимому парламентом; но сам народ не может создать ничего нового, не может осуществить желаемого. Поэтому надо помнить, что референдум, даже обязательный, не делает народ вполне самодержавным даже в правовом, юридическом смысле.

Самодержавен лишь тот, чья воля есть закон. Самоуправляется действительно лишь тот, кто следует своей свободной воле, а не чужой.

Самодержавным может быть признан лишь тот народ, который имеет возможность не только голосовать те вопросы, которые желает или обязано поставить на голосование правительство; но и те вопросы, которые желают поставить на народное голосование сами граждане.

Самодержавен лишь тот народ, воля которого действует свободно, который может возбуждать какие ему угодно вопросы, можем делать любые предложения, какие только пожелают делать граждане. Одним словом, юридически самодержавным может быть признан лишь тот народ, который обладает народной инициативой.

ГЛАВА XII. НАРОДНАЯ ИНИЦИАТИВА. НЕПОСРЕДСТВЕННЫЙ ВЫБОР ВЛАСТЕЙ НАРОДОМ

Народное право предложения законов и других мероприятий, известное под названием народной инициативы в деле конституционного и обычного законодательства, есть известная узаконенная форма проявления самодержавной народной воли.

Право народной инициативы самым резким образом отличается от права народных петиций. Хотя петиции и могут служить средством выражения народных желаний и известным способом проявления народной воли, но народная воля, находящая себе исход в петициях, хотя бы они имели характер вполне определенных народных требований, в правовом отношении не есть самодержавная народная воля, которой обязано повиноваться всякое законное правительство.

Петиция есть просьба. С петицией обращаются к власти, все равно к парламенту или к так называемому главе государства, к самодержцу, от доброй воли которого зависит исполнить просьбу или не исполнить, считаться с поданной петицией или не считаться. Самодержавная власть парламента или монарха, власть, которой по закону принадлежит инициатива в делах законодательства и управления, может даже не обратить никакого внимания на поданную петицию, как будто бы ее вовсе и не существовало или, что делается очень часто, может "положить ее под сукно".

Другое дело народная инициатива. Народная инициатива есть более чем требование, с которым граждане обращаются к верховной власти. Народная инициатива есть право приводить в движение самодержавную власть народа и вызывать ее верховные решения.

Известный представитель швейцарского государственного права Дубе определяет инициативу как "право народа требовать изменения конституции или существующих законов, или издания новых"*. Это определение не вполне соответствует точному определению истинного смысла права народной инициативы. В этом отношении гораздо более точно следующее определение Боржо. "Право инициативы по отношению к установленной власти есть право обязывать эту власть известным предложением, относительно которого она должна будет издать свое постановление посредством принятия или отвержения сделанного предложения, которое в случае его принятия станет предметом постановления установленной власти"**. Но определение Боржо слишком сложно. Всего проще определение Бернэ: "Инициатива... право вызывать решение самодержца относительно какого-нибудь предложения"***. Действительно, всего точнее будет определить право народной инициативы как право известного числа граждан с помощью вполне определенных предложений вызывать самодержавную власть народа на новые решения.

______________________

* Dubs. Droit Public. P. 215.
** Borgeaud Ch. Etablissement et Revision des Constitutions en Amerique et en Europe. Paris, 1893. P. 329.
*** Berney J. L'Initiative populaire en droit piblic federal. Lausanne, 1892. Ch. II. P. 7-8.

______________________

Для того чтобы вызвать решение народной воли, организованной с помощью всеобщего голосования граждан, обыкновенно требуется, чтобы предложение, вызывающее народное голосование, было сделано известным узаконенным числом граждан. Для того чтобы предложения не делались слишком спешно и неосновательно необходимо, чтобы узаконенное число граждан не было слишком незначительно. Наоборот, для того, чтобы право народного предложения не было очень затруднительным, узаконенное число предлагателей или инициаторов не должно быть слишком велико. Это законное число в различных странах бывает различно. Но 5% или V общего числа граждан часто считается вполне достаточным числом. В Швейцарском союзе право народной инициативы признается за 30 000 и 50 000 граждан, что составляет в общем от 5 до 9%. Во французской палате депутатов в 1895 году было сделано предложение предоставить право народной инициативы 500 000 избирателей, что составляет те же 5% общего числа полноправных граждан. В штате Дакота право инициативы прямо признается за 5% или 1/20 избирателей.

Что касается до способов осуществления права народной инициативы, то они по своей внешней форме имеют некоторое сходство с народным голосованием по требованию известного числа граждан. В данном случае имеется и агитационный период собирания подписей и последующий, решающий период народного голосования. Но кроме этих двух периодов, общих с факультативным референдумом, в деле осуществления народной инициативы имеется еще и третий период. Это период рассмотрения народного предложения парламентом. Этот третий период может тянуться довольно продолжительное время, по швейцарскому закону он может продолжаться целый год. За ним непосредственно и неизбежно следует период народного голосования.

Что касается до самого предложения, делаемого известным числом граждан, то оно может быть составлено в общих выражениях и иметь форму указания на необходимость известного нового закона или мероприятия. Если предложение, подлежащее народному голосованию, имеет вид общего указания, даваемого парламенту для выработки желаемого закона или постановления, то народная инициатива называется инициативою в форме предложения, составленного в общих выражениях. Другой вид инициативы есть инициатива в форме окончательного выработанного законопроекта, предлагаемого известным числом граждан. Различия этих двух форм инициатив весьма существенны для действительного осуществления народных желаний.

Инициатива в форме предложения, составленного в общих выражениях, проявляется обыкновенно в том, что известное число граждан предлагают, чтобы, согласно их указанию, был выработан новый закон или статья конституции, или чтобы была отменена старая статья, или чтобы она была изменена в желательном для них направлении. Это предложение вносится правительством в парламент. Согласно швейцарской союзной конституции союзный парламент обязан в продолжение года решить: принимает ли он предложение, сделанное гражданами, или нет. Если парламент решит, что он согласен с предложением, то обе палаты принимаются за выработку законопроекта, руководствуясь при этом общими указаниями инициаторов. Само собою очевидно, что в данном случае члены парламента являются связанными в своих решениях вполне определенными инструкциями. Благодаря этому известное положение, согласно которому "члены парламента голосуют без инструкций", обращается в пустой звук. Выработанный палатами законопроект предлагается затем на утверждение народа.

Если палаты не согласны с предложением инициаторов или не дают ответа в течение года, то предложение, хотя бы оно было сделано и в форме общего указания, тем не менее, передается на голосование народа. Если народ выскажется за предложение, то по швейцарскому обычаю парламент должен подчиниться и вопреки своему желанию должен приняться за разработку отвергнутого им предложения.

Неразумность подобного конституционного обычая ясна сама собой. Членам парламента приходится в данном случае подчиняться своего рода императивному мандату и осуществлять решение, против которого они только что голосовали. Желательное проведение законопроекта в жизнь в действительности требует немедленного распущения старого парламента, не согласного с предложением граждан, и выбора на почве этого предложения нового парламента. Поручение же разработки законопроекта парламенту в его старом составе почти равно сведению его на нет, потому что парламент в данном случае может выработать не такой проект, какой желают его инициаторы.

Парламент может даже и совсем не включить в этот законопроект выставленных ими требований. Он может вместо этих требований заполнить законопроект такими вещами, которые сделают его совершенно неприемлемым для большинства народа; и предложение в своей окончательной форме будет в лучшем случае отвергнуто народным голосованием.

Даже в том случае, когда предложение, сделанное в общих выражениях, встречает сочувствие парламента, последний по своему желанию и даже помимо всякого особого желания может изменить законопроект или разработать его далеко не в том направлении, в каком желают его инициаторы.

Вполне очевидные недостатки только что описанной формы народной инициативы делают совершенно ясным все огромное значение права граждан делать предложение в форме вполне готового законопроекта, самостоятельно разработанного его инициаторами во всех его подробностях и деталях.

В том случае, когда предложение делается в виде законченного законопроекта, возможны два исхода.

1) Парламент выражает свое полное согласие с проектом и представляет его на голосование народа. В данном случае парламент является простым передатчиком законопроекта, выработанного инициаторами.

2) Парламент не соглашается с предложением инициаторов. В этом случае парламент все-таки обязан передать представленное ему предложение на голосование народа. Но парламент может поступить при этом двояко. Он может ограничиться, как и в случае своего полного согласия, ролью простого передатчика. Или, не соглашаясь с предложением инициаторов и не желая служить простым передатчиком их законопроекта, парламент может представить свой собственный контрпроект и предложить их народу одновременно на голосование, как это делается в современной Швейцарии. В Швейцарии в данном случае на решение всех граждан правительством одновременно предлагаются два следующих вопроса:

"Желаете ли Вы принять проект, имеющий своим источником народную инициативу?" или - "Желаете Вы принять проект, выработанный парламентом?"

С первого взгляда подобная одновременная постановка двух вопросов на голосование народа кажется весьма естественною и не угрожающею никакою опасностью. Народу как бы предоставляется вполне свободный выбор между двумя равносильными предложениями. В действительности же дело обстоит далеко не так просто; так как вопрос решается не относительным большинством голосов, поданных за один или за другой из законопроектов, а абсолютным большинством всех голосов, поданных "за" или "против" каждого из предложенных законопроектов. Так как их не один, а два, то голоса граждан, вообще желающих нововведения, разделяются. А голоса, высказывающиеся за сохранение старого порядка, все соединяются в одну протестующую силу, стоящую за особое невидимое, неглавное, но тем не менее одновременно в действительности существующее или, по крайней мере, само собою подразумевающееся третье предложение: оставить все по-старому, как есть (status quo).

Какое огромное значение для принятия законопредложения абсолютным большинством имеет разделение голосов при одновременном голосовании двух или нескольких законопроектов, может хорошо показать следующий поучительный пример, который относится к вышеописанному случаю введения народной инициативы в кантоне Ваадт в 1845 году. Это был первый случай введения в Швейцарии народной инициативы. Вопрос решался не народом, а парламентом; но это нисколько не изменяет практического значения разделения голосов при голосовании нескольких различных предложений за раз. В своих речах большинство ораторов отстаивало введение народной инициативы в той или иной форме. Большинство членов парламента в данном случае безусловно сочувствовало ее введению. Было предложено несколько законопроектов, и затем было приступлено к голосованию, результаты которого поразили всех.

Благодаря разделению голосов, поданных за отдельные проекты, ни один из них не собрал достаточного количества "за". Как раз наоборот, каждый из проектов имел против себя такое огромное количество "нет", что получалось впечатление, как будто огромное большинство голосовало специально за сохранение старого порядка и вовсе не желало введения народной инициативы. Но в данном случае сразу была замечена и немедленно принята во внимание вся ошибочность одновременного голосования нескольких предложений. Была выяснена необходимость предварительного принципиального голосования "за" и "против" введения инициативы. Оно было произведено и дало решительное большинство "да". Затем естественно был принят законопроект, получивший относительное большинство голосов.

Разделение голосов при одновременном народном голосовании двух предложений (граждан и парламента) ведет к тем же отрицательным последствиям. Но в данном случае парламент не только не желает уничтожить их путем введения двух последовательных голосований (одного общего, решающего вопрос о нововведении принципиально, и другого частного, для выбора из двух предложений наиболее желаемого); но как раз наоборот: он спешит воспользоваться происходящим при одновременном голосовании разделением голосов, преследуя при этом свои особые политические цели. Как показывает пример Швейцарии, парламент нередко пользуется своим правом предлагать контрпроект как раз нарочно для того, чтобы вызвать разделение голосов и помешать осуществлению народной инициативы. При этом он всецело следует обычному правилу тиранов: "разделяй и властвуй!" Но, конечно, он проводит это правило в той приличной форме, какую только может вытерпеть современная демократия. Искусственно вызванным с помощью одновременного голосования контрпроекта разделением голосов парламент незаметно подставляет ножку народному голосованию, заявляя во всеуслышание, что он руководится лишь единственным желанием "сделать совершенно ясною волю действительного большинства граждан".

При одновременном голосовании законопроекта граждан и контрпроекта парламента нередко в точности повторяется упомянутая история, имевшая место в парламенте кантона Ваадт. "Действительное" большинство граждан, желающих нововведения, против всякого ожидания в конце концов высказывается вопреки своей собственной воле. Из контрпроекта делается ловушка. Народное голосование сводится на нет. Я не буду останавливаться на других способах сорвать народное голосование и заставить народ против всякого своего желания высказаться за сохранение status quo и дать возможность совершенно незаслуженно обвинять себя в консервативности. Я укажу лишь на то, что существует не один способ избегнуть нежелательных и совершенно ненужных чисто отрицательных последствий одновременного народного голосования двух законопроектов.

Первый способ состоит в непосредственном устранении причины, влекущей за собою столь отрицательные последствия. Парламент имеет право предлагать народу в любое время желаемые им законопроекты. Народная инициатива не лишает его его собственной инициативы. К чему же давать ему какое-то особенное право делать свои контрпредложения одновременно с предложениями народа. Антидемократическое назначение подобного права вполне ясно. Следовательно, при демократической системе оно не должно существовать.

Второй способ является тем же выходом из затруднения, какой был найден ваадтским парламентом в 1845 году. Но против двух последовательных голосований, решающих вопрос о нововведении сначала принципиально, абсолютным большинством голосов, а потом относительным большинством, поданных за наиболее желаемый проект, существует возражение, указывающее на дороговизну подобного двойного голосования. Поэтому получает особое значение третий способ, который дает одинаковую возможность как сторонникам старых порядков и сохранения status quo, так и сторонникам нововведений самым действительным образом и вполне выражать свою политическую волю.

Этот третий способ очень прост. Он состоит в том, чтобы каждый гражданин, голосующий одновременно оба предложения, мог писать на своей голосовочной записке не только прежнее безусловное "да" или "нет"; но чтобы каждый рядом с "нет", поставленным им против другого предложения, имел право писать "условно да" на случай, если желаемое им предложение не получит абсолютного большинства. Тогда его условное "да" будет прибавлено к числу голосов, поданных за другое предложение. Таким путем каждый гражданин, желающий изменения старого порядка и потому готовый на дурной конец голосовать и за другое внесенное предложение, будет избавлен от печальной необходимости невольно играть на руку сторонникам старого порядка. Прибавление всех условных "да" к относительному большинству безусловных "да", поданных за другое предложение, может сделать это относительное большинство абсолютным, а таковое требуется законом для принятия всякого нового предложения взамен старого порядка. Подобный способ условного голосования не только сделает вполне ясным, за что стоит действительное большинство граждан - за сохранение старого порядка или за нововведение; но и покажет одновременно, за какое именно предложение высказывается это большинство.

Успешное проведение дела народной инициативы зависит главным образом от энергии и деятельности тех же общественных сил, которые обеспечивают успешность факультативного референдума, т.е. от деятельности политических партий, собирающих подписи и ведущих всевозможную агитацию, и от помогающей им в этом деле прессы. Противники народовластия и демократической системы очень опасаются этого нового значения и силы, приобретаемых в демократической республике народными партиями и партийною прессою. Они клеймят их названием "анонимной и безответственной власти", вершащей политические дела, совершенно забывая в то же время о том, что точно такие же "анонимные и безответственные власти" решают в наши дни крупнейшие политические дела и при представительном правлении.

Называя народную инициативу "динамитом", служащим для разрушения существующего строя, противники народовластия употребляют всевозможные усилия, чтобы ограничить сферу ее "разрушительного" действия. История развития народной инициативы в различных швейцарских кантонах может дать очень наглядное понятие о тех разнообразных препятствиях, с помощью которых сторонники старого представительного образа правления пытаются стеснить свободное проявление народной воли и ограничить область народного самодержавия. Вообще, вопрос о том, каких политических дел и предметов может касаться народная инициатива и каких сторон политической жизни она касаться не должна, очень сильно занимает политических деятелей Швейцарии.

Подобно референдуму, народная инициатива сообразно предметам, подлежащим ее ведению, может быть конституционною и законодательною. Конституционная инициатива по своему назначению может касаться лишь дела пересмотра и изменения основных законов. Теоретики настаивают на том, что дел обычного законодательства она касаться не должна и не может. Однако как трудно бывает разграничить эти тесно соприкасающиеся области. А еще труднее удержать политическую жизнь народа в рамках, хотя бы нарочно созданных для того правящими классами. Народную волю не удержать никакими искусственными рамками. Примером может служить право швейцарского народа на инициативу в деле частного пересмотра конституции.

Когда в союзную конституцию вводилась народная инициатива, то теоретики утверждали, что "она не могла быть применяема в области обычного законодательства". "И уж, конечно, - замечает поэтому поводу проф. Бернэ, - никто даже не думал, чтобы она могла быть применяема в областях административной и судебной"*.

______________________

* Berney J. V initiative populaire. P. 3.

______________________

"Однако ограничение права прямой народной инициативы лишь вопросами частичного пересмотра конституции имеет чисто формальное значение. В действительности это право совершенно неограниченно: какое угодно предложение, будь оно конституционного, законодательного или административного и судебного характера, должно быть представлено на утверждение народа, если оно сделано в форме статьи конституции.

В самом деле, никакое постановление союзной конституции или другой какой-нибудь союзный закон, стоящий выше конституции, не определяет предметов, которые должны быть рассматриваемы как имеющие конституционный характер. Никакая буква законов не определяет пределов между конституцией, с одной стороны, и законом, указом и постановлением, с другой стороны..."

"Никакая союзная власть не имеет права не дать хода требованию народной инициативы, если оно сделано в форме статьи конституции по той простой причине, что предмет его не относится к разряду конституционных. Кроме того, если бы такое препятствие возникло, то народ всегда может его обойти, постановив путем прямой народной инициативы, что конституционные народные начинания могут происходить во всех областях. Всякий гражданин при поддержке 49 999 других его сограждан может предлагать на голосование швейцарского народа какое угодно предложение, лишь бы оно было сделано в виде проекта особой статьи конституции.

"При помощи народной инициативы швейцарский народ может без всяких препятствий непосредственно управлять собственными делами. Он может издавать любые законы, составлять свод уголовных законов, принимать иностранцев в число граждан, прощать осужденных судом, заключать займы, совершать конверсию государственных долгов, налагать налоги, заключать и расторгать договоры, объявлять войну, заключать мир, устанавливать таможенные тарифы, отменять пошлины... и т.д. Народ может принимать какое ему угодно решение, лишь бы только оно было вписано в союзную конституцию. Более того. Народ может обратиться против своих высших учреждений: может отказаться признать их постановления, связать их императивным мандатом, распустить их, возобновить их в любое время"*...

______________________

* Ibid. P. 4-5.

______________________

Это утверждение Бернэ Боржо называет "бутадою юриста". "На практике едва ли возможно, - говорит Боржо, - чтобы когда-либо дошло до тех пределов, которые указывает теория"*.

______________________

* Borgeaad. Etablissement... P. 396. Русск. пер. С. Я. Цейтлина: Боржо Б. Учреждение и пересмотр конституций в Америке и Европе. СПб., [Б.г.]. С. 157.

______________________

Боржо до известной степени прав. В настоящее время швейцарский народ с помощью своей конституционной инициативы, конечно, не может сделать многого из того, что является вполне возможным в глазах Бернэ. Но почему, спрашивается, швейцарский народ не сможет сделать этого? На это Боржо не дает никакого ответа. Между тем ответ ясен сам собою. Швейцарский народ еще не готов к полному осуществлению народовластия. Для возможности действительного самоопределения и самоуправления народа требуются особые условия, которых еще нет в современной жизни.

Но из того, что их еще не имеется в наличности, значит ли, что их никогда не будет? Кто решится это утверждать? Кто, наблюдая мощное развитие современной демократии, рискнет поручиться своею головой, что не получит всеобщего распространения и господства возрождающееся классическое определение закона:

"Закон есть то, что народ повелевает и устанавливает",
Lex est quod populus jubet atque constituit.

Сложившееся совершенно самостоятельно в Швейцарии и самоуправляющихся колониях Северной Америки, это определение закона было в новейшее время впервые подтверждено в писаной конституции Соединенных Штатов ("We the people of the United States... do ordain and establish..."). Один момент эта формула господствовала во Франции во время Великой французской революции и конституции 1793 года. Но лишь с развитием и распространением права народной инициативы получает она снова свое действительное значение. И чтобы отнестись вполне критически как к утверждению Бернэ, так и к словам Боржо, надо помнить, что с тех пор, как они писали, прошло более десяти лет: Бернэ писал еще в 1892 году, а Боржо в 1893 году, т.е. немедленно после введения народного права инициативы в союзную швейцарскую конституцию. С тех пор политическая жизнь Швейцарии успела значительно подвинуться вперед. И в этом политическом развитии швейцарского народа право народной инициативы сыграло немалую роль. Путем конституционной инициативы было поднято несколько важных вопросов, касавшихся как области права, так и хозяйственной жизни Швейцарии.

Во всяком случае, как бы ни смотреть на народную инициативу, она узаконяет за народом право на самоопределение и прямое самоуправление. С помощью права народной инициативы, хотя бы и конституционной только, большинство граждан, если они того пожелают, имеют полную возможность установить выбор правителей-министров самим народом, как это уже и произошло во многих кантонах Швейцарии* и в отдельных штатах Североамериканского союза.

______________________

* В кантонах: Цюрих, Цуг, Золотурн, Базель, Шафхгаузен Сэн-Галлен, Граубюнден, Тургау, Тичано, Женева, Ури, Унтервальден, Гларус, Агшенцелль.

______________________

Правда, непосредственный выбор правителей народом ни в Швейцарии, ни в Америке, если не считать выбора американского президента, еще не введен в систему организации союзного правительства. Выбор союзных властей народом остается еще в значительной степени неудовлетворенным требованием демократии. Но требование это должно и будет, конечно, осуществлено в ближайшем будущем. Потому что оно имеет огромное значение для демократии. Потому что рост централизации и бюрократии совершается и в современном союзном государстве в силу неизбежного развития постоянно усложняющегося дела управления, требующего строго организованного сотрудничества огромного числа общественно-должностных лиц. Если же принять во внимание происходящие уже теперь расширения областей центрального управления, захватывающего под свое начало одну область народной жизни за другой; если принять во внимание неизбежно предстоящие общественные преобразования экономического характера; если принять во внимание, что вопрос о национализации или, лучше сказать, об обобществлении путей сообщения и даже некоторых средств производства уже разрешается даже в наши дни, - то не трудно понять, к какому усилению центральной власти и бюрократии приведет этот процесс, если он не будет уравновешен соответственным расширением народных прав вообще и, в частности, введением права выбора властей самим народом.

Выбор властей народом является в данном случае единственным средством уничтожить отрицательные стороны растущей централизации, не нанося ни малейшего ущерба всему тому, что в ней есть положительного. Для развития дела общественного управления различными сторонами народной жизни гораздо выгоднее, чтобы дела, решаемые в настоящее время чисто бюрократически, были переданы особым временным выборным комиссиям экспертов; чтобы должности важнейших чиновников были выборными и чтобы главноуправляющие разных департаментов и министерств были непосредственно ответственны перед народом. Переставая быть бюрократическою, становясь выборного, демократическою, правительственная организация может расти и развиваться без всякой опасности для демократии. Для того чтобы это было так, требуется лишь одно условие: всякое расширение власти правительства должно быть всегда уравновешиваемо соответственным расширением народных прав. Замена постоянных бюрократических правительственных комиссий выборными и временными и избрание и смещение самого правительства народом вполне удовлетворяет этому условию.

Заканчивая на этом выяснение основных народных прав, в виде совокупности которых осуществляется демократическая система в настоящее время, мы переходим к разбору различных возражений и критики этих народных прав различными политическими писателями и к выяснению значения народных прав с точки зрения различных классовых интересов.

ГЛАВА XIII. КРИТИКА И ЗНАЧЕНИЕ НАРОДНЫХ ПРАВ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ РАЗЛИЧНЫХ КЛАССОВЫХ ИНТЕРЕСОВ

Для правильного понимания и оценки демократической системы, развивающейся на наших глазах в виде известной совокупности народных прав - референдума, инициативы и избрания властей народом, - равно как и для правильного понимания всех других политических учреждений, необходимо беспристрастное критическое рассмотрение их. Но, к сожалению, чего в данном случае недостает, так это именно основательной и беспристрастной критики. Можно сказать даже более. Существует весьма мало беспристрастных обстоятельных описаний этих народных прав, добытых демократиею Швейцарии и Америки. До сих пор народные права референдума, инициативы и избрания властей излагались в большинстве случаев более или менее явными или скрытыми противниками этих прав. Такие политические писатели, как Теодор Курти*, до сих пор являются редким исключением. Демократа Курти можно назвать одиноко стоящим обоснователем демократической системы, если не считать Бернэ**.

______________________

* Curti Theodor. Geschichte der Schweizerischen Volksgesetzgebung. Zweite Auflage. Zurich, 1885 (Русск. пер. Г. В. Львовича. "История народного законодательства и демократии в Швейцарии". СПб., 1900). Idem. Die Schweizensche Volksabstimmung (Le Referendum. Suisse). Die Resultate des Schweizerischen Referendum. Stuttgart (Русск. пер. "Результаты швейцарского референдума" приложен Львовичем к его переводу "Истории народного законодательства". Отдельно издано Библиотекою просвещения под заглавием: "Всенародное голосование в Швейцарии". СПб.). Die Schweizerischen Volksrechte 1848 bis 1900. Bern, 1900.
** Berney J. L'Initiative populaire en Droit Public Federal. Lausanne, 1892.

______________________

Редки даже такие писатели, как известный швейцарский политик Хильти*, который хотя и не является последовательным сторонником народовластия, однако все же старается излагать народные права с должным беспристрастием. То же самое можно сказать и про француза Боржо**. Швейцарец Дюнан***, описывая кратко швейцарское народовластие, заканчивает свою книжку советами соотечественникам "беречь себя от наплыва тех международных идей, которые под предлогом новых прав народа сеют лишь раздор и недовольство в стране.

______________________

* Hilty С. Das Referendum in Schweizerischen Staatsrecht. См. Arch, fur offentl. Rccht. Bd. 11. Le Referendum et Г Initiative en Suisse. См. Revue de Droit International et compare. Tome 24.
** Borgeaud. Etablissement... Русск. пер. С. Я. Цейтлина: Боржо Б. Учреждение... СПб., [Б.г.].
*** Dunant Alphonse. La Legislation par le peuple en Suisse. Geneve, 1894. Русск. пер. Г. Львовича. "Народное законодательство в Швейцарии". СПб., 1906.

______________________

Бельгиец Деплюаж*. излагая более обстоятельно швейцарский референдум, стремится между прочим отыскать способы, которые, как он выражается сам, "сделали бы безопасным это непосредственное вмешательство народа в дело законодательства".

______________________

* Deploige Simon. Le Referendum en Suisse, precedo d'une lettre sur le Referendum en Belgique par J. Van-der-Heuvel. Bruxelles. 1892.

______________________

Американец Оберхольцер*, подробно описывая развитие народных прав в отдельных штатах, воскуряет фимиам Адамсу, Гамильтону и другим "отцам" союзной представительной системы, "спасшим нас от неограниченного правления народа".

______________________

* Oberholtzer (Ellis Paxton). The Referendum in America. New York, 1900.

______________________

Француз Жан Синьорель* написал свою большую работу о законодательном референдуме словно нарочно для того, чтобы закончить ее следующими словами: "Je ne comprends pas et je n'ai jamais compris la raison d'etre du refendum" ("Я не понимаю и никогда не понимал смысла существования референдума"). Эта работа Синьореля, увенчанная юридическим факультетом Парижского университета, считается, между прочим, наиболее обстоятельною работою, написанною по вопросу о референдуме.

______________________

* Signorel Jean. Etude de Legislation comparee sur le Referendum legislatif. Paris, 1896.

______________________

Новая демократическая школа государственного права возникла сравнительно очень недавно и до сих пор нигде еще, за исключением Швейцарии, не получила преобладания. А потому и референдум, и народная инициатива обыкновенно рассматриваются современными учеными, юристами и государствоведами с враждебной точки зрения господствующей представительной системы. Это делается ясным из первых же слов любого типичного сторонника парламентаризма, когда он принимается говорить о референдуме или народной инициативе. Примером может служить профессор Эсмэн.

Эсмэн недоволен референдумом, потому что "референдум, не уничтожая представительного правления, лишает его его прежнего значения". "Какой авторитет, - восклицает проф. Эсмэн, - могут иметь представительные собрания, когда обсуждаемые и голосуемые ими законы в каждом случае могут быть отвергнуты по капризу или по невежеству того же самого большинства, которое избрало их членов на основании вполне определенной политической программы?"* "А что касается до народной инициативы, - говорит тот же ученый, - то несомненно, что народная инициатива бесспорно есть начало смуты". Дело законодательства трудно вести полезным и последовательным образом даже с помощью парламентской инициативы; как же сможет оно выдержать народную инициативу? Граждане имеют средство, допускаемое во всех свободных странах, средство вполне достаточное для того, чтобы обязывать законодателя своими законными пожеланиями реформ. Средство это есть право петиции, право обращаться с просьбами к парламенту. Петиция, просящая голосовать какой-нибудь новый закон, снабженная огромным количеством подписей, производит на представительное собрание свое действие единственно силою разума, если только эта петиция не заражена народным предрассудком и не порождена временным настроением. "Потому что, - спрашивает проф. Эсмэн, - разве в этом случае не было бы вполне полезным затянуть дело, дав народу время на размышление?"**

______________________

* Esmein A. Elements de Droit Censtitutionnel Fran3ais et сотрагй. Paris, 1903. P. 288.
** Ibid. P. 288.

______________________

В подобном отношении к народным правам со стороны видного французского представителя государственного права ясно видно и характерно все: и предпочтение, отдаваемое бюрократической инициативе министерства даже перед инициативой парламента; и уверение во всеспасительном действии петиции и народных обращений и просьб, вполне могущих будто бы заменить народные права.

Но "критическое" отношение к народным правам со стороны проф. Эсмэна можно назвать еще очень "умеренным". Послушайте, каким страстным тоном говорит о том же предмете Синьорель, считающийся представительниками наиболее серьезным ученым исследователем законодательного референдума.

"Было бы гибельно давать народу право одобрять или отвергать законы, потому что это означало бы поставить на место права произвол, установить деспотизм числа, несправедливое господство низших над высшими"*.

______________________

* Signorel Jean. Etude de Legislation comparee sur le Referendum legislatif. P. 408.

______________________

"Я отвергаю референдум, потому что я не хочу делать толпу органом законодательной власти, потому что я боюсь ее излишеств, ее капризов, ее склонности к химерическим новшествам, и особенно ее произвола"*.

______________________

* Ibid. P. 409.

______________________

Синьорель в особенности боится факультативного референдума, потому что "факультативный референдум есть средство постоянной агитации", потому что "факультативный референдум развивает могущество партийных комитетов", потому что "в один прекрасный день он может переместить настоящее руководство общественными делами, перенеся это руководство с законных, установленных властей на известные народные организации, составленные для того, чтобы собирать требуемое по закону число подписей".

Читая эти строки, можно подумать, что факультативный референдум, это чисто отрицательное право народа отвергать нежелательные для него законы, что оно в самом деле передает в руки народа непосредственное заведывание общественными делами. Но Синьорель не удовлетворяется даже этими преувеличениями. И, для того чтобы посильнее запугать членов парламента, готовых пойти на уступки народу, Синьорель прибегает к дальнейшим преувеличениям, способным устрашить самого храброго французского либерала, воздержавшегося от подачи голоса против демократического пересмотра конституции и введения референдума, которые были предложены социалистами во французской палате депутатов в 1895 году.

"Зачем референдум? Зачем снова прибегать к избирателям в их совокупности? Зачем освящать учреждение, по самой природе своей призванное ставить на карту судьбы самой страны?

Хотят при помощи референдума улучшить нашу конституцию. Какое заблуждение! Этот троянский конь, эта коробка конфект, начиненная динамитом, фатально приведет конституцию к ее крушению и сделает общественные власти рабами народных масс"*.

______________________

* Ibid. P. 450.

______________________

Народное голосование "сделает общественные власти рабами народных масс". Какой ужас! То ли дело, когда народные массы являются рабами власти, находящейся в руках буржуазии.

"Референдум есть средство постоянной агитации". Вещь не менее ужасная! Потому что агитация в данном случае означает пробуждение народных масс от их обычной спячки к более живому и непосредственному участию в политической жизни, в области которой постоянною агитациею пока могут заниматься только одни господствующие зажиточные классы, имеющие на то достаточное количество денег и досуга.

"Гибельно давать народу право одобрять и отвергать законы, потому что это означало бы поставить на место права произвол". Какое оригинальное понятие о праве, единственным источником которого почему-то признается лишь произвол парламента.

"Я отвергаю референдум, потому что я не хочу делать толпу органом законодательной власти, потому что я боюсь ее излишеств, ее капризов, ее склонности к химерическим новшествам"*. И это говорится в большом научном исследовании! Можно подумать, что дело идет о народной инициативе. Но в действительности Синьорель отвергает на этом основании именно референдум, тот самый референдум, "ультраконсервативный характер которого", по мнению другого авторитетного критика демократической системы старика Стюсси, составляет особенное, врожденное свойство этого народного права. Надо полагать, что, по мнению критиков референдума, "ультраконсервативный характер" особенно склонен "к химерическим новшествам". Это не дурно.

______________________

* Ibid. P. 409.

______________________

Но если противники народных прав по этим причинам боятся даже референдума, то как же им остается относиться к народной инициативе, которая действительно дает народу средства осуществлять желаемые им нововведения. Послушаем об этом того же авторитетного ученого исследователя. На этот раз, явно будучи не в силах сдержать своих накипевших чувств, Синьорель не просто говорит, а прямо восклицает:

"Вверять анонимной, безответственной власти, какой-то слепой силе право вмешиваться непосредственно в общественные дела всегда будет заблуждением, чреватым гибельными последствиями. С этой точки зрения представительная система предпочтительнее, так как каждый депутат непосредственно ответствен за всякое свое предложение".

"Право народного почина заставляет народных представителей играть унизительную роль, которую невозможно принять на себя людям, обладающим чувством личного достоинства".

"При существовании права народной инициативы возможны всякие страхи и следует бояться всевозможных опасностей. Кто осмелится утверждать, что народ не даст воли самым различным своим прихотям и не решится голосовать самых необычайных мер"*.

______________________

* Ibid. P. 82-83.

______________________

"Будущее, быть может, готовит неожиданное. Кто осмелится утверждать, что народная инициатива будет надолго обеспечена союзного конституциею* и что она не будет уничтожена социалистами, которые захотят из нее сделать употребление столь же неумеренное, сколь и опрометчивое".

______________________

* Синьорель имеет в виду конституцию Швейцарии.

______________________

"Каких только излишеств нельзя опасаться от этого народа, честного самого по себе, но способного на все, когда он следует советам своих вождей, которые проповедуют ему эти обманчивые учения, будто бы способные переродить современное общество?"

"Всегда ненасытный народ захочет ввести референдум и инициативу в делах местного самоуправления, в делах общинных, кантональных, областных. Если бы только народ был в состоянии понять новые права, то они неизбежно были бы провозглашены. И тогда где был бы предел уступкам?"*

______________________

* Ibid. P. 435.

______________________

Вдумайтесь только в последние слова: "Если бы только народ был в состоянии понять новые права (инициативы и референдума), то они неизбежно были бы провозглашены. И тогда где был бы предел уступкам (парламента народу)?" Какой ужас! В самом деле, вдруг народ, сознавший свои державные права, захочет их действительно осуществить в виде прямого самоуправления народа не только в государстве, но и в местном самоуправлении, областном и общинном! А если дело не ограничится и этим? Вдруг пролетариат попытается воспользоваться своими народными правами для коренного преобразования современных экономических отношений! Вот где главная опасность.

Как велика и как вместе с тем характерна эта боязнь представительников самосознания и правосознания народа. Их слова выдают их истинные чувства. В них говорит и недоверие к народу, и непризнание народных прав, и боязнь вмешательства народа в решение судьбы собственной страны.

Можно ли серьезно относиться к оценке народных прав, когда она обусловливается и диктуется подобными антидемократическими чувствами представителей буржуазии?

К счастью, среди ученых защитников ее классовых интересов все же можно отыскать таких, которые составляют своего рода исключение. Одним из таких ученых является вышеупомянутый Хильти. Он очень умеренный буржуазный демократ и решительный противник социалистов. Но он сохраняет в себе достаточно личного достоинства и беспристрастия, чтобы дать серьезную оценку референдума на основании всего политического опыта Швейцарии. Поэтому его мнение о референдуме заслуживает особого внимания. Хильти ставит себе вопрос: "Можно ли считать удовлетворительным тот опыт референдума, который был произведен в Швейцарии, или нет?" И он отвечает на этот критический вопрос следующим образом.

"Если судить с точки зрения той или иной партии, то, конечно, вопрос остается спорным, потому что немыслимо в одно и то же время удовлетворить и радикалов, и реакционных ультрамонтан. А большинство сведений, которыми пользуются иностранные писатели о референдуме, черпаются ими как раз из этих двух источников. Но если стать на более беспристрастную точку зрения, то можно утверждать, что всюду, где только существует референдум, он ценится народом... Народное голосование оживляет политическую жизнь, сообщает народу чувство самоуважения, развивает в народе сознание ответственности в решении собственных дел, осваивает его с политикой и делает ему известными законы и политические дела"*.

______________________

* Курсив мой. - К. Т.

______________________

"С введением референдума начинается новая эра, когда на первое место выдвигается вопрос о воспитании народных масс... Результаты референдума, впервые введенного в ту или иную страну, лучше всяких ученых исследований и статистических отчетов дают средства понять действительный нравственный и умственный уровень народа и его образования..."

"И если иногда законы, предлагаемые на голосование народа, отвергаются или, что случается чаще, отлагаются для переработки, то это вовсе не доказательство против референдума. Наоборот, можно привести много случаев, касающихся как союзного законодательства, так и кантонов, когда отвержение предлагавшихся законов имело настолько основательные причины, что в настоящее время никто даже и не жалеет об этих отвергнутых законах. Кроме того, надо признать совершенно несправедливым требование от народа непогрешимости, которою не обладает ни один парламент в мире. Если бы только кто-нибудь захотел начать перечислять худые решения, постановленные как нашими кантональными парламентами, так и союзным во времена их всемогущества, то вряд ли можно было бы согласиться с когда-то высказанным мнением одного слишком уж осторожного жителя кантона Ваадт. На искусительный вопрос о справедливости бернских олигархов он дипломатически ответил: "Эти господа судят один раз так, а в другой раз как раз наоборот; но всегда одинаково хорошо""*.

______________________

* Hilly. Le Referendum et l'lnitiative en Suisse. V. Revue de Droit International et de Legislation Comparee. Tome XXIV. Bruxelles, 1902. P. 476-477.

______________________

Конечно, народ, подобно парламентам, может ошибаться в своих решениях, особенно если народному голосованию не предшествует должное предварительное обсуждение вопросов, предлагаемых на народное голосование. Современные способы осуществления народных прав вообще и референдума в частности далеко не удовлетворительны. И потому можно лишь удивляться, что даже и при современных неудовлетворительных условиях народных голосований, они дают в большинстве случаев положительные и плодотворные результаты. Доказательством могут служить факты швейцарского союзного референдума, которые давно уже подвергаются самой суровой критике со стороны противников демократической системы. В особенности любят они ссылаться на некоторые из этих фактов, которые, по их мнению, говорят целиком против народных прав. В числе этих фактов имеются два, мимо которых не считает возможным пройти молча ни один суровый критик демократии. Они играют роль любимейших коньков для всех наездников, нападающих на систему прямого самоуправления народа. По мнению сторонников парламентаризма, два эти факта показывают самые отрицательные стороны народных прав и способны вполне дискредитировать их в глазах общественного мнения. Один из этих фактов касается пресловутого "восстановления швейцарским народом" смертной казни; другой - не менее знаменитого закона о скотобойнях.

Что касается до восстановления швейцарским народом смертной казни, то дело заключалось в следующем. В 65-й статье союзной конституции 1874 года было сказано: "Смертная казнь отменена. На постановления военного закона, какие окажется нужным принять в военное время, эта статья не распространяется". Но через несколько лет в одном из кантонов произошел случай убийства, глубоко возмутивший население, которое потребовало казни преступника. Так как это требование не могло быть удовлетворено, благодаря союзной конституции, запрещавшей смертную казнь в пределах Швейцарии, то началось движение в пользу соответственного изменения союзной конституции. Во главе этого движения шли федералисты, которые отстаивали прежнее самодержавие кантонов от "посягательств" союзной власти, хотя бы она исходила непосредственно от всего швейцарского народа.

Боясь, что движение приведет к народной инициативе с целью общего пересмотра конституции, малодушный парламент сам предложил частичный пересмотр конституции и поставил на народное голосование предложение изменить статью о смертной казни. Незначительным большинством голосов (200 485 против 181 588) прежняя статья была заменена новою, которая гласила: "За политические преступления смертный приговор не может быть произнесен. Телесные наказания воспрещаются". Вот и все пресловутое "восстановление" смертной казни самим народом. Последний, в действительности, только подтвердил решение парламента. Следовательно, даже и в данном случае вина восстановления смертной казни за уголовные убийства падает в гораздо большей степени на парламент, чем на народ: предложение исходило от парламента.

К счастью, все это пресловутое восстановление смертной казни совсем не имело тех отрицательных последствий, о которых так много кричали противники референдума и инициативы. Дело в том, что оно в большинстве кантонов даже не было проведено, потому что для этого потребовалось бы изменение и кантональных конституций. На это же решились только очень немногие кантоны. Да и в них смертная казнь не получила распространения.

Другой случай, обыкновенно всегда приводимый представительниками для дискредитирования народных прав, состоял в том, что швейцарским антисемитам пришла в голову мысль воспользоваться предрассудками народа относительно еврейского способа убоя скота. Для этого они решили с помощью народной инициативы в интересах христианских мясников поставить на народное голосование вопрос о запрещении еврейским мясникам практиковать их способ убоя. При этом нельзя не отметить, что настоящая инициатива и в данном случае раньше всего выразилась вовсе не в форме народной инициативы, а в форме постановлений правительств кантонов Берна и Ааргау. Лишь после того как еврейские религиозные корпорации обжаловали эти постановления, на сцену выступило швейцарское общество покровительства животных и начало самую энергичную агитацию против еврейского способа убоя скота без предварительного оглушения. Убеждая всех, что подобный способ убоя мучителен для животных, общество покровительства животных искусственно создавало против него известный предрассудок. В конце концов было собрано достаточное количество подписей, потребовавших поставить вопрос на голосование народа в виде особой конституционной статьи, которая воспрещала "мучительный" способ убоя скота, применявшийся еврейскими мясниками.

Народ, введенный в заблуждение обществом покровительства животных, принял эту статью, которую, по справедливому замечанию г. Львовича, скорее следовало бы поместить в устав какой-нибудь скотобойни, чем в союзную конституцию. Конечно, трудно сказать, что более повлияло на принятие народом этой статьи: существовавшие ли в народе предрассудки против еврейского способа убоя или агитация антисемитического общества покровительства животных. По всей вероятности, настоящим объяснением принятия этой статьи народом, вернее всего, должно быть простое незнание того факта, что еврейский способ убоя не мучительнее христианского.

Во всяком случае, если данный пример и может служить наглядным и поучительным доказательством чего-нибудь, то уж совсем не отрицательной стороны референдума и конституционной инициативы, а совсем другого. Случай этот раньше всего показывает, как необходимо признать за народом право инициативы в деле обычного законодательства, чтобы конституция не загромождалась разными мелочами вроде статей о скотобойнях. А подобное загромождение неизбежно только потому, что за швейцарским народом до сих пор признано только право конституционной инициативы и он может издавать обычные законы лишь под видом изменения и дополнения статей союзной конституции. Швейцарская демократия давно уже требует введения союзной законодательной инициативы; но ее противники до сих пор еще имеют силу заставлять народ оставаться при одной конституционной инициативе. На них и падает вина за загромождении конституции разными мелочными постановлениями.

Только что описанные два случая народных голосований в глазах противников народной инициативы и референдума служат самыми убедительными доказательствами отрицательного значения народных прав.

Однако эти доказательства, по-видимому, считаются все-таки не достаточно убедительными даже самым строгим критикам референдума и инициативы. Потому они сами не удовлетворяются приведением этих двух фактов и считают необходимым подкрепить свое отрицательное отношение к политической самодеятельности народа еще и другими "фактами".

Первый из этих "фактов" относится к 1875 году, к первому случаю народного голосования, происходившего в швейцарском союзе после принятия конституции 1874 года, которая дала народу право конституционного референдума, производимого по требованию 30 000 граждан.

В данном случае дело шло об установлении гражданского брака наравне с церковным. Консерваторы, разумеется, возлагали все свои надежды на то, что "патриархальный", "хозяйственный", "семейственный" швейцарский народ отвергнет это предложение. Тем более, что предложение было очень радикальное. С его принятием церковный брак становился необязательным, становился простым частным делом желающих. Наоборот, обязательным становился гражданский брак, причем церковный брак мог заключаться лишь между лицами, уже состоящими в гражданском браке. Духовенству под угрозою известного наказания запрещалось совершать церковный брак над лицами, еще не состоящими в гражданском браке.

Однако расчеты консерваторов, несмотря на энергичную агитацию клерикалов, оказались ошибочными с самого начала. Швейцарский народ принял закон о гражданском браке. Говоря об этом "печальном факте", Синьорель дает ему следующую оценку: "Результат этого первого народного голосования достоин сожаления, потому что этот несчастный закон обошелся Швейцарии ценою чести занять первое в Европе место в статистике разводов".

Оценка клерикала не может быть иная, и на ней можно не останавливаться. Но вот что важно отметить в данном случае. Против введения референдума, равно как и против введения всеобщего избирательного права, либеральные писатели очень часто выдвигают возражение в виде опасения, что это право в руках "невежественных народных масс" будет служить орудием консерватизма и застоя. То обстоятельство, что как против введения всеобщего избирательного права, так и против введения референдума выдвигается одно и то же возражение, нисколько неудивительно; потому что, как это уже было указано выше, референдум есть простое логическое развитие всеобщего избирательного права, распространенного на голосование законов. И подобно тому как политический опыт всех тех стран, в которых в конце концов было введено всеобщее избирательное право, показал, что оно вовсе не имеет часто приписываемого ему особого консервативного значения, так и только что описанный первый опыт швейцарского союзного народного голосования доказывает, что "ультраконсервативный характер", приписываемый референдуму его противниками, столь же мало подтверждается действительными фактами.

В 1877 году швейцарский народ путем всеобщего голосования установил законодательное ограничение рабочего дня одиннадцатью часами. И хотя этот закон и не удовлетворил сознательных рабочих, тем не менее в глазах консерваторов и многих швейцарских капиталистов он казался очень опасным нововведением.

В 1890 году последовало и второе нововведение в том же роде, народ огромным большинством голосов принял закон об обязательном страховании рабочих.

Правда, предложение - обеспечить швейцарским рабочим право на труд, - поставленное социалистами на народное голосование в 1894 году, было отвергнуто мелкобуржуазным большинством швейцарских граждан. Но доказывает ли даже этот пример отрицательное значение народных прав - инициативы и референдума? Нисколько.

Что касается до инициативы, то данный случай доказывает как раз обратное: возможность для социалистов предлагать на непосредственное решение народа любую желаемую ими социалистическую меру, что представляет собою, само по себе вещь очень положительную.

Что же касается до данного отдельного случая референдума, который отверг предложение социалистов, то он показал лишь то, что должно быть ясно само собою: социалистическое мероприятие осуществимо лишь в том обществе, в котором большинство населения непосредственно заинтересовано в данном социалистическом предложении. Поэтому было даже трудно ожидать, чтобы мелкобуржуазное большинство швейцарского народа приняло бы предложение, не соответствовавшее его классовым интересам. Это понимали и швейцарские социал-демократы, и многие из них подписывались под сказанным предложением в целях социалистической пропаганды и смотрели на народное голосование в данном случае скорее как на агитационное средство, чем на способ действительного осуществления социалистического мероприятия. Они прекрасно понимали, что право на труд при современных условиях швейцарской жизни является неосуществимым.

Надо, впрочем, заметить, что неудача социалистического предложения имела, конечно, и свои отрицательные последствия. Она воодушевила швейцарских консерваторов, которые немедленно же, в том же 1894 году, решили воспользоваться народною инициативой для того, чтобы в интересах кантональных правительств произвесть хищнический набег на союзную казну под благовидным предлогом якобы облегчения плательщиков налогов. Расчет был очень тонкий: подействовать на самую слабую сторону малосознательного большинства граждан. Однако здравый смысл швейцарского народа выдержал это испытание. Несмотря на то что под инициативою было собрано более 67 тысяч подписей, предложение консерваторов, поставленное на народное голосование, было отвергнуто огромным большинством (350 639 против 145 462). Все расчеты консерваторов на политическое недомыслие народа оказались ложными.

Некоторые противники демократической системы указывают еще на то, что народные голосования бывают иногда противоречивы. Конечно, подобно тому, как парламенту случается отменять раньше сделанное им постановление и таким образом впадать в противоречие с самим собою, точно так же возможно, что и народ при одних условиях вынесет решение, которое он изменит, когда условия изменятся. Хорошим примером этому может служить вопрос о национализации швейцарских железных дорог.

В 1891 году союзное правительство поставило на народное голосование вопрос о выкупе народом центральной швейцарской железной дороги. Частное владение железными дорогами приносило железнодорожным капиталистическим компаниям необыкновенные барыши. Хищническое хозяйничанье железнодорожников, обирание ими пассажиров и дороговизна перевозки грузов - все это давно уже возбуждало неудовольствие населения. Но условия выкупа, предложенного правительством, были весьма неблагоприятны, и народ отверг это предложение. Железнодорожные "князья" торжествовали, но недолго. В 1898 году вопрос о национализации железных дорог был снова поднят и притом в гораздо более грандиозном виде. Предполагалось национализировать все железные дороги Швейцарии. Однако появление подобного предложения было обусловлено особенными обстоятельствами. Эксплуатация железнодорожных рабочих железнодорожными компаниями довела рабочих до всеобщей стачки. Небывалая стачка, совершенно парализовавшая на время всю промышленность, а отчасти и сельское хозяйство страны, взволновала все слои швейцарского народа и ясно показала всю необходимость национализации железных дорог. По всей стране раздавался крик: "Швейцарские дороги - швейцарскому народу!" Вопрос был поставлен на народное голосование 20 февраля 1898 года. И предложение было принято огромным большинством голосовавших швейцарских граждан. 386 634 высказалось "за", 182 718 "против" (по Курти). С этого момента все железные дороги Швейцарии стали общественною собственностью швейцарского народа.

Спрашивается, какое значение имеют все только что перечисленные факты из прошлого опыта швейцарского союзного референдума и инициативы? Позволяют ли они отнестись к этим правам отрицательно? Безусловно нет. Но если прошлый опыт политической самодеятельности народа говорит в общем в пользу народных прав и вытекающей из них демократической системы, то как же следует объяснить безусловно отрицательное отношение к ним со стороны ученых представителей господствующей школы государственного права? На этот вопрос возможен лишь один-единственный ответ: они защищают представительный образ правления как наиболее удобную политическую форму господства буржуазии и потому по необходимости относятся отрицательно ко всему тому, что ограничивает парламентское самодержавие имущих классов и приводит неизбежно к народовластию.

Их оценка значения референдума как орудия застоя и вместе с тем как средства осуществлять "химерические" новшества, их оценка народной инициативы как средства организации безграничного народного произвола и постоянной смуты не имеет ничего общего с наукой. Их увещания не давать народу в руки "законодательного динамита" продиктованы классовыми чувствами буржуазии, естественно боящейся, что угнетенные классы воспользуются добытыми народными правами для ограничения произвола капиталистов, для защиты труда, для необходимых преобразований экономической жизни, для осуществления социализма.

Конечно, для сравнительно немногочисленного плутократического класса представительная система гораздо предпочтительнее демократической системы потому, что, как говорил еще Гизо, "самодержавие народа заставляет власть исходить с низов, а представительная система признает лишь власть, исходящую с верхов". Поэтому трудно и ожидать какого-нибудь другого отношения к народным правам кроме чисто отрицательного со стороны противников народовластия, выражающих интересы немногочисленного класса и протестующих против деспотизма большинства и так называемого демократического закона чисел.

Отношение демократа к народным правам, добытым продолжительною и тяжелою борьбою, естественно должно быть совсем иное. Иная должна быть и критика референдума и инициативы, если посмотреть на них с точки зрения интересов наиболее многочисленных классов, с точки зрения большинства народа. Определим же, что положительного дает народу референдум и инициатива и нельзя ли сделать против этих народных прав каких-нибудь веских возражений, стоя на точке зрения последовательного демократа и защитника интересов труда.

Народная инициатива и референдум дают народу средство непосредственно осуществлять свою общественную волю, свои желания; и в правовом отношении они делают народ самоуправляющимся, самодержавным. Народная инициатива дает возможность, в особенности наиболее многочисленным классам, законодательствовать в интересах большинства народа. Референдум заставляет весь народ принимать участие в решении общих дел своей страны.

Оба эти народные права являются таким могучим средством политического воспитания народных масс, какого еще не видывало политическое общество со времен демократической республики классической древности. Эти народные права всюду, где только удается демократам добиться их введения, действительно высоко ценятся народом. И недаром. Они пробуждают в широких народных массах интерес к политической жизни. Они развивают в народе сознание его политических интересов.

Развитие народного самосознания открывает народу возможность самоопределения. Он превращается в живую, волевую, юридическую личность. Народные права инициативы и референдума дают населению возможность действительно участвовать в политических делах, приучают разбираться в них, дают народу возможность знать свои законы, которые являются в данном случае вместе с тем и выражением желаний и потребностей самого народа.

Народная инициатива и референдум делают народ истинным творцом права и правовых норм, главнейшим и истинным источником которых должно считаться народное правосознание. Народная инициатива и референдум служат лучшими и могущественнейшими средствами развития этого народного правосознания.

Главнейшее возражение, которое можно сделать по поводу референдума и народной инициативы, не относится к ним по существу, а касается лишь неудовлетворительности способов современного осуществления этих народных прав. Критики референдума уже давно отметили недостаток предварительного обсуждения народом вопросов, предлагаемых на его верховное решение посредством референдума. И это указание можно назвать их наиболее серьезным возражением, делаемым ими по поводу современных условий производства народных голосований.

Народному голосованию обыкновенно предшествует обсуждение предлагаемого вопроса в печати и на предварительных агитационных собраниях. Но нельзя не признать того, что эти средства обсуждения далеко не достаточны для вполне самостоятельного и сознательного решения народом своих политических дел. В особенности это может быть отнесено к обязательному референдуму, которому не предшествует тот предварительный период агитации, какой предшествует факультативному референдуму и народному голосованию, вызванному инициативой.

Средства поправить это дело предлагаются уже давно. Так, по предложению Герцога*, следовало бы с помощью конституции возложить на избираемых народом представителей новую обязанность, которая соответствовала бы их новому положению, изменившемуся благодаря введению референдума и передаче окончательного, верховного решения важнейших дел в руки самого народа. По мнению Герцога, демократическая конституция должна бы обязать членов парламента обращаться непосредственно к своим избирателям при каждом обсуждении нового закона в парламенте с целью его разъяснения народу. Для этого депутаты между первым и вторым чтением законопроекта должны обращаться к народу, должны выступать со своими разъяснениями на народных собраниях, которые нарочно созываются для предварительного обсуждения вопроса, стоящего на очереди.

______________________

* Herjog. Das Referendum in der Schweiz. Berlin, 1835.

______________________

Предложение Герцога, собственно говоря, не представляет собою ничего необыкновенного; потому что, как было уже показано выше, оставление членами парламента и даже самими министрами и премьерами залы парламентских заседаний для непосредственного обращения к народу и разъяснения собраниям избирателей действительного значения предлагаемых законов и мероприятий уже входит в обыкновение даже в странах с парламентски-кабинетским правлением. В современной Англии непосредственное обращение членов парламента и министров к собраниям избирателей стало уже конституционным обычаем. Почему же это не возвести в закон демократической республики?

Выбранные народом, представители не должны удаляться и обособляться от народа и принимать вид какого-то особого "законодательного сословия". Избранные для выработки законов и общего надзора за управлением, они, члены парламента, должны быть настоящими советниками и помощниками народа. Настоящая заслуга в этом деле, справедливо говорит Хильти, "никогда не будет принадлежать тем, которые обособляются и гордо удаляются от народа в пустой надежде управлять им по собственному желанию. Нет, настоящая заслуга выпадет на долю тех, которые употребят все усилия на то, чтобы поднять уровень народной массы, братски работая заодно с нею"*.

______________________

* Hiltv. Le Referendum et l'Initiative en Suisse. P. 480 - 481.

______________________

Конечно, постоянное непосредственное общение представителей и самих правителей с народом очень желательно. Нет никакого сомнения в том, что разъяснения, даваемые собраниям избирателей членами парламента и министерства относительно законопроектов, предлагаемых правительством и разрабатываемых парламентской комиссиею, очень полезны и необходимы. Однако главная причина неудовлетворительности условий современных народных голосований лежит не в уклонении членов парламента и правительства от своих новых обязанностей, заключается не в отсутствии общения представителей с народом. Действительная причина неудовлетворительности современных способов референдума совсем другая.

Дело в том, что на пути к удовлетворительному всеобщему народному обсуждению политических вопросов, решаемых посредством референдума, стоят гораздо более серьезные и сильные препятствия. Эти препятствия суть: настоящее бедственное положение народных масс, рабочих классов. Безграничная и беззастенчивая эксплуатация капиталистами неимущего человека, не дающая последнему даже времени на размышление о своих общественных делах. Непосильный и изнурительный труд, не оставляющий рабочему самого необходимого досуга для того, чтобы иметь возможность воспользоваться своими, добытыми тяжелою борьбою политическими правами и принять деятельное участие в предварительном совместном обсуждении вопросов, решаемых народным голосованием.

Об этих наиболее существенных препятствиях к действительному осуществлению народных прав суровые критики референдума и народной инициативы молчат, молчат всегда. Они предпочитают в данном случае молчать по причинам весьма понятным, по причинам, о которых догадаться весьма не трудно. Они боятся сделать ясной необходимость преобразования современной экономической жизни и имущественных отношений с помощью социализма, который обеспечит всем гражданам одинаковую возможность принимать участие в политической жизни.

Но, спрашивается, каково же должно быть отношение к народным правам инициативы, референдума и избрания властей со стороны рабочих, до сих пор еще лишенных возможности пользоваться должным образом этими правами даже там, где они уже добыты посредством их собственных усилий и борьбы? Каково должно быть отношение сознательного и борющегося пролетариата к этим правам, которые представляют собою ту форму обобществления политической власти, которая в руках пролетариата является могучим средством его освобождения?

Казалось бы заранее, что отношение к народной инициативе и референдуму со стороны сознательных рабочих и истинных выразителей и защитников их интересов может быть лишь положительным. Посмотрим, так ли это на самом деле?

Для решения этого вопроса я не хотел бы касаться отдельных мнений, хотя бы и выдающихся писателей-социалистов, потому, что по отношению к данному частному вопросу, всегда может оказаться спорным, насколько данное особое мнение отдельного теоретика выражает общее мнение действительного большинства сознательных рабочих. Поучительным примером в этом отношении может служить мнение Каутского о прямом народном законодательстве, высказанное им в 1893 году.

Предварительно следует заметить, что в комментариях или толкованиях к Эрфуртской программе (1891 г.), составленных сообща Каутским и Шенланком о прямом народном законодательстве, было сказано следующим образом: "Политически зрелые граждане общежития, в котором общественная жизнь движется быстрым ходом, не могут, однако, удовольствоваться возложением законодательной деятельности на выборную корпорацию, не обеспечив себе средств надзора, контроля и возможности вносить поправки. Недостаточно того, чтобы избирательные периоды были коротки. Те, для кого создаются законы, те, кто на себе испытывает влияние парламентских решений, отвечая за них своим благосостоянием и здоровьем, те, кто несет на своих плечах общественные обязанности - широкие массы народа, - должны получить право голоса, должны получить возможность выражать и проводить свои воззрения. От них должно зависеть в конечном счете решение важных законодательных вопросов. Подобно требованию народного ополчения (милиции) и народного суда, мы выставляем требование народного законодательства"*.

______________________

* Каутский К. и Шенланк Б. Программа Германской рабочей партии. Привожу по русскому переводу изд. "Молота" (1906 г.), с. 49-50. (Последние слова подчеркнуты мною.)

______________________

В этих словах видно ясно вполне определенное и решительно положительное отношение к прямому народному законодательству, которое не ведет к уничтожению парламента, однако ограничивает его верховную власть и передает ее народу.

Но в 1893 году Каутский счел необходимым выступить против сторонников прямого народного законодательства, в особенности же против известного швейцарского социал-демократа Карла Бюркли, а косвенно и против центрального органа германской социал-демократической партии, против Vbrwarts'a, который печатал на своих страницах статьи Бюркли в защиту прямого народного законодательства. В небольшой работе, носящей название "Парламентаризм и народное законодательство", Каутский критикует систему прямого народного законодательства, придуманную Риттингаузеном еще в конце 49-х годов. Понятия Риттингаузена, конечно, устарели. В этом никто не сомневается. Его планы осуществления прямого народного законодательства давно потеряли всякое значение. Но тем не менее прямое народное законодательство в более совершенных формах проложило себе путь в современном обществе и с каждым днем получает дальнейшее распространение и приобретает все большее и большее значение. Каутский боится, что всеобщее народное голосование законов будет способствовать преобладанию деревни над городом. Но если бы мы захотели ни в каком случае не допустить подобного преобладания деревни над городом в стране, в которой деревенское население численно преобладает над городским, то нам пришлось бы на том же самом основании делать те же самые возражения и против всеобщего избирательного права. Существенной разницы в данном отношении между всеобщим голосованием предлагаемых кандидатов и всеобщим голосованием предлагаемых законов нет никакой. А факты, взятые из политической жизни Франции, Бельгии и других стран, показывают, что всеобщее избирательное право, введенное в стране, в которой численное преобладание принадлежит пока еще сельскому населению, действительно выражается в парламентском преобладании партии, поддерживаемой сельским населением, над партией, поддерживаемой городскими рабочими. Однако никто еще из социал-демократов не возражал на этом основании против всеобщего избирательного права. Народное голосование законов, подобно народному голосованию кандидатов в члены парламента, само по себе не создает и не может создать никакого преобладания города над деревней кроме того, какое "создается" и всеобщим избирательным правом. Подобно всеобщему избирательному праву, право всеобщего голосования законов и правительственных постановлений лишь обнаруживает и раскрывает существующее в действительности численное соотношение отдельных классов общества. И это очень хорошо, потому что раскрытые и уясненные классовые отношения облегчают правильный ход классовой борьбы; потому что они уничтожают возможность, хотя бы и приятных для оптимистического воображения, но вредных для практического дела, обманчивых надежд; потому что они заставляют партии строить все свои политические расчеты на реальной почве существующей действительности, не преуменьшая и не преувеличивая своих сил.

Но выступая против прямого народного законодательства или относя его в лучшем случае "к инвентарю государства будущего", Каутский в то же самое время выступает (в том же 1893 г.) горячим сторонником парламентаризма. Он объявляет "час действительного торжества парламентаризма часом гибели буржуазии". Происходит это потому, что Каутский смотрит на самодержавие парламента как на единственную возможную форму диктатуры пролетариата.

Таково было отношение Каутского к парламентаризму и к прямому народному законодательству в 1893 году. Но через 10 лет горького парламентского опыта представителей западноевропейского пролетариата и гораздо более успешной, внепарламентской деятельности рабочих партий в 1904 году, после международного социалистического конгресса в Амстердаме и жарких споров между Бебелем и Жоресом по поводу парламентской деятельности французских социалистов Каутский, по-видимому, начинает уже несколько изменять свое прежнее чересчур оптимистическое отношение к парламентаризму. По крайней мере, в своей новейшей работе - "Республика и социал-демократия во Франции" - Каутский очень убедительно говорит о том, что "парламентский образ правления вполне соответствует классовым интересам буржуазии". В своей новой работе Каутский уже смотрит на парламентаризм как на наиболее удобную и политическую форму классового господства буржуазии и называет парламент "ее излюбленным орудием господства". Одновременно он указывает на беспомощность народных масс по отношению к парламенту*. Каутский приветствует политическую организацию, начало которой было положено Парижскою Коммуною путем расширения народного самоуправления, посредством прямого выбора самим народом общественно-должностных лиц, чиновников, и наконец, посредством подчинения представителей, членов всех представительных учреждений, контролю и дисциплине организованного народа. Обращая внимание на то, что "пролетарии Западной Европы всегда придавали громадное значение вопросу о формах правления и приносили величайшие жертвы в борьбе за решение этого вопроса", Каутский уже допускает возможность даже "неожиданного наступления коренных изменений форм правления" в Западной Европе.

______________________

* Каутский К. Республика и социал-демократия во Франции / Русск. пер. изд. Алексеевой. Одесса, 1905. С. 5, 17, 33, 97 и др.

______________________

Спрашивается, как же относятся к решению этого вопроса сами пролетарии? Как относится к существующим формам правления и к демократической системе наиболее сознательная часть пролетариата? Как относятся к этому социал-демократия и организованные ею рабочие и их профессиональные союзы и, что наиболее важно знать, - как относятся к народной инициативе, референдуму и непосредственному избранию властей социал-демократические рабочие партии различных стран? Их мнение имеет в наших глазах особо важное значение.

Отвечая на этот вопрос, всего естественнее начать с общественного мнения рабочих той страны, для которой народные права являются не делом будущего, не исключительно теорией, а фактами действительной, текущей жизни. Следовательно, нам приходится выяснить раньше всего отношение к этому вопросу со стороны сознательных рабочих Швейцарии и Америки. Но это уже в значительной степени должно быть ясно из предыдущего описания развития народовластия в Швейцарском союзе и Соединенных Штатах. В обеих странах рабочие союзы наравне с социалистическими организациями выступали передовыми бойцами за народные права. Победа цюрихской демократии, одержанная в 1869 году с помощью социалистов и рабочих, почти совпала с конгрессом Международного общества рабочих, созванного в том же году в Базеле. Уже на этом конгрессе Интернационала был поднят вопрос о необходимости для рабочих осуществления прямого народного законодательства с помощью обязательного референдума и народной инициативы. А на позднейшем интернациональном социалистическом конгрессе в Цюрихе в 1893 году швейцарский национальный рабочий союз Грютли и швейцарская социал-демократическая партия, сообща с профессиональными рабочими союзами представили от имени швейцарского пролетариата особую резолюцию, в которой выяснялась вся необходимость для рабочих бороться за достижение народных прав. Этой резолюции предшествовала следующая мотивировка.

"Принимая во внимание, что закон есть не что иное, как записанные интересы законодателей; считая, что в деле законодательства решающими должны быть интересы всего народа; принимая в соображение то обстоятельство, что представительные собрания, как это показывает опыт, обыкновенно представляют скорее интересы капиталистов, чем рабочих, и издают законы к выгоде капитала и ко вреду рабочих; видя, что парламентаризм повсюду, где он господствует безраздельно, приводит к порче и к обману народа, и что только путем непосредственного вмешательства народа в дело законодательства народ может достигнуть сознания своей силы, что так необходимо для освобождения рабочего класса, конгресс объявляет необходимым предварительным условием для уничтожения классового господства, чтобы рабочие классы выступали на защиту прямого народного законодательства как могучего средства политической борьбы, какое дает народу право народного предложения (инициатива) и голосования законов (референдум). Все для народа и все самим народом!"

Интернациональный конгресс принял эту резолюцию с незначительным изменением ее внешней формы. В своем окончательном виде она будет приведена ниже. В настоящее время швейцарская социал-демократическая партия выставляет в своей политической программе следующие требования:

"Пропорциональное представительство. Избрание законодателей, правителей и судей самим народом. Обязательный референдум. Законодательная инициатива. Децентрализация союзного управления. Автономия общин. Облегчение подачи голосов введением печатных избирательных записок и выставление избирательных урн также и в субботу вечером"...

Политическая часть программы бельгийской рабочей партии выставляет подобные же требования прямого народного законодательства: "Право народной инициативы и референдума в делах общего законодательства и в местном самоуправлении, областном и общинном". Эти требования отсутствуют в старой программе (начала 80-х гг.) прежней французской "рабочей партии". Но современное отношение сознательной части французского пролетариата к народным правам делается совершенно ясным, как из обсуждения этих вопросов на позднейших конгрессах французских социалистических партий, так и из заявлений, делаемых представителями французского пролетариата в парламенте. Так, в 1895 году на конгрессе аллеманистов желательность прямого народного законодательства была принята единогласно, при громе рукоплесканий. И тогда же Вальян, Жорес, Шовиер, Бодэн, Руане и другие члены социалистической фракции французского парламента выставили в палате депутатов требование конституционной народной инициативы, референдума и свободы местного самоуправления наравне с требованием уничтожения сената и должности президента.

Политическая программа итальянской социалистической партии, принятая в 1892 году, со своей стороны выставляет требование референдума и народной инициативы.

Те же требования выставляет и английская социал-демократия как в старой, так и в новой своей программе.

Готская программа германской социал-демократической партии, принятая в 1875 году, вторым основным политическим требованием считает "прямое народное законодательство. Решение вопросов войны и мира самим народом". А эрфуртская программа современной германской рабочей партии высказывается по этому вопросу еще определеннее. § 2 настоящей программы германской социал-демократии гласит: "Прямое народное законодательство посредством права предложения и отвержения законов. Самоопределение и самоуправление народа в империи, в государстве, в провинции и общине. Избрание должностных лиц народом"... Таким образом, современная германская социал-демократия не только не относит прямого народного законодательства и других народных прав к "инвентарю будущего общества", но выставляет требование их наравне с требованием распространения всеобщего прямого и равного избирательного права на всех достигших двадцатилетнего возраста.

Правда, в прежней (гайнфельдской) программе австрийской социал-демократической рабочей партии не было выставлено требование этих народных прав. Но новая программа, принятая австрийскою социал-демократиею в 1901 году на венском партейтаге, уже требует "прямого народного законодательства, права предлагать и отвергать законы. Самоуправления народа в государстве, в отдельных землях и общине".

Переходя от политических программ отдельных социал-демократических партий к постановлениям международных социалистических конгрессов, мы видим то же положительное отношение к демократическим правам. Цюрихский конгресс 1893 года, как это только что было указано, принял резолюцию, предложенную швейцарским пролетариатом в следующей форме: "Конгресс, чтобы полнее обеспечить осуществление начала самодержавия народа, высказывается за право народной инициативы, народного референдума и пропорционального представительства".

Лондонский конгресс (1896 г.) распространяет это требование народных прав на область местного самоуправления. Постановление лондонского конгресса выставляет на вид всю необходимость "референдума национального и местного".

Парижский конгресс (1900 г.) высказывается еще определеннее и объявляет эти права неотъемлемою принадлежностью (атрибутом) самодержавия народа:

"Считая народ самодержцем и полагая, что прямое народное законодательство составляет принадлежность самодержавия народа, конгресс провозглашает необходимость обеспечить осуществление этого самодержавия народа посредством народных прав - инициативы и референдума".

Только что приведенные факты делают вполне ясным отношение к демократической системе со стороны социалистов и сознательных рабочих, выражающих политические интересы рабочего класса. В глазах сознательных рабочих народовластие является вернейшим политическим средством их действительного освобождения от современного экономического рабства. Вот почему вся политическая теория пролетариата находит себе полное выражение в двух простых, но многозначащих словах:

ГЛАВА XIV. САМОДЕРЖАВИЕ НАРОДА

Представители либерализма, считающие право частной собственности в числе "неотъемлемых и священных" личных прав, относятся к самодержавию народа отрицательно; они боятся его социального значения.

Многие из наиболее видных либеральных писателей не решаются, однако, открыто отвергать начало самодержавия народа, провозглашенное Великою французскою революциею. Так, родоначальник французского либерализма, знаменитый Бенжамэн Констан, стремится лишь ограничить и предупредить "крайности самодержавия народа" и "обезвредить" неизбежные последствия его осуществления. Бенжамэн Констан заявляет, что "только собственность делает людей способными заниматься политическою деятельностью". Этими словами он указывает на то, что заниматься должным образом общественными делами могут только те, которые не обязаны тратить всего своего времени на обеспечение своего существования; только те, которые обладают собственностью в достаточном размере для того, чтобы с помощью приносимых ею доходов получать образование и досуг, необходимый для занятия политическими делами. Вместе с этим он отвергает мысль, что общество должно обеспечить равенство между всеми своими членами. Конечною целью политического общества, по мнению Бенжамэна Констана, должна быть политическая свобода.

В самодержавии народа, как оно осуществлялось в демократических республиках классического мира Древней Греции, Бенжамэн Констан видит порабощение личности общественною властью, порабощение народом-самодержцем отдельного гражданина в его частной жизни. "У древних, - говорит Бенжамэн Констан, - отдельный человек является обыкновенно самодержцем лишь в общественных делах, в своих частных отношениях он раб... У народов современных индивидуум, независимый в своей личной жизни, даже в самых свободных государствах лишь кажется самодержцем"*. Сравнивая свободу древних и свободу современную в особом сочинении, написанном по этому вопросу, Бенжамэн Констан утверждает, что действительное, реальное, фактическое самодержавие народа несовместимо с политической свободой. Поэтому он предлагает удовлетвориться одною внешностью, одною голою, бумажною формулою кажущегося самодержавия народа.

______________________

* Constant Benjamin. De la liberie des anciens comparee a celle des modernes. Paris, 1819 (Oeuvres, t II, p. 542. Ed. Laboulaye).

______________________

Точно так же относится к самодержавию народа и выдающийся ученик Бенжамэна Констана известный Лабулэ. По примеру своего учителя он тоже считает своим долгом посвятить небольшую работу сравнению свободы древних со свободою новейшею. И в этом сочинении, носящем почти тождественное название* с подобным же сочинением учителя, Лабулэ отстаивает те же "либеральные" понятия о несовместимости самодержавия народа с политическою свободою. Немногим отличается от этого и отношение к самодержавию народа со стороны некоторых новейших представителей господствующей школы французского государственного права. Они признают самодержавие народа лишь на словах, а на самом деле они отрицают его, отвергая все средства его осуществления и отстаивая всеми силами самодержавие парламента. Их действительное отношение к народным правам уже выяснено достаточно. Кто против даже частичного осуществления демократии в виде отдельных народных прав, тот не может быть за полное ее осуществление в форме действительного самодержавия народа.

______________________

* Laboulaye. La liberie antique et la liberte moderne (1863).

______________________

Отношение к самодержавию народа может служить лучшим показателем действительного отношения любого человека к демократии. В этом отношении понятие о самодержавии народа можно назвать настоящим пробным камнем демократа.

Точно так же отрицательно относятся к началу самодержавия народа и либеральные писатели других стран. Некоторые из них проповедуют придуманную Еллинеком спасительную теорию "самообязывания государства", точнее, самообязывания правящих классов и их правительства, хотя бы и бюрократического и стоящего над народом. Они считают это утопическое "самообязывание" стоящего над народом классового государства вполне достаточною гарантиею для неприкосновенности прав всех граждан и для обеспечения политической свободы; и в то же самое время они решаются настаивать на несовместимости ее с самодержавием народа. Равным образом подчеркивают они и отличия новейшей политической свободы от свободы древних. Подробное рассмотрение этого обширного вопроса выходит за пределы этой краткой работы. Я намерен рассмотреть его в специальном исследовании о развитии политического общества и политических понятий. Здесь же мне приходится коснуться этого предмета лишь в нескольких словах.

Спрашивается: действительно ли политическая свобода несовместима с самодержавием народа или несовместима с ним свобода, основанная на собственности?

Раньше всего обратимся к Древней Греции и посмотрим, действительно ли афинский гражданин, бывший настоящим участником самодержавия народа, был каким-то государственным рабом во всей своей частной жизни? Если бы это было так, то подобное подавление личности должно было бы отразиться и на политических понятиях, сложившихся всецело под влиянием жизни классического общества. Его самым выдающимся политическим писателем всеми признается Аристотель. В его гениальных сводных трудах, какова его "Политика", общественные понятия того времени отражаются очень полно. Как же оправдывает Аристотель это порабощение свободной личности отдельного гражданина демократическою республикою древности?

Аристотель вовсе не знает такого порабощения и не признает его условием существования самодержавия народа в демократиях. Как раз наоборот. Аристотель полагает, что как действительное равенство, так и настоящую свободу можно найти лишь в демократии, потому что "равенство и свобода могут быть достигнуты лишь там, где все граждане равным образом и в наибольшей степени непосредственно участвуют в управлении"*.

______________________

* Аристотель. Политика. Z (Д). 4:2.

______________________

"Свобода, по утверждению всех демократов, - говорит Аристотель, - является основным началом демократии. Требование свободы состоит в том. чтобы каждый гражданин мог жить согласно собственному желанию. Это, говорят демократы, служит показателем свободного человека, все равно, как необходимость жить не по своему желанию бывает признаком раба". Таково, добавляет Аристотель, "второе начало демократии, из которого вытекает требование: если возможно не быть управляемыми вовсе; а если это невозможно, то по очереди то править, то быть управляемыми, что основывается на равенстве и совпадает со свободою"*.

______________________

* Там же. § 7.

______________________

Таковы были понятия о свободе, выдвинутые еще древнею демократиею, сторонниками классического самодержавия народа. Превзошли ли сторонники теории "самообязывания" современного классового государства идеалы политической свободы древней демократии? Дошли ли современные либеральные писатели до требования древних демократов - "если возможно не быть управляемыми вовсе, а если невозможно, то по очереди то править, то быть управляемыми?" Им ли принадлежит идеал политической свободы, основанной на равенстве, или был он выдвинут современной революционной демократией?

Даже в области идеализации закона и "правопорядка" современные либеральные политические писатели не сумели превзойти политическую метафизику Аристотеля.

"Тот, кто хочет, чтобы господствовал закон, - говорит Аристотель, - тот желает, чтобы царствовал сам разум; кто же предоставляет царствовать человеку, тот прибавляет к власти нечто животное, потому что "желание есть дикий зверь", потому что "страсть извращает ум правителей", будь они хотя бы самые лучшие из людей; а закон есть сам разум, освобожденный от страстей"*.

______________________

* Там же. Г. 16:4-5.

______________________

Ложность этой политической метафизики сразу очевидна. Эта идеализация закона совершенно затемняет его действительное значение как средства обеспечения интресов законодателя. Но слова Аристотеля, тем не менее, заслуживают внимания, потому что они очень хорошо показывают, как стара идеализация классового "правового государства", с которою носятся современные русские либеральные писатели.

Но оставим либеральных писателей и посмотрим, в чем существенном отличаются новейшие демократические понятия и идеалы от древних.

Обратимся снова к Аристотелю. По понятию этого гениального мыслителя, потитейя или республика есть совокупность граждан. Но это не простая совокупность каких-либо случайно собравшихся граждан, а развившийся из предыдущих форм общежития, самоуправляющийся политический союз. Словом, это - живущее вполне самостоятельною жизнью самоуправляющееся и самоудовлетворяющееся политическое общество или, как называет его сам Аристотель, аутаркейя, автаркия.

Политический строй или конституцию республики Аристотель, как уже было сказано выше, отождествляет* с организациею общественных должностей, которые граждане распределяют между собой согласно общественной силе, которою обладают классы участвующие во власти. Выдвигая на первый план верховную правящую власть, господствующую над всеми остальными, Аристотель считает участие в ней, равно как и участие в других властях, - неотъемлемым правом гражданина.

______________________

* Там же. Z. (А) 3:3.

______________________

Гражданином Аристотель называет лишь того, кто непосредственно участвует в решениях общественной власти и в отправлении правосудия. "Гражданин, - говорит он, - это тот, кто участвует в обсуждающей, решающей и судебной власти"*.

______________________

* Там же. Г. 2:1.

______________________

Основные черты демократии, по определению Аристотеля, суть следующие: должностные лица избираются всеми и из числа всех. Все должны управлять каждым и каждый в свою очередь всеми. Назначение на все должности, кроме тех, которые требуют специальной выучки и искусства, должно производиться посредством жребия. Никакого имущественного ценза не должно требоваться при назначении на общественные должности, или допустим лишь самый незначительный ценз. Ни один человек не должен занимать одной и той же должности более двух раз или не часто... Срок для занятия всех должностей должен быть как можно более краткий. Все граждане должны иметь право быть судьями, или судьи, избираемые из среды всех, должны судить все дела или большинство дел, или по крайней мере дела наиболее крупные и важные, - каковы, например, дела по отчетности, дела, касающиеся конституции...

"Народное собрание должно иметь верховную власть во всех делах, а исполнительная власть не должна иметь верховных полномочий ни в чем. или по крайней мере в весьма немногих вопросах. Изо всех учреждений выборный совет есть наиболее демократическое учреждение в том случае, если нет средств оплачивать общественный труд всех граждан. Но, если имеются средства для оплаты (политической деятельности) всех граждан, то даже и совет лишается своей власти, так как в этом случае народ решает все дела сам"*...

______________________

* Там же. Н (Z) 2: 8-9.

______________________

В определенной только что приведенными словами древней форме самодержавия народа мы видим многие основные черты новейшей демократии. В классическом определении древней демократии Аристотелем мы видим и ограничение выборного совета народным собранием, подобно ограничению современных парламентов народною инициативою и референдумом. В определении основных черт демократической системы древности мы замечаем и основные народные права, выдвинутые новейшей демократией: прямое народное законодательство и непосредственный выбор правителей народом.

Допущение хотя бы и самого незначительного имущественного ценза свидетельствует о буржуазности древней городской демократической республики, бывшей политически-организованным господством наиболее многочисленного класса граждан, мелких собственников, ремесленников и торговцев. Этот мелкобуржуазный характер древней демократии ясно чувствуется в словах ее вождя Перикла, обращающегося к самодержавному афинскому народу. Речь Перикла, переданная Фукидидом, дает хорошее представление о характере этой демократии, несколько идеализированной ее вождем.

"Нас справедливо называют демократией, - говорил Перикл своим согражданам, - потому что правление находится у нас в руках большого числа граждан, а не в руках немногих. Но хотя закон и обеспечивает всем равную справедливость в частных столкновениях друг с другом, законное притязание на личное превосходство мы тоже признаем. И когда какой-нибудь гражданин каким-нибудь образом выдается, его предпочитают при выборах на общественную должность. Но это не является его особым преимуществом, а лишь наградой за заслугу".

"Бедность не служит у нас препятствием, и любой человек, как бы ни было низко его происхождение, может служить с пользою своей родине".

"Мы любим прекрасное, но остаемся просты в наших вкусах. Мы не развиваем своего ума в ущерб добродетели".

"Богатством мы пользуемся, но не для тщеславия и чванства, а когда его можно употребить с действительною пользою для дела. Бедность не служит у нас унижением, мы осуждаем лишь того, кто ничего не делает, чтобы избежать ее".

"Афинский гражданин не пренебрегает политическими делами из-за забот о своем домашнем благополучии. И даже те из нас, которые заняты торговыми делами, имеют ясные понятия о политике".

"Только мы одни считаем человека, который не интересуется общественными делами, далеко не безвредным и совершенно бесполезным существом. И если немногие из нас выступают инициаторами с какими-нибудь новыми предложениями, зато здравым политическим смыслом мы обладаем все".

Сродство мелкобуржуазных политических идеалов древней демократии с новейшими настолько сильно, что эти классические идеалы являются и до сих пор политическими идеалами в глазах некоторых новейших политических писателей. Недаром же один из них, англичанин Поллок, зовет нас "назад, к Аристотелю!" Потому что в его уме политические понятия Древней Греции напоминают нам обо всем, что делает человеческую жизнь ценною в наших глазах и говорят нам о такой политической жизни, которою действительно стоит жить.

Но если древняя, классическая демократия во многих отношениях имеет безусловно схожие черты с новейшею, то наряду с этим сродством имеются и не менее существенные различия. Я не говорю уже о том различии, которое существует между маленькою городскою демократическою республикою и развивающеюся демократией новейшего времени. Эта последняя распространяется на огромное пространство и готовится охватить целые материки. Я не говорю также о различных формах проявления народовластия: с одной стороны, в форме первобытного народного собрания или древнего веча, с другой стороны, в новейшей форме выражения народной воли (инициатива и референдум). Наиболее существенное различие заключается совсем в другом.

Самый мелкобуржуазный характер древней демократии сильно отличается даже от мелкобуржуазного народовластия Швейцарии. Деятельное участие афинских граждан на народных собраниях, обсуждавших и решавших важнейшие политические дела демократической республики, обеспечивалось двумя условиями. С одной стороны, граждане классического мира пользовались бесплатным трудом работавших на них рабов; а с другой стороны, за свой труд участия на самодержавном народном собрании и в судах они получали вознаграждение из казны своей республики. Правда, современные капиталисты и предприниматели в очень сильной степени пользуются неоплаченным трудом рабочих; и именно эта неоплаченная часть наемного труда экономически порабощенных рабочих классов как раз и обеспечивает господствующим классам возможность иметь досуг и деньги для того, чтобы заниматься политическою деятельностью. Но современные бедняки и тем более пролетарии еще нигде, даже и в демократической Швейцарии, не получают справедливого вознаграждения за то время, которое им приходится тратить на совместное обсуждение политических дел своей страны и на народные голосования. И эта материальная необеспеченность обездоленных и наиболее многочисленных классов является главнейшим препятствием для действительного, фактического осуществления самодержавия народа в современном обществе.

С этою истиною должны согласиться все. Впервые ее высказал еще тот же Аристотель, заявляя в своей "Политике", что, для того чтобы иметь возможность заниматься политическими делами, необходимо иметь досуг. Истинности этого положения не пробуют опровергать и наиболее видные представители современной крупной буржуазии. Один из них, известный английский политик Чемберлен, словно повторяя Аристотеля, говорит: "Для того чтобы заниматься в наши дни политическою деятельностью, необходимо иметь одно из двух: время или деньги". С этим до известной степени согласны и социалисты, хотя они формулируют это иначе. Они считают, что ни действительная политическая свобода, ни действительное равенство не могут быть основаны на почве существующего неравенства и капиталистической эксплуатации человека человеком. Исходя из этого положения и защищая интересы неимущих классов, социалисты требуют уничтожения частной собственности на средства производства, обмена и распределения посредством их обобществления. Понимая, что это обобществление может быть произведено лишь властью народа, они ставят условием его осуществления достижение народовластия, самодержавия народа, которое в их глазах в развитых капиталистических странах вроде Англии естественно совпадает с политическим господством или диктатурою пролетариата. Таким образом, достижение народных прав и демократической системы становится средством освобождения пролетариата. И именно это обстоятельство и заставляет всех сторонников буржуазной политической свободы, основанной на собственности, говорить о несовместимости с этою свободою самодержавия народа, с помощью которого социалисты хотят уничтожить такое "священнейшее" и "неотъемлемое" право личности, как право частной собственности на орудия общественного труда.

Все это делает вполне понятною ту неразрывную органическую связь, какая существует между социализмом и демократическою системою. Они взаимно обусловливают друг друга. Без достижения самодержавия народа социализм невозможен. Без социализма самодержавие народа не может быть фактическим самодержавием трудящихся. В этой взаимообусловленности демократизма и социализма заключается весь внутренний смысл, вся сущность социал-демократизма. Он является слиянием воедино этих двух начал, без которых уничтожение существующего экономического рабства невозможно.

Вот почему в программах всех социал-демократических рабочих партий Западной Европы народные права инициативы, референдума и избрания властей выставляются основными политическими требованиями пролетариата.

Референдум, народная инициатива и избрание властей народом не уничтожают парламента, но лишают его его прежнего исключительного и неограниченного господства. Благодаря переходу верховной решающей власти в руки самого народа исчезает не парламент, а лишь самодержавие парламента а вместе с ним и отрицательные стороны парламентаризма. С установлением самодержавия народа парламент продолжает свое существование; но это высшее представительное собрание ограничивается во власти и превращается в особую народную комиссию для подготовки и выработки законопроектов, предлагаемых на утверждение народа-самодержца. Парламент начинает существовать в виде ближайшего и необходимейшего помощника народа в деле законодательства и управления. Члены парламента из прежних повелителей превращаются в настоящих советников народа.

"Народ начинает сам управлять своей страной. Он законодательствует как непосредственно, так и с помощью парламента. Он правит как непосредственно, так и с помощью избираемых властей, в лице которых представительство народа продолжает свое существование. Демократическая республика не обходится без представительства, но оно существует в ней в лице исполнителей народной воли и проявляется главным образом во внешних сношениях народа.

Идея разделения властей получает наконец свое правильное применение. Вся власть исходит непосредственно от самодержавного народа, который сам избирает и своих советников, вырабатывающих законопроекты, и правителей, исполнителей решений его воли, и судей. Судебная и исполнительная власти наконец в действительности становятся независимыми друг от друга. Разделение властей осуществляется на самом деле.

Демократическая система проникает все политическое общество снизу доверху и сверху донизу. Прямое самоуправление народа в республике, в отдельной ее области и в ее мельчайшей общественной единице, в общине, повсюду получает одинаково полное выражение. Весь народ решает все политические дела, которые касаются всей совокупности граждан. Население каждой области решает те дела, которые касаются лишь данной области. Община решает те дела, которые касаются только ее. Личность каждого отдельного человека становится равным образом свободной и самостоятельной в решении тех дел, которые касаются лишь ее одной. Таково требование демократии, основанной на свободе. Ее идеалом является не анархия, а организованное самодержавие народа, полное самоуправление граждан, обеспечивающее всем полную человеческую жизнь. Не анархия, а автархия! Вот что должно быть политическим идеалом современного общества и современной демократии.

Политические идеалы новейшей демократии ни в каком случае не могут уступать идеалам классической демократии, которая уже не признавала противопоставления народу государства, отделяемого от народа и стоящего над народом. Согласно древним демократическим идеалам:

"Политическое общество есть самоуправление народа, демократическая республика или дело народа, организация народовластия, самодержавия народа.

Гражданин есть непосредственный участник этого народного самодержавия, участник организованной народной воли и той верховной обсуждающей, решающей, судебной и правительственной власти, которая приводит в исполнение эту политическую волю.

Идеал политического общества - прямое и полное самоуправление народа, основанное на равенстве и совпадающее с личною свободою.

Политический идеал гражданина - поочередно то править, то быть управляемым.

Личный идеал - жизнедеятельность, направленная к осуществлению нравственно-прекрасного".

Таковы были политические идеалы, выдвинутые еще классическою демократию. Но новейшая, социалистическая демократия, отвергающая современное классовое государство, уже не удовлетворяется только одними демократическими идеалами. В ее глазах демократизм неразрывно связывается с социализмом и на народовластие она смотрит как на политическое средство освобождения труда.

Истинное назначение политического общества в форме социалистической республики есть обеспечение всем гражданам всех жизненных потребностей, обеспечение им всех прав человека и гражданина.

Смысл существования - полная человеческая жизнь.


Впервые опубликовано: СПб. "Библиотека естествознания". 1907.

Тахтарев Константин Михайлович (1871 - 1925) - российский социолог, политический деятель, один из первых преподавателей социологии в России.


Вернуться в библиотеку

На главную