Л.А. Тихомиров
Народное представительство в высших учреждениях

Вернуться в библиотеку

На главную


В высших государственных учреждениях имеются две функции, где требуется народное представительство, но с совершенно неодинаковыми целями, а потому и в различных формах.

Теперь, то есть в учреждениях парламентского типа, все, к чему народное представительство годно и к чему оно непригодно, возлагается на одно учреждение - парламент. То же самое повторено и у нас, при учреждении Государственной Думы и преобразовании Государственного Совета. У нас последовательного проведения какой-либо государственной мысли при этом еще менее, так что, пожалуй, именно отвергнуто то, в чем представительство может быть полезно, усвоено же то, в отношении чего оно слабосильно.

Отбрасывая европейские образчики и рассматривая дело по существу, для того или иного участия народного представительства может быть два государственных резона: 1) участие в работах законодательства, 2) выражение народных нужд, жалоб, свидетельство народного мнения о действии учреждений, их критика и контроль, то есть пособие Верховной Власти в контроле за действием установленных законов и за их исполнителями.

Для успешного выполнения этих двух различных родов работы должно совершенно отвергнуть общий парламентский тип представительных учреждений.

Идея, будто бы Царь есть только верховный держатель управительной власти, а в деле законодательном разделяет свою власть с представительными палатами - есть совершенное уничтожение Царской Верховной Власти, и даже вообще какой бы то ни было Верховной Власти. Эта идея должна создавать столь же слабую исполнительную власть, сколько плохую законодательную.

Законодательство есть основной признак Верховной Власти. Верховную Власть составляет то учреждение, которое имеет законодательную власть. Но это учреждение, очевидно, должно руководить и исполнением закона, то есть назначать власти исполнительные и судебные. В нашем нынешнем законе все это скомбинировано в соотношениях, совершенно не основанных ни на каких понятных государственных соображениях.

Идея хорошего исполнения государственной работы указывает приблизительно такое построение:

Если Царь есть Верховная Власть, - то Он же есть и единственный законодатель, Он же организует судебную и исполнительную власть.

Но в обычном, подзаконном, порядке управления дело законо-составления должно быть, конечно, поставлено также в правильно организованной форме. Для этого, очевидно, должно существовать особое учреждение, но не непременно из чиновников или из народных представителей, а из лиц к этому пригодных.

Милль, характеризуя неспособность представительных собраний к законосоставлению, выражает очень поучительное пожелание:

"Всякое правительство, предназначенное для цивилизованной страны, - говорит он, - должно иметь в своем составе как один из основных элементов - законодательную комиссию... специально для разработки законов". Она не должна иметь права объявлять свой труд законом: это право принадлежит только парламенту (как Верховной Власти, то есть у нас, стало быть, Императору. - прим. Л.Т.). Но парламент может только принять или отвергнуть его. Парламент может дать этой комиссии поручение составить закон, но составлять его она должна самостоятельно. "Потребность в таком учреждении чувствовалась, - замечает Милль, - уже в Афинской демократии: там законы составлялись немногочисленным собранием особых номофетов"* Для Англии, замечает Милль, "мне кажется, что средство обогащения конституции этим важным усовершенствованием может быть найдено в механизме палаты лордов"*.

______________________

* Милль Д.С. Представительное правление. С. 53.

______________________

В нынешнем нашем строе право законодательных предположений широко принадлежит как законодательным учреждением, так и правительственным ведомствам, сосредоточиваемым в Совете Министров. Но в том и другом случае чисто служебные соображения производят прямо бездарное количество законопроектов. Во всех ведомствах чиновник стремится показать свои способности, изобретши какой-нибудь новый, будто бы нужный закон, и даже сами руководители ведомств поддаются соблазну проявлять свою энергию не в трудном деле управления своими учреждениями, а в очень легком деле составления новых законов. Что касается законодательных учреждений, особенно Думы, то для депутата составляет прямо избирательную потребность что-нибудь придумать в смысле изменения старых законов или введения новых. Не отрицая права законодательной инициативы у тех учреждений, которые обсуждают законы или их применяют, не должно забывать и их в этом отношении слабых сторон. А потому выгоднее было бы иметь на этот предмет особое учреждение.

Прав ли Милль относительно палаты лордов, но у нас в России такое средство могло бы быть найдено в механизме прежнего Государственного Совета.

Должно вспомнить, что учреждение законодательное или законосоставительное должно иметь пригодные качества не только в смысле компетентности в определении того, нужен ли данный закон или потребна ли отмена прежнего, а также в сообразовании нового закона с прежними, в среде которых он должен будет действовать.

Такое учреждение должно состоять из людей опытных в законе и в делах правления, а также хорошо знакомых с жизнью народа, к которой закон прилагается. Оно должно быть специально занято своим трудным делом и освобождено от других, не прямо относящихся к нему задач (загромождавших прежний Государственный Совет). Вообще нужно особое специальное учреждение, Законодательный Совет, который, обладая и собственною законодательною инициативой, должен также быть приемником законодательной инициативы как высших управительных, так и народно-представительных учреждений, обсуждая их и обрабатывая в законопроект или отвергая с сообщением своих мотивов.

Законодательный Совет, ввиду требований своих задач, должен быть составляем по назначению из опытнейших лиц государственной службы всех ведомств и народных представителей, но выбираемых по очень высокому цензу, который бы обеспечивал их способность к участию в законодательной работе. Основания ценза должны состоять или в высоком образовательном цензе, или в выдающейся общественной службе или деятельности, свидетельствуемой каким-либо усиленным большинством избирательных голосов. Быть может, практично было бы усвоить также систему не непосредственно народных выборов, а выборов от общественных учреждений, как в Государственном Совете. Во всяком случае, как члены по назначению, так и члены по выборам должны быть обеспечены несменяемостью на достаточно продолжительный срок с правильным частичным обновлением состава для охраны твердых традиций учреждения.

Для другой категории службы народного представительства, то есть для выражения народных желаний и нужд, могла бы быть приспособлена нынешняя Государственная Дума, с изменением названия, которое и теперь совершенно не соответствует ее деятельности. Наиболее подходящим названием было бы, вероятно, Народная Дума. Цель этого учреждения - доводить до Верховной Власти и Правительства (считая в том числе и Законодательный Совет) нужды своих избирателей, их критику существующего положения, выражать пожелания новых законов (которых проекты Дума может передавать в Совет), а также рассматривать законопроекты Совета, если этого пожелает сама Дума, или если Верховная Власть или Совет найдут полезным подвергнуть их совещанию Думы.

Как Законодательный Совет, так и Народная Дума должны иметь не только право запросов министрам, но и представления на них жалоб Верховной Власти.

Эта Дума, имея задачей выражать наличное состояние мнений и пожеланий населения, должна состоять из членов, избранных на краткое время, и ее сессии не должны быть продолжительны для того, чтобы население могло выбирать в депутаты не профессиональных политиканов, а действительно членов своих классов, не порывающих ни своего занятия, ни связей со своими избирателями.

Обсуждение бюджета должно бы составлять обязанность Законодательного Совета. Дума же должна иметь лишь право (если пожелает) рассматривать бюджет или отдельные его части, представляя при надобности свои по этому поводу соображения Верховной Власти и Законодательному Совету.

Говоря о высших государственных учреждениях, нельзя не отметить мимоходом необходимости придать Сенату более полный характер высшего судебного учреждения и сблизить его в более тесные отношения с остальными высшими государственными учреждениями, а также и с самой Верховной Властью путем углубления судебной компетенции последней.


Впервые опубликовано: "Московские ведомости" № 151 (30 июня) за 1912 год.

Тихомиров Лев Александрович (1852 - 1923) - политический деятель, публицист, религиозный философ.


Вернуться в библиотеку

На главную