Л.А. Тихомиров
Свойства народного представительства

Вернуться в библиотеку

На главную


Общий вывод, к которому приводит Д.С. Милля анализ народного представительства, состоит в том, что оно в парламентах способно к хорошему исполнению функции: контроля.

Есть, говорит он, дела, которые наилучше исполняются собраниями, к исполнению же некоторых дел собрания непригодны. В том числе Милль отрицает их бюджетные способности.

"Обязанность, по всеобщему убеждению, наиболее свойственная народному представительству - это вотирование налогов. Тем не менее ни в одной стране представительное собрание не возьмет на себя разработку бюджета собственными силами или чрез своих уполномоченных... От парламента не требуется, и ему даже не позволяется, непосредственно устанавливать какой-нибудь налог или расход. Все, что от него требуется, - это его согласие, и единственная власть, ему предоставленная - это отказ". Это Милль говорит о лучшем из парламентов.

Непосредственное управление также не есть дело собрания. "Везде, где представительная система действует удовлетворительно, признается, что многочисленные собрания не должны управлять". "Никакое собрание, если оно не организовано соответственно и не имеет руководителя, не способно действовать".

"Даже немногочисленные комиссии избранных лиц, специалистов по данному вопросу, всегда являются менее удовлетворительными, чем отдельное лицо, которое может найтись среди членов комиссии, и последняя значительно бы выиграла, если бы этот человек был назначен главой и все остальные члены были ему подчинены. Но когда нужно обсуждать какой-либо вопрос, собрание это сделает успешнее отдельного лица...

Даже акционерная компания имеет управляющего, и хорошее или плохое ведение дел зависят, главным образом, от его личных качеств. Остальные члены правления только дают ему советы, контролируют его или устраняют в случае каких-либо его ошибок...

Но народное собрание еще менее способно управлять или давать точные инструкции. Вмешательство его даже с наилучшими намерениями почти всегда бывает вредно. Всякая отрасль государственного управления является делом очень сложным, имеющим свои особые принципы и традиционные правила. Многие из них бывают известны лишь лицам, уже занимавшимся делом, и, по всей вероятности, не могут быть оценены надлежащим образом теми, кто с ними практически не знаком... Существует много правил величайшей важности в каждой отрасли государственного управления, значение которых лицо, незнакомое с делом, не может себе уяснить и существование которых оно даже не подозревает, потому что они предназначены для устранения таких опасностей и затруднений, над которыми оно никогда не задумывалось... Человек, незнакомый с приемами, освещенными опытом, неспособен судить и об обстоятельствах, требующих отступления от правил... Все эти трудности будут игнорироваться представительным собранием, которое возьмется судить о чисто административных предприятиях. В лучшем случае это будет неопытность, произносящая приговор над опытностью, невежество, осуждающее знание, - такое невежество, которое, не подозревая о существовании того, чего оно не знает, одинаково беззаботно и надменно, если не с озлоблением, отвергнет всякое право другого лица высказать мысль, более достойную рассмотрения, чем его собственная. Так бывает, когда к делу не примешан корыстный расчет. В противном случае, результатом является более беззастенчивое и смелое взяточничество, чем какое встречается при самом развращенном режиме. И для этого вовсе не требуется, чтобы большинство собрания руководилось корыстолюбием. Во многих случаях достаточно, чтобы им были заражены два или три члена. Эти два или три члена будут гораздо сильнее заинтересованы в том, чтобы направить собрание на ложный путь, чем каждый из остальных членов в том, чтобы вернуть его на истинную дорогу. Большинство может не замарать рук, но оно не может проявить ясности суждения в вопросах, которые им не изучались..." Сверх того: "Министр или директор департамента чувствует, что на нем лежит некоторая ответственность. В подобных же случаях собрание не чувствует себя нисколько ответственным... Для министра или директора гораздо важнее мнение, которое сложится об его мероприятиях по истечении некоторого времени. Собрание же интересуется только мнением данной минуты, и если это мнение оказывается в его пользу, то оно считает себя совершенно правым, как бы последствия ни были гибельны. Сверх того, собрания никогда не испытывают лично неудобств от своих мероприятий, за исключением случая, когда они достигли размеров национального бедствия".

Итак: "Представительное собрание не должно решать административных вопросов, а лишь заботиться о том, чтобы решение зависело от лиц, наиболее к тому пригодных". Но и назначать оно их не способно.

"Пригодность человека для данной обязанности может быть оценена только теми, кто знает этого человека или кто специально сам следит за чужой работой, или руководствуется свидетельством лиц, которые в состоянии судить о ней. Если эти условия так мало принимаются во внимание государственными деятелями, ответственными за назначение должностных лиц, то чего же можно ожидать от собраний, не подлежащих ответственности? И в настоящее время худшие назначения именно те, которые делаются ради приобретения поддержки представительного собрания или для обезоружения его оппозиции. Многочисленные собрания никогда не обращают внимания на специальные способности".

Милль поясняет, что назначения делаются собраниями или по партийным связям, или по простой "популярности" человека.

"Равным образом не подлежит сомнению, хотя эта истина прокладывала себе дорогу очень медленно и стала признаваться лишь недавно, что многочисленное собрание так же мало способно к непосредственной законодательной деятельности, как и к административной. Едва ли есть какая-нибудь другая сфера умственного труда, которая бы в такой степени нуждалась не только в опыте, но и в специальной подготовке путем долгого и кропотливого изучения, как составление законов". Сверх того: "Всякое постановление закона должно быть редактировано с самым полным пониманием его связи со всеми остальными постановлениями, и разрабатываемый закон должен составлять одно целое с прежним законодательством"... "Полная непригодность нашего законодательного механизма (то есть английского парламента) для достижения преследуемой им цели дает себя на практике чувствовать с каждым годом сильнее".

"Уж вследствие недостатка времени, необходимого для разработки законов, парламент становится неспособным провести билль в связном и полном виде. Если же внесен билль, который пытается обнять предмет во всей его совокупности, то он откладывается от одной сессии до другой... Хотя бы закон был обдуманно редактирован специалистами, наиболее компетентными и располагающими всеми сведениями... он все-таки не пройдет, потому что палата общин не захочет отказаться от своей драгоценной привилегии переделывать его своими неуклюжими руками... И когда обширный билль подвергся подробному обсуждению, то в каком виде он выходит из рук комиссии? В нем исключены такие статьи, которые имеют существенное значение для всего закона, включены противоречивые статьи для того только, чтобы удовлетворить частным интересам или угодить придирчивому члену, угрожающему отсрочкой билля, вставлены по предложению члена, имеющего самое поверхностное понятие о предмете, статьи, ведущие к последствиям, совсем не имевшимся в виду составителями закона и депутатами, оказавшими поддержку этому члену, вследствие чего в новой сессии потребуется новый закон для исправления сделанных ошибок".

Так жестоко критикуя способности представительных собраний к управлению и законодательству, что же Милль находит в них доброго? На что они способны?

"Истинная задача представительного собрания, - говорит он, - состоит не в управлении, к которому оно совершенно не способно, а в наблюдении за правительством. Оно должно подвергать гласности все его действия, побуждать к разъяснению и оправданию те из них, которые возбуждают сомнения, порицать их, когда они этого заслуживают... и", - в случае непригодности правительства, - "назначать им преемников с точным или приблизительным указанием кандидатов" (С. 54).

"Сверх того, парламент имеет еще другую функцию, по важности не уступающую первой, - служить одновременно средством для выражения неудовольствия и представителем всевозможных мнений. Он представляет арену, на которой могут проявляться во всей полноте и вступать в борьбу не только общие мнения нации, но и мнения ее отдельных частей и, насколько возможно, мнения всех выдающихся деятелей"... "Тут, наконец, государственные люди могут лучше удостовериться, чем по другим признакам, какие мнения и влияния развиваются и какие клонятся к упадку и, таким образом, им открывается возможность сообразовать свои меры не только с существующими, но и с зарождающимися требованиями".

В резюме: "Назначение собраний - выяснять нужды народа, быть органом народных требований, местом всестороннего обсуждения мнений, касающихся государственных вопросов и подвергать контролю действия высших государственных деятелей или лиц, ими назначенных и, в случае надобности, отказывать им в поддержке"*.

______________________

* Милль Д.С. Представительное правление. С. 56.

______________________

Напомним, что все это говорит принципиальный сторонник представительного правления.


Впервые опубликовано: "Московские ведомости" № 145 (23 июня) за 1912 год.

Тихомиров Лев Александрович (1852 - 1923) - политический деятель, публицист, религиозный философ.


Вернуться в библиотеку

На главную