Н.И. Лазаревский
Народное представительство и его место в системе других государственных установлений
1905 г.

На главную

Произведения Н.И. Лазаревского


I

Господствующие даже среди образованных юристов воззрения на роль народного представительства в современном государстве и на то место, которое оно занимает среди других государственных установлений, нередко бывают в значительной степени затемнены самым термином "представительство" и некоторыми историческими воспоминаниями, совершенно неприложимыми к современному положению вещей, но во многом отражающимися на господствующем его понимании.

Термин "народное представительство" возбуждает мысль, что избранные депутаты чьи-то представители, по установившимся нашим понятиям - лица, действующие от имени и по поручению кого-то другого. Вместе с тем, парламенту как представителю народа всегда противополагают "правительство", тем самым как бы исключая парламент из состава правительственных органов государства.

Было время, когда понимание сущности представительных собраний, выражающееся в этих терминах, точно соответствовало действительности.

Средневековая западноевропейская монархия выработалась из прав вотчинного владения. Средневековое владетельное лицо было прежде всего, и главным образом, собственником земли, и живущее на ней некрепостное население не было его подданными, обязанными ему безусловным повиновением, как современные граждане государственной власти.



В случае предъявления к населению каких-либо требований во имя общего, государственного дела, средневековый вотчинный владелец должен был взывать к добровольному согласию населения на те или иные жертвы. Между прочим, средневековый король, или вообще владетельное лицо, не имел права устанавливать налоги, и потому всякого рода сборы (кроме некоторых, точно установленных обычаем и по размеру своему крайне незначительных) были возможны лишь в виде добровольного самообложения населения.

Когда им это было нужно, средневековые владетельные лица вступали в соглашения с народом в лице тех его элементов, которые представляли известную общественную силу, т.е. в лице особенно крупных землевладельцев и всякого рода союзов, территориальных (общин) или сословных.

Представители общин или сословий, собранные в какой-либо сейм, были действительно представителями, которые получали от пославших их определенное полномочие на то, чтобы вступить с королем в такое-то соглашение по такому-то вопросу. Король и сословия были двумя сторонами, заключавшими между собою тот или другой договор. Такому собранию король и его слуги - администрация - действительно противополагались как противная сторона.

Учение о конституционном государстве вырабатывалось в значительной степени еще под влиянием идей, сохранившихся с того времени. Народное представительство противополагалось "правительству", депутаты рассматривались как представители избравшего их округа, им давались точные указания, как держать себя по тому или другому вопросу, так называемый mandat imperatif [повелительный мандат (фр.)].

В настоящее время признается, что подобные инструкции не только практически недопустимы, ибо делали бы работу собрания невозможною (например, в случае возникновения какого-либо вопроса, не предусмотренного хотя бы в некоторых инструкциях), но что они противоречат и существу отношений между депутатом и избравшим его округом. С этим округом юридически депутат ничем не связан: он не его представитель, инструкций получать от него он не имеет права, отчета в своих действиях давать не обязан. Все участие населения проявляется в однократном акте, состоящем только в подаче голоса за того или другого кандидата. Права населения этим вполне исчерпываются.

Следовательно, депутат не является чьим бы то ни было представителем в формальном юридическом смысле.

Народное представительство, таким образом, теперь не орган, выражающий взгляды населения отдельных избирательных округов или осуществляющий принадлежащие им полномочия, противополагаемые полномочиям правительства; это не представители какого-то внеправительственного начала, ограничивающие государственную власть. Народное представительство есть один из органов государственной власти над обывателями, действующий частью совместно с другими государственными органами, частью отдельно и осуществляющий определенные функции государственного управления.

Но выборность этого органа является фактом громадной практической важности, в значительной степени предопределяет и место народного представительства среди других государственных установлений, и его жизненное значение.

Выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства.

Избирательный характер народного представительства обусловливает связь его с общественным мнением и то, что это есть орган, могущий непосредственно чувствовать действительные нужды народа, от имени которого он имеет нравственное основание говорить с гораздо большим авторитетом, чем какой бы то ни было другой орган государства.

Затем, выборность народного представительства создает полную его независимость от бюрократического механизма.

Наконец, выборность создает для органов народного представительства положение, независимое и по отношению к королю. В неограниченной монархии все власти исходят от короля, и потому все власти по отношению к нему безгласны. Благодаря своей выборности народное представительство от короля независимо: не от него, а от народа, от избирателей получают депутаты свои полномочия как члены парламента. Воле монарха и его пониманию потребностей народа народное представительство может противопоставить свою волю и свое понимание этих потребностей; говорить от имени народа и его нужд народное представительство может, во всяком случае, с не меньшим авторитетом и с не меньшим правом, как и король.

Но при всем громадном значении только что указанных факторов политического и психологического характера для того, чтобы совершенно не искажать роли народного представительства в современном конституционном государстве, надо твердо помнить, что это не есть нечто внешнее по отношению к государству, но что народное представительство есть один из органов правительственного механизма.

Для того, чтобы точно выяснить себе место, занимаемое народным представительством среди других государственных установлений, надо установить, какая роль современными конституциями предоставляется палатам в деле законодательства, администрации и суда, а также - в виду особой практической важности этой функции палат - в деле финансового управления.

II

Что касается значения народного представительства в деле законодательства, то для того, чтобы разобраться в постановлениях современных конституций по этому вопросу, необходимо иметь в виду, что эти постановления в значительной степени отразили на себе взгляды предшествовавшей эпохи.

Теория разделения властей в том ее виде, в каком она существовала в эпоху, когда учение конституционализма начинало разрабатываться, т.е. в самом конце XVIII и в первой половине XIX века, видела в народном представительстве орган лишь законодательной власти.

В настоящее же время уже нельзя говорить, что участие в делах законодательства является единственною функциею палат. Но основной характер представительных учреждений, как учреждений по преимуществу законодательных, продолжает сказываться и в настоящее время, и для того, чтобы разобраться в отдельных функциях народного представительства и в их взаимной связи между собою, необходимо выяснить их историческое происхождение.

Современное представление о законодательной власти, не ограниченной по своему объему и по кругу тех предметов, которых она может касаться, в большинстве местностей Западной Европы было чуждо средневековому государству. Область отношений гражданского права повсеместно - обложение народа налогами - во многих местах считались изъятыми из законодательной власти местного короля или фюрста: в нее входили вопросы полицейского или политического характера. Представлялось, что в области отношений семейных и имущественных народ сам творит свое право, что только он сам имеет право обложения себя налогами. Даже за такими, в политическом смысле неограниченными монархами, каковы были французские короли XVII и XVIII веков, и за теми отрицалось право законодательствовать в области гражданского права.

Но надо сказать, что та область, которая по смутным народным воззрениям (до некоторой степени разделявшимися и самими королями) была изъята из правительственной власти, по содержанию своему была абсолютно неопределенна. Короли в нее постоянно вторгались, чем вызывали известные протесты не только потому, чтобы по содержанию своему их законы не нравились, но и потому, что самый факт издания этих законов казался нарушением какого-то права.

Доктрина народного суверенитета, в силу которого одному народу может принадлежать право облагать себя налогами и устанавливать обязательное для себя право, имела на Западе несомненные исторические корни, в значительной степени содействовавшие ее успеху.

Эта доктрина в связи с указанными историческими воспоминаниями дала первое, основное ядро для определения компетенции народного представительства как учреждения по существу своему законодательного; его ведению должны были подлежать вопросы гражданского права, связанные с ними вопросы судопроизводства, вопросы податного обложения народа.

Но само собою разумеется, что на деле не те или другие отвлеченные теории и не исторические воспоминания, в иных местах совершенно заглохшие, а в других почти и не имевшие под собою почвы, вызывали стремление перейти к конституционной системе и обеспечить народному представительству непосредственное участие в деле законодательства.

Практически решающее значение имело стремление поставить дело законодательства в зависимость не от одного только усмотрения чиновников и короля, но предоставить в этих делах существенное значение и представителям общественного мнения, представителям разных классов народа, разных местностей государства - словом, людям, непосредственно знающим народные нужды.

Другою потребностью, которую удовлетворило участие народного представительства в деле законодательства, было твердое и ясное обособление закона от актов верховного управления путем создания точного формального понятия закона. Благодаря этому формальному обособлению законов от актов административных конституционным государством была осуществлена одна из задач каждого благоустроенного государства - задача, над разрешением которой тщетно бились государственные люди эпохи абсолютной монархии. Администрация стала подчиненной закону.

Пока король, будучи главою администрации, в то же время был и неограниченным носителем законодательной власти, и каждое его волеизъявление носило безусловно обязательный характер, противополагать законы административным распоряжениям короля не было никакой практической возможности. Хотя повсеместно стремились установить особый законодательный порядок для дел большей важности, но этот законодательный порядок по условиям общего политического строя абсолютного государства мог отличаться от порядка административного лишь тем, что дела законодательные предписывалось, предварительно представления государю, обсуждать в том или ином совете, мнение которого, однако, в силу неограниченности власти государя, не могло его ни в чем стеснять, или же тем, что распоряжения законодательного характера приказывалось публиковать в таком-то сборнике, а распоряжения характера административного в другом. Но само собою разумеется, что коль скоро в неограниченном государстве имелось налицо несомненное выражение воли монарха, то было бы бессмысленно отказывать приводить ее в исполнение только потому, что она распубликована в таком-то официальном сборнике распоряжений, а не в ином, или потому, что при издании данного распоряжения государь не запросил заключения таких-то чиновников, мнением которых он все равно мог пренебречь. При том условии, что основанием обязательности каждого распоряжения признается воля государя, наряду с ней не может быть никакого такого формального признака закона, который имел бы какое бы то ни было значение в смысле обеспечения того или другого качества, внутреннего достоинства данного распоряжения.

К тому же, в случае исполнения воли государя, выраженной не в законодательном порядке, а в порядке административном, хотя бы этим и нарушался какой-либо закон, протест против этого ни от кого не мог исходить: в самодержавном государстве не может быть установления, которое могло бы возражать против исполнения той или другой воли государя. Возможность надзаконных актов управления, совершаемых главою администрации, наряду с возможностью для него утверждать какие бы то ни было акты органов подчиненного управления, придавала внезаконный характер всей администрации доконституционной эпохи, сверху донизу.

Когда же к участию в деле законодательства было призвано народное представительство, то закон, в качестве акта, состоявшегося с утверждения государя и с согласия представителей народа, получил вполне осязаемый внешний формальный признак; и - что наиболее существенно - закон получил такой признак, которому нельзя не придавать решающего значения в том смысле, что им в значительной степени гарантируется соответствие данной меры потребностям народа, потому уже нельзя просто пренебрегать этим признаком, как пренебрегают тем, запросил ли государь мнение тех чиновников, заключение которых по закону для него отнюдь не является обязательным.

Помимо того, что участие народного представительства в законодательстве вносит определенность в самое понятие закона, уже один факт существования представительных учреждений, как учреждений самостоятельных по отношению к администрации и к королю, является существенным ограждением закона от возможности его нарушения: в случае нарушения закона или в случае издания в административном порядке хотя бы и самим королем, но без участия палат распоряжения, которое по тем или другим основаниям могло бы быть издано не иначе, как в порядке законодательном, - народное представительство является органом, имеющим не только право, но и фактическую возможность протестовать против этого. Тесная связь, существующая между населением и представительными учреждениями, почти всегда обеспечивает им поддержку общественного мнения всей страны.

Что касается объема компетенции представительных учреждений по делам законодательным, то прежде стремились дать исчерпывающий перечень дел, по существу своему законодательных и потому по самой природе своей подлежащих ведению народного представительства. Но ввиду того, что издание государственных актов главою государства с согласия представителей народа есть такой способ деятельности государственной машины, который обеспечивает наибольшее соответствие каждого распоряжения и запросам общественного мнения, и потребностям правительства, является вполне естественным стремление направлять в том же порядке и другие акты, кроме носящих чисто законодательный характер, если почему-либо данный акт может представить в государственной жизни существенное значение. Поэтому уже в самых первых конституциях в числе дел, подлежащих обсуждению палат, помимо дел чисто законодательных, всегда указывался также ряд дел, которые по существу своему могли бы быть признаны и делами административными, но которые представляются палатам для обеспечения большей правильности их разрешения.

Таким образом, в настоящее время издание тех или других государственных актов главою государства с согласия народного представительства не рассматривается как такая форма, которая по существу своему приличествует актам какого-либо одного содержания (например, устанавливающим права и обязанности гражданского характера), но рассматривается лишь как одна из многих возможных форм государственных актов, как такая форма, которая применима к актам любого содержания и обеспечивает им наибольшее соответствие со взглядами правительства, с одной стороны, и общественного мнения, с другой, а вместе с тем, как такая форма, которая обеспечивает данному акту наибольший авторитет в глазах всего народа.

В настоящее время дела, разрешаемые палатами, могут быть разбиты на следующие категории:

1. Дела, относящиеся к довольно неопределенной категории, по существу своему признаваемой законодательной: правила в области гражданского и уголовного права и судопроизводства, установление налогов, сборов с населения и всякого рода повинностей, вообще установление правил, возлагающих на обывателей какие-либо обязанности друг по отношению к другу или по отношению к государству.

2. Всякого рода меры, которые по существу своему могли бы быть признаны делами административными, но по прямому постановлению конституции или какого-либо закона должны быть представляемы на утверждение палат. Сюда относятся: изменение административных делений государства, распоряжение государственными имуществами, разрешение городским и сельским общинам заключать займы свыше известной суммы и т.д. Наконец, к этой же категории дел, в силу того общего принципа, что все расходы могут быть разрешены только законом, относятся все те административные меры, которые связаны с необходимостью каких-либо денежных ассигнований.

3. Дела, за которыми в данном государстве вообще отрицается характер дел по существу своему законодательных, но которые раз уже были разрешены в законодательном порядке*. В силу того принципа, что установленное законом может быть отменено лишь законом же, эта третья рубрика представляет такого рода дверь, через которую входят все новые и новые дела в компетенцию палат с тем, чтобы никогда из этой компетенции уже не выходить.

______________________

* Потому ли, что данное дело случайно получило свое разрешение одновременно с другим, рассматривавшимся в законодательном порядке, или потому, что министерство представило на усмотрение палат данную меру, могущую быть разрешенною административно, для того, чтобы, заручившись согласием палат, снять с себя всякую ответственность за эту меру

______________________

Таким образом, в настоящее время в применении к законодательной власти начало разделения властей имеет не тот смысл, что народное представительство может ведать только одни дела, по самой природе, по самому содержанию своему законодательные. Это начало должно пониматься в том смысле, что вся администрация со своим главою, с монархом включительно, лишена законодательной власти, во всех своих действиях подчинена закону, т.е. актам, изданным при участии народного представительства, не имеет право в чем бы то ни было нарушать закон.

Свойство народного представительства как органа по преимуществу законодательного сказывается в следующих двух началах:

1. Только то, что издано главою государства с согласия народного представительства, имеет силу закона и называется законом.

2. Всякий акт, каково бы ни было его содержание, если он издан главою государства, с согласия народного представительства, имеет формальную силу закона, т.е. данный акт может быть отменен, изменен или приостановлен в своем действии только законом же, и все другие виды правительственных актов, от какого бы органа государства они ни исходили, могут быть признаны действительными только при условии непротиворечия актам, имеющим силу закона.

Самое участие народного представительства в законодательстве облекается в следующую форму:

Основным началом является то, что законом признается лишь тот текст, который одобрен палатами и утвержден королем. Поэтому каждый законопроект представляется палатам, сначала в одну из них, которую именно - обыкновенно безразлично. Палата, подвергнув проект обсуждению, устанавливает текст его и препровождает в другую палату. Та или соглашается с редакцией, выработанной первою палатою, или же предлагает со своей стороны внести в проект те или другие изменения. В этом последнем случае проект возвращается в палату, которая первою рассматривала проект, и она или соглашается с изменениями, сделанными другою палатою, или старается выработать какой-либо компромисс.

Когда обе палаты пришли к соглашению насчет редакции закона и установили его окончательный текст, то закон представляется на утверждение главе государства - королю, императору.

Королевское утверждение, так называемая санкция закона, есть главнейший момент в деле создания закона: до этого момента есть только предположение, с этого момента есть закон.

Король имеет право по своему усмотрению или утвердить закон, или не утверждать его. Обыкновенно выражаются, что король имеет право veto. Выражение это ведет к существенному недоразумению. Право veto, принадлежавшее некогда римским трибунам, состояло в праве останавливать, запрещать исполнение распоряжения какого-либо органа власти, которое без этого вмешательства трибуна было бы действительно и подлежало бы исполнению. Королевское veto осуществляется по отношению к такому акту, который без королевской санкции вообще никакой обязательной силы ни для кого не имеет, который и остановлен быть не может. Участие короля в создании закона носит не отрицательный характер, как можно было бы думать по слову veto (запрещаю), а носит характер созидательный: король своим утверждением создает закон из того, что до того законом вовсе не было; придает проекту ту общеобязательную силу, которой у него не было вовсе.

Различают право суспенсивного и абсолютного veto. Если главе государства принадлежит право абсолютного veto, то выраженное им несогласие на утверждение данного проекта имеет решительное и окончательное значение. При veto суспенсивном несогласие главы государства только отсрочивает получению законопроектом силы закона. Суспенсивное veto существует обыкновенно только в республиках, из монархий же - только в Норвегии, где проект, отвергнутый королем, получает тем не менее силу закона, если он принят палатами (стортингом) трижды, каждый раз после новых очередных выборов в стортинг, и с промежутком, по крайней мере, в две сессии между каждым голосованием.

Право вносить в палаты проекты новых законов, или так называемое право законодательной инициативы, в настоящее время признается за общими палатами в той же мере, как и за главою государства и за министрами.

Одно время в стремлении последовательного и безусловного проведения начала разделения властей (как например, в конституции Северо-Американских Соединенных Штатов, где президент и его министры могут обращать внимание конгресса на желательность издания закона по тому или другому вопросу, но ставить какой-либо проект на обсуждение конгресса не могут) или в стремлении ограничить королевскую власть и выразить ей свое недоверие, как например, во французских конституциях 1791 и 1793 гг., глава государства лишался права законодательной инициативы. Эта система на практике оказалась сопряженной с существенными неудобствами, так как нередко правительству легче, чем кому-либо, убедиться в необходимости данного закона, а вместе с тем никто не располагает такими средствами для выработки нового закона, как именно правительство.

С другой стороны, в особенности в Германии в середине XIX века, когда было особенно сильно стремление совместить народное представительство с незыблемостью провозглашенного на Венском конгрессе "монархического принципа", господствовало учение, что правом законодательной инициативы может обладать только король (и от его имени это право может осуществлять министерство), но что в этом праве должно быть отказано народному представительству; эта же система была проведена и во французских императорских конституциях (1799 и 1852 гг.).

В настоящее время от нее повсеместно отказались.

В совершенно аналогичном положении находится и вопрос о праве народного представительства вносить поправки в законопроекты, предложенные на его обсуждение.

Право это вовсе отрицалось за палатами в императорских конституциях Франции (1799 и 1852 гг.), а в хартии 1814 г. палатам предоставлялось лишь просить короля о том, чтобы в обсуждаемый законопроект была им, королем, внесена та или другая поправка. В настоящее время подобных ограничений нигде не существует. Оно и понятно: только путем внесения в обсуждаемый законопроект тех или иных поправок палаты в состоянии проявить свое участие в законодательстве, и только таким путем общественное мнение и вообще небюрократические элементы могут влиять на самое содержание законов и приводить это содержание в согласие с действительными потребностями народа.

Кроме того, отрицание за палатами права на внесение поправок в законопроекты, предложенные министерством, находилось бы в непримиримом противоречии с правом палат на законодательную инициативу, а о лишении палат этого права в настоящее время, конечно, не может быть и речи.

Наконец, запрещение палатам вносить какие-либо изменения в проекты законов, предложенные министерством, практически сводилось бы к тому, что палаты были бы вынуждены или принять данный проект в его целом, или же в целом его отвергнуть. Но таким образом из-за какой-либо второстепенной подробности могла бы быть отвергнута существенная мера, и правительство без всякой практической нужды лишь умножало бы число своих противников, с которыми, быть может, легко можно было бы столковаться на каком-либо компромиссе.

Прежде находили, что такое положение вещей, когда бы королю подносился на утверждение проект закона не в том виде, в каком он от имени короля внесен министерством палаты, а в виде, быть может, совершенно переработанном, несовместим с достоинством королевской власти. Но при этом упускается из виду принадлежащее королю право не утверждать этого законопроекта, если он считает внесенные изменения вредными.

В конституционное понятие закона входит безусловная обязательность его во всех случаях в том смысле, что только закон же, т.е. утвержденное главою государства постановление народного представительства может приостановить действие закона или изъять из его действия тот или иной частный случай.

Как у нас в России в настоящее время признается, что действие меры, состоявшейся в законодательном порядке, может быть в том или ином частном случае приостановлено Высочайше утвержденным положением Комитета министров или даже объявленным Высочайшим повелением, так прежде и на Западе признавалось, что короли имеют так называемое право диспенсации, освобождения от обязанности в отдельных случаях подчиняться общим требованиям законов.

Так, например, в Англии еще в XIV веке это право не отвергалось у короля, несмотря на то, что к тому времени ясно уже сознавалось, что статут, т.е. мера, изданная королем с согласия парламента, единоличною властью короля отменена или изменена быть не может.

В Германии еще в эпоху сословных учреждений первой половины XIX века, когда признавалось, что для издания нового закона или для отмены старого король нуждается или в согласии государственных чинов, или, смотря по конституции, в выслушании их совещательного мнения, - право королей и вообще местных фюрстов на диспенсацию в отдельных делах сомнению не подвергалось.

Но в Англии, начиная с билля о правах 1688 г., а в Германии со времени перехода от прежнего сословного представительства к конституционному, твердо держится то положение, что только та же самая власть, которая издала закон, имеет право и устранить применение его в каждом отдельном частном случае.

III

Основные начала организации исполнительной власти в конституционном государстве сводятся к следующему: главою исполнительной власти является монарх (или президент), действующий через министров; каждый акт монарха (или президента) для своей действительности нуждается в скрепе (контрассигнировании) министра; монарх юридически безответствен, что бы он ни сделал и что бы он ни приказал; в случае незаконности его распоряжения ответственность падает единственно на министра, скрепившего это распоряжение; приказ, полученный от короля, не является для министра оправданием в случае незаконности этого приказа; поэтому министр всегда вправе отказать государю в скрепе того распоряжения, которое кажется ему незаконным; монарх же имеет право уволить министра, отказывающегося скреплять его распоряжения.

Так как, следовательно, органами государства, осуществляющими исполнительную власть государя, являются министры, то вопрос об отношении народного представительства к исполнительной власти сводится к вопросу об отношении между народным представительством и министрами.

В эпоху господства классической теории разделения властей отношение палат к министерству сводилось к тому, что министрам отказывали в каком бы то ни было участии в законодательстве (даже и в праве законодательной инициативы или в праве давать объяснения по тому или другому законопроекту, или, наконец, в праве присутствовать в заседаниях палаты), а палатам - в каком бы то ни было влиянии на деятельность министров. На этом принципе построены были французские конституции 1791 года и III года республики, действующая конституция Северо-Американских Соединенных Штатов (1787 г.), отчасти конституция норвежская (1814 г.) и др.

На практике эта система полной раздельности законодательных палат и министерства приводила к существеннейшим неудобствам, вызывала страшное трение между отдельными частями государственного механизма и нередко приводила к серьезным конфликтам по такого рода вопросам, которые легко могли бы быть разъяснены минутным объяснением, данным в палате тем или другим министром.

В настоящее время система эта почти нигде не сохранилась, в конституциях позднейшего времени она более не встречается и представляет лишь исторический интерес; формально эта система сохранилась лишь в Соединенных Штатах Северной Америки, но и там лишь потому, что неудобства ее до некоторой степени устраняются установившимися обходами законного порядка.

Теперь все конституционные государства допускают известную совместность работы министерства и народного представительства: министрам предоставлено право законодательной инициативы; министры имеют право участвовать в заседаниях палат, хотя бы и не были их членами; они должны быть выслушаны палатою, когда того потребуют; они защищают перед палатами внесенные ими законопроекты и вообще те или другие меры правительства, обсуждаемые палатами; с другой стороны, палатам предоставляется право требовать от министров объяснений по поводу тех или других их действий, выражать им свои пожелания, иногда предъявлять им те или другие требования.

С точки зрения отношений, устанавливаемых между палатами и министерством, все современные государства могут быть отнесены или к типу государств дуалистических, или к типу парламентарных.

Основа этого различия сводится к тому, что в монархии (или республике) дуалистической (иначе иногда называемой конституционною) министерство зависит исключительно от главы государства, в том смысле, что он может назначить министром и лицо, не угодное палатам. В государстве парламентарном министры всегда принадлежат к партии, составляющей парламентское большинство.

За крайне ничтожными исключениями, на деле во всех государствах с представительною формою правления существует солидарное министерство, т.е. все министры принадлежат к одной политической партии, все они составляют "кабинет", коллегию, во всех сколько-нибудь существенных вопросах действующую совместно, и совместною своею подписью принимающую на себя солидарную ответственность. Фактически обыкновенно все министры указываются монарху первым министром, являющимся президентом кабинета.

Практическое различие между дуалистическою монархиею и парламентарной сводится к тому, что в монархии дуалистической министра-президента король выбирает по своему усмотрению из кого ему угодно, а в парламентарной - из парламентского большинства; к нему же принадлежат остальные министры, рекомендуемые монарху министром-президентом. Связь министерства с парламентским большинством выражается в том, что если почему-либо группировка партий в палатах изменилась и министерство, принадлежавшее к прежнему большинству, оказывается в меньшинстве, то должно подать в отставку и уступает место министерству, назначаемому из вновь образовавшегося большинства.

Типом дуалистической монархии является Пруссия, типом парламентарной - Англия. Обыкновенно по тексту конституции и вообще по законодательству данного государства бывает невозможно судить, относится ли это государство к дуалистическим или парламентарным. На деле приобретение государством в этом отношении того или иного характера совершается не в силу какого-либо определенного закона, а в силу причин более глубоких. Тут можно указать на исторические факторы двух категорий.

Во-первых, если в данном государстве монархическая власть пользуется высоким престижем, если народ привык смотреть на государя как на действительного представителя своих интересов и доверяет его пониманию общегосударственных нужд и если вместе с тем народное представительство не пустило еще достаточно глубоких корней в народе, то несомненно, что в случае конфликта министров, назначаемых королем, с палатами, общественное мнение окажется на стороне короля, и он может продолжать держать тех же своих советников и помощников. Если же в государстве народное представительство действительно является выразителем общественного мнения и пользуется поддержкою народа, то для государя продолжать держать советников, к которым палаты начали относиться враждебно, становится крайне неудобно.

Ввиду того, что благодаря все повышающемуся политическому развитию народа и благодаря все большему распространению газет и все увеличивающейся гласности нравственная связь народа с палатами все возрастает, факторы этой категории неизменно приводят к тому, что острые конфликты между палатами и министерством фактически становятся все менее и менее возможными, и министерство все чаще оказывается вынужденным уступать, удаляясь от власти, в случае столкновения с палатами.

Во-вторых, необходимость для главы государства при составлении министерства все более и более считаться с распределением партий в палатах обусловливается факторами еще и другого характера: большею и большею затруднительностью управления государством при посредстве министерства, которое не только не пользуется поддержкою палат, но еще и систематически встречает там противодействие. Как мы видели, объем компетенции палат не есть величина постоянная. Если по общему складу законодательства страны министерству можно действовать, лишь изредка обращаясь к палатам, например, лишь представляя им на утверждение проекты новых законов, неуспех которых по общему правилу сам по себе не создает безусловных помех для государственной жизни, то конфликт между палатами и министерством может продолжаться любое время. Если же по смыслу законодательства и по установившейся практике министерству по целому ряду текущих неотложных дел приходится спрашивать согласия палат, если постановка бюджетного законодательства такова, что без утвержденного на данный год бюджета министерство лишено юридической возможности производить необходимейшие для государства расходы, то сколько-нибудь продолжительный и серьезный разлад между палатами и министерством практически невозможен, и королю, если только большинство палат враждебно его министерству, остается только уволить это министерство и предложить руководителю парламентского большинства составить другое.

А так как компетенция палат всюду имеет наклонность к расширению, и притом также и в сторону дел административного характера, то естественно, что факторы и этого второго рода постоянно и постепенно приводят к тому, что государства дуалистические все более и более приближаются к типу парламентарному: сначала король дает отставку министерству в случае резкого и неустранимого конфликта с палатами, когда этот конфликт уже вызвал какие-либо существенные практические неудобства; потом начинают давать отставку и в предупреждение этих конфликтов; наконец, после нескольких отставок кабинета, вызванных утратою им большинства в палатах, возникает обычай, убеждение в юридической обязанности министерства подать в отставку, а короля принять ее, коль скоро министерство, высказавшись по какому-либо вопросу, останется по нему в меньшинстве, и тогда государство оказывается перешедшим к чистому типу парламентарного государства.

Впрочем, во всех государствах этого типа выход министерства в отставку не является единственно возможным результатом потери министерством большинства в палатах. Вместо увольнения министерства король может распустить палату и назначить новые выборы, тем как бы ставя на суд страны распрю между министерством и палатою. Если и новые выборы дают большинство, неблагоприятное для министерства, то оно выходит в отставку.

Удаление министерства, утратившего большинство в палатах, обыкновенно называют политическою, или парламентскою, ответственностью министров. В случае совершения преступления должности министры подлежат судебной ответственности либо на основаниях, общих для всех должностных лиц, либо на основаниях, в данном государстве специально установленных для министров. Но наряду с ответственностью за преступления на министрах может лежать ответственность за общее направление их политики, за целесообразность их действий. В монархии неограниченной, или в государстве конституционном дуалистического типа, эта ответственность может существовать только перед монархом: он один является судьею целесообразности действий министров, и эта политическая ответственность может заключаться или в выражении им своего неудовольствия министру, или же в его увольнении.

Когда в государстве устанавливается то начало, что министры должны выходить в отставку, если в парламенте большинство против них, то парламент получает возможность, если он недоволен общим направлением политики министерства, добиться его отставки, оставив министерство в меньшинстве по какому-либо вопросу или вотировав ему "недоверие". Таким образом, судьею общей целесообразности действий министерства, судьею над общим направлением его политики является народное представительство. В этом смысле и говорят, что в государствах парламентарных (не дуалистических) министерство несет ответственность перед палатами, причем эта ответственность выражается в обязанности подать в отставку, когда это сочтут нужным палаты.

Формами выражения палатами своего несогласия с общею политикою министерства является, во-первых, оставление министерства в меньшинстве по какому-либо законопроекту, рассматриваемому палатою, если по этому законопроекту министерство уже выразило свое мнение; например, принятие палатою такого проекта, относительно которого министерство настаивает на необходимости его отвергнуть, или, наоборот, непринятие такого законопроекта, который внесен министерством или им защищается.

Во-вторых, средством выражения своего отношения к министерству являются для палат так называемые мотивированные резолюции, чаще всего резолюции о переходе к очередным делам; например, палата, признавая действия министерства правильными (или доверяя твердости министерства), "переходит к очередным делам", или же наоборот: "палата, признавая действия министерства неправильными (или не доверяя министерству), переходит к очередным делам".

В-третьих, обычною формою выражения сочувствия или несочувствия общей политике министерства являются для палат так называемые "адресы" в ответ на "тронную речь". По парламентским обычаям, при открытии сессии министерством от имени короля читается тронная речь, в которой оно излагает свои общеполитические взгляды. В ответе на эту речь, в адресе палат королю, палаты выражают свое отношение к этим взглядам, высказанным в тронной речи, и эти адресы нередко приводят к падению министерства.

Помимо возможности выражать свое общее отношение к политике министерства, все современные законодательства предоставляют народному представительству известные способы непосредственно следить за ходом управления и оказывать на него то или другое влияние. Средствами этими являются запросы, интерпелляции и парламентские анкеты.

Запросы и интерпелляции имеют целью добиться от министерства выражения его взглядов или намерений по тому или другому вопросу или же признания того или другого факта. Запрос сравнительно с интерпелляцией есть нечто менее торжественное. Он может быть сделан и устно; почти повсеместно в обсуждении его могут принимать участие только тот член палаты, который его поставил, и министерство; по поводу запросов палата не постановляет никакой резолюции. Министр имеет право уклониться от ответа на запрос.

Интерпелляция должна быть сделана письменно, в большинстве государств должна быть подписана несколькими членами палаты. Министр назначает день, когда ответит на интерпелляцию. В дебатах могут участвовать все члены палаты. В заключение палатою может быть постановлена резолюция, обыкновенно о переходе к очередным делам; резолюция эта может быть простая или мотивированная, с выражением доверия или недоверия министерству.

Что касается парламентских анкет или обследований, то это есть средство, которым палаты через специально избранную комиссию производят расследование состояния какой-либо отрасли управления, какой-либо области государства. Парламентские анкеты имели иногда огромное значение для всего дальнейшего хода законодательства по тому или другому вопросу, таковы, например, анкеты, произведенные английским парламентом по рабочему вопросу.

Судебные функции народного представительства наиболее ограниченны. Народное представительство - орган по преимуществу политический, и потому для беспристрастного осуществления правосудия мало пригодный.

Из судебных функций палат имеет практическое значение лишь то, что в иных государствах палаты являются органом суда над министрами.

Тот порядок преследования должностных преступлений, который установлен для всех вообще должностных лиц, по отношению к министрам как ближайшим советникам короля, часто действующим от его имени, нередко оказывается мало пригодным. Поэтому наряду с общею уголовною и дисциплинарною ответственностью министров даже в таких государствах, как Англия, где ответственность должностных лиц вообще поставлена вполне правильно и весьма широко, оказалось необходимым установить особый, государственно-правовой порядок ответственности министров и органом этой ответственности сделать народное представительство. Порядок этой государственно-правовой ответственности министров почти повсеместно выработался под сильным влиянием английских порядков.

В Англии существуют, или, правильнее говоря, существовали, два порядка специального для министров уголовного преследования.

Во-первых, уголовное преследование может принять форму судебного дела, возбужденного нижнею палатою и разрешаемого, в качестве судебной инстанции, палатою лордов. В таком случае в палате лордов соблюдаются все судебные формы, вообще в ней употребляющиеся (палата лордов до 1873 г. нередко действовала в качестве высшего гражданского и уголовного суда), обвинение поддерживается комиссарами, избранными палатою общин, обвиняемый имеет защитника и т.д.

Во-вторых, обвинение министра иногда принимало в Англии форму специального закона, прошедшего через обе палаты и утвержденного королем. Этим законом, так называемым bill of attainder, устанавливался самый факт, что министр совершил такое-то деяние, устанавливалось наказание за это деяние (обыкновенно смертная казнь), и к этому наказанию министр приговаривался. Таким образом, это был закон специальный, с обратною силою, т.е., в сущности, прямое нарушение всех основ правосудия. В настоящее время, с XVII века, это средство против неугодного палатам министра уже вышло из употребления; очевидно, что это не есть прием правосудия, это прием политической борьбы.

Что касается первого способа, то и он представляет те же неудобства, хотя, быть может, и в меньшей степени: палата лордов, хотя она и признается высшим судебным местом Англии, но in corpore [в совокупности (лат.)] не способна проявлять свойства, необходимые для правильного отправления правосудия: все-таки и это есть учреждение по преимуществу политическое, не имеющее ни судебных навыков, ни соответствующих сведений. И относительно дел по обвинению министров, возбужденных палатою общин, установлено, что основанием для обвинения могут служить не только совершенные министром нарушения законов, но и то, что меры, принимавшиеся министром, не были "справедливы и полезны", т.е. основанием ответственности являются не совершенные министром правонарушения, как то требуется существом всякого правосудия, а оценка деятельности министра с точки зрения ее целесообразности, т.е. точка зрения политики.

Другие конституционные государства переняли у Англии только эту последнюю процедуру: обвинение, возбуждаемое нижнею палатою и рассматриваемое в качестве судебного места верхнею. Но процедура эта немногими государствами (например, Францией) перенята без изменений. Большинство же государств внесло в нее существенные отступления. Так, например, в Соединенных Штатах Северной Америки, где возбудить обвинение может нижняя палата, палата представителей, а судит верхняя палата - сенат, предметом суда может быть только политическая сторона деятельности обвиняемого, и то наказание, к которому он может быть приговорен, ограничивается отрешением от должности. Если же он обвиняется в каких-либо правонарушениях, то это должно составить предмет особого разбирательства перед общим судом на общем основании. В большинстве государств, для того чтобы придать суду над министрами более правовой характер, постановлено, что судит их не верхняя палата, а уголовный суд, или высшая инстанция общего суда (кассационный суд), или специально для этой цели образуемый верховный суд. В таких случаях право возбуждения преследования против министра предоставляется каждой из палат.

Вообще же, кроме этой специальной категории дел об ответственности министров, суды по общему правилу совершенно отделены от народного представительства, и какое бы то ни было воздействие его на ход отдельных судебных дел является юридически невозможным.

IV

Самою действительною формою контроля народного представительства над всем ходом государственного управления является принадлежащее ему право утверждения государственного бюджета и вообще разрешения всех расходов государственного казначейства и всех взимаемых им налогов.

Контроль народного представительства над управлением, вообще имеющий вид несколько случайный, а иногда и носящий характер косвенного воздействия, при осуществлении финансовых прав народного представительства приобретает характер чего-то юридически вполне оформленного и регулярного.

Финансовые права народного представительства могут быть сведены к следующим двум основным началам: 1) никакой сбор с населены в казну не может быть установлен иначе, как законом; никакой расход из казны не может быть произведен иначе, как на основании закона, и 2) смета государственных расходов и доходов, бюджет, утверждается в законодательном порядке, и притом на один год.

Первое из этих полномочий народного представительства имеет своею основою ту идею, что только народ в лице своих представителей может облагать себя какими бы то ни было налогами и так или иначе распоряжаться собранными суммами.

Исторически право это для всей Западной Европы является очень древним; как мы уже упоминали, по воззрениям, господствовавшим в средние века, в состав правительственных прав королей, графов и прочих владетельных особ право податного обложения не входило. Лишь в качестве феодального суверена короли как на континенте, так и в Англии могли требовать от подданных денежных субсидий, но только в следующих трех случаях: 1) для выкупа короля из плена, 2) при посвящении старшего сына в рыцари и 3) при выдаче старшей дочери замуж. В средневековом государстве все немногочисленные расходы управления покрывались из личных доходов короля, главным образом с его земельных имуществ. И если владетельному лицу этих личных доходов оказывалось недостаточно, то единственным выходом для него являлось обращение к подданным с просьбою согласиться на установление того или иного временного или бессрочного налога. Таким образом, в средние века государственным чинам в разных областях Германии, во Франции, кортесам в Испании, баронам и прелатам, созванным на совет короля, в Англии принадлежало право податного самообложения, причем, однако, собранные таким образом суммы поступали в полное и бесконтрольное распоряжение короля.

На континенте Европы и в Англии право это имело разную судьбу: всем сколько-нибудь крупным государствам континента пришлось пережить эпоху абсолютной королевской власти, когда не только народного, но и сословного представительства не существовало и когда корона имела ничем не ограниченное право податного обложения.

Ко времени введения конституционной формы правления в каждом из государств Западной Европы и самое воспоминание о той постановке, которую имело в старых сословных учреждениях право разрешения субсидии королю, да и самые эти сословные учреждения оставляли после себя мало для них лестные воспоминания. Поэтому финансовые права народного представительства оказывались не воспроизведением прежних прав сословных учреждений, а простым воспроизведением прав английского парламента, как эти права в то время себе представляли.

Ввиду этого, чтобы сознательно разобраться в финансовых полномочиях народного представительства в современных государствах континента Европы, необходимо, по крайней мере, в общих чертах представить себе историю и современную постановку этого вопроса в Англии.

В Англии парламентам пришлось выдержать упорную многовековую борьбу с королями, стремившимися присвоить себе право устанавливать налоги. То положение, что король не имеет права на установление каких-либо сборов, кроме указанных выше трех случаев, подтверждено уже в Великой хартии вольностей (1215г.). Но принцип этот постоянно нарушался королями; парламенты постоянно протестовали против этих нарушений; короли торжественно подтверждали этот основной принцип английского права (из этих подтверждений самые известные так называемый conflrmatio chartarum июня 1297 г. и statutum de tallagio поп concedendo 10 октября того же года). И только к концу средних веков то начало, что король не имеет права устанавливать налогов, можно считать окончательно признанным на практике.

Вотируя королю те или другие субсидии, парламенты пользовались случаем, чтобы заявить ему о тех или других своих нуждах и чтобы представить ему проект той или другой законодательной меры. Нуждаясь в деньгах, короли соглашались на исполнение ходатайства парламента и издавали просимый закон. Таким образом исторически выработалось право парламентской законодательной инициативы, и вообще в этом корень всего участия парламентов в деле законодательства.

Но коль скоро субсидия была вотирована парламентом, она поступала в полное и бесконтрольное распоряжение короля, и все домогательства парламента установить какой-либо контроль над тем употреблением, которое король делает из этих денег, постоянно оканчивались неудачею. Английские парламенты для того, чтобы обеспечить свое влияние, и для того, чтобы заставить королей постоянно созывать их, разрешали произвести тот или иной сбор один раз или вотировали испрашивавшиеся королями субсидии лишь на один год.

Во второй половине XVIII столетия в системе английского государственного хозяйства произошла существенная перемена: те обычные доходы короля, его "ординарные" доходы, которые он собирал по собственному праву; его доходы, так сказать, личного характера, из которых, при некоторой лишь помощи вотируемых парламентом субсидий "экстраординарных" доходов, прежде покрывались все расходы по государственному управлению, сильно уменьшились благодаря целому ряду условий, главным образом, благодаря отчуждению значительной части государственных имуществ и благодаря отмене прежних ленных повинностей. Вместе с тем расходы по государственному управлению, по платежу процентов по государственному долгу возросли в огромной степени. Все это не позволяло ставить государство в зависимость от ежегодного вотирования субсидий, и король Георг III формальным соглашением предоставил парламенту заведование всеми теми доходами, которыми до того лично распоряжался король, взамен определенной суммы, назначенной на покрытие личных потребностей короля (liste civile).

Совокупность прежних ординарных доходов короны, а также налогов, фактически носивших постоянный характер, составила так называемый консолидированный фонд. Это те государственные доходы, которые взимаются не на основании ежегодного вотирования парламентом, а на основании постоянных законов. Все остальные доходы казны взимаются на основании актов парламента, причем для того, чтобы обеспечить свое влияние на министерство, парламенты продолжали вотировать все эти доходы лишь на один год.

Несмотря на то, что со времени этой реформы государственного хозяйства в Англии установление тех или других налогов утратило характер ассигнования субсидии в распоряжение короля, старая точка зрения, будто король просит у парламента субсидии для покрытия своих расходов, продолжает сказываться в ряде формальностей.

Так, например, вместо той формулы утверждения законов, которая употребляется в Англии по отношению ко всем вообще законам, le roy le veult [Королю это угодно (старофранц.)], по отношению к финансовым биллям употребляется формула: le roy remercie les loyaux subjets, accepte leur benovolence et anssl le veult [Король благодарит своих верных подданных, принимает их благодеяние, которое ему угодно (старофранц.)].

Вместе с тем старая постановка вопроса, что король просит о назначении ему субсидии, а парламент на это соглашается, продолжает сказываться и по настоящее время в том, что парламент лишь соглашается или не соглашается на те расходы и на те налоги, которые от имени короля предлагаются министерством: сам от себя парламент не предлагает никаких новых расходов, никаких увеличений налогов или установления новых. Как говорят англичане, в сторону увеличения расходов парламент лишен инициативы.

Правило это представляет огромную практическую важность в том смысле, что в значительной степени содействует экономии в государственных расходах.

В ту эпоху, когда парламент назначал субсидии, в которых нуждался король в делах своего управления, парламент всегда имел возможность и право отказать королю в испрашиваемых им ассигнованиях. Этим правом парламенты нередко пользовались на деле, и оно было самым могущественным из тех средств, которыми парламенты обладали в своей борьбе с королевскими поползновениями на неограниченную власть. Но в современных условиях это средство оказывается уже не достигающим ровно никакой цели и обращенным прямо против самого же парламента: теперь он, по крайней мере в Англии, есть центр государственного управления, на нем лежит ответственность за ход государственной машины. Теперь, отказывая в денежных средствах, т.е. делая ход управления невозможным, парламент откажет не королю, которому придется выпутываться, как сумеет, а откажет самому себе. Поэтому со времени указанной выше реформы государственного хозяйства Англии случаев отказа в бюджете уже не было.

Но если в настоящее время полный отказ от утверждения бюджета в его целом как средство борьбы парламента с короною уже не может относиться к разумным средствам борьбы, то во всяком случае установление бюджета, установление отдельных налогов, отдельных ассигнований, открытие отдельных кредитов всегда может быть предметом обсуждения парламента; парламент может на тот или иной расход не согласиться, не согласиться на размер этого расхода, испрашиваемый министерством, может не согласиться на установление данного налога в том или другом размере или вообще на установление данного налога. Словом, и притом, что отказ в утверждении бюджета в целом вышел из употребления, парламент все-таки остается хозяином и распорядителем всего, что поступает в государственное казначейство, и всего, что из него расходуется. Благодаря этому парламент действительно приобретает огромное влияние на весь ход управления, и министерству почти по всем вопросам приходится считаться с мнением народного представительства, ибо на деле почти каждая мера, которую желало бы предпринять министерство, оказывается связанною с необходимостью того или другого расхода.

Финансовые права парламента обеспечивают широкое влияние парламента на всю административную деятельность министерства даже и в Англии, несмотря на то, что ввиду существования консолидированного фонда ежегодному обсуждению подлежит только около четверти бюджета: дело в том, что обсуждению подлежит именно та часть, которая связана с каждою новою мерою, предположенною министерством.

В настоящее время самым существенным правом, с точки зрения обеспечения преимущественного влияния парламента в деле государственного хозяйства, является не право отказывать в утверждении бюджета в его целом, а право точно специализировать открываемые кредиты. Весь расходный бюджет делится на значительное число мелких рубрик, причем суммы, ассигнованные на одну из них, не могут быть употреблены министерством ни на какую другую.

Все эти финансовые права народного представительства, очевидно, могут иметь практическое значение лишь при том условии, что народному представительству принадлежит право не только распоряжения суммами, но и контроля за тем, как ими в действительности пользовались. Поэтому отчет по каждой исполненной государственной росписи представляется парламенту.

Все государства Европы при введении у себя народного представительства переняли все указанные выше основные начала английского бюджетного права, кроме одного, - выделения в особую массу "консолидированного фонда" как такой части бюджета, которая не подвергается ежегодному обсуждению.

Таким образом, во всех конституциях проведено то начало, что все налоги и все государственные расходы могут быть установлены и разрешены не иначе, как законом, что помимо этого бюджет каждого года должен быть утвержден особым законом, что бюджет вносится сначала в нижнюю палату, а лишь потом в верхнюю, которая не имеет права увеличивать ассигнований, разрешенных нижнею палатою*, что каждый открытый министерству кредит может быть использован только именно на тот предмет, на который он ассигнован, что народному представительству принадлежит верховный контроль над фактическим исполнением бюджета и что поэтому во всех произведенных расходах и во всех полученных доходах министерство должно отчитываться перед палатами.

_______________________

* Правила этого придерживаются даже и в тех государствах, где, как, например, во Франции или в Бельгии, члены обеих палат избираются народом, и где, таким образом, обе палаты носят представительный характер.

_______________________

Но хотя все конституции по вопросу о бюджете в основных чертах следуют английскому законодательству и английской практике, тем не менее, между постановлениями, действующими в разных государствах, можно усмотреть довольно существенные различия; касаются они главным образом вопроса о значении ежегодности вотирования в бюджете тех налогов, которые установлены общими законами. В этом отношении крайними типами конституций могут быть признаны, с одной стороны, бельгийская, с другой - прусская.

Согласно основному принципу бельгийского права (с которым в этом отношении не вполне согласно и французское), никакой налог не может быть взимаем, если он специально для данного года не был разрешен при рассмотрении бюджета (ст. 111 конституции). Все налоги вотируются на год. И тот факт, что существует общий закон, которым данный налог вообще установлен, не освобождает от личной уголовной ответственности каждое должностное лицо, которое по чьему бы то ни было приказанию стало бы взимать налог, для данного года не упомянутый в бюджете, или начало бы взимать налог в размере, высшем, чем тот, какой указан в бюджете.

Вместе с тем на производство каждого данного расхода министерство может быть уполномочено только включением этого расхода в бюджет.

С той точки зрения, на которой стоит, таким образом, бельгийское право, все общие законы о государственных доходах и расходах возлагают те или другие обязанности на палаты, устанавливающие бюджет, но ни к чему непосредственно не уполномочивают и ни к чему непосредственно не обязывают органы исполнительной власти.

Прусская конституция исходит из другой точки зрения. В ней нет общих статей, что все налоги вотируются на год. Поэтому признается, что в Пруссии бюджет является необходимым законным основанием для взимания только тех налогов, которые не установлены каким-либо другим законом. Точно так же и в смысле уполномочия министерства на производство расходов бюджет признается необходимым лишь в том случае, если данный расход не основан на каком-либо законе или вообще если он не имеет какого-либо иного юридического основания.

Таким образом, в Пруссии бюджет является законным основанием для взимания только тех доходов и для производства только тех расходов, которым законом не присвоено постоянного характера. Но вместе с тем признается, что поскольку министерством произведен какой-либо расход по закону, хотя и являющийся обязательным, но бюджетом не предусмотренный, министерство должно отчитаться перед народным представительством, убедив его в юридической необходимости расхода, ибо решающий голос все-таки и в Пруссии признается за ландтагом.

Логически мыслимы обе системы - и прусская, и бельгийская, но при сопоставлении и при сравнительной оценке их нельзя упускать из вида того, что бюджетное право палат и, в частности, - пожалуй, главным образом - принцип годичности бюджета, являясь единственною законною формою проявления палатами своего постоянного влияния на все отрасли государственного управления, является в силу этого главною основою политического значения народного представительства. И, конечно, нельзя отрицать непосредственной связи между ограниченностью бюджетных прав прусского ландтага и тем, что из всех представительных учреждений Европы он обладает, пожалуй, наименьшим значением в общей системе государственного управления.

По сравнению со всеми прочими законами бюджет представляет существенную особенность, в то время как несогласие отдельных факторов законодательства (палат между собою или главы государства с палатами) приводит лишь к тому, что новый закон состояться не может и впредь до соглашения сохраняет силу прежний порядок. Здесь, если бюджет почему-либо не состоялся, все государственные расходы и доходы теряют свое законное основание, и весь ход государственного управления становится юридически невозможным, т.е. наступает такой результат, который практически допущен быть не может. Между тем, в случае неутверждения бюджета не только в государствах преобладающего типа, как например, в Бельгии, где все доходы и все расходы теряют юридическую основу, но в Пруссии, где часть налогов может продолжать взиматься, а часть расходов может производиться, эта часть настолько незначительна, что государственная машина без бюджета все равно должна была бы остановиться.

Случай, когда две палаты не могут столковаться по поводу бюджета, практически мало вероятен: обыкновенно они находят ту или другую почву для соглашения. Но конфликты с министерством или с королем на почве бюджета вполне мыслимы и могут иметь двоякого рода основания: или несогласие собственно по финансовым вопросам, например, по вопросу о желательном размере того или иного налога или того или иного расхода; или же, во-вторых, отказ в утверждении предложенного министерством бюджета может иметь значение средства выразить свое общее неодобрение министерству и его политике, средства принудить его выйти в отставку.

Что палаты вообще имеют право отказать в утверждении бюджета, это ясно из того, что бюджет представляется им на утверждение, что не имело бы никакого смысла, если бы они обязаны были его принять. Но коль скоро бюджет к началу сметного года не состоялся, то законного выхода из положения нет: дальнейшее существование государства требует непрерывного производства расходов, а эти расходы и средства, необходимые для их покрытия - в целом или в значительной части - оказываются лишенными всякого законного основания.

Палаты, отказывая министерству в своем согласии на представленный им бюджет, или король, по совету министерства, отказывающий в утверждении бюджета в том виде, в каком он выработан палатами, тем самым создают открытую борьбу между народным представительством и министерством. Исход этой борьбы зависит от того, на чьей стороне окажется сила, кого поддержит общественное мнение.

Практически возможны два исхода: во-первых, министерство, сознавая, что в короле и в министерстве как его органе общественное мнение видит истинного представителя польз и нужд государственных, может пренебречь тем, что палаты не утвердили бюджета, и продолжает взимать налоги и производить все законные расходы; во-вторых, в том случае, если представителем и защитником своих нужд народ считает не короля и его министров, а палаты, возможно, что в случае отсутствия бюджета народ откажется платить налоги, взимание которых таким образом перестанет быть законным, возможно, что палаты окажутся достаточно сильными для того, чтобы настоять на предании министерства суду за производство недозволенных ему расходов.

В первом случае палаты оказываются вынужденными признать правильными или, по крайней мере, оправдываемыми необходимостью все расходы, произведенные министерством, помимо бюджета, а во втором случае министерство бывает вынуждено уступить и подать в отставку.

В истории европейских государств можно указать на бюджетные конфликты как с тем, так и с другим исходом. Так, например, в Пруссии, когда в 1862 г. ландтаг, недовольный воинственным направлением всей политики министерства и в особенности все возраставшими расходами на армию, отказался утвердить бюджет, фон Бисмарк, назначенный тогда же министром-президентом, опираясь на тот громадный нравственный авторитет, которым в Пруссии пользовался король, поддерживавший Бисмарка, продолжал производить расходы и взимать налоги. В течение следующих затем четырех лет конфликт продолжался: ландтаг упорно не соглашался на утверждение представлявшихся ему бюджетов, Бисмарк правил, не стесняясь отсутствием бюджета. Наконец, в 1866 г. Бисмарк вызвал войну Пруссии с Данией, потом с Австрией. Обе эти войны окончились для Пруссии самым блестящим образом, и благодаря им Пруссия заняла первенствующее место среди всех германских государств. Ландтаг уступил и вотировал закон (так называемый индемнитетный закон), которым утверждал все расходы, произведенные министерством во время конфликта.

В виде примера бюджетного конфликта с обратным исходом можно привести французской конфликт 1877 г.: президент республики Мак-Магон и его министерство явно действовали в руку монархическим партиям и во вред республике. Республиканское большинство палат требовало увольнения консервативного министерства; президент упорствовал. Это вызвало ряд столкновений между президентом и палатами; столкновения привели к тому, что палаты отказались вотировать бюджет. Править без бюджета, т.е. открыто вне законного порядка, Мак-Магон не чувствовал себя в силах и должен был сменить министерство, назначив новое, принадлежавшее к республиканскому большинству палат.


Опубликовано: Конституционное государство. Сборник статей. СПб., 1905, с. 179-222.

Лазаревский Николай Иванович (1869-1921) - государствовед. приват-доцент, профессор Петербургского университета, профессор государственного права на Высших женских курсах. В 1917 г. председатель Юридического совещания при Временном правительстве. В 1921 г. проректор Петроградского университета и профессор Института народного хозяйства и Института экономических исследований.


На главную

Произведения Н.И. Лазаревского

Храмы Северо-запада России