Н.А. Захаров
Система русской государственной власти

На главную

Произведения Н.А. Захарова


СОДЕРЖАНИЕ



Глава I
ОДНОСТОРОННОСТЬ ЮРИДИЧЕСКИХ ОПРЕДЕЛЕНИЙ

Одна из таких точных наук, как юриспруденция, не должна, по-видимому, возбуждать споров при толковании различных входящих в ее область понятий, а между тем мы встречаем нечто совершенно иное; рядом с преимущественным господством отвлеченных теорий, с очевидным, в большинстве случаев, нежеланием подчинить их требованиям жизненных естественных условий мы наталкиваемся на чисто схоластические споры об основных началах. Как часто мы употребляем слово "право", как много о нем пишут и говорят, как много анализируют с точки зрения права, а все-таки, что такое право, мы не знаем и не имеем общего точного определения. "Юристы еще ищут определения для своего понятия права", - сказал Кант; прошло с этого времени более столетия, и искомое понятие не установилось. Вместе с тем, при такой неустановленности основного понятия, масса неопределенности встречается и в специальных юридических дисциплинах. Существование некоторых из них, например международного права, подвергается сомнению потому, что, не зная родового признака права, трудно установить его деления на виды и признать те или иные видовые отличия. Даже само наименование дисциплины, признаваемой существующей и необходимой, иногда не вполне установлено и изменяется согласно той точке зрения, на которую писатель становится при изложении методов этой науки, - возьмите, например, государствоведение, и вы увидите, что наука о государстве излагается или как Staatslehre, или как droit administratif, или как государственное право. Но пойдите дальше, войдите в ту же самую науку о государстве, и вы остановитесь перед спорностью самого понятия государства, перед понятием его суверенитета; многочисленные теории, дающие то или иное определение, подходят к вопросу с одной стороны и заводят в дебри споров и определений, не дав точного объяснения основных начал.

Наука о государстве слишком увлеклась общими теориями: в то время как ранее государства образовывались в силу естественных условий, ныне проглядывает тенденция образования государственного организма по известным готовым схемам. Такое положение вещей, такая замена естественного строительства искусственным, имея многие преимущества в смысле установления планомерной работы государственных органов и гарантии государственным подданным справедливой защиты их интересов, подчас оказывается не вполне точно применимым, так как слишком уходит в сторону от реальной жизни. Учение о государстве, рассматривая государственное устройство страны, всегда стремится указать разницу между теоретическими учениями и действующими законами страны, чем ставит весьма часто науку в положение критики существующего строя; между тем казалось бы более правильным, отделив общее учение о государстве в одну дисциплину, в другой, специальной, говорить исключительно о существе строя каждого отдельного государства de lege lata в согласии с его историческим развитием и теми местными характерными условиями, которые создались историческим ходом жизни. При сравнительном изложении внутреннего устройства государств ярко выступают недостатки и несовершенство отдельных государственных систем и конституции, но не дело юриста, излагающего учение о государстве, входить в критику существующей конституции. Dura lex, sed lex. Он должен изложить действие этих законов, их основание и их следствие - недостатки их ясно могут обрисоваться в этом освещении, - и люди практики и опыта - законодательные палаты, руководствуясь этими освещениями, сумеют разобраться в существующих недостатках и заменить их новыми, которые затем, в свою очередь, подлежат изучению государствоведа. Правоверным юристам нередко приходится терпеть разочарования, видя, как все правомерные постановления, вся симметричность юридических построений разбивается фактическим ходом жизни. Политическая жизнь последнего века слишком полна различных переворотов и крушений различного рода государственных строев, чтобы она не могла ни быть предметом внимания учений государствоведа - последний есть и должен быть спокойным, беспристрастным созерцателем этих событий, он должен их проанализировать, облечь в юридическую форму совершившиеся факты и вывести те нормы, которые создались в народном сознании под влиянием совершившихся событий. Всякая критика совершившихся событий, их осуждение или восхваление есть вопрос политики, политических страстей и отнюдь не может найти себе место в сочинениях государствоведа, последние должны быть самым чистым и ярким зеркалом государственной жизни страны, а не руководством для политических партий. Политические убеждения есть дело свободной совести каждого индивидуума, создание его внутреннего "я" - вот почему, конечно, и тот же юрист не может отказаться от самого себя, стать выше своих симпатий, но он должен помнить, что его сочинения, его слова, рисуя картину общественной жизни страны, должны быть самой чистой фотографией, воспроизводящей картину государственного строя, которую общество уже само вольно комментировать и понимать ее по-своему. В области нашей юриспруденции мы можем отметить известную робость, известную пассивность в изложении основ нашей государственной власти: вся наша юридическая наука по преимуществу стремилась уложить нормы нашего строя в рамки теории, и из этого выходила натянутость, а нередко и полная неопределенность.

Впрочем, это и понятно: мы не имеем самостоятельного взгляда в своей политической и юридической науке, а лишь копируем в большинстве случаев воззрения западных теорий, забывая слова одного из видных представителей науки Л. фон Штейна: "В земле и народе государство имеет свою индивидуальность... Такое индивидуальное образование своей естественной жизни принадлежит каждому государству. Посредством него все, а без него ничего нельзя вполне объяснить и понять в действительно существующем государстве". Правда, всякая наука есть наука космополитическая, это так, но не следует забывать при этом, что в науках социологических и политических метод синтеза даст нам более возможности установить общие понятия, а поэтому, вместо того чтобы принимать, как святыню, концепции юридических понятий, составленных иностранными учеными на основании сделанных ими выводов из окружающей их обстановки, созданной под влиянием внешней и внутренней исторической и бытовой жизни, и насильно натягивать эту перчатку иноземного определения на руку русской действительности только для того, чтобы втиснуть ее в эту готовую, может быть, мастерски, но для чужой руки приготовленную форму, было бы более рациональным для русской науки и полезным для русского общества, если бы русские учения в таких восприятиях проанализировали теоретические учения иностранного юриста, делающего свой вклад в мировую науку, с точки зрения жизни, условий и применимости к государству, величайшему на земном шаре; может быть, тогда такая дисциплина, как учение о государстве, была бы расширена включениями в нее понятий, соответствующих реальной жизни, а не подводимых, как это делается ныне, под существующие уже теоретические представления. Трудно установить, в силу каких условий происходит это нежелание скроить перчатку юридических концепций по русской руке, вероятнее всего, в силу психо-социологических условий поклонений перед внешней стороной Запада, полнейшего обособления науки права от реальной жизни и пассивности нашей натуры, но, во всяком случае, как с кафедры, так и в литературе мы все время слышим о правовом строе Запада и весьма мало - об общих началах нашего государственного строя. Между тем эта нищета нашей юридической науки давно уже осознается, и восполнить эти пробелы, хотя бы с точки зрения указания общих начал и установления связи между историческим прошлым и современностью, брались наши публицисты, а иногда и психологи русской действительности, создававшие в своих романах, повестях и отдельных статьях рельефные картины интересной, оригинальной, многосторонней и быстро меняющейся русской жизни. Нельзя не считаться со взглядами лиц этих двух категорий, воспроизводивших то господствовавшее в среде русского общества сознание своих особенностей, неизвестных и чуждых нашим юристам, без которого нельзя приступать к объяснению основ государственной жизни, ни изучать их, довольствуясь лишь общими взглядами Руссо, Монтескье, Гоббса, Локка и многих других. Прежде чем изучать мировые идеи, надо ознакомиться со своими местными, а это игнорируется нашими юристами. Наше государство существует более 1000 лет; кажется, мы должны иметь свое какое бы то ни было право, какие бы то ни было основы власти, которые нуждаются в изучении, а не в одной лишь их критике или восхвалении, как это мы обыкновенно видим. И в настоящее время, после реформ и установления нового порядка деятельности нашей государственной машины, это стремление признать в нашей конституции господство излюбленных теоретических основ проявилось с большей силой. Целый ряд наших известных юристов с Лазаревским, Гессеном, Шалландом, Кокошкиным и другими во главе в своих сочинениях игнорируют всякие особенности нашей конституции. Однако они существуют и нуждаются в освещении и изучении - и это понял один немецкий юрист - Dr. Schlesinger, который, указывая на современные мысли современной конституции, не смотрит на нее так узко и односторонне, как наши юристы, а полагает, что в области современного русского государственного устройства "теоретикам государственного права, как в России, так и в Европе открывается новое обширное поле"*.

______________________

* Dr. M.L. Schlesinger. Die Verfassungsreform in Russland // Jahrbuch des offentlichen Rechts. Heraus. von Gellinek, Laband und Piloty. 1908. B. II. S. 423. (Шлезингер М.Л. Конституционная реформа в России // Ежегодник общественного права.)

______________________

Мы не говорим о необходимости национализировать науку о государстве - это было бы абсурдно, мы только утверждаем, что наука о государстве только может тогда называть себя этим именем, когда она объемлет в себе учения о всех видах государственного устройства и создаст на этом основании общее понятие государства. Пока же она остается при своей нынешней задаче изложения основных принципов, положенных в основание устройства некоторых западных европейских государств, гордых своей культурой, то это явится только описанием политического строя тех стран, которые стремятся занять в этом отношении привилегированное положение среди семейства государств, создав теорию, не поддающуюся общему определению - правового государства. И действительно, как установить деление на правовой и неправовой строй с точки зрения логики, если родовое понятие - право - ускользает от нашего определения. Но даже если для объяснения себе понятия правового или неправового строя мы обратимся к существующим определениям права, то всякий, не посвященный в схоластические дебри современной юридической метафизики, может дойти до различных противоречивых выводов. Возьмем, например, определения Иеринга и его последователей права как принуждения, - оказывается тогда, что только то государство, которое носит наименование правового, обладает совокупностью принудительных норм для исполнения своих велений, неправовое же их не имеет. Тогда как в действительности любое из восточных государств, относимых к категории неправовых, не только обладает элементом принуждения, наравне с правовыми западноевропейскими, но и пользуется, в лице своего единого носителя неразделенной власти, более строгими и решительными мерами для исполнения своих велений. Весь недостаток заключается в абстрактности науки о государстве, в многочисленности теорий, определений различных кривотолков, что до чрезвычайности усложняет ту науку о государстве, которая должна быть проста, ясна, общедоступна и носить в себе отражение общественного устройства, быть зеркалом жизни, а не повелевать и не порабощать себе общественное сознание своими запутанными умозаключениями, подчас трудно приложенными на практике. Возьмем хотя бы такое въевшееся в плоть и кровь учение, как теория разделения властей, в основании которой легла истолкованная Монтескье система государственного строя Англии. Его учение оказалось затем далеко не точно приложимым именно к тому государству, которое ему казалось идеалом политического устройства. В данном случае, как и во многих иных, теория создавалась не под влиянием объективной систематизации явлений, но под субъективным давлением индивидуального воззрения, соотношением между реально существующим и идеально представляемым. Подобная тенденция существует и до настоящего времени, и наука о государстве, вместо того чтобы учить, что есть, учит тому, что должно быть, - вместо реально существующего строит теории идеального бытия, переходя нередко в сферу утопий или чисто фантастического учения, вроде Фурье.

С другой стороны, абсентеизму дисциплины о государстве от реальной жизни способствует отделение от нее истории политического строя и обособление этой науки в истории права. В этом отношении на весьма правильной точке зрения стоят английские юристы, которые признают необходимым изучение современных институтов в связи с историей их развития. Это является вполне понятным и правильным и особенно ценным в стране, не имеющей кодифицированных основных законов; нельзя сказать, как это иногда думают, что их в Англии нет, там просто нет различия между основными и вообще законами, а поэтому те статьи, которые внесены в конституционные законы западноевропейских государств, если они соответственно существуют и для Англии, то их следует искать в книге статутов, заключающей в себе все законы, изданные в течение всего существования английского королевства, поэтому Anson говорит, что английская конституция скорее практична, чем симметрична; это вполне понятно, так как каждый из тех законов, который нам кажется основным, издавался здесь по мере возникновения в нем потребности, а не являлся плодом отвлеченного мышления, как это мы видим в континентальных законодательствах, где нередко вся совокупность основных законов, регулирующих всю жизнь страны, то есть конституция, издается в один день, а подчас является в своих основах не результатом исторических наслоений, а плодом единоличного труда. В наших старых основных законах было также заметно это естественное наслоение, так как в ч. 1, т. I входили издаваемые время от времени законодательные постановления различных эпох, начиная с 1667 года. Правда, старые основные законы были неполны, оставалось значительное количество назревших вопросов неурегулируемыми и ощущалась потребность в их дополнении. Ревизия же их в 1906 году, введя в состав ч. 1 т. I 178 новых статей под влиянием принципов западноевропейских основных законов, стала до некоторой степени на континентальную точку зрения, воспринятую и у нас под влиянием юридических учений - изменения и создания конституции в один день одним почерком пера. Впрочем, эти статьи, доминирующие по своему количеству, частью вполне свободно поместились среди старых статей, изложив в письменном виде или признанные давно принципы, но не изложенные в законах, как например признание Государя Императора главой судебной власти, или те веления государственной власти, которые издавались по мере их потребности, но не находили себе изложения или перечисления в статьях основных законов, частью же легли совершенно особенным слоем, и нужно ждать, пока они войдут в плоть и кровь народного сознания после издания дополнительных специальных узаконений; сюда следует отнести, например, свободу слова, печати и прочее. Вся сила закона и все достоинство его заключается не в установлении им каких-либо новых начал или принципов, а в регулировании им тех норм, которые признаны самой жизнью и имеют свое основание в прошлом. Вот почему законодательство не должно забегать далеко вперед, а идти рядом с жизнью, не сходя с основ своих, историей установленных, принципов. Наши новые основные законы не сошли в своем характере с исторического своего основания; могут возникать различные мнения об их существе и их принципах, возможны их толкования с различных точек зрения, но, берясь за их изложение, следует отказаться от всяких личных симпатий и излагать основы государственного строя по основным законам так, как говорят их статьи, - без всякой их критики. Лучшая критика закона и конституции - это жизненная практика, а не субъективный теоретический взгляд. Если ими вводится какое-либо новое понятие, неизвестное существующей теории, то мы не должны избегать его рассмотрения, а, наоборот, необходимо обратиться к рассмотрению его истории и изложить в соответствии с теми обстоятельствами, которые способствовали его возникновению.

Приступая в настоящее время к изложению основ нашей государственной власти в том виде, как о ней говорят основные законы, нам придется отступить от общих рамок теории, чтобы изложить принципы наших основных законов, памятуя, что государство, как и отдельная личность, пользуется правом свободного внутреннего развития, и что оно, как и отдельная личность, всегда имеет свои индивидуальные особенности, и последние бывают всегда более оригинальны и разительны, чем индивидуум более силен и независим. Посредственность всегда имеет шаблон, личность сильная всегда найдет твердые и правильные пути для своего развития и усовершенствования.

Исходя из указанного нами выше взгляда на узость понятия о нашем государственном строе, объясняемой игнорированием исторических основ государственной жизни, непринятием в расчет особенностей быта и народной психологии, рассмотрением его исключительно с основанной на чужеземных примерах точки зрения, являлось бы весьма желательным изложить основы нашего государственного строя, как представляющих известную оригинальность, в том виде, в котором мы знаем их в настоящее время в связи с историческим их развитием, с учением о них как наших юристов, так и публицистов и с уяснением себе характера реформ законодательства и их влияния на общие исторические основы власти. Подходя к этому вопросу, мы должны изъяснить, в какую определенную конституированную форму вылился наш веками слагавшийся строй, в какой степени он сходен со строем других конституционных государств, и в каком виде его неизменные основы руководят общим ходом жизни русского государства.

Глава II
ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ИДЕИ РУССКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Как уже отмечено выше, нельзя изучать государственный строй без соотношения с историей. Это положение имеет особенно большое значение для государств с оригинальным строем, с ярко выраженным и особенно ему присущим принципом, положенным в основу государственной системы. Взгляните, например, на Англию: она выросла на феодальных порядках, и вся ее государственная система развивалась последовательно, представляя собой ряд причин и следствий; и в некоторых отношениях, как, например, в области поземельных отношений, сохраняются доселе старые неизменные, может быть, даже и непрактичные понятия.

У нас, в России, при известной твердости исторических заветов и принципов, которые на могли исчезнуть под вкоренившимися в жизнь посторонними влияниями и заимствованиями, а наоборот, сами стремились подчинить их себе или согласовать со своими требованиями, жизнь с большим трудом может быть отклонена от своих естественных путей, несмотря даже на многочисленные осуждения русскими своих национальных начал и на то, что немного есть таких, которые бы могли повторить слова Пушкина: "Ни за что на свете я не захотел бы иметь другой истории, как историю наших предков, такую, как нам Бог ее послал"*.

______________________

* Почти эти же слова говорил английский писатель Купер: "England with all thy faults, i love thee still".

______________________

Но в то же самое время большинство инстинктивно и поддерживает, и развивает, и отстаивает те жизненные русские принципы, за которыми стояли многие поколения, браня их в теории и не будучи, в сущности, знакомы с их историей.

Было бы весьма желательно и полезно вникнуть в смысл русской истории, во все ее события, чтобы яснее представить себе основы нашей власти. Но такое подробное историческое изложение потребовало бы много времени и места, - вот почему в настоящем очерке приходится пожертвовать подробным рассмотрением многих исторических событий и учреждений, сыгравших важную роль в истории России и достаточно изученных, и остановиться лишь или на общих исторических выводах, или на тех взглядах и фактах, которые необходимы для уяснения себе тех или иных сторон исторических событий, имевших влияние на характер государственной власти.

Если стать на историческую точку зрения и объективно рассмотреть все стадии нашего государственного развития, то тогда, быть может, и явится возможность выяснить основы нашего современного политического строя. Все наше понимание истории в этом отношении, начиная с первой половины XIX века, резко разделилось на два направления -- одни искали идеалы за Петром Великим и стремились из московской эпохи вывести общие принципы русской жизни, другие игнорировали всю русскую историю до Петра, видели лишь с этого царствования зачаток развития культурной жизни, разыскивали идеалы за западной границей и требовали постоянной погони за европейской цивилизацией. Одни уходили вглубь, другие в сторону, не останавливаясь на рассмотрении настоящего положения дел, являющегося известным следствием исторического развития. Славянофилы, почти единственная самобытно-национальная партия, особенно склонны, разбирая московскую эпоху истории Руси, выводить из нее свои следствия, заключения и объяснения сущности государственной власти, не принимая во внимание все последующие, выработанные жизнью, принципы. Вот почему, не идеализируя того или иного периода русской истории, следует учесть характер русской государственной власти в зависимости от тех влияний, под которыми она росла с древнейших известных нам времен.

Что такое был любой удельный князь, как не помещик с современной точки зрения, получавший свою вотчину по наследству и дробивший ее между своими нисходящими наследниками? Чем иным были княжеские съезды, на которых старались разрешить взаимные споры, как не съезд родственников, которые владели русской землей на правах вечного, потомственного владения? Да и как могло' быть иначе, если владение любого удельного князя по величине и по числу подданных было не более поместья XVIII века. Каждый князь жил как помещик; занимался своими хозяйственными делами и вел споры со своим соседом-родственником. Но как западные варвары тяготели к Риму, так восточные стремились к Византии. Вот это-то поклонение и подражание Византии и дает толчок к восприятию у нас государственной идеи восточно-византийского характера.

Идея власти византийского императора нашла себе адептов на Руси, и стремление сравняться с Византией мы видим в продолжение всей русской истории, начиная с древнейших времен, до Бориса Годунова, до введения патриаршества Эта тенденция постепенно росла и укреплялась, и развитию ее немало способствовали и исторические события, и различные учения, вроде, например, учения старца Филофея о Москве как о третьем Риме. Эту же идею поддерживали и развивали и представители нашей древней учености - летописцы. С. Корф в статье* об отношениях древнерусского летописца к монархическому принципу пишет, что монархизм, как единственная возможная основа государства, составлял фундамент политического миросозерцания древнего книжника, воспитанного и выросшего на византийских идеалах государственного устройства. Падение Константинополя и брак Иоанна III содействовали признанию за Русью права на преемство византийских традиций. В 1517 году игумен Синайской обители Даниил величает великого князя полным титулом греческих царей, называя его "самодержавным-боговенчанным величайшим царем всея России". Это смешение национального частноправового характера власти и византийского религиозного автократизма и легло в основание нашей идеи о Верховной власти и нашем государственном строе. Такая единоличная власть с частноправовым характером, принадлежавшая князьям-вотчинникам из одного рода, препятствовала созданию аристократии и крупных поземельных собственников, образовавших на Западе господствовавший класс, который уже в начале XIII века в Венгрии и Англии добился письменного подтверждения своих фактических прав и преимуществ в ущерб полноте королевской власти. У нас не было феодализма, и это признается всеми, даже теми учеными, которые стремятся найти его зачатки в нашей истории. "Последствием иммунитета на Западе, - говорит Павлов-Сильванский, - был захват крупнейшими землевладельцами верховной власти, иммунитет послужил опорой для образования средневековых княжеств-государств. Этого последствия у нас иммунитет не имел... Ни один удельный боярин не превратился в князя-государя. Но это произошло по совершенно случайной причине - вследствие быстрого размножения владетельных князей Рюриковичей. Род Каролингов рано угас. У нас в момент назревшего разделения страны оказалось налицо множество потомков Всеволода Большого Гнезда. И "окняжение" земли у нас, в противоположность Западу, предупредило ее "обоярение""**.

______________________

* Журнал Министерства народного просвещения. Июль 1909. С. 64.
** Павлов-Сильванский Н.П. Иммунитет в Удельной Руси. 1900. С. 48.

______________________

Не входя в детальное рассмотрение причин, почему феодализм не развился у нас на Руси, хотя идеи его легко могли бы быть занесены, если бы не зародились сами, из соседней Венгрии, с которой в удельный период русские состояли в близких сношениях, или из другой западной страны, мы можем видеть, что отсутствие феодальных начал дало совершенно особое направление русской жизни. Феодальный западный строй создал борьбу классов, выдвинул один класс выше других, заставил королевскую власть за сохранение единства власти и государства бороться с земельной аристократией. Короли искали в горожанах союзников против феодалов; когда последние были сломлены и короли могли торжествовать свою победу, тогда они изменили свою политику и стали вместе с бывшими феодалами оказывать давление на свободных граждан с целью извлечения от них доходов. Посмотрите, например, на историю Франции XVI - XVIII веков; закончив свою борьбу с феодалами, французские короли, сами по себе те же феодалы, восприняли и их тенденции - угнетать население в целях извлечения больших доходов на покрытие издержек по содержанию своего двора. Потому и события французской революции, изгнание династии и провозглашение республики носило характер как бы борьбы между угнетаемой нацией и феодалом-королем. Точно также и в других государствах, следовавши примеру блестящих Людовиков, вслед за французской революцией возникает аналогичная борьба между недоверяющей нацией и королем, заканчивающаяся конституционным договором, устанавливающим права нации и короля, - таков характер конституций германских и романских народов. Совершенно иное мы видим в России. Самые бунты покрывали царским именем, вожаки стремились поднять народ именем Царя. Масса шла не против Царя, но в защиту его якобы попранных прав. Социальные борьбы связывались с царским именем. При таком положении вещей возможны были пугачевщина, разиновщина и все самозванства Смутного времени.

Различия между происхождением королевской власти на Западе, основанной на феодальном строе, и власти русского Государя, выросшей на почве частноправовых отношений, стоит в значительной степени в связи с различием в поземельных отношениях у нас и на Западе.

Взгляд князей на свое княжество как на свою частную, родовую собственность, как на вотчину, проходит красной нитью чрез всю историю вплоть до смутного времени. "Боярская вотчина, - говорит профессор Платонов", - это миниатюра Московского государства, и по первому впечатлению вы не знаете, что подумать - государство ли слагалось по образцу вотчины или частное вотчинное хозяйство по образцу государственного?"* Московское государство росло таким путем, каким всякий бережливый хозяин увеличивает свое имение: путем сделок, купли-продажи, обмена, а подчас и захвата. Его развитие сокращало число удельных княжеств, дробившихся между потомством Рюрика, но оно нисколько не уничтожило мысли о создании новых уделов. Московский князь и царь, если и преследовал высказанную устами великого князя Василия Дмитриевича программу - "Мне имение собирать и возноситься", то он все-таки не мог отказаться (да это было и невозможно) от мысли, что все наследованное и приобретенное им есть его личная собственность, которую он передаст по наследству своим сыновьям. "По ходу развития великокняжеской, а потом царской власти, - говорит профессор Сергеевич, - у нас и ожидать было нельзя, чтобы кто-либо из Московских Государей издал указ о неделимости государства и воспретил назначение уделов. Это значило бы ограничить самого себя"**. Уделы возрождались с каждым новым царствованием. Даже сам Иван IV Грозный, сплотивший вокруг Москвы все уделы, и тот назначил своему сыну Федору удел: Суздаль, Шую, Кострому, Любим, Судислав, Нерехту, Ярославль, Козельск, Серпейск, Мценск и Волок-Ламский. Но, предоставляя такой удел Федору, царь в завещании оговорил: "А удел сына моего, Федора ему ж (старшему сыну моему, Ивану) к великому Государству". Подобная оговорка появляется в духовных завещаниях московских государей со времени Ивана Васильевича, установившего неотчуждаемость уделов вне прямой линии наследодателя. "А которого моего сына не станет, - говорится в завещании Ивана III, - а не останется у него ни сына, ни внука, ино его удел, весь к Московской земле и во Тверской земле, что есми ему ни дал, то все сыну моему Василию. А братья его у него в тот удел не вступаются". Таким образом, если многочисленность потомков Рюрика в киевский и владимирский периоды русской истории до некоторой степени препятствовала созданию крупных поземельных владений вне княжеских владений, то счастливая для государства случайность - вымирание прямых потомков московской линии Рюриковичей - способствовала концентрации всех приобретаемых земель в руках того, кто владел Московской "отчиной", то есть Московским престолом, и мешала разложению наследственного и благоприобретенного имения на уделы. Татарское иго указало на необходимость государственного объединения отдельных удельных вотчин. Те славяне, которые в VI веке так поразили греков своим миролюбием, отсутствием жажды воинских подвигов и стремления к установлению государственного союза, мало-помалу, под ударами врагов внешних, сознали необходимость известной внутренней организации. А господство монгольских кочевников уже окончательно указало на необходимое развитие начал государственных. Государственный характер, начиная с царствования Ивана III, вторгается в отношения между князем-вотчинником и его вотчиной и постепенно содействует обращению вотчины в государство, а князя-вотчинника в государя. Московская вотчина превратилась в Московское царство, но это новое государство сохранило свою старую черту властвования - частноправность. Такой характер властвования налагал особую печать на развитие понятия о существе нашей Верховной власти. Эта частноправность вошла в плоть и кровь русского государства, несмотря ни на потрясения Смутного времени, ни на все изменения императорского периода. Даже в 1843 году барон Август Гакстгаузен, хорошо изучивший Россию за девять лет пребывания и поразивший Герцена тонкостью и глубиной понимания русского быта***, описывая ее с точки зрения иностранца, находил в ее быте те основные черты, которые были присущи ей почти 1000 лет тому назад. "Тогда как все страны Западной Европы должны быть по их историческим событиям причислены к феодальным государствам. Россия должна быть названа патриархальным государством... По традиционному воззрению Россия представляет одну большую семью, с царем во главе, которому одному вручена власть над всеми". Частноправовое отношение и удельного князя, и Московского Царя, и Всероссийского Императора проявляется во всех актах властвования. Древнерусские князья управляли своим княжеством-имением через своих приказчиков, которые и управляли, и судили, и собирали плоды земли. Развитие государственного характера не уничтожило частноправовых основ административной власти. Отдавая в управление какую-либо свою волость, князь уполномочивал назначенного администратора собирать в его пользу доходы, а себе брать за труды ту или иную часть, тот или иной их вид, - это создало "кормления" и "пути". Кормленщики, весьма часто увеличивая причитающуюся им часть, обременяли население поборами, и Верховная власть для борьбы с этим злом не применяла мер публично-правового характера - ревизий или контроля, но предоставляла населению самому возбуждать путем челобитных преследование своих корыстных администраторов. В этом отношении кормленщик не всегда мог быть уверен в своей безнаказанности, которая существовала для французских интендантов XVII - XVIII веков. Но, несмотря на все взыскания, налагаемые царями на своих корыстных слуг, недовольство ими в царствование Иоанна IV достигло высшей своей точки, и вот тут Царь идет навстречу населению в противоположность позднейшим французским королям, поддерживавшим интендантов. Сначала даются то той, то другой отдельной волости права собственного суда и самоуправления, а затем последовала полная отмена кормлений указом 1555 года. Параллельно с кормлениями начинает возникать и практика раздачи земли за службу. Но пожалование такое давалось условно, а именно, оно давалось до тех пор, пока пожалованный служил князю, то есть, говоря иными словами, оно носило характер аренды. В завещании Иоанна Калиты мы встречаем, например, изложение этого условия. Князь здесь как бы напоминает наследнику, что часть отделенной ему в наследство земли состоит в условном пользовании известного лица: "А что есмь купил село в Ростове Богородическое, я дал есмь Борису Воркову, а же иметь сыну моему которому служити, село будет за ним; не иметь ли служити детям моим, село отоимут".

______________________

* Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. С. 366.
** Сергеевич В.И. Русские юридические древности. М, 1890. Т. 1. С. 78.
*** Герцен А.И. Переписка с А.Н. Захарьиной. Т. VII. С. 65.

______________________

Такие пожалования на срок земли именовались поместьями; рядом с ними шла высшая награда - вотчина, то есть дарованное в наследство владение земельным участком. Княжества сами по себе были не что иное, как вотчины, и вот, по мере того как Москва протягивала свою руку на княжества и присоединяла их к себе, она нередко передавала присоединенные земли в вотчинное владение потомству бывшего князя, чтобы оно могло с этой земли служить московскому государю и нести государево тягло. Ростовские князья стали служилыми с XIV века и получили вотчины, в 1493 году по завоевании Вязьмы Иоанн III "пожаловал князей Вяземских их же вотчиной Вязьмою и повелел им себе служити". Наряду со служилыми князьями московские государи жаловали вотчинами и своих московских слуг. Вообще, землей награждались только лица, служившие государю, но без различия рода их службы и происхождения: бояре, дворяне, дьяки, подьячие, придворные служители, гости, рейтары, драгуны, а иногда и липа, занимавшие должности по выбору*.

______________________

* Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Киев, 1888. С. 583.

______________________

Все эти пожалования имели вид как бы подарка наследственного или временного - за верную службу государю. Неисполнение обязанностей или немилость вызывали отобрание пожалования, и имение шло "на государя".

Иоанн IV, например, весьма круто поступал с вотчинниками. Известна его реформа по переселению служилых княжат с насиженных ими родовых гнезд, некогда их удельных владений, на окраины государства, и замещение их в центре московскими служилыми людьми. "Овладев всем их наследственным имением и землями, - пишет Флетчер, - царь дал им другие земли на праве поместном, владение коими зависит от произвола царя и которые находятся на весьма дальнем расстоянии и в других краях государства"*. Вся борьба Грозного с потомством св. Владимира, обратившимся в служилых княжат, его поместные реформы, образование опричнины, переселение княжат, раздача подмосковных поместий по Тысячной книге в 1550 году знаменуют уже деятельность, проникнутую общими соображениями государственного характера, основанную на сознании своих неотъемлемых наследственных прав. Царь распоряжался землей как единственный полновластный владелец, но все его реформы были вызваны одной боязнью, как бы потомки удельных князей не предъявили своих частных прав на вотчины, не разрушили всего большого московского владения и ни оставили первому Московскому Царю одну его "отчину" - Московский уезд. Говоря короче, Иоанн Грозный стремился ввести однообразные порядки в поземельных отношениях, которые крепко связали бы право землевладения с обязательною службою, ввести широко в понятие всеобщей государственной службы, на что впоследствии обратил внимание и Петр Великий. Правда, вся его стройно составленная система не могла сохраниться во всей своей полноте благодаря последовавшим историческим событиям смутной эпохи, но основная мысль ее - возложение всего бремени государственных дел и защиты страны на служилый класс, наделенный землями, который доминировал в земских соборах, в земских местных учреждениях и в реорганизованных военных округах, - эта система укрепилась в смутную эпоху и легла в основание последовавшего развития государственного строя. Таким образом, Иоанн Грозный предначертал ту роль служилому поземельному классу, которую он впоследствии сыграл: он умиротворил Русь и дал из своей среды Московского Царя. К.С. Аксаков в своей рецензии на историю Соловьева (Собрание сочинений. Т. 1. С. 25) говорит, что "земля" встала, подняла в 1612-1613 годах развалившееся государство, и с этого времени начинается укрепление союза "земли" и "государства", то есть, говоря иными словами, управление на началах единения народа и правительства. Действительно, XVII век, век развития нашей государственности, был, по выражению профессора Латкина, золотым веком земских соборов, когда все важнейшие мероприятия обсуждались представителями "земли", которые в свою очередь излагали свои нужды и желания. Эта совместная работа, созданная еще по мысли Иоанна Грозного, была необходима в течение этого века, наполненного внутренними смутами и борьбой за существование. Финансовые кризисы ухудшали положение дел; и вот в это время земский собор и давал государству те "пятые" и "десятые" деньги, которые были ему так необходимы.

______________________

* Флетчер. О государстве русском. С. 32.

______________________

Идея, которая ложилась в основание земских соборов, была не народное представительство, не ограничение власти, но необходимость прийти на помощь царю в трудную минуту государственной жизни. Что бы ни говорили об ограничении царской власти при Михаиле Федоровиче, едва ли оно могло иметь реальную и юридическую силу и значение при воззрении народа на сущность царской власти. Даже признав наличность этого факта в начале XVII века, мы его не можем проследить в течение всего столетия. Да и как, действительно, было бы возможно, чтобы служилый человек, верстанный поместьем для царской службы, являлся в Москву из своего уезда с мыслью об ограничении Царя. Правда, земские соборы сыграли большую роль в создании льгот для сословий, и наибольший выигрыш в этом отношении, конечно, падает на долю служилого класса, стремившегося расширить свои поземельные права и остановить выход вотчин из служилого оборота. Но такое расширение прав на земли вовсе не было соединяемо со стремлением узурпировать территориальные права московского государя, который оставался таким же верховным повелителем Русской земли, каким он был и до Смутного времени. Но зато, если для московского государя старой династии земля была вотчиной, переходящей к нему от отца, дяди и более отдаленных родственников - путем ли наследования, дарения или даже просто захвата, то для государя новой династии, вышедшей из круга московского служилого сословия, земля сначала была как бы поместьем. Наряду с этим вымирало самостоятельное понятие вотчины как родового наследственного имения, отличного по мысли своего пожалования или владения от поместья, и постепенно придавался родовой наследственный вотчинный характер поместью как имуществу, за право обладания которым владеющее им лицо обязано нести тягло государственной службы. Московские государи до смутного периода в своем неудержимом стремлении собира^ ния земли старались сокрушить родовой аристократический элемент бывших удельных князей и заменить его элементом служилым, и вполне достигли своей цели. На Западе родовая аристократия развивалась при конкуренции с королевской властью на территориях, завоеванных их предками, в странах крепких замков, охраняемых вассалами, подданными сюзерена. У нас подобие этой аристократии - удельные князья, потомство общего с царствующим государством родоначальника, - потеряли всякое значение под твердой рукой московского государя. На Западе высший слой общества составила родовая аристократия, которая в некоторых местах, потеряв возможность противостоять воле возвысившегося над всеми феодала-короля, создала корпоративные законодательные собрания, ограничивающие власть государя. У нас же весь высший класс состоял из лиц, непосредственно избранных царем, и экономически зависел от государя, который имел неограниченное право отбирать земли у тех, кто неправильно или неисправно нес свои обязанности. Если на Западе феодал был неограниченный господин своих земель, то русский служилый человек был государственный работник, которому государь давал за его труды право вечной, наследственной или пожизненной аренды. К этому нельзя не прибавить еще и того, что если западные короли были не что иное, как обыкновенные феодалы, сумевшие захватить верховную власть, а вслед за тем расширить свои феодальные права над всем государством, то московские государи до Смутного времени были первыми вотчинниками государства, а с XVII века первыми его служилыми людьми, и если до конца XVI столетия Москва носила характер вотчины, то с XVII столетия она стала государством. В первом случае они собирали свои наследственные имения, во втором, восприняв все принципы исторического понятия власти и обязанности службы на защиту своей родины против врагов, они путем непрерывных войн расширили пределы земли Русской. Династия, вышедшая из среды служилого московского боярства, на первых порах не могла, конечно, блеснуть рядом предков, сидевших на троне, а поэтому с местнической точки зрения открывалось поле зависти и являлось сознание равенства происхождения; может быть, это обстоятельство и содействовало рождению представления об ограничении первоначально царской власти собором, состоявшим в большинстве своем из лиц служилого сословия.

Но когда на престол вступил царь, которого отец занимал трон и который, следовательно, уже был царской "породы", то, естественно, личность царя приняла все непосредственные оттенки, свойственные единственному носителю природной, верховной - наследственной, государственной власти. Но при всем этом изменившемся титуле территориального господства и его основания остались неизменяемыми правовая сторона царской власти и психологическое сознание взаимных требований и обязанностей московского царя и его подданных. Это соотношение и эта нравственная связь всегда составляли оригинально-самобытную черту, легшую в основание идеи о нашей Верховной власти.

Поземельные отношения всегда и везде в значительной степени определяли характер власти: в Иудее - теократию, в Спарте - коммунарную военную республику, феодализм на Западе, самодержавие в России. В этом отношении мы можем согласиться до известной степени со взглядами Н. Рожкова*, который ставит развитие самодержавия в связь с экономическими и социальными явлениями, признавая основной причиной этого развития с XVI века экономические и хозяйственные кризисы. Феодальные порядки западных аристократий офеодализировали верховную власть. Наше самодержавие развивалось до XVII века включительно под влиянием религиозным и поземельным. Первое давало оттенок несколько теократический; второе играло, как мы видели, огромнейшую роль в образовании названного понятия, носившего у нас своеобразный характер.

______________________

* Рожков Н.А. Происхождение Самодержавия в России. 1906. С. 2, 204, 208.

______________________

Наше поземельно-служилое сословие не отделяло себя от народа ни крепкими стенами замка, ни подъемными мостами, как западные феодалы, и сколь многочисленны случаи, когда известная служилая семья снова обращалась в крестьянство. Вспомните однодворцев и тех простых крестьян, поныне существующих в России, хлебопашцев, которые носят княжеские титулы, и это еще лишний раз подчеркнет то положение, что служба и личные заслуги пред государством и олицетворяющим его царем значили больше, нежели родовые, наследственные права. Верховная власть отражает в себе черты высшего сословия государства, и это мы еще раз подтвердим указанием на то, что близость к народу, существовавшая у служилого сословия, была присуща и первому служилому лицу государства - царю. Частые случаи непосредственного обращения к населению и широкое право народа обращаться к своему царю с челобитными по всяким вопросам доказывают ту вековую, естественно-историческим путем сложившуюся связь между ним и Верховной властью, связь, которую следует иметь в виду при уяснении себе основ нашего государственного строя. Царь, с точки зрения общенародного представления, не есть исключительно господин, как это существовало на Западе, а вместе с тем отец и благодетель своих подданных, - такой взгляд существовал на московского царя и так народ смотрел, например, еще на Иоанна Грозного. Изложить теорию власти московского царя является, конечно, затруднительным; можно лишь сказать, что идея ее развивалась под влиянием восточно-византийского представления о неограниченной власти, системы всеобщей службы общегосударственного тягла и церковного благословения, возвышавшего в глазах населения царя над уровнем обыкновенных людей. Петр Великий в своем решении европеизировать Россию стремился регламентировать всякий уголок жизни по тому или иному западному образцу, но переделать все было немыслимо; можно было изменить лишь внешность, но не внутреннее содержание, и под европейскими формами и названиями сохранялся и тлел московский дух. Весь XVIII век пошел по стопам Петра и служил ареной борьбы старых и новых понятий. Не входя в оценку деятельности Преобразователя, мы приведем определение его деятельности, высказанное Руссо в Contrat Social: "...Pierre avait le genie imitatif, il n'avait pas le vrai genie. Quelques unes des choses qu'il fit etaient bien, la plupart deplacees. Il a d'abord voulu faire des Allemands, des Anglais, quand il fallait commencer parfaire les Russes. II a empeche de jamais devenir ce qu'ils pouraient etre en leur persuadant, qu'ils etaient ce qu'ils ne sont pas". Руссо не признавал в его действиях начал творческо-национальных, а лишь одни подражательные. Первое и самое важное из подражаний Петра - это укрепление идеи государства не в духе XVII века, не с точки зрения старой вотчины, а западных понятий. Смутное время, новая династия выдвинули вперед интересы государственные, и в XVII веке царская власть являлась носительницей частных прав уже по традиции. Петр понял это двойственное положение своих предшественников и окончательно огосударствил личность царя. Прежнее понятие "государево дело" заменилось государственным делом. Московская вотчина стала Российской империей, самодержавие личное - самодержавием государственным. В этом отношении Петр завершил дело Грозного, но он здесь шел не медленно и постепенно, как Михаил Федорович, патриарх Филарет, хорошо знакомый с идеями Грозного, Алексей Михайлович, а прямо, напролом. Свою власть Петр стремится обосновать философски. Все предшественники Петра и сам Иоанн IV, как это явствует из его спора с Курбским, видели в государстве и своей над ним власти частное наследственное право. Петр Великий, под влиянием господствовавших тогда идей Гроция, Гоббса и Пуффендорфа о договорном характере власти, поручил Феофану Прокоповичу переработать эту идею для России. И вот появляется сочинение "Правда воли монаршей", в котором неограниченная власть Русского Государя основывается на договорном начале, и он, следовательно, является уже не хозяином земли, но носителем верховных суверенных прав. Многие, особенно славянофилы, ставят в вину Петру, что он заменил древнее самодержавие европейским абсолютизмом, но Петр не вникал в смысл и различие этих понятий, - он желал лишь утвердить и огосударствить свою власть и находил на Западе уже готовые изложения идей о государстве. Копируя западные учения, утверждая идею русской Верховной власти на мыслях философских XVII века о договорном происхождении, смешивая понятия самодержавия с абсолютизмом, он хотя и придавал самодержавию новую, чуждую ему форму, однако не мог изменить ни его смысла, ни исторического о нем представления. И сам, вполне естественно, под новой формой власти продолжал во внутренней жизни развитие старых московских идей. Если при древнем самодержавии была возможна мысль о выделе сыновьям уделов и если еще незадолго до Петра при царе Федоре Алексеевиче существовал проект "вечных наместничеств" с "великородным боярином" во главе, то при Петре все это было бы немыслимо: отныне существовала единая Империя, единый носитель суверенных государственных прав и штаб государственных чиновников. Так смотрел Петр, из этого же взгляда исходили и те многочисленные сановники, которые пытались в XVIII веке конституировать Верховную власть, но совершенно иной был взгляд массы населения, которая все еще продолжала видеть в Императоре старого московского вотчинника. Одни ждали от него лишь милости, наград и поместий, другие - защиты от различных угнетений. Такое положение вещей, когда подданные упорно держались старых традиций, заставляло иногда и Русских Государей отступаться от своих личных взглядов и стремлений и идти навстречу народным представлениям о власти. Екатерина II в 1782 году сказала своим приближенным: "Я в душе республиканка и деспотизм ненавижу, но для блага народа русского абсолютная власть необходима". В своем Наказе она выражала эту свою мысль так: "Государь есть самодержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в его особе власть не может действовать сходно с пространством толь великого государства"*. Реформы Петра тянули строй жизни в сторону Запада; вот почему в тех мероприятиях, которые были вызваны обстоятельствами времени, он действовал, сообразуясь с западноевропейским строем. Укажем для примера на те мероприятия, которые были вызваны необходимостью увеличения податного обложения на нужды многочисленных войн этого времени. Эти мероприятия, направленные на увеличение ресурсов казны и числа солдат, не подвергались обсуждению на земских соборах, как это было в XVII веке, а устанавливались путем указов, причем они ставились в весьма тесную связь с поземельными отношениями, которые, как уже отмечено выше, имеют влияние на характер государственного строя. Результатом этих финансовых мер явилось совершенное изменение отношения населения, его общегосударственной службы, его тягла в пользу введения известных феодальных начал. Падает прежнее бессословное понятие службы, появляется класс благородного шляхетства, земли закрепляются за ним, создаются некоторые права, основанные на феодальных принципах, например, указом об единонаследии; наконец, прикрепление крестьян, имевшее до этого времени общегосударственное значение, превратилось в личное "подданство" шляхетства, каковой термин и усвояется официальными актами XVIII века. Такое положение явилось не делом одного указа, а путем последовательных повелений, изданных Петром I и развитых его преемниками**.

______________________

* Полное Собрание Законов. Т. XVIII. № 12494.

** Конечно, Петр Великий, быть может, и не имел ясной цели установления настоящих феодальных порядков, но, применяя эти принципы к классу, искавшему экономических выгод, он дал основание к развитию и укреплению известных феодальных начал личного господства. Чтобы указать на это развитие, о котором мы не можем говорить подробно, приведем указание на некоторые государственные акты, которые укажут нам на развитие крепостного права в XVIII века, начиная с 1718 года, вплоть до 1762 года, то есть с издания указа о ревизии. Хотя производство ревизии, по мысли Петра I, имело целью производство учета населения, а вместе с ним, как главное, производство подушного обложения, но ведь в ревизскую сказку "души" записывались за владельцем, и этим создавалось право последнего на записанное за ним лицо. Предшествовавшие указы уже сглаживали различие между крестьянином и холопом: ревизия в податном отношении слила окончательно холопов и владельческих крестьян. При ревизии 1718 - 1727 годов помещикам велено было писать в сказки "всех своих подданных, какого бы звания они ни были". В 1720 году было предоставлено в Сибири вместо служилых людей принимать в рекруты и купленных, чем закон признает право торговли людьми. В нескольких указах 1720 - 1723 годов поведено помещикам включать в ревизские сказки излишних церковнослужителей, а детьми прежде бывших попов, дьяконов и причетников владеть тем, на чьих землях они будут записаны в подушный сбор.

Указом 1 февраля 1721 года посадским и боярским людям и монастырским слугам деревни иметь и людей, и крестьян покупать запрещено, чем подчеркивалось как бы особое право на владение деревнями и людьми.

В том же 1721 году указано, что шляхетство записи в ревизские сказки не подлежит, то есть оно свободно от личных податей и ответственно лишь за правильную уплату "подлым" населением подушной подати. Шляхетские списки ведутся герольдмейстером.

Указом 1 июня 1722 года повелевалось, чтобы "никто в гулящих не был", "тех людей, которые в подданных сказках о душах мужского пола написаны в службу, в вольницу не принимать"; вместе с тем надзор за платежной исправностью возлагался на владельцев, которыми могли даваться разрешения на временные отлучки своих подданных.

В силу указа 19 января 1722 года, всех служащих при помещике стали класть в подушный оклад, как крестьян.

Указом 23 октября 1723 года постановлено малолетних (до 10 лет), не помнящих "чьи они прежде сего были", отдавать на воспитание желающим "в вечное владение".

В силу указа 26 марта 1729 года, кабальные люди записывались по требованию их владельцев в подушный оклад.

В развитие указа 1721 года, 25 октября 1730 года запрещено приобретать недвижимое имущество дворовым людям, монастырским слугам и, вообще, крестьянам; указом 14 марта 1746 года это запрещение распространено на купечество, казаков, ямщиков и разных разночинцев. Это же подтверждается и межевой инструкцией 1754 года, запрещающей крестьянам государственным и помещичьим, купцам, приказным служителям не шляхетского происхождения и нижним чинам не обер-офицерского ранга (то есть не получившим чина, дающего право на дворянское звание) владеть землями вообще и, в частности, землями, населенными крестьянами. В силу этого в 1758 году было поведено людям, "находящимся в военной и иных службах, кои в службу вступили не из шляхетства, но из посаженных в подушный оклад и других званий, а обер-офицерских рангов не имеют", продать свои имения в полугодичный срок.

Указом 1731 года, отменившим нелюбимый шляхетством указ 23 марта 1714 года, утверждается понятие дворянской недвижимости. Этот указ установил "как поместья, так и вотчины именовать равно одно недвижимое имение, вотчина". Таким образом, владелец такого имущества стал смотреть на него как на наследственную недвижимую собственность, равно как и на живших здесь крестьян, а не как на собственность, принадлежавшую ему под условием службы.

Указ 4 декабря 1747 года окончательно признал за помещиками личное право над подданными, разрешая им продавать крестьян и дворовых с обязательством платить подушные деньги за проданных. Указ 1760 года предоставил им право ссылать их в Сибирь. Из этого краткого перечня можно видеть, как в XVIII веке шляхетство отделяется от общей массы населения. Вместе с таким выделением шляхетства ему стараются присвоить западные взгляды и понятия. Стремления Петра I в этом отношении общеизвестны. В манифесте о дворянской вольности 18 февраля 1762 года, этом акте, признавшем за российским служилым человеком право быть gentil'homme'oм, даровавшем привилегированное положение шляхетству, в понятие которого, как известное преимущество, входило право ездить учиться за границу, окончательно был провозглашен принцип сословного строя, издавна господствовавший на Западе.

______________________

Прежний служилый класс, не ограниченный определенными рамками, давно стремился сохранить земли в своем обороте и мешать выходу их из круга своего потомства. Наконец, при Петре I он достигает своих стремлений и приобретает вместе с тем как права высшего благородного сословия, так и права на своих подданных. Однако права эти были сопряжены с немалым трудом: шляхетство обязано было служить, пока было сил, или в регулярных войсках, а не являться, как прежде, в случае необходимости "конно, людно и оружно", или занимать прежние подьяческие места в новых канцеляриях. Вот почему начинают появляться стремления к скорейшему освобождению от этой тягости и к приобретению возможности пользоваться своим выгодным положением в государстве.

И действительно, во второй половине XVIII века начинают создаваться не только давно желанные облегчения, но и вольности дворянства, которое делается с этого момента первым сословием по своим привилегиям, но не по своим обязанностям, как это было до этого времени. Сто лет, прошедшие между актами дворянской и крестьянской вольностей, столетие, когда дворянство пользовалось наследием без обязанности нести за это службу по принуждению, когда оно пользовалось даровым трудом и досугом, - дало большой толчок для умственного и культурного развития нашего первого сословия, но, к сожалению, в смысле исключительного восприятия западных, иноземных начал, и преимущественно внешности. Это слепое увлечение внешностью и погубило или, говоря вернее, приостановило то развитие национальной культуры, которое стало заметно в XVII веке и которое поощряли цари этого века. Бокль в своей общеизвестной "Истории цивилизации в Англии" говорит, что без богатства не может быть досуга, а без досуга не может быть знания, и развитие цивилизации делается возможным с того лишь времени, когда имеются лица, не находящиеся под гнетом ежедневных материальных забот. Служилый класс, несомненно, являлся всегда классом передовым и наиболее по сравнению с населением, не считая, конечно, духовного, культурным, но он до XVIII века за редкими исключениями далеко не являлся богатым: в его распоряжении были жалованные царями вотчины и поместья, которые, вне всякого сомнения, давали средство к существованию, но отнюдь не давали возможности к развитию накопления богатств, так как они нередко выходили из оборота одних и тех же семейств. Лишь в XVIII веке вместе с щедрыми пожалованиями земель, соединенными с правами на даровой труд, начинает развиваться у нас состоятельный независимый привилегированный дворянский класс, не поглощенный всецело служебным обязанностям, но имевший возможность посвятить себя любому занятию. Если служилый человек московского периода без различия своего происхождения нес службу за то, что ему дана земля, и до тех пор, пока он ее имел; если при Петре I шляхетство служило вечно потому, что оно носило это имя, то, начиная с царствования Елизаветы Петровны, дворянство стало уже служить добровольно в силу установившихся традиций, в силу своих исключительных, привилегированных прав на службу. Этот старый исторический принцип остался пережитком, почему еще до недавнего времени наше законодательство предоставляло права на государственную службу исключительно лицам дворянского происхождения, распространяя с течением времени постепенно эти права службы на отдельные категории лиц, как по происхождению, так и по полученному ими образованию, пока, наконец, в силу Именного Высочайшего Указа 5 октября 1906 года не был уничтожен этот пережиток эпохи перехода дворянской службы из общеобязательной в поощряемую и "всем Российским подданным предоставлены одинаковые в отношении государственной службы права"* подобно тому, как в старые времена служилый класс пополнялся людьми различного происхождения. Но служба государству в течение веков впиталась в плоть и кровь прежнего служилого класса и его преемника - дворянства, и сознание обязанности службы до сих пор живо в русском дворянстве, со времен глубокой древности. Создание дворянской вольности и органов дворянских самоуправлений дало толчок возрождению земской самодеятельности, забытой со времен земских учреждений Грозного и созыва земских соборов; начинает постепенно образовываться особый класс помещиков, проводящих молодые годы на службе, а затем посвящающих себя сословным и местным делам. Большое развитие в этом отношении дало введение земских учреждений. Прежнее служилое сословие в XVI веке, одновременно принимавшее участие и в государственной и в земской деятельности, сконцентрированное Петром на службу одному государству, разделилось с XIX века на две части: земскую и бюрократическую, воспроизводивших в известных чертах непримиримые оба течения русской жизни: первая, воспроизводящая идеи земской Руси, идеи национализма в различных формах его понимания, а вторая - плод западного учения, воспитанного по иностранным системам XVIII века, смотрящая на русский государственный строй с точки зрения западного абсолютизма, без всякого соотношения с глубокими корнями основных понятий, преемственно сохраняющих свою силу в сознании общества**. XVIII век является весьма интересной эпохой в Русской истории, эпохой, когда русская национальная жизнь очутилась на воспитании у западной няньки и когда она, не прилагая особых стараний приручить самое воспитательницу к своему праву, стала бессознательно воспринимать некоторые ее воззрения и понимания. Здесь в интересующей нас области мы не можем не остановиться на той окраске, какая была придана Верховной власти в XVIII веке, на попытках ее ограничения и их характера и на правительственных органах, созывавшихся для законодательной деятельности. Мы не станем входить в рассмотрение органов управления, появившихся после Петра I. Это завело бы нас, с одной стороны, в дебри истории, а с другой - вся эта нестройная система не представила бы нам иной, кроме хаотической, картины нашего государственного строя.

______________________

* Именной Высочайший Указ 5 октября 1906 г. Собрание Указов 1906 № 1700.
** В нашей литературе, особенно в славянофильской (см., например, И.С. Аксаков. Т. V. С. 103), и в иностранной (A. Leroy Beaulien. L'empire des Tsars. Т. II. Р. 59; Engelmann, Staatsrechtdes Russ. Reiches § 102) указывается на исчезновение "земско-государственного строя" со времен Петра Великого. Земские реформы 60-х годов выдвинули мысли, с одной стороны, о воссоздании идеалов этого земско-государственного строя, а с другой - о приведении в жизнь идеалов теоретических учений западных юристов, - идея единения земства и правительства неоднократно высказывалась в земских и дворянских собраниях, и проекты графа Валуева и графа Лорис-Меликова служат отражением этих известных пожеланий земств о совместной работе с правительством - впрочем, и само правительство, как это видно из правительственного сообщения, помещенного в № 168 "Правительственного вестника" 1878 года, призывало общество к содействию. Целый ряд ходатайств о созвании выборных от населения был заявлен в 60-х годах в дворянских собраниях - петербургском, московском, новгородском, тверском, тульском, смоленском. Московское дворянство ходатайствовало о созвании в Москве всесословной земской думы для приготовления проекта реформ; тверское дворянство просило о "созвании выборных всей земли русской - как единственного средства к удовлетворительному разрешению вопросов, возбужденных, но не разрешимых Положением 19 февраля" ("Колокол" № 126, Revue des deux Mondes 1861 г. 15 июня. 793-798). В 1865 году петербургское земское собрание после речей председателя собрания А.П. Платонова и графа А.П. Шувалова высказало сочувствие мысли о необходимости центрального земского учреждения ("Санкт-Петербургские ведомости". 1865. № 318 - 319). В 1867 году это же собрание прямо высказалось о допущении земства к участию в законодательных работах. После указанного выше обращения правительства за содействием к обществу в 1878 году земства стали заявлять о необходимости созыва земского собора - так высказались земства харьковское, полтавское, черниговское, самарское и тверское. Но вместе с тем в это же время земские деятели постепенно вступают на скользкий путь, на путь соглашения с террористами и революционерами. На пути этого соглашения и возник около 1880 года Земский союз, имевший своею задачею, как гласит его орган "Вольное слово" - № 51, 52 и 87, начать "освободительное движение". Деятельность союза была перенесена за границу и слилась с общей революционной пропагандой. Старые земские национальные идеи были забыты, и земские съезды 1904 и 1905 годов уже не явились защитниками развития национальных идей, а преимущественно сторонниками теорий с западными оттенками мысли, как воспитанные исключительно на западных примерах. (См.: В.Ш. Новейшие преобразования русского государственного строя. СПб., 1906; Граф С.Ю. Витте. Самодержавие и земство. 1908).

______________________

Прежде всего мы остановим наше внимание на внезапном исчезновении земских соборов, деятельность которых в эпоху их расцвета настолько исследована и известна, что едва ли представляется необходимым пересказывать ее здесь. После своего золотого века в XVII столетии земские соборы как будто пропадают, и в науке существуют различные гипотезы о причинах их исчезновения в связи с тем характером, который им придавался. Одни видят в них подобие западных парламентов, зачатки представительства, инициативы по законодательным вопросам, другие считают их лишь немыми свидетелями царских решений. Дать однообразную картину земских соборов было бы весьма трудно, не только соборы XVI века рознились от соборов XVII века, но каждый из них имел оригинальную до некоторой степени физиономию, а подчас и одинаковые по своему характеру соборы были различны по тому элементу, который здесь собирался. Так, например, та организация, которая была придана служилому сословию по Тысячной книге*, наделяла служилых людей, имевших земли в различных уездах, землей в Московском уезде и сконцентрировала этим представительство служилого класса в Москве. Созыв таких верстанных в столичном уезде служилых лиц, находившихся под руками в любое время, не мог ни дать представительного характера собранию, так как каждое такое лицо всецело могло считать себя представителем провинциального уезда. С распадением такой организации те собрания московских людей, которым дается название земского собора, вроде, например, избравшего Василия Шуйского или одобрявшего вступление на трон Иоанна и Петра Алексеевича, являлись более случайным сборищем, чем правильно организованным законодательным собранием. Вместе с тем в созыве собора преследовалось решение какого-либо определенного вопроса. Например, собор 1648 года составлял законодательный сборник, собор 1598 года избирал Царя, в 1581, 1621 и 1642 годах соборы решали вопрос о войне, в 1654 году - о присоединении Малороссии, ряд соборов XVII века вотировал введение нового обложения. Соборы не имели ни правильно приписанного им круга деятельности, ни точно установленных систем выборов, ни периодичности заседания, ни той компетенции, которая бы заставляла их ревниво относиться к своим делам. Участие в соборе была служба, своего рода повинность, - правда, в той же самой Англии, классической стране парламентаризма, участие в заседании парламента была и есть служба, и там уклонялись от несения этой службы и молили в прежнее время, подобно нашим членам земских соборов, уволить от этой тяготы, но зато там была известная система, известная организация сословий, отстаивавших свои интересы, борьба за них, и известный ряд дел, издавна в силу хартий и традиций, подлежащих решению лишь на основании общего совета с землей. Наши же земские соборы носили характер случайный, они собирались не в установленные сроки, не для решения определенных дел, а когда главе государства желательно было поручить лучшим людям особую работу или спросить мнение и совет страны по известному вопросу. Причем иногда все обстоятельства дела предлагались на рассмотрение непосредственно самим царем. Так, например, из акта собора 12 октября 1621 года мы знаем, что сам царь Михаил Федорович держал речь пред собором о неправых и обидных действиях польского короля. Таковы были почти все соборы, за исключением соборов Смутного времени, когда они являлись и законодательной и исполнительной властью, действовавшей в силу принятого ими же решения. Кроме того, в состав собора почти всегда входил, как знакомый с административными вопросами, элемент приказный и высшее учреждение, состоявшее из близких к царю сановников, - Боярская Дума. Собор не был ни законодателем, ни контролером администрации, - он был лишь помощником правительства, советником царя и иногда наряду с челобитными, в силу признанного права просить у царя милости и расправы, выразителем известных нужд или тягостного положения. Такое общее неопределенное положение земского собора не дает нам возможности точно установить понятие собора, и исследователи этого вопроса не сходятся на этом основании на одном определенном их числе. Вместе с тем они как-то с недоумением останавливаются пред исчезнувшими внезапно при Петре I созваниями соборов и отсутствием у общества требований об их созыве. Даже профессор Латкин, известный исследователь земских соборов, и тот признает их внезапное исчезновение, несмотря на то, что его перу принадлежит единственное, исключительное сочинение о законодательных комиссиях в России в XVIII веке, несомненно, являющихся до известной степени преемниками по своей идеи этих выборных учреждений. Чтобы осветить себе вопрос об уменьшении интереса общества в XVIII веке по сравнению с XVII веком к государственным делам, мы должны остановиться на этих комиссиях. Тогда мы можем вместе с тем и выяснить, с одной стороны, отношение общества и правительства к идее соборов в то время, когда старые московские традиции, столь недавно, в XVII веке, облеченные в государственные самобытные формы столкнулись с новыми западноевропейскими формами и взглядами, а с другой, представить себе то хаотическое и лишенное твердых законных устоев положение дел в России, которое XIX век получил в наследие от XVIII века. Мы можем твердо установить, что, не считая Смутного времени, присутствие на земском соборе являлось более службой или обязанностью, чем правом или привилегией. Петр Великий столь обременил службой население, и без того несшее это тягло личной повинности при его предшественниках, что оно искало всякого предлога освободить себя от лишней службы. Увеличение тягот и обязательного несения службы или во вновь учрежденных постоянных регулярных войсках, или в канцеляриях отняло у служилого сословия и досуг, и возможность пенять на приказный строй. Если ранее раздавались жалобы на приказы, где сидели дьяки, и жалобы эти произносились на земских соборах, где доминировало сословие помещиков и вотчинников, то теперь в коллегии были посажены служилые люди, которые обязаны были выслуживаться за свою принадлежность к первому сословию государства. Идеи соборов, в сущности, не исчезли, и правительство их не боялось, но то сословие, которое было главным служебным советником на соборах, оказалось на постоянной службе. И собор начала XVIII века был бы составлен, главным образом, или из тех, кто и без того нес регулярную службу в войске или канцелярии и прилагал свои знания и способности на своей службе, или из старцев, утомленных и уволенных на покой. Нечто подобное было и в действительности: из представленного Сенатом в Верховный тайный совет 11 декабря 1728 года поименного списка лиц, избранных от губерний Московской, Новгородской, Белгородской, Воронежской, Нижегородской, Казанской, Архангелогородской и Смоленской в члены законодательной комиссии, видно, что более половины избранных лиц было в возрасте от 55 - 70 лет. Да и действительно, молодых, лучших, способных и энергичных людей правительство ставило на постоянную службу, - откуда же провинция могла найти и избрать "лучших людей", при полном отсутствии условий проявить самостоятельно какую-либо самодеятельность на торговом, умственном, промышленном и ином, кроме военного, поприщ. Да и вообще, все, что было лучшего и способного, немедленно бралось на службу, посылалось учиться за границу. Механизм, как приказный, так и соборный, далеко не был на высоте поставленных ему задач, и Петр Великий, полагая, что образованные люди более полезны, чем наилучшие по своей организации учреждения, несомненно, надеялся, что созданные им коллегии будут выше, нежели старые приказные дьяки, и подчас могут сослужить лучшую службу, нежели соборы, благодаря подготовке и знанию дела входящих в их состав лиц. Мобилизовав все силы служилого сословия на службу, Петр не видел нужды в созыве какого-либо особого совещания, в котором руководящая роль в силу традиций и фактического положения вещей должна была бы принадлежать представителям этого же класса; вот почему он для такого вопроса, как составление законодательного сборника, не прибегал к тому способу, к которому обратился его отец, царь Алексей Михайлович, в 1648 году, а просто поручал эту работу известной коллегии служилых лиц. Между тем в обществе идея собора жила, и Посошков в своей известной книге "О Скудости и Богатстве", говоря о неотложной необходимости кодификации действовавших законов в соответствии с действительно назревшими нуждами, пишет: "И к сочинению тоя судебные книги избрать человека два или три из духовного чина самых разумных и ученых людей и от гражданства, кои в судебных и военных правительственных делах искусны... и от приказных людей... и от дворянства, кои разумны и правдолюбивы, и от купечества, кои во всяких делах перебыли б, кои и от солдат смышлены, и в службах и в нуждах натерлись и правдолюбивы, из людей боярских, кои за дела хотят и из фискалов. А мнится мне: не худо бы выбрать из крестьян, кои в старостах и в сотских бывали, и во всяких нуждах перебывали б и в разуме смышленые... и, написав те новосочиненные пункты всем народом, освидетельствовать самым вольным голосом, а не под принуждением"**. Посошков предлагал созыв собора для выработки законоположений представителями различных классов населения, а Петр Великий был занят сначала лишь мыслью о кодификации действовавших приказов и указов, а затем, верный самому себе, задался мыслью привить к России и иностранные нормы закона. Возьмите, например, изданный при нем в 1716 году воинский Устав; ведь это не сборник законов, выработанных русскими законодательными органами, не плоды канцелярских измышлений коллегии, а просто перевод иностранных законоположений, редактированный до известной степени согласно условиям русской жизни. Правда, те законодательные работы, которые по своему характеру могли подлежать обсуждению земского собора, как-то: кодификация и издание различных регламентов и уставов, никогда не могли быть исполнены в том духе и с такой быстротой, как этого желал Петр I, а иногда и просто были бы не по силам многолюдному и в большинстве своему малообразованному собранию. Усиление тягла государственной службы, создание регулярной армии, пригвоздившей к постоянной службе лучшие силы населения, учреждение взамен приказов коллегий, реформы, требовавшие для проведения в жизнь быстрых и решительных мероприятий, ряд специальных узаконений, новых для русского государства и доступных для составления лишь отдельным лицам, изучившим эту отрасль за границей, наконец, условие времени, когда Петр, по выражению Посошкова, "сам на гору тянет, а десять с горы", встречая не симпатии нововведениям, - все едва ли давало почву для успешной работы созванного собора.

______________________

* Ключевский В.О. Состав представительства на земских соборах // Русская мысль. 1890. № 1.
** Посошков И.Т. Сочинения. 1842. С. 76.

______________________

К этому надо еще добавить, что с начала XVIII века общественная жизнь пошла столь быстрым и неровным темпом, что идеи соборов с каждым годом отдалялись от действительных запросов жизни и от создавшегося в умах представления о порядке государственного управления. Между тем старая система созыва "лучших" людей далеко не была забыта правительством, и если мы бросим беглый взгляд на комиссии XVIII века, то увидим здесь колебания между поручением такой важной и требовавшей усидчивого труда работы, как кодификация, то представителям ведомств, то собранным из провинции выборным, то собранию, составленному из обоих элементов, причем представители ведомств входили сюда не как чиновники, а как представители особых "сословий". Однако на практике в течение более столетия все эти коллективные труды не привели к желательному результату, и лишь одному человеку - Сперанскому удалось довершить эту задачу. Одна личность имела более сил и энергии, чем многолюдные собрания в течение целого века. Нельзя не остановиться на этой важной работе, к которой призывались в течение XVIII века силы общества, наряду с многочисленными, имевшими целью упорядочение строя Империи, мероприятиями. Петр Великий задумал пересмотр и дополнение Уложения 1649 года в связи с потребностями, возникшими за 50 лет его существования, и с теми реформами, которые он проводил в жизнь.

В этих соображениях 18 февраля 1700 года состоялся царский указ, которым учреждалась особая палата об Уложении. Это собрание было поименно назначено из 71 человека, принадлежащих исключительно к служилому сословию. Задача ее не была так обширна, как у собора 1649 года, - от нее требовалась тщательная работа по собранию вышедших указов и тщательное редактирование, - это была, так сказать, кодификационная канцелярия. Палата выполнила возложенное на нее поручение. Старое Уложение было сведено с новоуказанными статьями и была составлена Новоуложенная книга. Неизвестно, по каким соображениям Петр I не обнародовал ее работы, но, принимая во внимание образование им новой комиссии, можно предполагать, что, увлекшись всем иностранным, он решил заменить исторически сложившиеся русские правовые обычаи иностранными путем рецепций норм какого-либо западного права. Между тем вместе с новым Уложением составители его приготовили и манифест, никогда не бывший обнародованным; любопытно отметить, что вступительные слова его воспроизводили форму приговора земских соборов: "Великий Государь, Царь и Великий Князь Петр Алексеевич всея России и Малыя и Белыя России Самодержец, советовал с отцом своим Великого Государя и богомольцем, с великим Господином Святейшим Кир Адрианом, Архиепископом Московским и всея России и всех Северных стран патриархом и с преосвященными митрополиты, и архиепископы, и епископы и со всем освященным собором, и говорил со своими Великого Государя боярами и с окольничими, и с думными и с ближними людьми". Недовольный, очевидно, деятельностью этой комиссии, он 20 мая 1714 года издает указ на имя Сената, в силу которого повелевается руководствоваться в судебной деятельности одним Уложением и теми лишь из новоуказанных статей, которые служат дополнением (а не изменением) Уложения. Затем последовал другой указ об образовании новой комиссии, о деятельности которой имеются скудные известия, а работы ее вовсе не видно. В 1718 году Петр решается приступить к изданию нового Уложения, приняв за образец шведский и датский кодексы, задавшись целью свести их с русским Уложением и назначив для исполнения этой работы десятимесячный срок. Времени этого оказалось мало; работа, конечно, не была исполнена, и в 1720 году 8 августа Сенат учреждает новую (по счету третью) комиссию. Но и эта комиссия затянула работу: нужно было и заниматься переводами иностранных законов, и согласовать их с русскими. В то же самое время, рассчитывая, что увеличение числа членов комиссии сделает ее работу более продуктивной, правительство увеличивало постепенно число ее членов, предписав 19 октября 1722 года герольдмейстеру выбрать 10 человек из офицеров и дворян и назначить их в комиссию. Это не были, конечно, народные представители в настоящем смысле этого слова, хотя в 1761 году Елизавета Петровна, призывая из провинции представителей для принятия участия в законодательных работах, указывала на этот факт как на обращение за содействием к обществу, и не без основания, так как способ призвания их к участию напоминал приказы воевод о присылке лучших людей в собор, а тот элемент, из которого предлагалось прислать выборных, было именно господствовавшее служилое сословие, - предлагалось прислать не депутатов из провинции, а представителей от всего российского высшего сословия. Комиссия эта также не достигла цели, и Петр I в 1724 году издал новый указ, противоречивший по смыслу указу 1714 года, предоставлявший перевес при разногласии указам над Уложением.

Работа третьей Петровской комиссии, несмотря даже и на включение в ее состав и представителей науки, как, например, по совету Остермана, профессора Вренгиштейна ("человека науки высокой"), - не дала никаких результатов, и правительство в лице уже Верховного тайного совета решило в 1728 году возвратиться на прежний путь составления свода русских законов. Для этого 14 мая 1728 года последовал указ Верховного тайного совета о новой кодификации Уложения, причем работу предполагалось уже возложить на выборных лиц из дворянского сословия. "А для этого сочинения, - говорится в указе, - выслать к Москве из офицеров и из дворян добрых и знающих людей из каждой губернии, кроме Лифляндии, Эстляндии и Сибири по пять человек за выбором от шляхетства". Но на этот призыв общество ответило весьма равнодушно, несмотря даже на то, что выборным было определено довольствие по полтине в день. Для производства выборов и посылки депутатов приходилось прибегать даже к чересчур решительным мерам. Так, например, Новгородская губернская канцелярия донесла Сенату, что для отправления в Москву выбран из дворян помещик Иван Скобельцын, что за ним посланы в уезд солдаты уже в третий раз, и что она сделала распоряжение о приводе его в Новгород силой, если же он укроется, то взять его жену, а имущество конфисковать. Равным образом и в других губерниях депутаты не более охотно ехали сочинять законы. Так было в то время, когда на другом конце Европы, в Англии, создавалось понятие парламентарного управления, и сила народных представителей имела столь серьезное значение, что первый министр Роберт Вальполь создал целую систему подкупов деньгами и местами членов парламента, чтобы обеспечить себе этим их поддержку в осуществлении своих мероприятий.

11 декабря 1728 года из Сената в Верховный тайный совет был представлен список лиц, коих оказалось 38, вместо 40, от губерний: Московской, Новгородской, Белгородской, Воронежской, Нижегородской, Казанской, Архангелогородской и Смоленской. Список этот не блещет именами деятелей, равно как и зажиточностью лиц избранных, лишь стольник Петр Азанчеев (от Смоленской губернии) имел 500 душ да майор Яков Сытин (от Московской губернии) имел 50 дворов. Правительство осталось недовольно присланными депутатами и, указом 16 мая 1729 года* отпустив депутатов домой, назначило новые выборы, но уже не доверяясь одним избирателям, а предписало губернаторам, согласясь обще с дворянами, избрать новых депутатов. Выборы были исполнены, и депутаты явились после смерти Петра II, когда в царствование Анны Иоанновны правительство решилось шире обратиться за содействием к обществу и призвать представителей трех сословий, входивших в состав прежних соборов. Именной указ** 1 июня 1730 года гласит: "Стремясь к тому, чтобы во всей нашей Империи был суд равный и справедливый, повелеваем начатое Уложение немедленно оканчивать и определить к тому добрых и знающих в делах людей, выбрав их из шляхетства, и духовных, и купечества". Срок съезда депутатов был назначен к 1 апреля 1730 года, но они не приезжали; лишь к 8 декабря прибыло 5 дворянских депутатов. При таком равнодушии не было иного исхода, как отпустить прибывших и поручить работу над Уложением снова одним чиновникам. Но и тут дело шло плохо: необходимые документы и справки доставлялись медленно, и приходилось посылать солдат брать из приказов сведения. При Елизавете Петровне была вновь организована комиссия из чиновников, но на более широких основаниях: помимо общей были устроены губернские комиссии и 35 частных по отдельным ведомствам. В апреле 1755 года комиссия исполнила часть работы и поднесла ее на утверждение Императрице, но та ее не утвердила. Однако комиссия продолжала свою работу до 1761 года, когда 1 марта она вошла в Сенат с доношением, ходатайствуя о созыве народных представителей для составления нового Уложения, указывая на созвание царем Алексеем Михайловичем собора в 1648 году, на примеры 22 октября 1722 года, 9 ноября 1726 года и 14 мая и 12 июня 1728 года: "Выслать в комиссию из всех губерний и провинций (кроме ново-завоеванных, також Сибирской, Астраханской и Киевской), из всякой провинции штаб и обер-офицеров и дворян, не выключая из того и вечно отставных от всех дел, токмо к тому делу достойных, по одному человеку из каждой провинции за выбором всего тех городов шляхетства, и от купцов по два человека от губернии". Сенат согласился с мнением комиссии и 29 сентября издал указ***, воспроизводивший, в сущности, представление 1 марта с той только разницей, что предписывалось выслать не двух купцов от губернии, а по одному от провинции. Немного ранее, 11 августа, согласно той же просьбе комиссии, Сенат послал указ гетману графу Разумовскому пересмотреть литовский статут и прислать в комиссию для соглашения. 24 октября комиссия вошла с дополнительным доношением, прося назначения присылки депутатов и от новозавоеванных провинций от шляхетства: "А из Малой России с статутов депутатов прежде уже выслать, определено по тому ж, как из великороссийских городов по два человека дворян, равно и из новозавоеванных провинций также и из Тобольского и Иркутского, из Киевского и Нежинского, и Оренбургского купечества по два человека, кроме иркутских купцов, которых два человека здесь обретаются и они к помянутому делу употреблены быть могут". Согласно с этим последовал указ Сената**** о присылке дополнительных депутатов, причем на этот раз число купеческих депутатов было сравнено с дворянскими. Таким образом, можно видеть, что принцип созвания выборных был тот же, который практиковался для земских соборов. Так, мы знаем, например, что для собора 1648-1649 годов были созваны от городовых дворян и детей боярских от большого уезда по два, от малых городов и от новогородских пятин по одному, из гостей и привилегированных сотен по два. Из списка находившимся в комиссии новосочиняемого Уложения лицам видно, что число выборных достигает 104 (43 купца и 61 дворянин). Что касается до съезда депутатов, то они проявили такое же равнодушие, как и в 1728 году. Под разными предлогами выборные уклонялись от поездки, мало кто прибыл в срок, и, наконец, многие из прибывших столь мало удовлетворяли предъявляемым к членам законодательной комиссии требованиям, что их пришлось отпустить обратно. Через два года все выборные были отпущены домой, но комиссия продолжала свое существование до 1767 года, не дав в свою очередь никаких реальных результатов, хотя некоторые труды были закончены и восходили даже на Высочайшее рассмотрение.

______________________

* Полное Собрание Законов. Т. VIII. № 5412, мая 16, 1729. Именной Сенату: "...Ныне отпустить в дома их по-прежнему. А к губернаторам послать Наши указы, чтобы на их места выбрали других знатных и добрых людей, которые к тому делу были достойны, из каждой губернии по два человека, согласись губернаторам обще с дворянами, и те выборы им, губернаторам, и тем дворянам прислать прежде их высылки в Верховный тайный совет, а их самих, до Нашего указа, к Москве не высылать. А ежели усмотрено будет, что губернаторы выберут к тому делу людей неспособных, то взыскано будет на них: и для того поведено будет с теми людьми к Москве быть самим им. губернаторам или товарищам их, чтобы могли сами ответствовать".
** Полное Собрание Законов T VII N 5567
*** Полное Собрание Законов. Т. XV. № 11335.
**** Полное Собрание Законов. Т. XV. № 11378.

______________________

Вслед за прекращением Елизаветинской законодательной комиссии начинает непосредственно свою деятельность, выделяющаяся по своим задачам и своему составу Екатерининская комиссия, созванная манифестом 14 декабря 1766 года*, в котором излагались поводы созыва. "Мы в первые три года узнали о недостатке правосудия, о противоречии между ними при том же и страстные толки часто затмевали прямой разум многих законов, сверх того, еще умножила затруднения разница тогдашних времен и обычаев, несходных вовсе с нынешними, кои последние суть основания и следствия великих предприятий премудрого Государя, Деда нашего, Императора Петра I". Вслед за тем в манифесте следует указание на бесплодность работ предшествовавших комиссий и на устранение тех причин, которые ее вызывали. "И понеже Наше первое желание есть видити Наш народ столь счастливым и довольным, сколь далеко человеческое счастье и довольствие может на сей земле простираться; для того, дабы лучше Нам узнать было можно нужды и чувствительные недостатки Нашего народа", повелевалось прислать депутатов, которым "будут даны от Нас особливые выгоды" и которых "Мы созываем не только для того, чтобы от них выслушать нужды и недостатки каждого места, но и допущены они быть имеют в комиссию", долженствующую "заготовить новый проект нового Уложения к поднесению нам для конфирмации". Всматриваясь в эту комиссию, в порядке ее образования, в круг поставленных задач, мы видим тут более широкие задачи, нежели это было до сих пор в комиссиях, собираемых ad hoc. Комиссия должна была заняться не только кодификацией, но и изложением чрез присланных депутатов народных нужд, на основании которых, очевидно, соответствующие законоположения должны были быть изменены и дополнены, то есть то, о чем писал и Посошков. Хотя в основание выборов и был положен старый сословный принцип, причем первое сословие соборов - духовенство совершенно было исключено, но в городах был установлен для избрания имущественный ценз, допускавший таким образом тут всесословные выборы; были вместе с тем призваны крестьянские депутаты, давно уже не принимавшие участия в выборных общегосударственных собраниях, но только принадлежавшие к разрядам свободных. Сверх сего, сюда были приглашены депутаты от коллегий, Сената и Синода, заменивших собой присутствовавших на прежних соборах Думу, освященный собор и приказных дьяков. Общее число всех явившихся депутатов было 564, из них правительственных 28, дворянских 161, городских 208, казацких 54, крестьянских 79 и иноверческих 34. Депутат обеспечивался во время пребывания в Москве казенным жалованьем и должен был привезти с собой инструкции от своих избирателей с изложением их нужд и желаний. Эти инструкции получили название депутатских наказов, и их число, представленное в комиссию, достигало цифры 1066. Со своей стороны Императрица, чтобы указать те пути, которыми должны идти работы комиссии, и порядок ее занятий, составила три документа: Наказ, Обряд управления комиссией и Генерал-Прокурорский наказ. Эти документы имели целью поставить работы комиссии на известную точку и указать русло, по которому они должны идти. Неудача предшествовавших комиссий заключалась, в значительной степени, в том, что они получали указания, что делать, но не знали как. Работы собора 1648-1649 годов, составившего Уложение, были поставлены на мудрую точку: за основу был принят свод законов, составленный из старых русских законоположений с дополнением византийских и литовских, адаптированных в принципе русской жизнью или близких к ней по духу. Затем этот свод дополнялся и изменялся, согласно многочисленным, поданным как до собора, так и заявленных на нем, челобитным, указывавшим на желательность исправления, согласно новым требованиям жизни, старых законов. При образовании Екатерининской комиссии, очевидно, имелся в виду и принцип, принятый собором 1648-1649 годов, и необходимость указания общего направления работ. Первое выразилось в требовании привоза депутатских наказов, второе - в составленном Императрицей Наказе. Как известно, на принципы, изложенные в Наказе, имели исключительное влияние сочинения французских мыслителей и энциклопедистов XVIII века, раскачавших устои западного ancien regime. Сочинения Вольтера, L'Esprit des lois Монтескье, о котором сама Императрица писала д'Аламберу, что она "обобрала в Наказе президента Монтескье", и Беккария "О преступлениях и наказаниях" были литературными источниками ее труда. Наказ не был окончательно издан в том виде, как императрица написала. Она не скрывала своей работы и показывала ее по частям своим приближенным, например, князю Орлову, графу Панину, встречая с их стороны очень частые осуждения многих высказанных ею либеральных идей. Такое отношение к черновику Наказа заставило ее "зачеркнуть, разорвать и сжечь больше половины". Но и сокращенный теперь Наказ она представила на рассмотрение особого совещания. "В Москве, - пишет Императрица, - где, быв в Коломенском дворце, назначила я разных персон, весьма разномыслящих, дабы выслушать заготовленный Наказ. Я дала им волю чернить и вымарать все, что хотели. Они более половины того, что написано было мною, помарали, и остался Наказ, яко оный напечатан". Цензоры марали то, что слишком ярко носило отпечаток подчинения идеям французских энциклопедистов или не соответствовало, по их взгляду, русской жизни, и, таким образом, Наказ получил изложение взглядов Императрицы постольку, поскольку они не противоречили взглядам придворных и интересам представителей дворянства. Но Императрица не могла не считаться со взглядами этого быстро приобретшего за XVIII век могущество сословия. Вся сила и значение его, конечно, были основаны в это время на даровом труде крепостного населения. Смешение в XVIII веке понятия крестьянина и холопа, в ущерб крестьянской свободе, неимоверно увеличило значение поместного дворянства. Екатерина II, насколько известно, и взгляд этот проскальзывает в первоначальной редакции Наказа, не была особенной сторонницей крепостничества и возникшего в XVIII веке обращения крестьян в холопы, - но она была возведена на трон гвардией, состоявшей из представителей дворянства, дворянство было могущественнейшей силой и было ей опорой, - поэтому она не могла не уступить и не поддержать дворянство. Императрица должна была поступиться своими теоретическими взглядами и принять подсказываемые ей ее приближенными. В этом отношении и сама комиссия выступила против личных взглядов Императрицы. Когда, ссылаясь на Наказ, депутат Коробьин высказался за определение в законодательном порядке повинностей крестьян и предоставления им права собственности на часть земли, то это возбудило бурные прения, и из 17 ораторов лишь 5 поддержали Коробьина, а 12 отстаивали существовавшее положение.

______________________

* Полное Собрание Законов. Т. XVIII. № 12801.

______________________

30 июля 1767 года комиссия была торжественно открыта в Москве в присутствии самой Императрицы генерал-прокурором князем Вяземским. Мы не будем останавливаться на деятельности комиссии: известно, что и она постепенно замерла, и столь пышно затеянное начинание совсем заглохло. И единственные ее результаты были не в ней самой, а в тех указаниях, которые она оставила в своих наказах. "Комиссия Уложения, - писала впоследствии Императрица, - подала мне совет и сведения по всей Империи, с кем дело иметь и о ком нестись должно. Стали многие о цветах судить по цветам, а не яко слепые о цветах". Созванное во Франции лет 20 спустя подобное нашей комиссии собрание депутатов, привезших свои наказы с изложением своих нужд - cahiers de doleance, воспринявших те же идеи, которые были вложены в Наказ, привело к переворотам, страшным драмам и историческим событиям, повлекшим за собой изменение политического строя всей Западной Европы. Наша комиссия никогда не могла дойти до этого в развитии этих же теоретических идей и обратиться в постоянное не только законодательное, но, даже, по крайней мере, законосовещательное учреждение. Идеи Руссо, Вольтера, Монтескье - идеи протеста против французского ancien regime - скользнули по поверхности русского собрания депутатов, не уяснивших себе ясно принципов французской философии. И этот интересный опыт созвания русского земского собора, которому в руководство были даны Императрицей те знаменитые идеи французских мыслителей, которые впоследствии перевернули весь западный государственный строй, - прошел у нас без всякого влияния на характер политического строя и развивавшихся идей абсолютизма. Да это и понятно: единственным классом населения, способным играть политическую роль в стране, было, конечно, дворянство. Оно одно могло сплотиться для защиты своих нужд и интересов, но оно стояло у власти, ему не было нужды в органе для выражения своих желаний, сама Верховная власть шла ему навстречу, предоставляя ему льготы, права и вольности. Что же касается до выражения этим сословием идеи государственности, то она уходила назад и даже забывалась, так как Верховная власть была единственной выразительницей общегосударственных и целей, и задач, и забот.

Единственно, какие проекты возникали в среде дворянства, - это аристократическая попытка захватить в пользу олигархического учреждения, в целях личных или классовых преимуществ, исключительное влияние на государственные дела. Но и они потеряли свой эгоистический характер при широких милостях дворянству в царствование Екатерины II. Разносословная же комиссия не могла сыграть, по всему ходу исторической жизни, какой-либо роли в области присвоения себе каких-либо суверенных прав, уже по одному тому, что и идея народного суверенитета была чужда общественному сознанию. Причины прекращения деятельности Екатерининской комиссии готовы видеть чуть не в революционных ее стремлениях. Профессор Латкин приводит три мнения о причинах неудачи и роспуска комиссии: ее ранновременность, увлечение вольнодумием, выразившемся в стремлении уничтожить крепостное право, и тот факт, что она, будучи созвана Императрицей для поддержания ее популярности, сыграла нужную для нее роль.

Все это едва ли основательно; непригодность для дела избранного председателем Бибикова в связи с другими обстоятельствами способствовали неуспеху комиссии. О последних приведем довольно верно рисующие положение дела слова профессора Платонова: "...несовершенства организации комиссии лишили ее всякого прямого результата. Если бы дело устроено было и лучше с внешней стороны, все-таки можно было предсказать, что из работы комиссии ничего не выйдет. Грандиозный проект нового законодательства был недостижимой утопией, прежде всего по количеству необходимого для сего труда. Кроме того, нельзя было примирить либеральные принципы французской философии с противоречивыми желаниями русских сословий. Депутаты стояли в этом отношении среди многих исключающих друг друга противоположностей, и можно ручаться, что они никогда не вышли бы из них, как не могла выйти из них и сама Екатерина"*.

______________________

* Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. С. 541.

______________________

После роспуска Екатерининской комиссии исчезает попытка привлечения выборных от населения лиц для совместной работы с правительством над выработкой законодательного кодекса, и дело это переходит в руки постоянных чиновников, от которых стали требовать лишь кодификационной работы. Однако мысль о реформах, об установлении правильного конституционного порядка в стране, оторванной от слагавшейся государственной конституции XVII века и попавшей в неопределенное положение благодаря трудности согласования принципов, живших в стране и привитых Петром I, на что Императрица Екатерина II и указывала в манифесте 14 декабря 1766 года, всегда жила и у Императрицы, от которой остались заметки на сочинения Блэкстона, где она рисует план русской конституции с участием выборных от населения в законодательных делах*.

______________________

* В "Русском архиве" 1908 года, кн. 6, напечатаны заметки Императрицы Екатерины II, сделанные ею на полях сочинения Блэкстона об английской конституции, являющейся в известной степени в общем виде изложением цельной системы основных государственных законов для России. Устанавливая все упоминаемые Блэкстоном конституционные гарантии, Императрица предоставляет Верховное господство Самодержавной власти на началах законности, привлекая к участию в законодательных работах выборных от населения. Вот что пишет Императрица о законах и об отношении его к Верховной власти: "La loi etait 1'organe et la voix de la Majeste Imperiale, elle est joujours censee etre presente dans tous les tribunaux et у repeter sans cesse au juges: tustice pleine et entiere, prompte et sans delay et mains nettes. La Majeste Imperiale est une persone seule dont la volonte est uniforme et ferme et don't la person! n'a point d'egale dans 1'empire de Russie. Elle est superirlure en dignite et en pouvoir a tout autre et jouit dune existence separee, toujours capable d agir dans tous les temps et en lout lieu".

В организации высшего государственного устройства Императрица намечает две палаты: Сенат и Главную Расправную палату, о которых она пишет так:

"Сенат составлен из служителей Императорского Величества, а Главная Расправная палата - из депутатов всех губерний.

В Главной Расправной палате в первый департамент канцлер и 12 заседате лей, у коих требовать во всяком сумнительном случае по законам мнения.

Второй департамент Главной Расправной палаты - есть Верхний уголовный суд, который может принимать жалобы, взыскать и приговор учинить по законам над всеми теми, кои нигде одне судимые не могут.

Для заседаний в Главной Расправной палате прислать из каждой губернии по три от депутата, один от дворян, другой от города, третий от поселян, итого 42 губернии, по три от губернии - составит 126 человек, и уместить попеременно в каждый департамент Главной Расправной палаты по 10 человек дворян - по дворянским делам, по 10 человек мещан по мещанским делам да по 10 человек поселян, 30 же человек остальных - составляют департамент Главной Расправной палаты, где составляют законы, как ниже сказано. Aucunc nouvcllc loi nc pcut etrc faite sans qu'elle n'aye ecrite, revue on corrigec et sans la connaissance dc Главной Расправной палаты первого департамента".

______________________

Вместе с этим исчезает и старая идея соборов, и получает развитие не в массах, но в кругах образованных лиц новая западная идея - представительства народа как органа власти. Уже в Екатерининской комиссии мы видим господство иных начал - начал инициативы представителей в смысле изложения своих нужд вместе со стремлением примирить идеи старых соборов с теми новыми, отвлеченными тогда еще идеями Монтескье, которые затем легли в основание государственного строя западных государств. Идеи образования представительного органа с широкими правами законодательства в конце XVIII века были, конечно, известны под влиянием знакомства со строем западных государств, где сословный строй был довольно силен и находил себе выражение в сословных представительных учреждениях. Вторая половина XVIII века была золотым веком для нашего служилого или дворянского сословия; так как оно представляло собой хорошо сплоченный класс, то правительство на него и опиралось, а оно, взамен этого, требовало и привилегий. Сколь ни боролись московские государи с тенденцией выслужившегося боярства забирать власть в свои руки, все же оно при первой возможности стремилось расширить свои права и преимущества. Беспощадная борьба Грозного с княжатами не вырвала стремления к власти и у бояр служилых. Несмотря на все демократические тенденции русского народа, несмотря на постоянное пополнение рядов высшего класса населения "худородными людьми", несмотря на то, что боярство сказывалось единолично и не составляло наследственного высшего дворянства, подобно западной аристократии, - стремления олигархические ясно и определенно выступали на фоне исторических событий. Уже тотчас после Грозного проявляются стремления бояр к захвату в свои руки большой власти, вот почему и Борис Годунов, и сам боярский ставленник Василий Шуйский стремились прикрыться земским собором от бояр, и, как известно, присягая по крестоцелованной записи о разделении своей власти с боярами, о неприкосновенности личности и имущества, он заменил бояр собором. Договор 4 февраля 1610 года об избрании Владислава на Московский престол, являющийся уже чисто конституционной хартией и устанавливающий, в случае вступления на престол поляка-царя, господство православной религии, неприкосновенность имущества и прав духовных и светских лиц, судебную гарантию и невведение произвольного обложения налогами, хотя и упоминает о нижней палате-соборе, от воли которого совместно с боярами зависит изменение законов, однако дает много выгод боярству, сохраняя и укрепляя их имущественное положение; он дает боярам доминирующее значение в законодательстве, требует их согласия в ущерб власти царя, на производство суда и следствия, наложение наказания и на обложение налогами. И в XV11 веке, несмотря на постоянное почти присутствие налицо земских соборов, сохранивших в смутное время неприкосновенность идеи царской власти, среди бояр олигархические тенденции находили себе возможность развиваться, несмотря на принципы, воспринятые со времени Грозного и более точно впоследствии сформулированные Петром 1 в табели о рангах, что личная служба выше породы. Но и сам Петр, на своем твердом пути традиционной политики Москвы поддержания служилого класса, не избег некоторого влияния этих стремлений служилого класса-шляхетства или дворянства, в буквальном смысле этого слова, не "знати", не nobles, не nobilitq, не Adel по европейским понятиям, а именно, дворянства, класса, взысканного милостью двора. Только отныне они стали основываться уже на западноевропейских примерах. Вспомним, например, известные нам пропозиции, присланные из-за границы Салтыковым, потомком тех Салтыковых, которые возили Владиславу документ 4 февраля 1610 года; увлекшись аристократическим духом Англии, он предлагает установление у нас наследственного сословного строя по "стяжательству" лиц, носящих различные титулы*.

______________________

* Павлов-Сильванскии Н.П. Проекты реформ в записках современников Петра Великого. С. 25.

______________________

Его же пропозии легли, как известно, в основание Петровского закона 1714 года о майорате, столь невыгодного для среднего дворянства и чуждого принципам нашего поземельного владения. По смерти Петра Великого олигархическая тенденция бывших бояр, ныне заменившихся высшей бюрократией, стали явно вырисовываться в Верховном тайном совете. В ночь с 18 на 19 января 1730 года Верховный тайный совет, состоявший из восьми лиц - четырех Долгоруких, двух Голицыных, Головкина и Остермана, решил избрать, в виду отсутствия установленного порядка престолонаследия, на русский престол после смерти Петра II - Анну Иоанновну. Но при этом ярко выразились стремления ограничить власть Императрицы в свою пользу, и новой Императрице были предложены ограничительные пункты. Этот конституционный ограничительный акт напоминает по своему содержанию договор 4 февраля 1610 года, только в последнем законодательные права принадлежали еще и земскому собору, а тут, хотя также создавав ся своего рода земский собор, но вся полнота не только законодательной, но и исполнительной власти принадлежала немногочисленному по составу Совету, даже личная жизнь Государыни и та была регламентирована Советом. Одно лишь странно, что верховники, устанавливая ограничение Верховной власти в свою пользу, забывали, что власть их самих основана не на наследственном праве, не на праве народного представительства, а на назначении их тою же самою Верховною властью, которую они хотели ограничить. "Боже сохрани, - высказал в это время опасение известный деятель Волынский, - чтобы не сделалось вместо одного самодержавного Государя девять самовластных и сильных фамилий; так мы, шляхетство, совсем пропадем".

Из этих последних слов мы видим, что служилый класс дворян совсем не был на стороне "затейки" Верховного тайного совета и верховного господства знатнейших и наиболее ловких карьеристов из своей среды. Но бескорыстные намерения шляхетства недолго оставались таковыми; желая оградить себя от верховников, а вместе с тем получить известные выгоды, шляхетство стало составлять и со своей стороны проекты о расширении своих льгот и о предоставлении ему права, через особое собрание, участия в государственном управлении и назначении на высшие государственные должности. Эти последние права были заимствованы из плана верховников. Проект князя Д.М. Голицына заключался в том, чтобы, сохраняя за Императрицей звание главы государства, передать, фактически, всю полноту Верховной власти Верховному совету, состоящему из 10 - 12 членов из знатнейших фамилий государства, который наделялся правами законодательства, управления финансами, назначения на должности, жалования поместьями, заключения мира и объявления войны, то есть Совет присваивал себе не только законодательные права и административные, но и исключительные права монарха. Облекая себя и своих товарищей такой властью, князь Д. М. Голицын создавал при Совете два учреждения "для предварительного рассмотрения дел"; первым был состоящий из 36 членов Сенат, а вторым - Сейм, то есть тот же самый земский собор с его совещательными функциями, но разделенный по входившим в него сословиям на две палаты - шляхетскую из 200 человек и торгово-промышленную из двух депутатов от каждого города. Императрице были представлены, равным образом, и другие проекты в противоположность этому. Так, например, известен проект Татищева, под которым значилось 288 подписей, образовывавший Сенат из 21 члена и низшее правительство из 100 человек с обновлением в своем составе по третям. В проекте шляхетства, подписанном 743 дворянами, оно просило Императрицу "соизволить собраться всему генеральству, офицерству и шляхетству, по одному или по два от фамилий, рассмотреть и все обстоятельства исследовать, согласным мнением по большим голосам форму правления государственного сочинить и вашему Величеству к утверждению представить". Эта шляхетская петиция просила, в сущности, об образовании такой же комиссии, подобной земскому собору, какая созывалась в XVIII веке для сочинения Уложения, только с функциями учредительного собрания; однако разногласие среди шляхетства и его отношение к делам законодательных комиссий едва ли могли предвещать успешность этого дела. Помимо указанных нами проектов-реформ, в XVIII веке были и другие. Известны, например, "Генеральный проект" Волынского, дворянская конституция, скопированная со шведской Паниным, получившая даже одобрение цесаревича Павла. Возникновение всех этих проектов и планов в XVIII веке вполне понятно. Тут могли у верховников зарождаться мысли о возможности прекращения династии; возрождались старые олигархические тенденции; сами обстоятельства - занятие престола лицам женского пола, фаворитизм, влияние случайных иностранцев и, самое важное, отсутствие прочной внутренней системы управления, отсутствие твердо установленных законов, определенного порядка престолонаследия, при постоянных дворцовых переворотах, - все это побуждало к установлению известной одной внутренней системы. И действительно, само понятие царской власти-объединительницы всех отраслей жизни государства, его воли, его перводвигателя, несмотря на всю силу цемента, скреплявшего отдельные части Империи, было поколеблено дворцовыми событиями XVIII века. Лишь Императору Павлу удалось, наконец, издать правила о престолонаследии для царской семьи, события в жизни которой связаны с жизнью государства и имеют на нее влияние. Вместе с дворцовыми событиями власть во всех делах попадала в руки фаворитов-иностранцев, прививавших к Верховной власти особые понятия и способствовавших, в связи с общими событиями, уклонению принципов управления от национальных основ. Главнейшим основанием к бескорыстному предложению конституционных проектов была, конечно, необходимость устройства правильной внутренней организации. Мы уже указывали, в каком положении находилось законодательство. Едва возникали реформы, власть укреплялась; так, например, при Императрице Елизавете мы не знаем о существовании проектов государственного переустройства. В указанных выше проектах проявлялись два старых течения, к которым присоединилось и одно новое - заимствование органов управления на Западе, как, например, в проекте Панина. Замысел верховников являлся возрождением ограничительных грамот Василия Шуйского, Владислава и других, в пользу высшей бюрократии. Проект шляхетства - известный уже прием созыва собора для обсуждения важных государственных дел. Таким образом, идея о народном представительстве как о выразителе желаний суверенного народа, соединенная с мыслью об ограничении власти монарха, не была известна в России в XVIII веке до проникновения сюда сочинений французской просветительской литературы, и то, в чем видят попытки ограничить Верховную власть, были или планы об установлении известной системы в делах государственного управления в эту эпоху частых смен правителей, или же проекты, связанные с личными выгодами высшего поместного бюрократического класса. Две близкие между собой идеи, встретившиеся в XVIII веке по отношению к Верховной власти, были: византийско-русское самодержавие и европейский абсолютизм. Раздвоение, создавшееся со времени Петра I в русской жизни, сказалось и во взгляде на Верховную власть. Царь Московский и Император Всероссийский совместились в одном лице, и это понятие двойственности сохранилось, в известной степени, и поныне. Положение монарха в государстве определяется точнее и вернее не буквой писаного закона, но суммой приписываемых ему народным сознанием прав и обязанностей, - вот почему в то время, как в глазах одних, русский монарх навсегда остался тем же царем московским, в сознании других, фильтрующих свои мысли о государстве сквозь представление о современном западном строе, русский монарх облекается во все формы западного главы государства. Такие оба взгляда, выросшие на почве различных пониманий Верховной власти, стояли в начале своего возникновения, в сущности, близко друг к другу, но исторические, национальные, религиозные и бытовые особенности проводили грань между ними. Грань эта оказалась более заметной с того момента, когда западный абсолютизм на своей родине стал мало-помалу заменяться конституционным, представительным строем. Русское воззрение выросло под влиянием православия, Византии, татар, на славянских основах; западное - под влиянием Рима, феодализма, на романской почве. Познакомившись с наследием обеих культур восточной и западной Римской империи, стоя на рубеже двух миров, Россия, по словам Владимира Соловьева, предуготована для примирения Европы и Азии. Быть может, пророчеству Владимира Соловьева и суждено исполниться, но прежде, чем это совершится, нужно еще позаботиться о примирении этих двух начал в самой России, нужно установить правильный единый путь нашей государственной жизни на основах наших национальных особенностей, но не отрекаясь, вместе с тем, от тех многих, ставших уже общемировыми, принципов, которые, со времени сближения России с Западом, успели у нас акклиматизироваться и пустить глубокие корни. Вполне правильно замечает профессор Блок: "Новое, в полном смысле слова, оригинальное содержание русской жизни требует и новых, истинно-самобытных форм, хотя при построении их необходимо иметь в виду всю предшествовавшую эволюцию человеческого общества"*.

______________________

* Блок А.Л. Политическая литература в России и о России. Варшава, 1884.

______________________

Если Владимир Соловьев указывал на историческую задачу России примирения в себе Европы и Азии, то эту же точку зрения мы видим и в нашей государственной системе примирения византийских религиозных и национальных демократических идей с западными конституционными. Вот почему и современная наша конституция в том виде, как она вылилась в настоящих основных законах, стоит на рубеже между создавшимися историческим ходом жизни понятиями и требованиями нашего общества, воспитанного, со времен Петра Великого, по западным теориям. Этот психологический дуализм, охвативший всю нашу жизнь, а вместе с тем и общественную мысль, отразился и на наших основных законах, - поэтому лицу, изучающему их, следует всегда помнить об этом и излагать и комментировать их, как они есть, как они создались силой исторических событий и внутреннего народного сознания.

В указанном смешении двух понятий, в противоположном взгляде на Верховную власть, в противоречивом стремлении националистов, желавших возрождения русских основ единения царя и земли, и западников, нередко в течение XVIII и XIX веков занимавших руководящие посты, выступавших в качестве либералов и консерваторов в западном понятии этих слов, смотревших во всем на западные примеры и стремившихся к прививке понятию русской власти и руководимому ими управлению теоретического и подражательного характера, несмотря на то, что их система подвергалась осуждению со стороны их же единомышленников, протекала русская жизнь и мысль за последние 200 лет. Господствовавшая в течение XIX века боязнь обращения царя к народу, как это было прежде, была связана с потерей самосознания и с подчинением духу западного абсолютизма. Наши увлеченные западными примерами деятели и мыслители, отрицая живой национальный прогресс, задерживали правильное развитие страны. Равным образом, и стремления наших либералов-западников, несмотря на всю их огромную теоретическую подготовку, разлетались в пух; представляя себе Россию западным государством, они задавались целью навязать ей и все те формы, о которых начинала только говорить западная наука. Взгляните, например, на многочисленные проекты первой четверти XIX века. Широкие по своим планам и замыслам, они, проникнутые благими намерениями и целями вместе с указаниями на необходимость неотложных реформ, были лишены твердых основ. Провозглашая принцип народного суверенитета, они в то же время не считались ни с чем, кроме своих идейных представлений и знаний, и облекали званием суверена народ, который в этот момент жаловали, дарили и продавали. В XIX веке доминирующее значение в области политической мысли получили западные идеи, с одной стороны, благодаря слабому развитию самостоятельного мышления, а с другой - рабскому подчинению западной науке и отрицательному отношению, вместе с тем, к произведениям национальной мысли, выступавшим в защиту национального характера власти*.

______________________

* Как курьезнейшим явлением можно считать для русской истории то, что такое событие, как движение 1905-1906 годов, было вызвано организациями, как это видно из опубликованных ими протоколов и деклараций, отрицавшими прогрессивное развитие русских национальных задач и преследовавших свои собственные цели. Из журнала "Освобождение", где напечатаны их решения (№ 17.9 ноября 1904 года; см. также: Vict. Bcrard. L'Empire Russc et le Tsarismc. 1905 год, с. 352), мы знаем, что таковыми организациями были партии: социал-революционеров, польская социалистическая, латышская социал-демократическая рабочая, грузинская социалистов-федералистов революционеров, армянской революционной федерации, польской национальной лиги, финляндская партия активного сопротивления и союз "Освобождение". Стремлениями их было достижение своих личных партийных интересов, и объединение их, как это видно из их решения, последовало в целях соединенной борьбы. Вот почему и все революционные движения 1905 - 1906 годов не носили специально национального характера, подобного многим европейским революциям, а являлись отголоском партийных интересов и воздействием со стороны теоретических проектов, которые у нас со времени декабристов быстро развивались и стремились, в большинстве случаев, переделать все одним взмахом, игнорируя законы последовательного эволюционного развития и психологического сознания, необходимого для правильного прогрессивного движения жизни. Вот почему реформы этого времени, преднамеченные еще манифестом 1903 года, шли вразрез с теми изо дня в день развивавшимися проектами, которые как бы из чувства соревнования в течение 1905 года стремились превзойти друг друга своими построениями. Великий дух критики, самоотречения, самопрезрения и специфического нигилизма русского человека, который, по словам графа Л.Н. Толстого ("Война и мир"), гордится тем, что он ничего не знает и знать не желает, в эту эпоху прорвался наружу в полный силе.

______________________

Но, несмотря на это быстрое завоевание русской мысли идеями Запада и постепенное умерщвление самобытной мысли, государственная практика всего петербургского периода, хотя и ведомая в большинстве случаев, людьми, более склонными симпатизировать западным образцам, чем воссоздавать национальные установления, более способными к подражанию, чем к оригинальному творчеству, все-таки не могла не считаться в действительности с народной психологией, со всеми оригинальностями быта и, удерживаемая этим подчас от чрезмерных уклонений в область теоретических измышлений или чрезмерных увлечений чужими образцами, создавала нечто среднее, выхваченное из западной мысли и практики и примененное к реальным потребностям русской жизни. Эта система заимствований и перелицеваний на русский лад составила известный компромисс между требованиями наших теоретиков и их стремлениями и известным самосознанием наших практиков. Наступившее ныне примирение, подчас полное противоречий, служит путем для настоящего развития нашей государственной жизни. Нельзя не сказать, что эта система представляет иногда отсутствие в себе руководящей идеи, и неизвестно, насколько заимствованные идеи и учреждения приспосабливаемы к самобытным условиям. Но в мерах, созданных неустойчивыми компромиссами, нередко выскажется национальный дух, пробьется наружу и изменит все, что тут окажется чуждого, привитого к этому живому организму. Нередко самые крупные исторические явления принимают в России отличную от Запада окраску. Сами государственные перевороты, революции не были у нас воплощением борьбы народа за свои права, за приобретение себе власти, они шли выше, шли подчас сверху. Император Николай I, показывая себе на грудь, сказал декабристу Завалишину: "Зачем вам революция, я сам вам революция - я сам сделаю все. чего вы стремитесь достигнуть революцией"*.

______________________

* Завалишин Д.И. Записки декабриста. Мюнхен, 1904. Т. I. С. 255.

______________________

Движения общественной жизни не были чужды сознанию носителей нашей Верховной власти. Общественные реформы, освобождение крестьян, сама мысль о создании определенного конституционного порядка исходили от самих Императоров. Понимать народные нужды, руководить ими - вот традиционная политика русской Верховной власти. Эту силу отлично понял немецкий ученый Лоренц фон Штейн и с западнокоролевской точки зрения предрекал "обращение королевства в призрак власти, в деспотию или республику, если оно не будет иметь нравственного мужества стать монархией социальных реформ"*.

______________________

* L. v. Stein. Das Kunigthum, die Republik und die Souveranitat der franzosischen Gesellschaft seit der Februarrevolution. S. 49.

______________________

Подобный взгляд на отношения между монархом и общественными желаниями был высказан однажды и Императрицей Екатериной II, в объяснение силы неограниченной власти: "Когда я наперед уверена в общем одобрении, тогда выпускаю я мое повеление и имею удовольствие видеть то, что ты* называешь слепым повиновением; и вот основание власти неограниченной". Император Александр II по поводу крестьянской реформы, имевшей против себя многих противников, так как она серьезно затрагивала экономические интересы и намечала иной путь экономической жизни, сказал: "Лучше отменить крепостное право сверху, нежели дожидаться того времени, когда оно само собой начнет отменяться снизу"**.

______________________

* См.: Русский архив. 1891. № 5. Статс-секретарь Попов передает Императору Александру I его разговор с Императрицей Екатериной II.
** Соловьев Я. Записки // Русская старина. 1881. № 2. С. 228.

______________________

В этом мы можем видеть отличительную психологическую черту нашего правления от западного абсолютного. Абсолютная западная монархия есть монархия эгоизма, классовых интересов и их защитница. Монархия в той форме, как она вылилась в России, по своей идее есть монархия альтруизма без различия интересов классов и сословий. Это понимается и поныне: в 1905 году при приеме Государем Императором 6 июня депутации земских и городских деятелей профессор князь С. Трубецкой сказал в своей речи, что русский народ, несмотря на все испытания, не утратил патриотизма, веры в своего Царя, Царя не сословий, но всея Руси, который, как он видит, хочет ему добра.

Вот почему и Екатерина II в своем Наказе, который едва ли мог бы быть признан апогеей деспотической власти, указывая на необходимость для России самодержавной власти, писала: "Какой предлог самодержавного правления? Не тот, чтобы у людей отнять естественную их вольность, но чтобы действия их направить к получению самого большого от всех добра"*. Это соединение, с одной стороны, руководительства социальными реформами, а с другой - уверенности в удовлетворении справедливых народных нужд и желаний, создало представление единения царя с народом. Токвиль, как иностранец, со своей точки зрения, стараясь вникнуть в смысл оригинальных особых отношений русского царя и русского народа, отрицая возможность основывать власть русского царя на силе, находит, что основания его власти покоятся на горячих симпатиях и признаниях русского народа**.

______________________

* Полное Собрание Законов. Т. XVIII. № 12949. Ст. 13.
** Alexis Tocgueville. Souvenirs. Paris. Ed. 1893. P. 371: "On aurait bien tort en effet de croire que I'immense pouvoir du tsar ne fat base que sur la forse. II etait surtout fonde sur les volontes et les ardentes sympathies des Russes. Car le principe de la souverainete du peuple reside an fond de tous les gouvernements, quoi qu'on en dise et se cashe sous les institutions les moins libres. La noblesse russe avait adopte les principes et surtout les vices de I'Europe: mais le peuple etait sans contact avec notre Occident et I'esprit nouveau qui I'anime. II voyait daus I'empereur non seulement le prince legitime, mais I'envoye de Dieu et presque Dieu meme".

______________________

Таким образом, вникая в основы существа нашей Верховной государственной власти, мы должны отметить, прежде всего, что понятие ее обрисовалось в народном сознании исключительно под влиянием всех исторических и бытовых явлений, изменяясь вместе с ними. Частноправовой характер власти русских князей, воспринятый Московскими царями, со времен Петра I закрашиваемый идеями западного абсолютизма, мало-помалу уступал место характеру государственному в императорском самодержавии, пока, наконец, реформы 1905 - 1906 годов, не изменяя существа нашей исторической Верховной власти и не задерживая развития его, не привели в порядок государственную систему, стремясь согласовать старые принципы с усовершенствованными способами проявления деятельности власти, отстраняя от нее, впрочем, до известной степени влияние тех имеющих в науке широкое распространение теоретических представлений, которые не имеют за собой исторической почвы.

Весь XVIII век был направлен на согласование новых заимствованных идей со старым строем; эта мысль, как мы видели, была высказана и в Наказе Екатерины II. К этому же установлению твердого внутреннего порядка были направлены и все стремления XIX века. Однако понятия о путях установления этого порядка расходились, и осуществление его искали в принципах западных теорий и практике, как абсолютизма, так и парламентаризма. Однако это увлечение Западом привело к полнейшему банкротству идей нашего космополитического общества, и Россия возвратилась снова назад, к идеям Иоанна IV Грозного, установившего земское самоуправление и земские общегосударственные соборы в единении с своей властью. Воспринятое Грозным понятие Верховной власти как единоличной и единовольной, воплощающей в себе все цели и задачи государства, сохранило свой основной исторический принцип и доныне, изменяясь, как мы видели, в своих проявлениях. Смутная эпоха, развитие соборной деятельности не нарушили ее характера, но придали ей иной оттенок, равно как иной оттенок ее создался как в XVIII, так и в XIX веке. В связи с этим представлением был еще один фактор, усложнявший внутреннее положение вещей и колебавший принцип Верховной власти, - это полнейшее отсутствие планомерной деятельности внутренней организации. Пока государство было мало развито, самодержавная власть могла быстро и решительно проявлять свое действие, но когда оно развилось и необходимо было правильное функционирование власти, то сама природа не дозволяла носителю Верховной власти, иногда слабой женщине, входить во все детали государственной жизни. Мы уже видели, как трудно давалась кодификация законов, а при отсутствии ее, при полнейшей внутренней дезорганизации, при массе противоречий и различных посторонних влияний, отсутствии компетентных органов, недостатке самосознания, при быстром естественном расширении территориальных владений Верховной власти нужно было размениваться на мелочи, входить в детали внутренней жизни. Нужно удивляться силе и крепости принципа государственной самодержавной власти, которая сама, можно сказать, ощупью, без всяких советов и поддержек народа, лишь единственной верой в целесообразность и истинность своих решений создала и сохранила такую огромную Империю. Однако ныне достигшая своих естественных границ страна почувствовала необходимость установления, наконец, внутреннего конституционного порядка. Развившаяся общественная жизнь запуталась во внутренних своих противоречиях, вместе с тем примирение начал государственных и общественных, о чем говорили И. Аксаков, Достоевский и другие, стало неотложным вопросом; вот почему реформы 1905-1906 годов явились исторической необходимостью примирения создавшихся жизнью обоих культурных течений - русско-национального и западно-философского, на основах старых принципов власти, но в новых формах ее осуществления.

6 июня 1905 года, при Высочайшем приеме земских и городских деятелей в Петергофе исторические царские слова указали на новый возрожденный путь государственной жизни:

"Пусть установится, как было встарь, единение между Царем и всею Русью, общение между Мною и земскими людьми, которое ляжет в основу порядка, отвечающего самобытным русским началам".

Глава III
НАЦИОНАЛЬНО-СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ И ЮРИДИЧЕСКИЕ УЧЕНИЯ ОБ ОСНОВАХ РУССКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

А. Учения национально-социологические

Изложив с точки зрения истории развитие русской государственной власти, является весьма уместным и необходимым обратиться к теоретическим о ней учениям. Эти последние не только не представляют строгой однообразной картины, а, наоборот, дают место самым разнообразным спорам о самом существе и основах нашей государственной власти. Такое спорное понимание идеи нашей государственности еще увеличилось в своей трудности с момента реформ 1905-1906 годов. Вот почему, прежде чем приступить к рассмотрению принципов, изложенных в действующих основных законах, следует сгруппировать различные учения и взгляды о нашей государственной власти. Эти учения не составляют предмет исключительно юридических сочинений, но являются также темою многочисленных сочинений публицистического характера, которые, наравне со многими сочинениями историческими и юридическими, признавая оригинальность развития русской жизни и русских государственных основ, с социологической точки зрения анализируют русскую действительность, психологию русского народа, определяют наши государственные начала и изыскивают то русло, по которому прямо и спокойно должна течь русская жизнь.

Этого рода сочинения оказываются ценными уже потому, что, не подчиняясь односторонней теории, как большинство исследований в области правовых вопросов, дают простор свободным суждениям о тех бытовых, национальных, исторических и психологических особенностях, которых нельзя не принимать во внимание при изучении основ государственности и развития политического строя. Однако, с другой стороны, невозможно не признать того, что разросшееся за XIX веков мировое общение государств, взаимная их не только экономическая, но и политическая зависимость друг от друга, общий бег мировой культуры, втягивающий на поприще соревнования государства, различные по своему устройству, быстрота распространения новых идей, вызываемых неудержимым стремлением куда-то вдаль, к достижению земного рая, - все это, взятое вместе, соединяя человечество в одну идейную организацию, заставляет и Россию, имевшую благодаря размерам своей территории, сконцентрированной в одном месте, и ее естественным богатствам полную возможность жить самостоятельно и независимо и достичь, в пределах своих границ, полного и всестороннего развития своей жизни, но не достигшую до сих пор этого вследствие недостаточного самопознания, слабого экономического развития и предприимчивости, войдя в круг мирового общения и последовав за развивающимися в Западной Европе стремлениями, воспринимать подчас трудно ассимилирующиеся с русским духом идеи и мировоззрения.

Эти две тенденции - создать национальный тип государства и воспитать сознание общества согласно тем воззрениям, которые стремятся установить один общий культурный тип человечества, - живут рядом и борются в течение веков. Если сторонники второго воззрения видят у себя перед глазами, как живой пример, сильную волю Петра I, могучей рукой втиснувшего Россию в семью европейских государств, давшего ей европейскую внешность и старавшегося облечь в форму западных понятий явления отечественной жизни, то приверженцы первого могут указать на то, что противодействие подражанию Западу, как одному общему типу культуры, у нас еще весьма живо и поныне. Идеи Петра I, идеализировавшего Запад и подражавшего ему, вкоренились в плоть и кровь русского просвещения, Запад стал идеей чего-то лучшего - "прекрасного далекого", как говорил Тургенев, но вместе с тем они не изменили ни русской психологии, ни души русского человека. Это вполне понятно, если мы вспомним развитие зародыша государственной жизни Руси и Запада. Русь получила зародыши культурного учения от Византии, и, в то время как западные государства объединялись под главенством Священной Римской империи, земля Русская входила в состав обширной монархии Чингисхана, начинавшейся у нашей нынешней западной границы, уходившей в глубь Азии, в горы Тибета, охватывавшей Китай и Сибирь и кончавшейся у берегов Желтого моря. В то время как западные короли искали утверждения в правах Императора в Риме у пап, русские князья ездили утверждаться в звании великого князя к великому хану, жившему в пределах нынешнего Северного Китая. Народ, создавший Империю на рубеже Азии и Европы, захватив по половине территории каждой, воспринимающий идеи, идущие из обеих сторон света, народ слишком многочисленный и разноплеменный, чтобы за 200 лет, со времени Петра I, изменить все свои особенности, выросший на той почве, на которой он продолжает жить, он живет жизнью полуевропейской, полуазиатской, перерабатывая и примиряя в себе нередко противоречивые жизненные условия. Такая исторически образовавшаяся двойственность натуры ясно обрисовывается, и недаром говорят французы: gratter le russe - vous verrez le tartare. Такой же двойственный взгляд мы можем найти и в литературе об основах нашего государственного строя. Мы говорим, очевидно, об учениях западнических и славянофильском с примыкающими к нему разновидностями, которые мы назовем одним именем - самобытно-национальными. Рассмотрение всех подробностей и разновидностей существующих в этом отношении воззрений и учений могло бы занять слишком много времени и места, так как весь этот вопрос является предметом целого отдельного сочинения. Вот почему мы постараемся изложить в общих чертах основания этих противоречащих друг другу воззрений, допуская подробное изложение взглядов в тех случаях, когда это представляется особенно интересным.

Идея национальной обособленности Руси всегда ясно высказывалась в московский период нашей истории учеными книжниками. Лишь история Восточно-Римской империи, преемницей которой себя считала Москва, и эпизоды из ее государственной жизни служили основаниями и прецедентами для объяснения событий из жизни Московского государства; например, соборное постановление об избрании на царство Бориса Годунова содержит указание на целый ряд фактов из жизни Византии, которыми подкрепляются права новоизбранного царя на престол. В XVII веке, в лице Юрия Крижанича, слышится первый призыв к сохранению самобытных основ. Он противополагает западному "своевольству" начало самодержавия, составляющее основу и силу русского государственного строя, предостерегает от увлечения строем западных держав. В своем сочинении "Разговоры о владательстве" он говорит о царе и задачах Московского государства. Оставляя за царем самодержавным права, он считает их совместимыми со свободой: "Пусть царь даст людям всех сословий пристойную, умеренную, сообразную со всякой правдой свободу, чтобы на царских чиновников всегда была надета узда, чтобы они не могли исполнять своих худых намерений и не могли бы доводить людей до отчаяния".

В XVIII веке появляются первые сочинения, призывающие к подражанию Западу, в виде апологетических сочинений, оправдывавших новаторские стремления Петра I, таковы, например, сочинения Феофана Прокоповича и отчасти Посошкова; на рубеже XVIII и XIX веков начинает уже ясно очерчиваться разделение взглядов и симпатий в области политических вопросов. К концу XVIII века стали создаваться различные литературные течения, пробуждавшие общественную мысль и разъяснявшие господствовавшие в обществе идеи. Просвещение и общественное благо были исходной точкой зрения представителей этих течений, но пути их разошлись и выразились в образовании двух направлений: мистического - мартинистов и вольномыслящего - вольтерьянцев. Это литературное движение в связи с западноевропейскими событиями этого времени вызвало против себя оппозицию, во главе которой стали Шишков и Карамзин.

Но такое пробуждение мысли, толчок к которому был дан еще самой Императрицей Екатериной, получило дальнейшее развитие благодаря событиям последующего времени: первые годы царствования Александра I с его стремлением к реформам, возбуждение, созданное Отечественной войной, долгое пребывание за границей значительной части русского просвещенного общества, знакомство с философско-политической западной литературой вызвали к началу двадцатых годов широкое литературное и общественное движение. Это движение по большей части было руководимо идеями европейской литературы и направлялось к сближению идей русской жизни с западноевропейской. Поддержка распространению этих идей заключалась еще в том, что в различные годы первой четверти XIX века поручалось Государем разным лицам составление проектов государственного устройства России. Конституция Дешана, проекты Сперанского и Мордвинова, "Уставная грамота" Новосильцева - все это, основанное или на западных примерах, или на теориях западных ученых, невольно увлекало просвещенную часть общества к изучению первоисточников и политических учений. Не следует забывать, что при вступлении на престол Александра I внутренний порядок управления Россией представлял довольно хаотическую картину: не было простого сборника действующих законов, так как работы законодательных комиссий XVIII века не привели ни к каким результатам, местное управление и суд находились во власти полнейшего произвола, высшее управление - коллегии - не имели никакого авторитета, и сам Сенат должен был посылать частые указы и ждать многие годы, чтобы добиться исполнения на месте своих приказаний. Все управление, вся тяжесть сохранения твердости и единства государственной власти покоилась на единой неразделенной воли монарха, народ верил в искренность благих намерений царя, доверял поэтому всем поставленным от его имени, властям и этим поддерживал могущество Империи. Это отлично понял Сперанский, когда он, по возвращении с Государем Александром I из-за границы, сказал о Западной Европе, что там порядки лучше, а у нас люди лучше. Видя, однако, в то же самое время всю трудность положения монарха, долженствовавшего регламентировать все отрасли государственной жизни, он признавал необходимым установление известного определенного порядка; такое упорядочение общего хода дел в России должно было, по его мнению, выразиться в том, чтобы "правление, доселе самодержавное, постановить и учредить на непременном законе". Проект государственных преобразований Сперанского, редактированный и дополненный самим Государем, составленный на принципах западных политических учений, представляет собой правильное схематическое, неизвестное доселе на Руси определение действия законодательства, администрации и суда. Такие же планы преобразований, построенные на основаниях западных теорий, принадлежат перу многих частных лиц того времени и ходили по рукам. Чтобы представить себе, сколь горячо желали просвещенные люди этого времени развития государственной жизни и сил страны, но и сколь они заблуждались, принося свои мысли в жертву отвлеченным теориям и уйдя от реальной жизни, горячо спорили о преимуществах неизведанных ими политических устройств, следует познакомиться, хоть в коротких чертах, с проектами декабристов.

Когда мы бросим взгляд на проекты преобразования России, составленные ими, то мы увидим полное подчинение различным, по своему существу, сочинениям политического характера, согласно с которыми и возникали предположения об установлении в России самых разнообразных основ государственного строя, - то предполагалось сохранить принцип монархический, то, расчленив Россию, образовать из этих частей федеративный союз, то обратить ее в республику. Батеньков, например, считавший необходимым для России сохранение наследственной монархии и образование сильного "вельможества", предоставлял исполнительную власть безответственному государю; Н. Муравьев в своем проекте конституции весьма ограничивал власть русского императора, наделяя его функциями президента Соединенных Штатов, основное устройство которых он копировал, присвоив ему звание "верховного чиновника Российского правительства". Наподобие Соединенным Штатам, Муравьев проектировал разделение России на 14 федеративных "держав" и две области, а в это же время Пестель в своей "Русской правде", отвергая мысль о федеративном устройстве, как "пагубнейший вред и величайшее зло", на том основании, что "разнородные области отложатся от России, и она скоро потеряет свое могущество, величие и силу", проектировал введение олигархической республики, предоставляя в ней "верховно-исполнительную" власть "державной думе", состоящей из пяти человек, следуя примеру французской директории, и власть "верховно-блюстительную" (особый вид власти, заимствованный им из учения французского писателя Детю де Трасси о Corps Conservateur) верховному собору, состоящему из 120 "бояр". Н. Муравьев, устанавливая деление на державы - подобие американских штатов, учреждал верховную думу - американский сенат, состоящую из представителей держав, и палату народных представителей - копию американской палаты депутатов; их права и обязанности, их соединение вместе в "Народное вече" - американский конгресс, лишение его, подобно последнему, права пересмотра основных законов, - все это заимствовано из конституции Соединенных Штатов. В противоположность Пестелю, проектировавшему введение всеобщего избирательного права, с устранением какого бы то ни было намека на сословную или цензовую систему, на началах полнейшего равенства, Муравьев вводил высокий избирательный ценз: от лица, избираемого в члены верховной думы, им требовалось владение недвижимым имуществом в 30 тысяч рублей или движимым в 60 тысяч рублей; он устанавливал значительный ценз и для членов палаты представителей, но отменил его по указанию Пестеля и Южного общества. Еще более аристократический оттенок придавал своему проекту Батеньков, предполагавший составить верхнюю палату из наследственных членов, а в нижней - доминирующее значение предоставить землевладельцам, добавив к ним представителей от городов и университетов, говоря яснее, он воспроизводил картину английского парламента этого времени, с наследственной палатой лордов и палатой общин, находившейся во власти земельных собственников. Но не один Батеньков возлагал большие надежды на аристократию: люди государственного опыта, как, например, Мордвинов, а впоследствии и Сперанский, также видели в крупной поземельной аристократии, вероятно, по примеру Англии, защитников конституционного строя; Новосильцев, составлявший для России "Уставную грамоту", тоже высказывал аристократические тенденции.

Взгляды Батенькова не оставались одинокими: так, например, проект республиканской конституции, найденный в бумагах графа Дмитриева-Мамонова и принадлежащий, как предполагают, перу Новикова, устанавливает две палаты: нижнюю палату и палату вельмож. В первую избираются представители всех сословий, в том числе и дворянского в числе 3 тысяч человек, во второй же 442 места предоставлено "простым" избираемым дворянам, а 221 - наследственным вельможам, владеющим неприкосновенными уделами.

Из этих разнообразных и противоположных взглядов, которые жили в начале XIX столетия, можно видеть, сколь противоречивы были все эти планы устроения порядка в России: одни видели спасение в федеративном устройстве, другие считали это гибелью, одни предлагали создание наследственных вельмож, которые так ревностно охраняли конституцию в Англии и противодействовали королевским планам, другие смотрели с точки зрения французов XVIII века и видели в "аристокрации" один из источников иностранного законодательства, предлагали в сущности коренную ломку государственного здания, перестройку вновь тысячелетнего государства одним почерком пера, без всякого соотношения с прошлой жизнью*. Вместо исправления недостатков в существующем строе, установления известного правильного порядка в деятельности органов и постепенного их усовершенствования все эти проекты, изложенные людьми образованными и желавшими блага родине и развития ее жизни, являясь, в сущности, перефразировкой западных учений и конституций, составляли предмет академического творчества, объединенного лишь общей идеей: необходимости для пользы отечества правильного действия государственного организма.

______________________

* Эти планы, как и большинство последующих дальнейших требований, указывавших на крайнюю необходимость немедленного введения в практику принципов, не усвоенных населением, составляли отличительную черту наших политических движений и революций, не считавшихся с необходимостью эволюции. Нельзя тут по этому поводу не сопоставить взгляд на установление органов народного представительства дальневосточных держав: Японии и Китая. В 1881 году был издан манифест микадо, приглашавший население подготовиться к открытию парламента в 1890 году. То же самое говорит и императорский указ 14 августа 1908 года для Китая, устанавливая срок собрания парламента в 1916 году.

______________________

Но и среди этого молодого литературного и политического, увлеченного Западом, течения начинают раздаваться отдельные протесты, постепенно сливающиеся в одно общее направление. Таков, например, не говоря уже о Карамзине, один из первых протестов против увлечения Западом - протест Грибоедова в его знаменитом "Горе от ума". В этот момент зарождалась школа национального индивидуализма, задавшаяся целью, следуя учению Шеллинга, определить историческое значение русской национальности, получившая свое имя от Шишкова с его пропагандой "славяно-российского стиля" - славянофилов. Первоначально лица, составившие затем эту школу, совершенно не отмежевывались от тех, кто скоро стал их идейными противниками. Они вместе работали на литературном поприще, и один из современников, описывая торжественное собрание литераторов в доме Хомяковых по поводу решения издавать "Московский вестник", говорит, что на этом собрании присутствовали, кроме братьев Хомяковых и Погодина (избранного редактором), Пушкин, Мицкевич, Баратынский, два брата Веневитиновых, два брата Киреевских, Шевырев, Титов, Мальцев, Ражалин, Раич, Рихтер, Оболенский, Соболевский. Толчком, внесшим разлад в молодые московские кружки 30-х годов, было "Философическое письмо" Чаадаева, помещенное в "Телескопе", где он заявлял, что "мы не имеем ничего индивидуального, на что могла бы опереться наша мысль... Не знаю, в крови у нас что-то отталкивающее, враждебное совершенствованию. После этого скажите, справедливо ли у нас почти общее предположение, что мы можем усвоить европейское просвещение?" Уже давно созревала национальная теория защиты заветов прошлого, - нужен был только толчок. И вот Киреевский, Хомяков, поддерживаемые потом К. Аксаковым, Ю. Самариным и И. Аксаковым, выступили с проповедью национальных идеалов и приступили к выработке основных положений своего учения.

Таким образом, те литературные московские кружки, которые после крушения идеалистического движения двадцатых годов, движимые любовью к родине, желанием ее величия и блага, работали дружно и солидарно по мере своих юных сил, - теперь разошлись в разные стороны, и хотя их цели и желания остались одни и те же, но пути, которыми возможно было бы их достичь, признавались различными. Установившийся взгляд на образовавшиеся и поныне существующие два течения таков: одни во всем хотят копировать Запад, другие проповедуют восстановление отживших московских порядков; одни, безусловно, прогрессисты, другие ретрограды, враги всякого государственного развития. Такой взгляд слишком односторонен, оба учения в своем чистом виде являются полной картиной цельного мировоззрения, а не единственно политическими учениями, и нередко убежденные западники более реакционны, чем Самарин со своей брошюрой "Революционный консерватизм" или К. Аксаков, указывавший в поданной чрез графа Блудова Императору Александру II, вскоре после его вступления на престол, записке на необходимость "полной свободы слова устного, письменного и печатного", а равно о "восстановлении земских соборов в тех случаях, когда правительство пожелает спросить мнение страны". Различие их воззрений покоится лишь на различном понимании путей прогрессивного совершенствования.

В этих двух школах особенно резко отразился весь разлад русского мировоззрения. Оба эти направления, взаимно развиваясь и противореча друг другу, носили в себе, в своих идеях и своем развитии коренную ошибку: одно стремилось возделывать чуждые растения на не подготовленной историческим ходом жизни для них почве, а другое не представляло себе ясно того растения, которое должно было дать на русской ниве обильную жатву. Западники, увлекаясь внешним блеском европейской культуры, видели ее пышные плоды, но весьма небрежно исследовали ту почву, на которую они собирались ее пересадить; славянофилы ревностно изучили почву, но весьма смутно отдавали себе отчет о тех растениях, которые возможно было плодотворно культивировать на ней. Под влиянием этих идей, все еще взаимно оппозиционных и плохо ассимилирующихся друг с другом, вся политическая жизнь XIX века идет нервным темпом. Еще Белинский, Грановский, Герцен и другие, отколовшиеся в сторону от московских кружков, искали исход из грезившегося им мрачного будущего России в сближении с западноевропейской цивилизацией. Не менее славянофилов они любили Россию, не менее их желали ее славы, не менее их работали для ее пользы: они одинаково понимали современную русскую действительность, одинаково были ею недовольны и искали выхода из этого положения.

Но и у тех, кого принято называть западниками, мы встретим мысли чисто славянофильского характера, указывающие, что и среди увлечения Западом появлялись поиски самобытных идей, и что они, в свою очередь, признавали в русской жизни наличие известных особенностей, ничем незаменимых. Так, например, мы видим это из одного письма Белинского (смотри сочинение А.Н. Цыпина "Белинский, его жизнь и переписка". I, 177-185), из его статей о Бородинском сражении. "Для России, - писал он в этом письме, - назначена совсем другая судьба, нежели для Франции, где политическое направление и науки, и искусства, и характер жителей имеют свой смысл, свою законность и свою хорошую сторону. Совсем другое назначение России. Если хочешь понять ее назначение, прочти историю Петра Великого, - она объясняет тебе все... Петр есть явное доказательство, что Россия из себя разовьет свою гражданственность и свою свободу, но получит то и другое от своих царей, так как уже много получила от них и того и другого". В другом месте, он пишет: "Ход нашей истории обратный в отношении к европейской: в Европе точкою отправления жизни всегда была борьба и победа низших ступеней государственной жизни над высшими: феодализм боролся с королевской властью и, побежденный ею, явился аристократией; среднее сословие боролось и с феодализмом, и с аристократией; у нас совсем наоборот... В царе наша свобода, потому что от него вся наша цивилизация, наше просвещение, так же, как от него наша жизнь... Пора привести в ясное, гордое и свободное сознание то, что в продолжение многих веков было непосредственным чувством и непосредственным историческим явлением; пора сознать, что мы имеем разумное право быть гордыми нашею любовью к царю, нашею безграничною преданностью его священной воле, как горды англичане своими государственными постановлениями, своими гражданскими правами, как горды Северо-Американские штаты своею свободою".

В постепенном развитии нашего западничества, тесно стоящего в связи с общим развитием мировых идей, необходимо отметить два направления: гуманитарное и реалистическое. Первое высказалось в рационализме, в известном религиозном скептицизме - и, как следствие этого, в политическом либерализме. Это было первое, так сказать, облечение в жизненную форму влияния новейших западных идей. Круг лиц, среди которых это направление возникло и получило распространение до отмены крепостного права, был невелик. Равным образом, второе направление в связи с первым охватило более широкие слои общества после реформы 1861 года. Главным источником интереса явился здесь, конечно, социально-экономический вопрос, который, несомненно, стал весьма важен и существенен с переходом к системе денежного хозяйства, исчезновением дарового труда и выступлением России на мировом торговом рынке, Оба эти направления волнуют точно так же умы и на Западе. Затронутые вопросы настолько широки, общечеловечны и неизбежны при современном мировом строе, что занимающиеся ими не могут обойтись без основательного ознакомления с мыслями ученых и политиков-практиков всех наций. Знакомство с произведениями этих лиц, потрудившихся в том или ином отношении на пользу мировой культуры, невольно возбуждало и в наших западниках желание принести посильную пользу отечеству, отменить те порядки, которые, по их взглядам, казались неправильными, уничтожить все существующие недостатки и направить Россию на тот путь европейского просвещения и цивилизации, который сам по себе явился плодом исключительно внутреннего самостоятельного исторического развития идей и жизни западноевропейских государств. Если западники смотрели на учреждения и явления западноевропейской жизни, как на общечеловеческие, которые неизбежно должны стать достоянием всего мира, а поэтому для блага народов необходимо скорейшее восприятие этих начал и их усовершенствование, то славянофилы считали их местными, самобытными созданиями, пригодными лишь для тех государств, где они возникли, а поэтому отнеслись критически к необходимости этого заимствования.

Если западники все свое внимание обращали на улучшение внешних и материальных условий, то старые славянофилы смотрели в область духовную. В то время как ученые юристы проповедовали элемент принуждения, славянофилы говорили о нравственном воздействии; когда первые находили, что право есть защищенный интерес индивидуума против всех, то вторые заявляли, что такое взаимное недоверие не может служить основанием жизни независимой общины, - необходимо нравственное самосознание взаимных прав и обязанностей, освещенное великим учением христианства. Основной чертой славянофильского учения, в первоначальном его виде, является отрицание необходимости всяких юридических норм, охраняющих отдельные интересы. Конструировать их учение о государстве во всей полноте было бы весьма затруднительно, так как их теория - теория юридически бесформенного государства, построенного на нравственных началах. То, что вообще называется государством, по их мнению, есть внешняя, грубая, материальная сила. Наш же народ по своим стремлениям есть истинный носитель нравственной истины, и если ему и навязано государство, то это потому, что мы окружены враждебными странами и что в нашей стране могут появиться лихие люди, с которыми необходимо бороться. Вообще, все славянофильское племя, а великорусское в частности, с его общиной, построенной на братских началах единения, является носителем того идеала честной, мирной и трудовой жизни, к которой должно стремиться все человечество. Отводя государству второстепенную роль и подчиняя его влиянию народных начал, старые славянофилы не дали нам подробного их изложения и разбора. Однако в их учении коренится тот зародыш национального сознания, которое, не переставая жить поныне, должно явиться, наконец, основанием последовательного, прогрессивного развития нашего государственного строя, с большими, конечно, соответствиями требованиям реальной жизни и уступками идеям, созданным общими условиями современного мирового прогресса, нежели это допускали славянофилы. "Народных начал, - говорит по их адресу Градовский", - нельзя взять с разбегу и на ура. Германия додумалась до своих национальных начал, пройдя всю школу схоластики и возрождения, проделав реформацию, выдержав тридцатилетнюю войну, вынесши всю тяжелую умственную работу XVIII века, после своего "бефрейюнгскрига" пройдя школу Шеллингов, Гегелей да всевозможные общественные и политические опыты. А тут вдруг, без труда и образования, можно сказать, спросонья, обрести себе духовную самостоятельность, да еще возвестить миру такие начала, во имя которых должна пасть Европа и уничтожиться всякое ее влияние у нас".

Не входя в разбор или критику учения старых славянофилов, нельзя не сказать, что оно не могло иметь в полной мере реального применения в силу того, что они строили свое учение на общем неясном искании истины. Они писали, что чувствовала их широкая по природе и глубоко заглядывающая в сущность вещей русская душа, но в своих теориях они зашли несколько далеко, увлекаясь общеславянской идеей и идеализацией класса, не тронутого фальшью цивилизации, - крестьянства. И вот среди славянофилов появилось особое течение - "почвенников", вместо ортодоксальных взглядов старых славянофилов, вымерших со смертью в 1886 году И. Аксакова, появилась тенденция выдвинуть на первый план конкретную национальность. Вместо прежней доктрины, искавшей всемирной исторической роли русского народа, А. Григорьев, Страхов, до некоторой степени Н. Данилевский, стоявший на рубеже между этими двумя течениями, и К. Леонтьев выступили с ультранационалистическою проповедью, восхваляя великорусское и отдавая ему предпочтение пред славянским, не строя широких всемирных программ и не интересуясь планами возрождения и обновления человечества.

Подробный разбор всех этих воззрений увлек бы нас слишком в сторону от общего предмета нашего изложения, но, с другой стороны, было бы желательным для цельности и полноты картины настоящего очерка познакомиться хоть с некоторыми основными воззрениями наших националистов и мыслителей различных оттенков. Поэтому мы постараемся изложить некоторые рельефные черты этих учений и господствующих представлений о национальных особенностях русского народа и нашего строя, обычно игнорируемых при изучении истории права, о его особенных задачах и целях, как это проповедуется теми нашими мыслителями, которые указывали и будили в русском народе творческое сознание на основах своей самобытной жизни, принципы которой принимаются многими из них с некоторыми изменениями, а подчас и совершенно противоположно.

Что же касается господствующих западных политических учений, то мы не войдем в изложение их, так как они все объединены в сочинениях по истории философии права и составляют предмет введения к курсу государственной науки; но вместе с тем мы считаем необходимым, наряду с русскими общественными учениями, изложить и те определения основ нашего государственного строя, которые давались нашими исследованиями государственного права до реформ 1905 - 1906 годов. Что же касается тех взглядов на сущность указанных реформ и их принципов, которые вместе с этими событиями возникли, то мы будем их приводить и ссылаться на них при рассмотрении значения этих реформ и основ созданного ими строя. Одно лишь можно сказать по отношению к ним, что одни они рассматривают, по большей части, существующий строй не de lege lata, a de lege ferenda, исходя из общих принципов конституционного учения и стараясь подчеркнуть несовершенство русской конституции; впрочем, в некоторых случаях имеются и попытки установить известное соотношение между существующими нормами и общими принципами государственного учения. Но, во всяком случае, юридическое учение о современной русской государственной власти еще не вылилось пока в определенную форму, а лишь ощупью разбирается в отдельных вопросах.

Из указанных нами наших мыслителей, которые рассматривали наше государство с социологической точки зрения, мы ознакомимся со взглядами И.С. Аксакова, Ф. Достоевского, В. Соловьева, графа Л. Толстого, А. Хомякова, М. Каткова, К. Леонтьева.

И.С. Аксаков

Наиболее подробное изложение взглядов на оригинальность русских основ власти и на сущность нашего строя мы можем найти у Ивана Сергеевича Аксакова. Мы не имеем ни одного капитального сочинения на тему о государственном строении России. Его взгляды и мысли помещены в целом ряде отдельных статей. Постараемся же соединить высказанные там им отдельные положения, чтобы его же словами представить его взгляды на сущность русской жизни. Как один из самых выдающихся славянофилов, он, конечно, был глубоким, искренним противником "всего наносного в нашей истории, в нашей жизни, что исковеркало нас и сделало нас прислужниками чужих идей, стыдящихся самих себя, но неудачных во всех имитациях". "Отчего, по-видимому, ты так безобразна, наша святая, великая Русь? Отчего все, что ни посеешь в тебе доброго, всходит негодной травой, вырастает бурьяном да репейником... Тебя ли не наряжали, не румянили, не белили? За тобой ли не было уходу и призору? Тысяча прислужников холят тебя и денно и нощно, выписаны из-за моря дорогие учителя; есть у тебя и немцы дядьки, и французы гувернеры, - а все-таки не впрок идет тебе ученье, и смотришь ты неряхой, грязным неучем, весь в заплатах и пятнах и, как дурень в сказке, ни шагу ступить, ни слова молвить кстати не умеешь... Оттого я так безобразна, отвечает святая Русь, что набелили вы, нарумянили мою красу самородную, что связали вы могучие плечи во немецкий тесный кафтан. И связали и стиснули, да и нудите: ходить по полю - да не по паханому, работать сохой не прилаженной, похмелиться во чужом пиру, жить чужим умом, чужим обычаем, чужой верой, чужой совестью".

Как вполне русский человек, И.С. Аксаков не мог любить Петербурга с его неискренностью, с его фальшью, с его извращением русской жизни на западный манер, позой на псевдолиберализм. Его сердце тянуло в глубь Руси, туда, где бились сочувствовавшие ему патриотические сердца; "В Москву, в Москву! - писал он в "Руси" в 1881 году, - пора домой, пора покончить с петербургским периодом русской истории, со всеми кровавыми преданиями переворотов, измен, крамол XVIII и XIX веков"*. Как в русском общественном движении правые взгляды сходятся с левыми и центром на осуждении русского бюрократизма, так еще и Аксаков видел в нем ненормальный строй жизни, созданный петербургским периодом нашей истории. Его непосредственную, открытую натуру, искавшую истины, живого дела и справедливости, не привлекала к себе механическая работа канцелярий. Он бросил свою начинающуюся карьеру и осудил потом эту службу в своих статьях, показав на деле свое критическое отношение к безжизненной системе бюрократической работы, создателя которой - Петербург - он нещадно разносил. "Петербург есть отец, верховный жрец и слуга бюрократизма - то есть формального, безжизненного, отвлеченного, бумажно-чиновничьего механического управления русским народом... оно искажает, оно кривит и вне и внутри образ и дух управляемого государства. Петербург, творец и пестун казенщины - он же породил и другое зло, колоссальное, представляющееся у нас на степени истинно исторического явления, - это пошлость. Пошло все, что не искренно, условно, легковесно, скользит поверх жизни... Что может быть пошлее безличного человека? Что, кроме пошлости, может дать в своем высшем развитии обезличенная народность?" Так горячо бичуя принципы петербургского периода истории, он в 1881 году писал: "Пора, наконец, сознать, что у правительства нет, кроме чиновничества, в котором оно изверилось и которое само в себя не верит, никакого другого орудия, кроме земства" (Т. V. С. 84); "вот почему только на земскую Русь может опереться русская политическая Верховная власть, и в этом союзе земли и государства следует искать спасения от всех бед, волнующих Россию, и правильное самобытное развитие, забытое с тех пор, как Петр I, прорубив окно в Европу, стал смотреть туда, повернувшись спиной к России" (Т. V. С. 78).

______________________

* Аксаков И.С. Собрание сочинений. Т. V. С. 17.

______________________

Вместе с тем, затрагивая вообще вопрос о государстве, Аксаков подходил к нему с точки зрения отношения его к обществу. Он восставал против установившейся теории права как некоего элемента принуждения, стоящего вне жизни общества, он стремился показать, что все понятие регулирующих жизнь норм должно исходить от общего духа народа, что все эти нормы должны жить и меняться согласно с развитием народа, его духовных потребностей, а не оставаться неизменяемыми принципами, по которым необходимо строить жизнь. Осуждая и науку, дающую такое учение, и сторонников ее, он не хотел отрицать государства, он хотел показать, что не отвлеченные принципы должны нормировать жизнь государства, а историческое развитие жизни государства и выработавшийся вместе с этим дух должны служить основанием к созданию норм, сохраняющих свою силу вместе со своей жизнеспособностью и соответствием национальным заветам. "Наука, или та совершенная и замкнутая со всех сторон отшлифованная и отделанная теория, возвещает нам, что в мире нет ничего, кроме мертвого государственного механизма, что все совершается и должно совершаться от власти и посредством власти, в какой бы форме она ни проявилась, лишь бы носила она на себе печать внешней законности, - что, наконец, сама жизнь, следовательно, и жизнь духа, есть одно из отправлений или функций государственного организма. С точки зрения такой несчастной доктрины, нет места, вне порядка государственности, никакому свободному творчеству народного духа. Начало внешнее, начало принудительное (в монархической ли или республиканской форме), начало правды формальной и условной ставится выше начала внутренней свободы, правды и совести. Проповедники смешивают внешнее с внутренним, форму с содержанием, норму с живой самостоятельною силой, кору с сердцевиной... Государство, конечно, необходимо, но не следует верить в него, как единственную цель и полнейшую норму человечества. Общественный и личный идеал человечества стоит выше всякого совершеннейшего государства, точно так, как совесть и внутренняя правда стоит выше закона и правды внешней... Для юриста важно свободное отношение жизни к закону, его исполнимость или неисполнимость, его соответствие или несоответствие современному уровню общественной нравственности, его содержание, а не сигнатура. Закон не есть непреложная истина, не есть какое-то непогрешимое изречение оракула, не подверженное изменениям: он имеет значение ограниченное и временное, и бессмыслен закон, носящий в себе притязания уловить в свои тесные рамки свободную силу постоянно творящей и разрушающей жизни! Самое "право" не есть нечто самое для себя и по себе существующее; неспособное выразить полноты жизни и правды, оно должно ведать свои пределы и находиться, так сказать, в подчиненном отношении к жизни и к идее высшей нравственной справедливости" (Т. II. С. 18 и 19).

Сопоставляя, таким образом, доктрину и органическую жизнь, И.С. Аксаков еще в 1861 году, в этот исторический год, предостерегал новые, молодые силы от увлечения чужими теориями. "Только, освободясь от всякого духовного и умственного рабства пред последним словом науки вообще и западной науки в особенности, только признав за русской народностью право на самостоятельную духовную и умственную деятельность, только проповедью духовной свободы, живого знания и любвеобильной мысли будут они в состоянии направить к плодотворной работе молодые русские силы" (Т. II. С. 21).

Видя в государстве выражение отвлеченной мысли, он ищет жизни внутри государства - в обществе, в народе, в которых идет органическое развитие процесса творчества и которые хранят в себе заветы прошлого и принципы культурного развития. Но прежде чем войти в обсуждение этого вопроса, Аксаков задается таким, вполне естественным, вопросом: "Что такое общество и какое его значение у нас в России между землей и государством?", а затем и отвечает на этот вопрос: "Общество, по нашему мнению, есть та среда, в которой совершается сознательная, умственная деятельность известного народа, которая создается всеми духовными силами народными, разрабатывающими народное самосознание. Другими словами, общество есть народ во втором моменте, на второй ступени своего развития, народ самосознающий". Вместе с тем мы не можем не привести его определения понятия народа. Народ, как население известной страны, представляющее цельность нравственную и физическую, "хранит в себе развитие своей духовной особенности, своего типа. Но этот тип, эта особенность являются в нем на степени и с характером силы стихийной, - разумеется, не в физическом, а в духовном смысле, силы духовной, но еще не покоренной личному сознанию, не ставшей предметом сознания"... В этой-то массе и совершается бессознательное творчество народного разума и воли... Само народное творчество принадлежит всему народу, развивающемуся по своим внутренним основным законам, а не отдельным лицам; так всему же народу принадлежит пока и сознание этого творчества. Отдельные лица уже особым, новым действием пересознания постигают мысль, вырабатываемую народным творчеством. Это постижение народной мысли личным сознанием есть уже новая ступень в жизни народной - народное самосознание. Это самосознание совершается в обществе, которое, по существу, является тем же народом, но в высшем своем человеческом значении, не пребывающим только в известных началах своей народности, но сознающим их, сознательно развивающимся и совершающим свой земной исторический подвиг" (Т.И. С. 37).

При таких своих взглядах на государство и общество Аксаков противополагает их друг другу, причем все свои симпатии оставляет на стороне второго. Государство, по его определению, есть начало внешней деятельности; общество - внутренней, нравственной, умеряющей деятельность внешнюю, полагающей ей нравственные пределы. При отсутствии общества, при бездействии его государственное начало, захватывая все шире и шире круг своей деятельности внутри государства, может, наконец, как кора сердцевину, сдавить и почти заглушить жизнь народа, находящегося на степени непосредственного бытия. И вот в этом случае только сознание народных начал, только общество, служащее истинным выражением народности, являющее высшую сознательную деятельность народного духа, может спасти народ и остановить растущее внутрь государство. Восставая против чрезмерного порабощения всех отраслей жизни государством, роль которого в России, по его взгляду, разрослась чрезмерно, он находит, что государство и государственное начало должны быть отвлечены от жизни народа и общества на поверхность и оставаться в тех скромных пределах, какие полагает им духовная и нравственная силы, выражением чего должно служить свободное печатное слово. Разграничивая общество от государства, он и деятельности правительственной противополагает деятельность общественную, которая на русском языке обозначается словами земля, земство, земщина, предполагая в единении этих двух начал правильное развитие русской жизни. В своей проповеди широкого развития земского самоуправления он, наравне с другими славянофилами, был сторонником органа, завершающего идею выражения голоса земли, - земского собора, который, по его определению (Т. V. С. 90), есть свободный акт самодержавной власти, ее прерогатива. Причем, собираясь на земский собор, идущие туда лица вступают в него с тем, чтобы "утвердить государственную меру на всеобщем сознании и согласии, на всеземской готовности нести за нее сообща с царем и нравственную ответственность". Из этих слов мы можем уловить, что, по мысли Аксакова, понятие самодержавной - как русской Верховной - власти заключалось именно в психологической гармонии царских решений с народными желаниями, основанными на нравственных началах.

Как мы уже видели, мы не найдем у И.С. Аксакова юридического учения о государстве в том смысле, как это трактуется с профессорских кафедр; он говорит об этом со своей точки зрения - бытовой и моральной, он говорил, как думал и понимал, он говорил от той земли, за которую так ратовал.

Вот почему и в своих словах о русской Верховной власти он основывает ее не на учениях теоретиков, а на народном сознании ее исторических бытовых начал, на внутреннем признании народом царя - самодержцем. "Правда нашего самодержавия основана не на недоразумениях, и не во тьме коренится, а на отчетливом и свободном убеждении всего народа в современной необходимости именно этой, а не другой формы правления, и в преимуществе этой формы пред всеми другими для его дальнейшего преуспевания и развития, как гражданского общества и политического организма" (Т. V. С. 15).

Эта форма, по его мнению, только и подходит русскому народу, видящему в царе не отвлеченный принцип, а человека "с живой человеческой душой, с русским сердцем и с христианской совестью"... "Скажем, что, по мнению русского народа, как мы его понимаем, лучше видеть власть, без которой обойтись гражданскому обществу по его немощи невозможно, наделенною человеческой душой и сердцем, облеченною в святейшее звание "человека", нежели обратить ее в какой-нибудь бездушный механический снаряд, вроде, например, парламентского большинства" (Т. V. С. 13).

Определяя нашу государственную власть с бытовой стороны, как продукт народного сознания, он видел русский политический идеал в связи самоуправляющейся местно земли с самодержавным царем. Мы не встретим у И.С. Аксакова анализа Верховной власти, но зато мы находим здесь весьма интересное социальное учение о нашем строе, отрицание государства как некоего абстрактного начала, вне народа стоящего, и подчинение его духу народности, духу исторического развития страны.

Аксаков - сторонник возвращения к старине, к принципам земского управления страной в единении царя с народом, разрушенном западными течениями в русской истории XVIII и XIX веков, - вовсе не был каким бы то ни было защитником противодействия развитию страны, он требовал лишь этого в согласии с основными законами, конституцией национальных исторических заветов. Он отрицает учение о консерватизме и прогрессе в той их государственной форме, в которых мы их привыкли понимать, отрицает их взаимное противоречие. Консервативно, по его представлению, то, что народно, то есть то, что не противоречит основным началам народности, а вместе с тем то, что в этом смысле народно, то и прогрессивно, так как развитие, связанное с искажением общественной жизни, есть болезненное уродство и не способно к нормальному росту. "В нашей старине, по его словам, вместе с отпором новизнам, чуждым русскому народному духу, таятся и действительные условия истинного прогресса - живого, плодотворного развития земских основ нашего государственного строя, под сенью могущественной, вполне своей народу и всей земле, вполне национальной по духу и стремлениям Верховной державной власти" (Т. V. С. 97).

Ф.М. Достоевский

Почти все наши публицисты XIX века трактуют о народе, задаваясь целью систематизировать его оригинальные мировоззрения. Равным образом, и на практике эти стремления народопознания выражались в "хождении в народ", в проповеди ему различных социальных и научных доктрин, в восприятии которых видели народное спасение, но, как известно, вся эта миссионерская деятельность не дала никаких результатов: обе стороны друг друга не поняли, и многомиллионная масса по-прежнему осталась в своей замкнутой среде при своих взглядах. Народ и та часть общества, которая носит наименование интеллигенции, не слились и остались один против другого.

Во всех своих сочинениях и статьях наши публицисты говорят о народе как-то бережно, с нежной заботливостью, а подчас и со снисходительным сожалением. Мы менее всего можем надеяться встретить тут юридические построения или даже учения о суверенитете идеализируемого народа: мы прочтем тут лишь об обязанности власти заботиться о народе. Власть и народ представляются по этим взглядам выросшими на различных основаниях. Было бы излишним входить во все детали таких воззрений наших мыслителей, но нельзя не обратиться к тем из них, которые, понимая, какую важную роль в нашей исторической жизни играла психология народа, смотрели на события жизни с психологической точки зрения. В этом отношении мы не можем не остановиться на взглядах Достоевского и Владимира Соловьева, глубоко знавших русскую душу: один душу мыслящую, другой - душу чувственную.

Если у иных великих русских писателей, как, например, у Тургенева мы можем познакомиться с картиной нашей действительности, с внешними проявлениями русской души как в ее индивидуальных, так и социальных стремлениях, то у Достоевского мы найдем все движения этой души, всю психологию как индивида, так и целого общества. Владимир Соловьев о Достоевском и его сочинениях сказал, что общественное значение его романов велико*, в них предсказаны важные общественные явления, которые не замедлили обнаружиться; вместе с тем эти явления осуждены во имя высшей религиозной истины и указан лучший исход для общественного движения в принятии этой самой истины.

______________________

* Соловьев В.С. Сочинения. Т. III. С. 180.

______________________

Относясь весьма скептически к Западу, к его блеску и благосостоянию, он считал своего рода преступлением следовать западным идеалам, которые так не прочны*.

______________________

* Достоевский Ф.М. Дневник писателя. Август. 1880.

______________________

"В Европе, где накоплено столько богатства, все гражданское основание всех европейских наций - все подкопано и, может быть, завтра же рухнет бесследно на веки веков", тогда как русский народ "при всей его экономической нищете" проявляет в себе "великую силу любящего и всеединяющего духа", который всегда спасал Россию в тяжелые моменты ее исторической жизни. Признавая нравственное превосходство России перед Европой, он верует, что она не сегодня-завтра придет искать у нас спасения от себя самой. И между тем вся наша интеллигенция не видит всю высоту русского народа и не знает его, она живет лишь для других, для чужих и способна лишь, продавая крепостных крестьян, ехать в Париж, издавать социальные журналы или, подобно Рудину, умирать за границей на баррикадах*.

______________________

* Достоевский Ф.М. Дневник писателя. Январь. 1877.

______________________

Гоняясь за Европой, мы в угоду ей "презирали свою национальность", стыдились своего собственного я. Надо прогнать лакейскую боязнь, что нас назовут в Европе азиатскими варварами и скажут про нас, что мы азиаты еще более, чем европейцы*.

______________________

* Там же. Январь. 1881.

______________________

И эта боязнь преследует нас уже почти два века. "А между тем, - говорит он в заметке о взятии Геок-Тепе, - Азия, может быть, и впрямь наш исход в будущем". Признавая неизмеримую нравственную силу за русским народом, он простирается ниц пред идеей русского царя, "как высшего носителя идеала великого национального духа, воплощения народа, всей его идеи, надежд и верований его". Россия народна, и в каждый значительный момент нашей исторической жизни дело всегда решалось народным духом и взглядом, царями народа в высшем единении с ним. Устанавливая этот взгляд, он снова бросает упрек нашей интеллигенции, этой "международной обшмыге", презирающей свой народ: "Это чрезвычайно важное историческое обстоятельство обыкновенно у нас пропускается почти без внимания нашей интеллигенцией и вспоминается всегда как-то вдруг, когда грянет исторический срок"*.

______________________

* Там же. Март. 1877.

______________________

"Если хотите, - говорит он в другом месте, - у нас в России и нет никакой другой силы, зиждущей, сохраняющей и ведущей нас, как эта органическая, живая связь народа с царем своим, и из нею у нас все и исходит"*. "Отношение это русского народа к своему царю есть самый особливый пункт, отличающий наш народ от всех других народов Европы и всего мира". "Наши умники, - восклицает он, - не понимают, что история наша не может быть похожей на историю других европейских народов, и что все у нас переделается в Европу без всякой особливости. Свобода наша, после периода лжеевропеизма, утвердится не письменным листом, а созиждется лишь на детской любви народа к царю, как к отцу. Вот тут-то и заключается идея глубокая и оригинальнейшая, тут-то организм живой и могучий, организм народа, слиянного со своим царем воедино. Идея же эта есть сила". Речь Достоевского 8 июня 1880 года на Пушкинских торжествах была по горячности и искренности своего чувства наилучшим выражением его стремления к идеалу родной земли. В это же самое время он издает свой роман "Братья Карамазовы", где он рисует Россию. Старик - отец, полудикая, исковерканная европейским влиянием провинция - Иван, олицетворяющий Европу и ненавидящий современную Россию - Димитрий, над которыми возвышается Алексей - будущая великая святая Русь. Владимир Соловьев определил основную мысль Достоевского: "Россия должна сказать новое слово - это есть слово примирения для Востока и Запада в союзе вечной истины Божьей и свободы человеческой. Вот высшая задача и обязанность России, и таков общественный идеал Достоевского".

______________________

* Там же. Январь. 1881.

______________________

В.С. Соловьев

Мы были бы неправы, не упомянув вслед за Достоевским ни слова о нашем знаменитом философе Владимире Соловьеве. Преданный идее нравственно-религиозной, он, казалось бы, должен быть чужд всяких политических вопросов, но в действительности он был такой любящий сын своей родины, верящий в "святую Русь", что он не мог не оценивать ее мировой роли, не указывать на ее оригинальное положение. Чистота сердца и души, живое стремление к идеалу - все это делало Владимира Соловьева щепетильным по отношению к вопросам политики. В его устах всякая политика, связанная с угнетением, человеконенавистничеством, имела осуждение; недаром же он осуждал политику того, кто считался гениальным умом и государственным мужем недавнего времени - Бисмарка. Выйдя из учения славянофилов, на страницах органа которых - "Руси" появились его первые произведения, и всецело разделяя идейные и нравственные стремления первых славянофилов, видоизменившихся затем новым направлением, он стал критиком последних. И как бы с точки зрения старого славянофила он осудил все новое направление этого учения, которое, выйдя из неопределенных политических идеалов старых славянофилов, постепенно сблизилось с новыми консервативными учениями. Владимир Соловьев, подобно, например, А. Хомякову, в основание политических взглядов ставил идею религиозную, которой, по его мнению, должна руководствоваться вся общественная жизнь. Россия, по его словам, "имеет в мире религиозную задачу"*, и исполнение этой задачи он видит в тесном союзе России с Западом. П. Милюков изъясняет** основную идею Владимира Соловьева в смысле установления всемирной монархии путем облечения всемирной Церкви политической властью, необходимой для спасения и возрождения Европы и всего мира, что является возможным с помощью союза между русским царем и римским первосвященником. Идея сближения Запада и Востока, слияние этих двух различных культур была ему особенно приятна, и осуществление ее он видел в России. "Недаром тогда, - говорит он по поводу Пушкинской речи Достоевского, - почувствовалось, что упразднен спор между славянофильством и западничеством, а упразднение этого спора значит упразднение в идее самого многовекового исторического раздора между Востоком и Западом: это значит - найти для России новое нравственное положение, избавить ее от необходимости продолжать противохристианскую борьбу между Востоком и Западом и возложить на нее великую обязанность нравственно послужить и Востоку и Западу, примиряя в себе обоих"***. "Россия должна сказать новое слово - это есть слово примирения для Востока и Запада в союзе вечной истины Божьей и свободы человеческой"****.

______________________

* Соловьев В. С. Собрание сочинений. Т. V. С. 30.
** Милюков П. Из истории русской интеллигенции.
*** Соловьев В. С. Собрание сочинений. Т. III. С. 197. Три речи в память Достоевского.
**** Там же. С. 200.

______________________

Говоря о слиянии с Западом, он видел в этом объединении человечества, двух его разномыслящих половин, сторону духовную: "действительное и внутреннее примирение с Западом состоит не в рабском подчинении западной форме, а в свободном соглашении с тем духовным началом, на котором зиждется жизнь западного мира*.

______________________

* Соловьев В.С. Собрание сочинений. Т. V. С. 18.

______________________

В этих своих взглядах он не осуждал Запад, он не восставал против реформ Петра I, но из общего положения о примирении начал Запада и Востока в'' России, о духовном возрождении, идущем из России для всего мира, явствует, что в глазах Владимира Соловьева Россия являлась неким особым государством, народ которого облечен особым высшим чувством нравственности. Вот почему он не видит в русском народе того чувства эгоизма, зависти, властолюбия, которые существуют на Западе. "Не от национальности, - пишет он, - отрекались наши предки, а от похоти властвования..."* То же отречение от властолюбивой похоти, от принципа "народного верховенства" (le souverainete du peuple) проявлялось и после варягов несколько раз в русской истории, а в 1613 году, когда государство разбилось вдребезги, народ восстановил его снова, ходил по самодержавного царя за Волгу, несколько лет упрочивал его власть авторитетом и надзором своих земских соборов, а потом с полным доверием, не заручившись никакими гарантиями, "пошел в отставку", по выражению Хомякова, "возвратился к своей земской жизни". Видя в таком особом свете моральную фигуру русского народа, он такой же моральный оттенок придает и понятию русского царя, и это он высказал в своей лекции 13 марта 1881 года**. "Несомненно, для народа царь не есть представитель внешнего закона. Да. народ видит в нем носителя и выразителя всей своей жизни, личное средоточение всего своего существа. Царь не есть распорядитель грубой физической силы для осуществления внешнего закона. Но если царь действительно есть личное выражение всего народного существа, и прежде всего, конечно, существа духовного, то он должен стать твердо на идеальных началах народной жизни. То, что народ считает верховной нормой жизни и действительности, то и царь должен ставить верховным началом жизни". Из всех приведенных выше определений Владимира Соловьева невозможно, конечно, составить цельной системы политического строя, но из всего сказанного мы видим, что такой философ и моралист, как Владимир Соловьев, видел в России и ее царе известное оригинальное национально-самобытное понятие, заключающееся в известном нравственном объединении народных и правительственных начал.

______________________

* Соловьев В.С. Собрание сочинений. Т. V. С. 44.
** Соловьев В.С. Собрание сочинений. Т. III. С. 383-387 и журнал "Былое". Март 1906. С. 52.

______________________

Граф Л.Н. Толстой

Точно также и у другого нашего мыслителя, у Л.Н. Толстого, мы наталкиваемся на взгляды, напоминающие славянофилов и до некоторой степени В. Соловьева. Убежденный враг государственности, каких бы то ни было форм государственной жизни, социализма, революционных переворотов, капиталистического строя жизни, современной цивилизации, основанной на капитале, он проповедует отречение от всех основ современной жизни, от всякого патриотизма, который он считает "чувством неестественным, неразумным, вредным, причиняющим большую долю тех бедствий, от которых страдает человечество", от всякой, подобно В. Соловьеву, национальности. Считая, как и старые славянофилы, государство за явление зла, он пишет, что "русский народ всегда смотрел на власть не как на благо, к которому свойственно стремиться каждому человеку, как смотрит на власть большинство европейских народов и как, к сожалению, смотрят уже некоторые испорченные люди русского народа, но смотрел всегда на власть как на зло, от которого человек должен устраняться"*.

______________________

* Изложение взглядов графа Л.Н. Толстого на государство см. в книге Эльцбахер - "Анархизм". О государстве в связи с русскими событиями см. статьи Толстого: "Одумайтесь", "Единое на потребу", "Конец века" (написана в декабре 1905 года), "Патриотизм и правительство", "Обращение к правительству, революционерам и народу", "О значении русской революции" и другие.

______________________

Несмотря на такую враждебность к государству, на горячее желание его переделать, в области истории Л. Толстому остается с горечью и подчас в резких выражениях констатировать факт развития понятия государства, но и в констатации этого факта он подчеркивает особое отношение русского народа к истории развития государственной власти, отношение пассивное, одному этому народу присущее, основанное на идее непротивления злу. Эту идею он видит в легенде о призвании варягов: "Мы не хотим сами участвовать в грехах власти. Если вы не считаете это грехом, приходите и властвуйте". Отвергая необходимость существования государственной власти как установляющей порядок общежития, Толстой видит исчезновение этого зла с усвоением человечеством "христианского учения в его истинном, освобожденном от извращений и лжетолкований значении". Сходясь здесь на важной роли учения Христа в области государственных вопросов, он смотрит шире славянофилов и В. Соловьева, признававших лишь за Православием особые задачи в культурной жизни. Он шире в этой идее нравственного христианского возрождения, долженствующего изменить весь мировой строй. Но и в этой проповеди общего христианского возрождения на социально-анархических началах идеального человечества он, считаясь с историей, видит в русском "совсем особенном по своему складу стомиллионном народе" ту почву, на которой должно начаться это возрождение, так как в нем "удержалось истинное христианство, как учение братства, равенства, смирения и любви". Признавая за Россией первенство возвещения миру новых начал, Толстой в то же время видит в русском революционном движении, осуждая при этом всякие социалистические и конституционные тенденции, "признак начинающегося разрушения русского государства. Разрушение же русского государства есть, по моему мнению, признак начала разрушения всей лжехристианской цивилизации".

Но если русский народ в силу своего особенного религиозного чувства, которое всегда подчеркивалось всеми нашими националистами и теоретиками основ самобытной власти, способен отречься от всякого государственного порядка и руководствоваться в своей жизни лишь одной христианской моралью, то в нем сложилась, по мнению Л. Толстого, вместе с тем и та форма жизни, которая необходима для этого анархического, бесформенного строя: "русскому народу нужно продолжать жить своей земледельческой, мирской, общинной жизнью". В своей проповеди христианского учения, в идеализации нетронутого цивилизацией крестьянства, в общинно поземельном устройстве, наконец, в не чуждом ему взгляде отделения от правительства царя, символизирующего идею справедливости и милосердия*, Толстой напоминает до известной степени славянофилов. Но, признавая известные оригинальные черты русского народа, идеализируя их и видя в них залог развития своих направлений, Толстой, считая государство злом, которому противополагаются все указываемые им самобытные наши начала, впадает в некоторое противоречие уже потому, что развитие общественных этих начал издревле возможно было лишь при существовании прочного государственного союза на заре политической жизни страны. Но не это нас тут интересует, для нас важно то, что и такой анархический и космополитический мыслитель, как Толстой, не может не признать исторически развивающихся самобытных основ нашей государственности, отличающихся от других, хотя и понимаемых им по-своему, в пользу своих воззрений.

______________________

* См. журнал "Былое". 1906, март. Событие 1 марта и Л. Толстой. Пересказ письма Толстого к Императору Александру III.

______________________

А.С. Хомяков

Близко к Владимиру Соловьеву в изображении моральных черт русской национальности подходил А. Хомяков, который, в свою очередь, видел необходимость примирения национальных и западных начал в нашей жизни, но решительно восставал против порабощения наших взглядов западными понятиями. Он смотрит радужно на будущее, в котором видит развитие русских исторических начал с помощью науки. "Нет сомнения, - пишет он, - что у нас наука совершит то, что она разумно начала, и что она соединится с истинным просвещением России посредством строгого анализа в путях исторических, посредством беспристрастной оценки всякой истины, откуда бы она ни явилась, и любви ко всему доброму, где бы оно ни высказывалось. Тогда будет и у нас то жизненное сознание, которое необходимо всякому народу и которое обширнее и сильнее сознания формального и логического. Тогда и крайнее наше теперешнее смирение пред всем иноземным и наши попытки на хвастовство, в которых самоунижение проглядывает еще ярче, чем в откровенном смирении, заменяется спокойным и разумным уважением наших исконных начал"*.

______________________

* * Хомяков А.С. Собрание сочинений. 1900. Т. I. С. 28.

______________________

К этому же он добавляет: "Нам не суждено еще сделаться органом, выражающим русскую мысль: хорошо, если сделаемся хоть сосудами, способными сколько-нибудь ее воспринять. Лучшая доля предстоит будущим поколениям. В них уже могут выразиться вполне все духовные силы и начала, лежащие в основе Святой Православной Руси"**.

______________________

* Там же. С. 173. По поводу Гумбольдта; написано в 1849 году.

______________________

В своих взглядах на подчинение России западным влияниям он подчеркивает ошибку Петра Великого, но указывает на то, что дух национальный все-таки остался, несмотря на эту внешнюю иностранную культуру: "Много ошибок помрачают славу преобразователя России, но ему остается честь пробуждения ее к силе и к сознанию силы. Средства, им употребленные, были грубые и вещественные, но не забудем, что силы духовные принадлежат народу и церкви, а не правительству; правительству же предоставлено только пробуждать или убивать их деятельность каким-то насилием, более или менее суровым. Но грустно подумать, что тот, кто так живо и сильно понял смысл государства, кто поработил вполне ему свою личность, так же как и личность всех подданных, не вспомнил в то же время, что там только сила, где любовь, а любовь только там, где личная свобода"*.

______________________

* Хомяков А.С. Собрание сочинений. 1900. Т. III. С. 27.

______________________

Однако Хомяков верит в возрождение и развитие национальных русских основ, свободных от всяких рамок чуждых понятий. "Теперь, когда эпоха создания государственного кончилась, когда связались колоссальные массы в одно целое, несокрушимое для внешней вражды, настало для нас время понимать, что человек достигает своей нравственной цели только в обществе, где силы каждого принадлежат всем и силы всех каждому. Таким образом, мы будем подвигаться вперед смело и безошибочно, занимая случайные открытия Запада, но придавая им смысл более глубокий или открывая в них те человеческие начала, которые для Запада остались тайными, спрашивая у истории Церкви и законов ее - светил, путеводительных для будущего нашего развития, и воскрешая на святости уз семейных и на неиспорченной индивидуальности нашего племени. Тогда в просвещенных и стройных размерах, в оригинальной красоте общества, соединяющего патриархальность быта областного с глубоким смыслом государства, представляющего нравственное и христианское лицо, воскреснет древняя Русь, но уже сознающая себя, а не случайная, полная сил живых и органических, а не колеблющаяся вечно между бытием и смертью*.

______________________

* Там же. С. 29.

______________________

Как уже указывалось выше, мы не имеем целью останавливаться особенно подробно на взглядах наших мыслителей и публицистов об оригинальности нашего строя и, излагая наиболее рельефные из них, желаем лишь показать, что сознание оригинальности русского быта проявляется весьма сильно, и сознание это выражалось не в отдельных определенных нормах или в теоретических построениях, а в указаниях общих принципов основ нашего государственного строя. Однако развитие этих идей требовало облечения их в известную практическую форму. Таких готовых форм мы не найдем даже у таких публицистов, которые, оставляя в стороне принципы нравственных начал, выступали с изложением национальных основ государственного строя и старались найти то русло, по которому должна была идти русская жизнь. Если старые славянофилы, устанавливая государственную психологию русского народа и видя в ней особые черты, благодаря историческим условиям, не входили в рассмотрение деталей ее организации, то новая школа почвенников, решительно восставая против какой бы то ни было западной идеи, хотя бы уже и воспринятой жизнью, желала установления в России и особой политической системы, но какой именно, она, видимо, не знала сама и не могла себе ее ясно уяснить*.

______________________

* Например, Данилевский. "Россия и Европа". С. 126 (издание 1871 года): "Будучи чужда европейскому миру по своему внутреннему складу... Россия должна стать главой особой самостоятельной политической системы государств и служа противовесом Европе во всей ее общности и целости".

______________________

Чтобы ознакомиться с этими полными неопределенностей воззрениями, приведем для примера взгляды Леонтьева и Каткова.

К.Н. Леонтьев

Относясь своеобразно к славянофильству, которое он называл "мечтательным и неясным учением", он прямо доказывал, что "славянство" есть термин без всякого культурного содержания, что славянские народы жили и живут чужими началами. В основу их развития был положен византизм, которому поныне приходится конкурировать с возрастающим влиянием европеизма. Россия своим развитием обязана именно византизму, который Леонтьев идеализировал, но объяснял его в весьма туманных красках. "Византизм в государстве значит самодержавие. В религии он значит христианство с определенными чертами, отличающими его от западных церквей, от ересей и расколов... Византизм отвергает надежду на всеобщее благоденствие народов... Византизм есть сильнейшая антитеза идеи всечеловечества в смысле земного всеравенства, земной всесвободы, земного всесовершенства и вседовольства"...

В таком виде византизм всосался в нашу плоть и кровь. Сходясь со славянофилами в мысли о разложении Запада, которое, по его мнению, являлось следствием общего естественного закона, а не порока в основных началах, он признавал наличность его в России, находя этот губительный процесс в развитии эгалитарной буржуазности после Крымской войны и освобождения крестьян. Принимая Византию за исходную точку, откуда вышла идея царской власти, Леонтьев находил, что эта идея слилась у нас с родовым началом: "Родовое чувство, столь сильное на Западе в аристократическом элементе - у нас нашло себе главное выражение в монархизме... У нас родовой наследственный царизм был так крепок, что и аристократическое начало приняло под влиянием его служебный, полуродовой характер". Наш царизм, по его мнению, основанный на родовом быту, развивался под влиянием византийской идеи, а наряду с этим "родовое чувство общества приняло у нас государственное направление". Останавливаясь подробно на общих рассуждениях, Леонтьев не дает ни подробного анализа того "монархического начала, которое у нас является единственным организующим", ни сущности его, ни отношения к народу, ни влияния на государственный строй. Таким образом, в смутном искании общего строения русского государства ему недоставало аналитического ума юриста для более тщательного и схематического построения своих положений*.

______________________

* См.: Леонтьев К.Н. Византизм и славянство.

______________________

М.Н. Катков

Также ушедшим в сторону от идеалистов-славянофилов является другой крупный публицист - М.Н. Катков*. Ему, равно как Г.П. Данилевскому и Ю.Ф. Самарину, работавшему в Редакционной комиссии по освобождению крестьян, бросается упрек, что они не удержались на точке зрения православно-русского славянофильства, стали под русскими именами проповедовать иностранные понятия и положили начало новому направлению - русских государственников и русских народников.

______________________

* Катков М.Н. Собрание передовых статей из "Московских ведомостей". М., 1897-1898. Т. 1-25.

______________________

Действительно, Катков был государственником, он не мог удовлетвориться неясными идеалами славянофилов, стремившихся примирить идейные представления с современной действительностью, он хотел ясно и определенно рисовать себе картину власти. Но старая точка зрения славянофильства - отвлеченная идея без анализа ее построения - осталась у него, и это мы можем увидать в его статьях о народном представительстве. Отвергая его, он указывал на необходимость обращения к народу, но не объясняя, каким путем это может быть исполнено. "В каких бы размерах, силе и форме ни замышляли представительство - оно всегда окажется искусственным и поддельным произведением и всегда будет более закрывать народ с его нуждами. Оно будет выражением не народа, а чуждых ему партий".

Высказав такой свой решительный взгляд на народное представительство, он в 1881 году, в этот тревожный год, писал о необходимости близости к народу: "Правительству необходимо сближение с народом, но для этого требуется обратиться к нему непосредственно, а не через представительство какое бы то ни было, узнавать нужды страны прямо от тех, кто их испытывает... Устроить так, чтобы голос народных потребностей, не фиктивных, а действительных достигал престола без всякой посторонней примеси - вот задача, достойная правительства самодержавного монарха, вот верный шаг на пути истинного прогресса". Сопоставляя обе эти мысли, невольно бросается в глаза какая-то неопределенность и противоречие, соединенные с фактической невозможностью осуществления этого желания; но нечто подобное мы слышим в этом же году в "Дневнике писателя" и от Достоевского, - Катков боится представительства, которое закроет собой народ с его нуждами. Достоевский боится тех "людей в белых жилетах", взгляды которых "не похожи на склад русского народного миросозерцания", которые "брезгливы к народу и высокомерны к земле русской", которые одни, по их мнению, "могут совет сказать" и "научить народ его правам и обязанностям" - и вот они-то и "кончат тем, что заведут для одних себя говорильню". Катков хлопотал за нужды народа, Достоевский за нужды "лаптя" и "зипуна", и в указанных выше мнениях, в сущности, противоречия нет: Катков, как и Достоевский, видел, что лица, руководившие при них и политикой, и общественной жизнью, тяготели к западным принципам, не знали, да и знать не хотели русского народа; если это было так при абсолютном строе, то при введении парламента влияние Запада лишь усилилось бы, и "европейские русские люди" совсем бы забыли Россию, тогда как Катков и Достоевский именно стремились к возрождению в России русского, сохранившего еще свои основные черты в народе. Если Достоевскому, как психологу, можно ставить в заслугу то, что он улавливал в массах настроения и высказывал, что испорчено в народной психике, то Каткову, как публицисту и общественному деятелю, следует поставить в вину, что он, указывая, что следует делать, не говорил, как это надо исполнить и каким путем достичь осуществления русских интересов на национальной почве; отвергая идею народного представительства, он не учил, каким иным способом можно было осуществить его желание - непосредственное выражение народных нужд. Катков, желая, видимо, избежать выработанных Западом форм представительства, не чуждых, однако, и нашим земским соборам, не мог сам придумать каких-либо новых, практически удобных, форм общения народа с Верховной властью и закончил этот вопрос вместе с Достоевским лишь осуждением тех элементов населения, которые, склоняясь к европеизму, устраивают средостение между царем и русским народом. Более определенно высказывается Катков о Верховной власти и ее отношении к народу. Он видит основу русского государства в единении царя с народом. "Все разнородные племена великого русского мира, - говорит он, - составляют его живые части и чувствуют свое единство с ним в единстве государства, в единстве Верховной власти - в Царе, в живом олицетворении этого единства". "Россия сильна именно тем, что народ ее не отделяет себя от своего Государя". Это единение возможно только при неограниченном доверии народа к своему царю, при вере в его неусыпные заботы о благе народном, и эту черту Катков отмечает через 20 лет после вышеприведенных слов. "Противоположность между нами и Западом в том состоит, что там все основано на договорных отношениях, а у нас на вере. Такое слияние царя с народом и взаимная их принадлежность друг к другу вели к тому выводу, что всякая царская служба была службой государственной, и всякая государственная служба - царской, то же самое были и обязанности". Катков последовательно пришел к этому выводу: "Служба Государю не может считаться исключительно принадлежностью бюрократической администрации... Все, от мала до велика, могут и должны видеть в себе, в какой бы то ни было степени и мере, слуг государевых. Что у нас называется общественною службою, то, в сущности, есть такая же служба Государю, как и всякая другая, и в этом отношении различия между государственной и так называемой общественной службой не существует. Мировой судья так же служит Государю, как и бюрократический деятель". Эти взгляды Каткова применялись уже на практике предоставлением лицам по выборам прав государственной службы, но они были не новы, так как Московские цари, считавшие всех обязанными нести государственное тягло, смотрели на лиц, занимавших выборные должности, как бы состоящими на коронной службе и взыскивали с них, как со своих агентов. Проповедуя это старое учение о всеобщем государевом тягле, он видит в нем участие в государственном строении, а следовательно, нужно полагать, и непосредственное влияние на ход жизни страны, то есть, насколько мы правильно понимаем его мысль, если на Западе государственный корабль направляется согласно словесным указаниям составлявших себе общественную популярность лиц, то у нас он движется под влиянием этико-политической обязанности службы нераздельным царю - родине. Общая воля, направленная к одной цели, руководит правильностью исполнения. "Русские подданные, - пишет он в 1886 году, - имеют нечто более, чем политические права: они имеют политические обязанности. Каждый из русских подданных обязан стоять на страже прав Верховной власти и заботиться о пользах государства. Каждый не то что имеет только право принимать участие в государственной жизни и заботиться о ее пользах, но призывается к тому долгом верноподданного. Вот наша конституция. Она вся, без параграфов, содержится в краткой формуле нашей государственной присяги на верность". Сюда следует добавить еще слова: "высоко призвание Государя России, но и обязательно более, чем всякая другая власть на земле. Носить этот сан требуется не только с достоинством, но с благоговением. Его обязанности выше всех его прав". Таким образом, Катков признает этический характер нашей конституции, основанной на взаимном доверии и нравственных обязанностях, но ведь это принципы конституции, а не детали, - он и в этом месте не пошел далее утверждения того, что представляет собой русская конституция, или, говоря вернее, что она должна собой представлять, и ни слова не сказал, как она исполняется и в каком порядке. В данном случае от Каткова веяло романтизмом: он проповедовал высокие принципы, освященные и историей, и традициями, но не давая схему их выполнения - так как таковая была бы столь ненавистной ему "бумажной конституцией". Настоящая конституция заключена в душе каждого русского - в душе царя, в виде возложенной на него Богом обязанности вести свой народ к благоденствию, а в душе каждого его подданного, как обязанность помогать Царю в исполнении его задачи, что для облегчения исполнения достигается благодаря существованию сословий: "никакая полиция не может действовать у нас так успешно и надежно, как организованные для государственной цели наши сословные общества". Однако, как бы возвышенны ни были идеи государственного строя и как бы сильны они ни были в сознании всего общества или части его, однако они получают большую силу, крепость и правильность осуществления, будучи облечены в определенные формы конституционных постановлений, точно соответствующих историко-национальным идеалам.

Неопределенность идеалистических мечтаний в области государственного строения в столкновении с реальной жизнью может повести к неожиданным результатам. Около 50 лет до Каткова, подобие его учения, не возведенного в строго конституированное положение, потерпело поражение в Пруссии. Фридрих Вильгельм IV вместе со своими друзьями - учеными исторической и романтической школы Нибуром, Савиньи, Ранке, отвергая принципы рационалистической и демократической власти народа, равно как и необходимость "бумажных конституций", проповедовали романтический культ идеализированного средневекового государства - всеми любимый и обожаемый государь, получающий свою власть от Бога и ему одному отчетом обязанный, правящий в единении со своими подданными, сгруппированными в традиционные специальные классы, отечески их любящий и управляющий ими согласно велениям свыше. Но эти романтические стремления шли далее. В Кенигсберге, при восшествии на престол, Фридрих IV, говоря с балкона речь к собравшемуся на площади народу, закончил: "Хотите ли вы верою и правдой служить и помогать мне, как в дни удач, так и в дни бедствий? О, тогда ответьте мне самым красивым, самым ясным звуком родного языка, ответьте мне твердым, как честь: "ja"". И когда в ответ раздались крики одобрения, король добавил: "Это "да" было для меня, это моя собственность... оно нас связывает неразрывно взаимною любовью и верностью". Но через несколько лет этот верный народ уже строил баррикады, испуганный король подписал "бумажную конституцию" и одетый в имперские, они же студенческие, цвета (черно-красно-золотой) проехал верхом по Берлину, произнося несколько речей. Вот так потерпела крушение теория, созданная на отвлеченной идее и не основанная на известном психологическом сознании народа, зафиксированном в основные пункты государственной конституции.

Лица такого образа мыслей, как Катков, стремились, быть может, более приблизиться к действительной жизни, чем это делали идеалисты-славянофилы, но они не умели поставить идеи на правильный путь и вместо того, чтобы создавать живой, действующий тип национальной конституции, переходили в область государственного романтизма, подобного прусскому, и этим запутывали выяснение правильных основ нашего строя. Такое неясное воззрение шло рядом с отсутствием в основных законах норм, указывавших на строгую определенность действий подчиненных самодержавной власти властей, служивших у нас раньше до известной степени причиной государственных замешательств. С того же момента, когда основы нашего строя вылились в более определенные рамки основных законов, мы, руководствуясь общественным сознанием, принципами нашего национального развития в связи с фиксированными нормами конституции, можем надеяться на постепенное естественное развитие национальных основ нашей государственной жизни.

Б. Учения юридические

При переходе от общественно-государственных взглядов наших мыслителей к учениям юридическим мы сразу увидим всю бедность юридической мысли в этом отношении, исключительный формализм в определении понятий и неизменную подчиненность формуле. Юристы не считались с социологическими и психологическими условиями - они избрали метод сравнительный. Из приведенных нами выше взглядов наших мыслителей на существо нашей государственной власти и народного сознания мы видим, что элемент моральный - стоит на первом месте. Нравственность и право - это две сестры, и, казалось бы, что такое широкое признание моральных начал в нашем государственном строе должно было бы повлечь за собой и изучение морали в связи с нашим правом. Но в действительности мы этого не видим, и наша наука остается глуха ко всем этим указаниям психологических основ нашей власти. Лишь за последнее время этот вопрос о связи права и нравственности был поднят в нашей юридической литературе профессором Петражицким, но все-таки он еще не поставлен в основу учения о нашей власти. Русская наука государственного права выросла совершенно при иной обстановке, нежели ее воспитательница - западная. Последняя строила свои выводы и умозаключения в известной степени на реальных фактах государственной жизни, так или иначе понимаемой ее представителями. Наша наука, питавшаяся и доселе питающаяся западным материалом, слишком ими увлеклась и без всякой проверки, без должного сравнения исторического развития русских и западноевропейских исторических задач жизни и психологических оснований власти признала выводы западной науки общим началом государственного права, а русский строй, как не соответствующий им, исключением из общего правила. Л. Тихомиров в своем сочинении "Монархическая государственность" вполне справедливо говорит по адресу нашей науки государственного права: "Наша наука не шла впереди существующего строя, не помогала ему найти пути развития, не умела для монархического принципа сделать ничего, кроме компиляции статей законов, столь многочисленных и иногда столь случайных. Это показывает, что при чрезмерной подражательности наша государственная наука не усвоила доселе самого духа европейской научности"*. Немного далее он добавляет: "Исследование юридического сознания нации есть нормальный путь созидания государственного права, и истинный ученый, не находя в писаном законодательстве достаточно ясных формул или же находя формулы очевидно случайные и ошибочные, должен для уяснения себе, науке и стране истинных начал власти, действующих в ней, смотреть на жизнь, на факты истории страны, психологии народа, и из них извлекать познание внутреннего закона государственной жизни, хотя бы этот закон и не был еще записан в томах узаконений и надлежаще опубликован". И действительно, в течение всего XIX века все наши государствоведы в своих сочинениях всегда подчеркивали оригинальность нашего монархического принципа, разбирали его историю, но "не пошли впереди его", не дали ему указаний для его самостоятельного развития и даже не сошлись на одной общей формулировке понятия нашего строя. Законодательные реформы последнего времени, точная формулировка основных понятий нашего государственного строя в настоящей конституции изложили его ныне в известной определенной форме, представляющей собой компромисс между московским и западными принципами власти, и дали известное поле юридического исследования особенностей нашего строя; вот почему, прежде чем приступать к изложению начал современной государственной власти, является уместным показать, как смотрели наши ученые-юристы на принципы нашей государственной власти до реформ 1905 - 1906 годов и какие определения давались ими.

______________________

* Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1905. Ч. III. С. 54.

______________________

На первом месте здесь нельзя не поставить знаменитого государственного деятеля графа Сперанского, стремившегося соединить до известной степени западную теорию с существовавшей практикой и создать стройную систему управления. "Сколь ни просто на первый взгляд, - пишет он в введении к Уложению государственных законов в 1809 году, - кажется правление самодержавное, но, когда оно смешано с разными установлениями монархическими и покрыто формами, к другому порядку вещей принадлежащими, состав его делается многосложен, и разрешить его на первые его стихии не есть дело удобное. Первое начало власти в России весьма кажется просто. Государь, соединяющий в особе своей все роды сил, единый законодатель, судия и исполнитель своих законов, - вот в чем состоит на первый взгляд вся конституция сего государства. Но когда рассматривают образ, коим верховное сие начало действует, и средства, коими оно силы свои распределяет и приводит в упражнение, сия простота первого понятия исчезает, и на место ее являются разные системы управления, к разным началам принадлежащие и никакой вещественной между собой связи не имеющие"*.

______________________

* План государственных преобразований графа Сперанского. 1905. С. 181.

______________________

Немного далее он пишет: "Единое понятие, которое можно сделать себе о государственном управлении в России, есть следующее: Верховное начало в России есть Государь самодержавный, соединяющий в особе своей власть законодательную и исполнительную и располагающий неограниченно всеми силами государства. Начало сие не имеет никаких вещественных пределов. Но оно имеет некоторые умственные границы, мнением, привычкой и долголетним употреблением поставленные в том, что власть сего начала не иначе приводится в действие, как всегда единообразным порядком и установленными формами". В позднейшем своем сочинении - "Руководстве к познанию законов", представляющем собой изложение учения о государстве, читанного Наследнику Цесаревичу, а впоследствии Императору Александру II, Сперанский пишет: "Империя Российская есть монархия, в коей все стихии державного права соединяются в особе Императора"*.

______________________

* Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. 1845. С. 49.

______________________

Что же касается до понятия державного права, то таковое определяется им в том же сочинении. "Власть законодательная есть всегда власть Верховная и всегда неразрывно соединена с властью Верховного правления. Две сии власти совокупно взятые именуются державою, или властью державной (la souverainete, pouvoir souverain)". Сперанский, хорошо знакомый с учениями западноевропейских государствоведов своего времени, поклонник наполеоновских установлений, в основу своих учений клал краеугольным камнем теорию разделения властей; в вышеназванном сочинении он упоминает о державной власти с точки зрения этой теории и видит в ней соединение сил законодательной, исполнительной и судной, причем последняя, по мнению Сперанского, "в источнике своем не что другое, как власть исполнительная". В этом же "Руководстве" он из указанных слов дает и определение самодержавия, как характерной особенности государственного строя. "Слово самодержавие имеет два разных смысла: когда оно прилагается к государству, то оно означает независимость государства от всякой посторонней власти. В сем смысле все государства независимые могут быть названы государствами самодержавными. Когда оно прилагается к особе Государя, то оно означает соединение всех стихий державного права во всей полноте их, без всякого участия и разделения. Посему все государи в чистых монархиях могли бы именоваться самодержцами, но именование сие в особенности присвояется монархам российским в силу сложившихся исторических событий". Давая такое понятие самодержавной власти - как державного права, соединяющего в себе все стихии государственной власти, Сперанский выдвигает рядом с самодержавием и другое самостоятельное понятие - неограниченности нашей Верховной власти, о которой он говорит, что словом этим указывается на то, что никакая другая власть на земле, власть правильная и законная, ни вне, ни внутри Империи не может положить пределов Верховной власти российского Самодержца. Таким образом, кажется, что, по мнению Сперанского, самодержавие и неограниченность - два различных понятия, объединившиеся в лице носителя русской Верховной власти: одно есть существо власти, а другое его свойство. Точно так же, как нечто отдельное от самодержавия, толкует неограниченность и Градовский, утверждая, что этим словом показывается на нестесненность воли Императора известными юридическими нормами, поставленными выше его власти. Коркунов, сопоставляя определения неограниченности и самодержавия, находит, что они сливаются воедино, и в статье 2 прежних основных законов, говорившей о власти неограниченной и самодержавной, "неограниченная" власть заменяется, как синонимом, "Верховной". Говорить об этой неограниченности нам теперь долго не приходится. Прежде всего, само понятие неограниченности есть вещь условная, и абсолютное ее существование, независимое от внешнего воздействия реальной жизни, невозможно; что же касается до относительного ее понятия, как свойства русской государственной власти, то она всегда остается признаком свободного волеизъявления как русских, так вообще и всяких других государственных велений. Вместе с тем мы и не встречаем в нынешних основных законах термина неограниченности: прежняя статья 1 основных законов, гласившая, что "Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный", заменена статьей 4 настоящих основных законов (издание 1906 года), которая говорит, что Императору Всероссийскому принадлежит Верховная самодержавная власть; сопоставляя эту статью с мнением Коркунова, следует сказать, что понятие неограниченности кроется в понятии верховенства как общего свойства независимой государственной власти.

Деятельность Сперанского, как кодификатора, заставляла относится с уважением к его комментариям, считая их известным пособием в спорных вопросах, но вместе с тем наука не шла далеко вперед с развитием основных понятий, данных Сперанским в изъяснении основ самодержавия. Тот же Градовский*, несмотря на свои подробные исследования многочисленных вопросов, не останавливался долго на этом предмете и лишь в нескольких строчках объясняет выражение "самодержавный", как означающее то, что русский Император не разделяет своих верховных прав ни с каким установлением или сословием в государстве, то есть что каждый акт его воли получает обязательную силу независимо от согласия другого установления. Градовский не входит в детальные подробности этого понятия, он только констатирует, придерживаясь близко изложения действовавших основных законов, наличность существования Верховной власти, характер которой отличен от установленного теорией. Немногим более дал нам в этом отношении другой известный наш юрист Коркунов**.

______________________

* Градовский А.Д. Собрание сочинений. СПб., 1901. Т. VII. С. 2.
** Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1899. С. 200.

______________________

Они оба ставят в зависимость определение самодержавия от статьи 47 основных законов, объявлявшей, что "Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих", как бы желая этим показать, что самодержавная монархия есть монархия, основанная на праве, а не на произволе. Для подтверждения этой мысли Коркунов обращается к сравнительному методу. "Самодержавием, - говорит он, - существующее у нас государственное устройство отличается от монархии ограниченной, законностью от деспотии, где место закона заступает ничем не сдерживаемый личный произвол правителя". Сперанский, равным образом, точно так же старался доказать, что самодержавие не тождественно с деспотическим произволом, но различие это он находил в самом внутреннем свойстве русской государственной власти, в самом смысле самодержавия: "Пределы власти, самим российским самодержцем постановленные, извне государственными договорами, внутри словом Императорским, суть и должны быть для него непреложны и священны. Всякое право, а следовательно, и право самодержавное, потолику есть право, поколику основано на правде. Там, где кончится правда и где начинается неправда, кончится право и начинается самовластие"*.

______________________

* Сперанский М.М. О законах. Сборник Русского исторического общества. Т. XXX. С. 371.

______________________

Отмечая законность как отличительный признак самодержавия, Коркунов в последней видит свойство русской Верховной власти, причем весьма мало дает толкований соответствовавшим статьям основных законов. "Обозначение власти монарха Верховной показывает, что ему принадлежит высшая, безответственная власть в государстве, как это имеется в каждой монархии. Самодержавие и неограниченность показывают, что вся полнота власти сосредотачивается у нас в руках монарха".

Не менее известный наш государствовед Чичерин в трех томах своего "Курса государственной науки"*, посвящая немало внимания вопросу о чистой монархии, разбирая ее достоинства и недостатки, уделяет весьма скромное место изложению понятия самодержавия. Вот что он говорит по этому поводу: "По самому существу этого правления, монарх держит власть независимо от кого бы то ни было, не как уполномоченный, а по собственному праву. Поэтому он называется самодержцем. Этот титул присваивается обыкновенно монархии неограниченной, хотя, по смыслу выражения, оно может относиться и к монархии ограниченной, где престол приобретается в силу наследственного права". Таким образом, по определению Чичерина, самодержавие не есть свойство государственной власти, не есть особый вид государственного строя, а является лишь отличительной чертой положения носителя Верховной власти в государстве по своему собственному прирожденному праву, а не по делегации. А посему, согласно с мнением Чичерина, возможно существование такой самодержавной конституции, по которой носитель Верховной власти по собственному своему праву оказывается ограниченным иной, более сильной, нежели его, волей, которой, следовательно, он и подчиняется. Заглянув в различные иные учебники и курсы государственного права, мы не встретим особенно подробных толкований самодержавного строя как отличительной особенности русского государственного устройства, и то, что мы в этом отношении найдем в этих трудах, явится комментариями к основным законам, главным образом к статье 1. Например, профессор Сокольский, после цитирования указанной статьи, делает из нее выводы: 1) что империя Российская есть монархия неограниченная, то есть такая, в которой не существует органов или учреждений, с необходимостью участвующих в законодательной или правительственной деятельности монарха; 2) что Император Всероссийский царствует по собственному праву и соединяет в своих руках все стихии державного права, почему и называется самодержцем. Кроме того, выражение "самодержавный" указывает и на то, что монархи России признаются преемниками власти восточных римских цезарей, святых греческих царей-самодержцев и 3) что власть российским Государям вручается от Господа, что она, подобно власти древних греческих самодержцев, божественного происхождения. В то же самое время самодержавная власть рассматривается и как великое служение перед Господом**. Все высказанное определение едва ли может служить ясным представлением о сущности той власти, о которой идет речь. Власть, получаемая от Бога, "Божьей милостью", присуща не исключительно русскому Государю, но и большей части наследственных монархов, и едва ли этот признак может быть отмечаем как специально присущее свойство русского Государя, равным образом, и "царствование по собственному праву" есть общий признак всех наследственных монархий. Что же касается до указания на самодержавие как на известный принцип власти, преемственно полученный от греческих цезарей, то Сокольский не дает объяснения греческих основ власти, ее внутренних устоев, и нам придется в этом определении видеть в самодержавии то, что с внешней стороны видел и профессор Ключевский***, говоривший, что Иоанн III, близко стоявший к Византии, свергнувший татарское иго, принял наименование самодержца как указание на внешнюю независимость. Этот взгляд Ключевского мы видели еще у Сперанского в его определении внешней стороны нашей самодержавной власти. После реформы 1905 - 1906 годов, после установления законодательных представительных учреждений и сохранения в основных законах термина самодержавия явились попытки толковать его именно с этой внешней стороны. Такое определение самодержавия дает, например, в своем "Государственном праве" Л. Шалланд. Тот же взгляд мы заметим и в вышедшей в 1906 году брошюре С. Князькова "Самодержавие в его исконном смысле", имеющей, по-видимому, своей целью доказать, что реформы этого времени возродили и восстановили в России самодержавие в том истинном смысле, в котором оно существовало в Москве; автор дает ему определение с внутренней и внешней стороны: к первой он относит свойства, присущие как чистой, так и ограниченной монархиям, а ко второй - независимость Государя и государства****.

______________________

* Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право. 1891. С. 134.
** Сокольский В.В. Учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 62-63.
*** Ключевский В.О. Боярская Дума. М., 1883. 2-е изд. С. 258.
**** Князьков С. Самодержавие в его исконном смысле. 1906. На правах рукописи.

______________________

Возвращаясь к последнему, высказанному профессором Сокольским указанию на отсутствие органов, участвующих в законодательной и правительственной деятельности монарха, нужно сказать, что это не только не давало объяснения самодержавию, но и противоречило и действительности и требованию законов: существование и практика высших учреждений, обязательное требование основных законов о рассмотрении предначертаний законов в Государственном Совете говорят в этом отношении за себя.

Обращаясь к "Русскому государственному праву" профессора Куплевасского, мы и тут встретим общие слова об интересующем нас вопросе, которые, указывая на отличие нашего самодержавного строя от западноевропейского, не выясняют самого отличия. Термин "самодержец", по его определению, указывает на неограниченную власть Государя во внутреннем управлении*.

______________________

* Куплевасский Н.О. Русское государственное право. Харьков, 1902.

______________________

Понятие же неограниченности, как говорит он, означает, что Верховная власть Государя не подчинена никакой другой, что, однако, есть признак всякой Верховной власти; таким образом, сопоставление этих двух определений указывает на отсутствие какого-либо особого свойства самодержавной Верховной власти. Вот почему Куплевасский, тотчас после определения неограниченности, пытается объяснить и самодержавие: самодержавность обозначает, что русский Император Верховной власти не делит ни с каким другим учреждением или лицом, в противоположность конституционной монархии, где Верховная власть принадлежит сообща королю и представителям. Этим определением он подходит близко к Градовскому. Противополагая строй самодержавный - неограниченный - строю конституционному - ограниченному, в противоречие мнению Чичерина, допускающего, как мы видели, существование ограниченного самодержавия, Куплевасский высказывал тот общераспространенный почему-то взгляд, что самодержавие не может служить пунктом конституционной хартии, а вместе с тем и быть поставлено в положение, которым бы гарантировалось правильное действие государственной машины по установленному плану.

Профессор Юрьевского университета Энгельман в своем "Русском государственном праве", изданном в Германии на немецком языке*, старался дать подробное и тщательное изложение наших законов, касающихся внутренней организации государства. В тех местах, которые касаются объяснения существа нашей Верховной власти, он несколько отступает от узкого толкования одних статей, главным образом 1-й и 47-й основных законов, как это делалось другими юристами. Россия, по словам Энгельмана, "есть простая монархия, в которой вся полнота государственной власти, как собственность, принадлежит главе Императорского Дома, царствующему Государю". Сам же Император, по его определению, есть "неограниченный самодержец, власть ему дана от Бога, которую он ни с кем не разделяет, которая не ограничена никакими нормами закона: последние не устанавливают пользование ею, но Государь сам себя ограничивает определенными нормами". Определяя, таким образом, нашу Верховную власть, Энгельман не дает объяснения понятию самодержавия и присваивает всей совокупности действий Государя в области законодательства и администрации наименование верховного управления (souverane Verwaltung). Предметами этого верховного управления он считает издание новых законов, распоряжений, требующих по своему существу утверждения Государя, осуществление прав Верховной власти, командование армией и флотом. В делах верховного управления ему помогают Государственный Совет и другие органы в пределах своей компетенции. Таким образом, следует понимать, что самодержавная власть осуществляется, по представлению Энгельмана, в виде верховного управления непосредственно одним монархом, но в то же время он признавал и существование у нас условно понятий закона и распоряжений в формальном и материальном смысле. Актами, на которых основывается положение Верховной власти, он считает акт об избрании Михаила Федоровича Романова 1613 года и Учреждение Императорской Фамилии 1797 года. В своих мыслях о верховном управлении как о сущности деятельности самодержавной власти он приближается к взглядам Сперанского и Коркунова.

______________________

* Engelmann. Das Staatsrecht des russischen Reiches. Freiburg, 1889.

______________________

В нашей юридической науке неоднократно вместе с тем, помимо одних толкований статей закона, старались иногда показать, что самодержавие не поддается точному определению и его возможно понять и представить себе ясно лишь после ознакомления с русской историей. Так, например, профессор Андреевский, не предлагая формулировки понятия существа нашей Верховной власти, говорит: "Историческая жизнь России выработала неограниченное самодержавие Верховной государственной власти"*. В то же самое время, желая обрисовать русскую государственность, он писал**: "Отличным от западноевропейских государств представляется государство Русское: 1) Русская общественность не подвергалась судьбе ленных отношений, не нуждалась вследствие того в создании средневековых западных корпораций, и жизнь городов, равно как и начала сословные, получили здесь совершенно другое, сравнительно с Западом, развитие. 2) Русский народ принял не католицизм, а Православие. В русском мире поэтому Церковь играет совершенно иную роль, чем на Западе; здесь не было двоевластья; влияние Церкви на государственные формы и общественную жизнь дало свои совершенно особые последствия. 3) Русский народ брошен был судьбой в близкие столкновения с народами Востока; подвергся вначале и в своем праве и в своих началах общественной жизни сильному влиянию Востока, а потом, при известном своем развитии, не только освободился от этого влияния, но стал систематически проводить свое государственное влияние на восточные народности, из которых многие стали мало-помалу входить в недра Русского государства; русская государственная жизнь, таким образом, сознала свой призыв освобождения и развития Востока... Новые государственные формы и юридические начала, занимаемые из развивавшихся совершенно иначе западноевропейских государств, не прилагаются к действительности, остаются формальными, делаются правом и государственным началом только для некоторых классов населения... Акт 1861 года возвращает к потерянному государственному единству, Верховная государственная власть становится в союз с другим государственным элементом - свободой многочисленного народа - и дает самостоятельный русский государственный тип".

______________________

* Андреевский И.Е. Русское государственное право. СПб., 1866. Т. 1. С. 129.
** Там же. С. 37-40.

______________________

Подчеркивает отличие русского государственного строя от западноевропейского как основание развития его оригинальности, подобно Андреевскому, в своем труде и Дмитрий Никольский: "В отличие от России в Западной Европе власть ограничивалась субъективными правами граждан. Поэтому там государство сложилось в форму ограниченной монархии"*.

______________________

* Никольский Д. Государственное право. 1904. С. 21.

______________________

"Что же касается до самой Российской империи, то таковая есть неограниченная монархия. Сущность этой формы правления состоит в том, что в ней Верховная власть принадлежит одному монарху и ничем не ограничена. Из всех политических форм неограниченная монархия выражает единство государственной воли в наибольшей полноте. Поэтому неограниченная монархия есть всестороннее выражение государственного единства. Воля государства, как юридического лица, в неограниченной монархии отождествляется с волей монарха, как физического лица. В этой монархии единство государственной воли совершенно наглядно и естественно"... Подобно другим юристам, Никольский подчеркивает законность как отличительный признак русской государственной власти - "власть осуществляется монархом на основании закона", объясняя в то же время, что принцип законности в русском государственном праве установился постепенно в силу естественного и исторического развития государственной жизни, а потому в России законность, или правомерность, является собственным созданием Верховной власти в интересах установления прочного порядка, а не результатом ограничения, навязанного извне.

Самобытность начал русской государственной власти особенно старался подчеркнуть профессор Алексеев. Слово "самодержавный", по его мнению, означает то, что русский царь не получил Верховной власти извне, а сам держит ее. "Русские цари, - говорит он, - возникли с русским царством, воспитавшим русский народ к созданию своего единства. Власть русского царя - власть самодержавная, то есть власть самородная, не полученная извне, не дарованная другой властью. Основанием этой власти служит не какой-нибудь юридический акт, не какое-нибудь законное положение, а все историческое прошедшее русского народа"*. Вслед за таким определением он переходит на объяснение связываемых с самодержавием неограниченности и закономерности, как дополняющих друг друга понятий. "Если в конституционной монархии, - пишет он, - неограниченная Верховная власть распределяется между несколькими органами, из которых поэтому ни один не обладает неограниченной властью, то в России она сосредоточена в одном органе, который поэтому обладает всею полнотой Верховной власти, не ограниченной по своему существу"**. Признавая, таким образом, облечение самодержца всей полнотой суверенных прав, которые, по мнение западноевропейских юристов, принадлежат отвлеченному понятию государства, Алексеев, олицетворяя эту власть и сосредотачивая ее в одном органе, в одном лице - в особе Государя, должен неминуемо отметить и общее свойство этой власти - неограниченность, существующую в пределах и на основании законов, самой такой властью изданных.

______________________

* Алексеев А.С. Русское государственное право. М, 1897.
** Там же. С. 222.

______________________

Вот почему он, вполне последовательно в этом отношении отождествляя понятие самодержавной власти с понятием суверенитета, говорит: "Если Верховная власть не может быть ограничена другой, вне ее стоящей властью, то из этого не следует, что она не может ограничивать самое себя. Признавая для себя обязательными законы, ею самой изданные, она не ограничивается вне ее стоящей властью, но этим лишь сама себя ограничивает. Это, другими словами, - самоограничение, не противоречащее самоопределению, составляющему существенное свойство Верховной власти как власти неограниченной".

Интересно отметить, что профессор Алексеев из своего определения самоограничения приходит к логическому выводу, что в России princeps legibus solutus non est, в то время, как профессор Романович-Славатинский, равным образом усиленно подчеркивающий самобытность основ самодержавия, в полноте державных прав Русского монарха видел освобождение последнего от действия законов.

По мнению этого последнего юриста, "русская Верховная власть стихийно выработана народными массами"*.

______________________

* Романович-Слаеатинский А.В. Система русского государственного права. Киев, 1886. С. 75.

______________________

В определении понятий самодержавия и неограниченности он не дает ничего нового и ничего не прибавляет к цитированным нами выше определениям. Самодержавие, по его определению, означает, что Государь Император сам держит все стихии своего державного права, без всякого участия другой какой бы то ни было власти в государстве. В нем воплощается самость и державные права великой русской нации, которые она выработала потом и кровью своего многовекового исторического развития. В определении же неограниченности он слово в слово повторяет определение Сперанского, но, говоря затем о том, что неограниченность эта не впадает в произвол, он пишет: "Произвол монарха ограничивается только его совестью, тем, что называется страхом Божьим, силою вещей, логикой событий. Гарантия заключается в положении самодержца, возвышенном над всеми сословиями и партиями, в совершенной общности его интересов с государственной пользой и благом народным".

Обращаясь ко всем данным нашими учеными-юристами определениям существа и понятия нашей Верховной власти, мы не видим одного общепризнанного представления. Несомненно, самодержавие представляет собой явление оригинальное, и в определении его всегда желательно было подчеркнуть его отличительное свойство. Из всего вышесказанного ясно видно, что наши юристы признавали оригинальные особенности самодержавия, и каждый сам по-своему подчеркивал те его черты, которые он принимал за основные. То его помещали между монархией и деспотией, как особый вид государственного властвования, то, считая понятием тождественным неограниченной монархии, отмечали те стороны, которые, по мнению автора, были наиболее существенны и особенно рельефно подчеркивали положение самодержавия в общем учении о Верховной власти. Выдвигалась на вид статья 47 старых основных законов, чем подчеркивалась подзаконность деятельности монарха велениям, им самим изданным, чем как бы хотели показать, что неограниченность воли самодержца проявляется в пределах и границах, им самим ранее указанных, а поэтому, следовательно, нужно считать Российскую империю государством правомерным, а не деспотией; указывалась самостоятельность и независимость Верховной самодержавной власти от какой бы то ни было воли, вне ее находящейся, указывалось на особенность ее исторического развития в связи со всей русской историей, - все это, взятое вместе, очерчивало в большей степени внешнюю сторону самодержавия.

Что же касается до внутреннего его содержания, то в этом отношении наиболее полное и ясное определение дано Сперанским, и наши государствоведы нисколько не развили его, как определение внутренней стороны самодержавия. Нельзя поэтому сказать, чтобы понятие о той русской государственной власти, которая заставляла трепетать и Европу и Азию, решавшая одним почерком пера труднейшие вопросы не только внутренней жизни, но и мировые, было всесторонне и детально разобрано и изложено в нашей науке. Едва ли всякий из изучавших юридические науки мог ясно дать себе отчет об оригинальности нашего государственного строя. Когда в период революционного движения 1905-1906 годов раздавались теоретические нападки на самодержавие, то в них трудно было уловить, что собственно подразумевалось под этим словом, надо ли было это понимать как атаку вообще на принцип наследственной монархии, как недовольство правительственной системой, законодательною деятельностью. В произвольном действии властей, в отсутствии строгого соблюдения начал законности, в безответственности администрации, в отсутствии уважения личности и свободы мнения видели основные свойства самодержавного правления: фактическое положение вещей смешивали с известным принципом. Одни смешивали самодержавие с полицейским режимом, с полицейской системой правления и не отделяли Верховную власть от правительства, другие, точно так же осуждая систему управления, в самодержавии видели единственный залог правильного развития наших государственных сил. В то время как раздавались приветствия по случаю учреждения Государственной Думы, в которой видели возрождение старины - совета с землей, забытого в западнический период русской жизни, говорилось, что созыв Государем представителей народа для обсуждения законодательных проектов явится залогом столь любезного нашим славянофилам единения царя с народом и должен служить восстановлению самодержавия в его истинном смысле, затемненном бюрократической системой управления; слышалось вместе с тем нечто другое: в созыве народных представителей видели отказ от исторических монархических прав, коренное изменение принципа Верховной власти, слияние с западными теоретическими учениями, полнейшее крушение монархии в России; например, газета "Начало" писала (№ 1, 13 ноября 1905 года), что в событиях 1905 года пролетариат схоронил самодержавие. При таких условиях возможно лишь допустить, что возрождали и, в особенности, хоронили нечто такое, о чем не составилось в обществе истинного, точного и определенного понятия.

При такой неопределенности понятия самой Верховной власти, при наличии многих неясностей в законах, неурегулированности многих сторон внутренней жизни, естественно являлась необходимость в ясном, стройном изложении основ нашего строя, в установлении правильно работающего государственного механизма. На это установление государственного порядка на всем пространстве огромной имперской территории и были направлены заботы всех русских императоров, но теория - отвлеченная мысль, продукт учения западных мыслителей, ставила на первое место не конституцию порядка, а конституцию власти, в смысле разделения суверенитета Верховной власти. Это столкновение двух течений - практического и теоретического - при отсутствии ясных, определенных, в стройную форму облеченных основ власти и давало место постоянной борьбе мнений и внутренним настроениям.

Вместе с тем неясная характеристика основ нашей Верховной власти в связи с известными внутренними неустройствами, несовершенством административной системы, отсутствием гарантий закономерности действия властей выдвигала понятие конституции правового порядка как лозунга общественных движений, за которой скрывались иногда самые разнообразные цели и стремления, и которая проповедовалась как начало благоденствия и порядка в противоположность самодержавию, причем и конституция, и самодержавие понимались в извращенном виде.

В это же самое время, при таком неопределенном взгляде на конституцию и самодержавие, одно слово конституция являлось каким-то страшилищем, даже когда она понималась как установление столь необходимого правопорядка. Например, А.А. Киреев в своем сочинении "Россия в начале XX века" (издание 1905), видя, в какое неопределенное состояние пришла страна, и взывая к старым Земским соборам, пишет: "Мы пришли к распутью: мы должны избрать тот или другой путь - или опрокинуться в конституцию, в правовой порядок и погибнуть, перестать быть великою, святой Русью, или "вернуться домой"". Даже такой государственный деятель, как граф С. Ю. Витте, который в своем всеподданнейшем докладе 17 октября 1905 года писал, что Россия переросла форму существующего строя и стремится к строю правовому на основе гражданской свободы, и что задача правительства сводится к устроению правового порядка, и тот в свое время в своей записке "Самодержавие и земство"*, составленной в 1901 году, говорит, что "конституция вообще "великая ложь нашего времени" и что, в частности, к России, при ее разноязычности и разноплеменности, эта форма правления неприменима без разложения государственного режима". Этот взгляд на конституцию, с одной стороны, как на начало, враждебное историческим устоям жизни, а с другой - как на якорь спасения при смутном настроении конца XIX и начала XX века, при полной беспомощности и несостоятельности русской юридической науки, не шедшей, в лице большинства своих государствоведов, далее перефразировки иностранных учебников, при отсутствии принципов национального воспитания и образования, при расшатанности общих устоев в сознании общества, служил основанием ко многим волнениям умов, к увлечению теориями и к разладу в области и без того неясных идейных представлений. В указанном нами выше всеподданнейшем докладе граф Витте считал, что корни волнений находятся "в нарушенном равновесии между идейными стремлениями русского мыслящего общества и внешними формами его жизни"; и действительно, изучение основ западной государственной власти в связи с общим увлечением Западом и полнейшим игнорированием изучения и развития принципов национальной власти увлекало наше общество в даль от реальной жизни, от родной почвы, в высь неопределенных, полуизученных представлений, в чужую психологию, пока, наконец, не привело к полнейшему банкротству мысли, проявившейся в революции 1905-1906 годов. Если планы молодого земства 60-х годов стояли на земле, были проникнуты чувством национализма, любви к родине, то решения земских съездов 1904-1905 годов носили на себе отпечаток каких- то идей, почерпнутых из наскоро изученных юридических сочинений, ничем не связанных с общими русскими государственными понятиями. В то время как спокойные исследователи русской жизни, как, например, Грановский, A. Leroy-Beaulien и другие, видят в централизации, в единстве государственной власти - самодержавии - то начало, которому единственно обязана Россия своей цивадизацией, теоретические реформы 1905 года, исходя из обратного, антиисторического понимания сущности русской Верховной власти, смешиваемой ими с понятием администрации, в своих конституционных планах совершенно игнорировали вопрос о Верховной власти, и лозунг "долой самодержавие" никогда не получал правильного, беспристрастного анализа. Ни в конституционном плане, выработанном группой образовавшегося в 1901 году союза "Освобождение", напечатанном зимой 1905 года за границей, а затем и в России**, ни в другом, измененном и исправленном С.А. Муромцевым, помещенном в "Русских ведомостях"***, ни в программе наиболее популярной в это время партии конституционно-демократической, выработанной учредительным съездом партии 12-18 октября 1905 года, мы не встретим указания на существо нашей Верховной власти, представляющей в своем лице всю полноту единства государственной власти. В указанные конституционные проекты, как и в другие, вкладывались теоретические понятия, конституция писалась как копия с общего кодекса конституций, а не составлялась на основаниях, добытых из всего исторического развития народа. План государственного строения должен быть суммой народных представлений о своем государственном устройстве, а не плодом отвлеченного мышления. Подчинение чуждым народному пониманию конституционным нормам есть подчинение насильственное. В конституции должен отразиться народный дух, народные верования, тогда конституция будет обладать присущим ей свойством - неизменяемостью. Конституции Франции в течение XIX века менялись несколько раз, и все они, наравне со многими западноевропейскими конституциями, составленными под гром орудий, залитыми кровью сторонников различных политических учений, представляют мало гарантий в своей неизменяемости, в правильном соотношении между нормами и воззрениями населения. У нас в России опьянение теоретическими учениями в связи с поклонением Западу давно толкало общественную мысль принять принципы отвлеченного юридического учения как основу конституции. A. Leroy-Beaulieu говорит по этому поводу, что Россия так много и во всем копировала Запад, что она, несомненно, в конце концов заимствует и идею конституции, которая, в какой бы она форме ни была заимствована, будет искусственна, бессильна****.

______________________

* Граф Витте С.Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908. С. 210-211.
** Журнал "Право". 1905. № 21.
*** Русские ведомости. № 180. 6 июля 1905 г.
**** Leroy-Beaulieu A. L'empire des Tsars et les Russes. - 1892. T. II, 599. Toute espece de constitution politique ne serait en Russie qu' un emprunt plus ou moins deguise, qu'une oeuvre artificielle, sans force duree, sans vertu......Aucun Etat n'a aussi souvent copie autrui, a ce point de vue meme j'oserai dire qu'elle a deja trop imite Occident pour ne point pousser plus loin l'imitation.

______________________

Россия действительно в конце концов заимствовала конституцию во внешней ее форме, и нужно надеяться, что в этой форме она не окажется бессильной, а начнет, наконец, развивать вложенную в нее идею о нашей национальной власти, и Россия выступит на путь, говоря словами И. Аксакова, "истинного прогресса, живого, плодотворного развития земских основ нашего государственного строя под сенью могущественной, вполне своей народу и всей земле, вполне национальной по духу и стремлениям, Верховной державной власти". Такова, нам кажется, идея основных законов, к изучению которых мы постепенно переходим.

Глава IV
НАСТОЯЩЕЕ ПОЛОЖЕНИЕ ОСНОВ РУССКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Изложив основные моменты истории нашего строя, учения о нем, мы должны обратиться к ближайшему рассмотрению современного положения государственной власти и действия ее в том виде, в котором она представляется согласно существующим основным законам.

Ни учреждение Государственной Думы, ни новые начала, возвещенные 17 октября 1905 года, не сопровождались, в сущности, ясными указаниями на изменения основ нашей государственной власти. Это были личные октроированные акты Государевой милости, возвещенной путем манифеста, а не в установленном статьей 50 основных законов (издание 1892 года) законодательном порядке, то есть в виде Высочайше утвержденных мнений Государственного Совета. Критики акта 6 августа 1905 года, учреждавшего Государственную Думу, исходя из того взгляда, что Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета 6 июня 1905 года, укрепляя порядок издания законов, обязывало Сенат не обнародовать законодательных постановлений в случае, если порядок их издания не соответствует правилам основных законов, считали положение 6 августа лишь Высочайшим повелением, изданным в порядке управления, а потому могущим быть ежеминутно отмененным. Нельзя не признать этот взгляд, быть может, и правильно обоснованным с логической точки зрения общей теории права, не вполне обоснованным с исторической и практической точек зрения. Во-первых, в русской истории не было случая, чтобы Верховная власть лишала народ тех милостей, которые она ему давала, и заподозрить ее в этом - это значит смотреть на русскую жизнь глазами тех теорий, которые основаны на личном недоверии к монарху. Во-вторых, в тех немногочисленных случаях, когда издание законодательных велений совершалось в виде манифестов*, они на практике не сопровождались утвержденным мнением Государственного Совета, что является вполне естественным, так как сам по себе манифест есть объявление Высочайшей воли по каким-либо чрезвычайным событиям, знаменующим собой известные исторические моменты, а поэтому воссоздание в России и включение в число высших государственных установлений нового образуемого из выборных лиц органа есть скорее дар Верховной власти, нежели получившее Высочайшее утверждение предположение и мнение Государственного Совета. Вот почему названный акт, равно как и некоторые последующие, как, например, избирательный закон 11 декабря 1905 года, манифест и указы 20 февраля 1906 года и конституция 23 апреля 1906 года, изданные как непосредственное, самостоятельное волеизъявление новых основных начал государственного строя, не были актами в строгом смысле слова ни законодательными, ни правительственными, это были акты той особой власти, которая располагала в данном случае всеми тремя моментами законодательной деятельности - инициативы, рассмотрения и последнего решения, черпавшей свои права в самой себе, а не пользовавшейся ею в силу какой-либо делегации - власти единоличной, единовольной, а поэтому и более сильной, чем какое-либо учредительное собрание - власти самодержавной, которая начинает с этого времени получать более определенное очертание и отличие от понятия абсолютизма, навязываемого ей нередко за последние два века. Отныне является возможность более отчетливо представлять себе понятие о русской Верховной власти, отделить ее от всех тех административных ошибок и пробелов в действиях подчиненных властей, которые удавалось покрывать безответственностью Верховной власти.

______________________

* См.: Коркунов Н.М. Государственное право. СПб., 1897. Т. II. С. 119.

______________________

Реформы 1905-1906 годов не изменили известных основ государственной власти, они установили иной порядок ее волеизъявления, многое дополнили, создали известное единство действия правящих учреждений и предуказали пути, которыми должно развиваться разорванное единство народной мысли с царским решением. Указ Сенату 23 апреля 1906 года, которым были объявлены новые конституционные законы, заменившие собой прежние, до известной степени запутанные, основные законы и согласованные с дарованными за последнее время манифестами правами, ясно и определенно говорил о том, что издаваемая конституция сохраняет в своих основных чертах прежние основы Верховной власти: "Манифестом 17 октября 1905 года Мы возвестили об осуществлении Нами законодательной власти в единении с представителями народа и о даровании населению незыблемых основ гражданской свободы. Установив новые пути, по которым будет проявляться самодержавная власть Всероссийских монархов в делах законодательства (курсив мой. - Н.З.), мы утвердили манифестом 20 февраля сего года порядок участия выборных от народа в сих делах и определили временными правилами условия пользования населением гражданскою свободою. Вместе с тем, в видах укрепления основ обновляемого государственного строя, Мы повелели свести воедино постановления, имеющие значение основных государственных законов, подлежащих изменению лишь по почину Нашему, и дополнить их положениями, точнее разграничивающими область принадлежащей Нам нераздельно власти Верховного государственного управления от власти законодательной".

Таким образом, в этом последнем акте, закончившем собой цикл манифестов и указов, которыми вводились изменения в политическую жизнь страны, в его заключительных словах мы видим завершение работ, возбужденных указом 12 декабря 1904 года. Принцип, высказанный в указе 12 декабря, обнародованный в неоднократно указываемом нами законе 6 июня 1905 года по отношению к старому порядку, в смысле обязательного предварительного обсуждения законопроектов в специальном органе, то есть в Государственном Совете, примененный манифестом 17 октября к новому учреждению, созданному манифестом 6 августа, - Государственной Думе, яснее очерченный манифестом 20 февраля 1906 года, установившим точнее и определеннее права Думы и Совета, нашел себе окончательную формулировку в основных законах 23 апреля. В этих новых основных законах исчезает все то различие форм законодательных велений, которые были перечислены в статье 53 тома I (по изданию 1892 года), и лишь один "закон" становится единственной формой этих велений, вместе с тем устанавливается и понятие указа в том смысле, который ему придавался Коркуновым в его монографии "Указ и закон". Теория закона в формальном смысле, закона не по своему существу, а по форме издания, присвоение имени закона лишь велениям, изданным в установленном порядке (статьи 84 - 86), получила господствующее значение. Мысль, многие годы жившая в обществе и в самих государственных установлениях, мысль о разграничении закона и указа нашла себе наконец осуществление в настоящих основных законах. Прежнее доминирующее положение материальных законов заменилось формальными. В силу этого статья 84 нынешних основных законов гласит: "Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке", заменив собой статью, в которой говорилось о законах, "от самодержавной власти исходящих". В такой формулировке следует видеть не изменение, какого бы то ни было принципа Верховной власти, а лишь указание на то, что ныне признаком закона является не момент его издания, как это рассматривалось при старом порядке законодательства, но прохождение его чрез специально для сего установленные стадии, то есть развивается принцип статьи 50 прежних основных законов, о которой будет еще речь. Статья 84 является отражением всех трудов по установлению твердого понятия закона, но рассматривать ее следует в связи со статьей 1 учреждения Государственного Совета и Думы. Если бы означенная статья осталась без изменения в редакции, то и ныне пришлось бы все веления Верховной власти без различия формы издания считать законом. Вместе с тем, сопоставляя эту статью со статьей 1 учреждения Государственной Думы и статьей 1 учреждения Государственного Совета, которые говорят о Думе и Совете как об учреждениях, существующих для обсуждения "законодательных предположений, восходящих к Верховной самодержавной власти", окажется, что законопроекты получают силу закона лишь по утверждении их носителем самодержавной власти, то есть исходят от сей последней уже как общеобязательные для всех нормы. Говоря иными словами, принцип прежней статьи 47 основных законов нисколько не прекратил своего существования, а лишь видоизменился в том смысле, что Верховная самодержавная власть издает законы не в порядке, указанном в прежней 50 статье, то есть по обсуждении законопроекта лишь в Государственном Совете, а по обсуждении его и в Совете, и в Думе.

Если, на основании статьи 53 прежних основных законов, силу закона имели различного рода наименования велений государственной власти, то с того момента, когда указом 12 декабря 1904 года было объявлено об укреплении начал законности, о сведении, так сказать, законов к одному месту, когда отличительным признаком закона был выставлен порядок издания и когда вместе с тем отделены были, о чем говорит и указ 23 апреля, веления Верховной власти в порядке законодательства от иных, станет ясным, какой смысл имеет статья 84 нынешних основных законов, говорящая о законах, изданных в установленном порядке. Отныне ни доклад отдельного министра, ни положение учреждений, считавшихся ранее конкурировавшими с Государственным Советом, как, например, Военного и Адмиралтейств Советов, не могут получить по точному смыслу статьи 86 настоящих основных законов наименование и силы закона, хотя бы они даже и содержали в себе веления общего характера.

Издание основных законов, установивших и формулировавших права русских подданных и их обязанности, порядок издания законов чрез установленные органы, объединенную деятельность правительства, имело в виду ту же цель, к которой стремился еще и Сперанский, о чем он писал в своем знаменитом пермском письме в 1813 году Императору Александру I: "Весь разум сего плана (общего государственного преобразования) состоял в том, чтобы посредством законов утвердить власть правительства на началах постоянных и тем самым сообщить действию сей власти более достоинства и истинной силы"*. Издание их явилось завершением мысли о развитии принципов государственного устройства, высказанной еще манифестом 1810 года, что "истинный разум усовершенствований в государственном устройстве России состоял в том, чтобы, по мере просвещения и расширения общественных дел, учреждать постепенно образ управления на твердых и непеременяемых основаниях закона".

______________________

* Барон Корф М.А. Жизнь графа Сперанского. Т. I. С. 110.

______________________

23 апреля 1906 года был тем днем, когда Россия перешла от режима, полного нередко противоречий и колебаний, опиравшегося частью на писаное право, но большей частью на временные правила и на случайные переменчивые административные распоряжения, к режиму, конституированному писаными нормами новых законов, воплотивших в себе как известные теоретические требования века, так и старые исторические принципы и практику. Принципиальные противники понятия самодержавия, понимаемого как понятие, тождественное с абсолютизмом, как, например, В. Гессен, видевший в нем "символ всего нашего мрачного прошлого, векового гнета, тяготевшего и еще тяготеющего над несчастной страной"*, признали, что после событий 1905 - 1906 годов Император Всероссийский потерял всякое свое значение и волю и стал лишь простым исполнителем велений народного собрания. В журнале "Полярная звезда" В. Гессен говорит, что после 17 октября 1905 года воля монарха, поскольку она не совпадает с волей народного представительства, лишена значения и силы закона**.

______________________

* Полярная звезда. № 9. 10 февраля 1906 г. С. 634.
** Там же. С. 634.

______________________

Едва ли можно признать правильным уже при одном существовании абсолютного veto тот взгляд, что этот манифест лишил монарха свободного волеизъявления в области законодательных вопросов. Вместе с тем создавшаяся как будто в этом случае некоторая неопределенность актов, имевших своею задачею развитие дарованных реформ, изданных вскоре после манифеста 17 октября не в указанном здесь порядке, то есть без согласия не собиравшейся еще фактически Государственной Думы, заставили Н. Лазаревского* и В. Ивановского** признать прекращение так называемого самодержавного режима и замену его конституционным не 17 октября, а 27 апреля 1906 года, то есть в день собрания первой Государственной Думы. Мы не можем согласиться с обоими этими положениями: во-первых, манифест 17 октября не вводил тотчас ^непосредственно новый законодательный порядок, он устанавливал его в будущем с момента собрания Государственной Думы, вместе с тем он не сопровождался отменою действия существовавших тогда основных законов, хотя пересмотр их логически являлся первой неотложной необходимостью***, а поэтому они сохраняли в этот момент всю свою силу. Вот почему издаваемые в это время в старом установленном порядке законы были настоящими, а не "временными" законами, как это считает В. Гессен. Во-вторых, нельзя не признать, что манифест 17 октября, при сохранении общих основ власти, являлся прямым продолжением принципа привлечения выборных лиц от населения манифеста 6 августа, которым же и предусматривалось сохранение за Верховной властью права усовершенствовать учреждение Государственной Думы, "когда сама жизнь укажет необходимость изменений", которые "удовлетворяли бы потребностям времени и благу государственному". При этом следует ведь вспомнить, что по бывшему 17 октября в силе положению 6 августа о Государственной Думе, имевшей характер совещательного органа при Государственном Совете, обсуждение законопроекта в Думе не являлось обязательным признаком закона, тогда как, согласно Высочайше утвержденному мнению Государственного Совета 6 июня того же года, обсуждение в Государственном Совете было таковым признаком, и при этом по положению о Государственной Думе допускались случаи издания законов без обсуждения предварительно их в Государственной Думе. Это могло иметь место тогда (статья 53), когда, по указании Его Императорского Величества на медленность рассмотрения дел в Думе, Совет назначает срок для представления Думой своего заключения, и если он его к этому времени не получит, то рассматривает дело сам, без всякого по сему вопросу мнения Государственной Думы.

______________________

* Лазаревский Н.И. Конституционное право. СПб., 1908. С. 117.
** Ивановский В.Д. Учебник государственного права. 1908. С. 336.
*** Этого же взгляда держится и Dr. Schlesinger (Jahrbuch des offentlichen Bechts. Her. von Jellinek, Laband und Piloty, 1908. B. II. С 411). Он говорит, что власть русского Государя после манифеста 17 октября осталась та же, что была и раньше, и считает правильным взглядом высказанный в Думе взгляд октябристов, что акт 17 октября не внес идеи ограничения, - он был лишь актом обещания реформ; также профессор Палиенко (Основные законы и формы правления в России. 1910. С. 42): "В морально-политическом отношении манифест 17 октября есть декларация величайшей важности, но с формально юридической стороны она не ввела никаких существенных изменений в действовавшее в этот момент государственное право России, предуказав лишь путь, по которому должна была идти реформа". Равным образом A. Palme (Die russische Verfassung, с. 81) признает за актом 17 октября лишь значение обещания.

______________________

Равным образом министры и главноуправляющие могли вносить свои дела в один Государственный Совет, если это дело не могло быть обсуждено Думой из-за неприбытия дважды на рассмотрение этого дела в Общее собрание свыше 2/3 всего числа членов, а в отдел свыше 1/2. Манифест 17 октября изменил это положение Государственной Думы и признал за нею те права, которые недавно были подтверждены за Государственным Советом в том смысле, что обсуждение законопроекта в Государственной Думе является одним из главнейших обязательных формальных признаков закона. Правда, принципы, положенные в образование Государственной Думы и Совета, были различны, и являлась полнейшая возможность делать различные выводы и о существе, и об отношениях к другим учреждениям вновь образуемого органа, однако, со строго юридической точки зрения, после октябрьского манифеста можно признать лишь уравнение прав будущей Думы с Советом в обсуждении законопроектов, что и должно было сохранять свою силу впредь до издания тех законодательных норм, которыми ясно и точно определялись права законодательных органов. Вместе с тем и день собрания первой Государственной Думы, 27 апреля, можно считать переходом к новому законодательному порядку исключительно с фактической стороны - как со дня открытия действий законодательных органов, наличие которых требует и соблюдения новых, ранее сего момента установленных правил; на этой же практической точке зрения и стоит, очевидно, манифест 20 февраля 1906 года, постановляющий общее правило, что "со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы", то есть с момента фактического существования новых органов законодательства. Но ведь с юридической общеустановленной точки зрения, закон сохраняет свою силу до того момента, когда он будет отменен новым, с ним равносильным: манифест 17 октября не отменил существовавших основных законов, и последние сохраняли свою силу до замены их новыми, то есть до 23 апреля, когда все изданные доселе и существовавшие законоположения были соединены вместе и установили тот путь, по которому должен был идти новый законодательный порядок, и самый созыв Государственной Думы, равно как и все полномочия законодательных органов, были очерчены основными законами. Вот почему было бы более правильным признать установление у нас нового конституционного строя со дня опубликования новых основных законов, то есть 23 апреля*.

______________________

* Н.И. Лазаревский до известной степени соглашается с этим. См.: Конституционное право. СПб., 1908. С. 119.

______________________

Если же держаться того толкования, с юридической точки зрения, что в первый день собрания первой Думы произошла смена режимов, что и имеется в виду писателями, рассматривающими указанные акты с политической точки зрения, то тогда следует признать, что с этого момента режим монархический, режим верховенства единой самодержавной власти как центра и перводвигателя в области государственной жизни, заменился теоретическим понятием народного верховенства, истинное выражение воли которого никогда не может быть точно определено, и уступил место главенству органа, служащего выражением общей народной воли, которую в свое время проповедовал Руссо как высшую суверенную власть в государстве, но и вслед за тем, испугавшись этого созданного им грозного призрака власти, а может быть, увидав трудность и даже почти невозможность осуществления практически своего принципа, объявил, как говорит Бенжамен Констан, что суверенитет не может быть ни уступаем, ни делегируем, ни представляем. Говоря иными словами, он не может быть осуществляем - это значит упразднить тот принцип, который был только что провозглашен*.

______________________

* Constant В. Coll. Сотр. Des ouvrages 1818. Т. I. P. 183.

______________________

Признав такой взгляд правильным, мы вступили бы в противоречие со статьей 4 основных законов, которая, воспроизведя до известной степени статью 1 прежних основных законов, указывает на то, что власть Императора Всероссийского основывается на милости Божьей. Тут нет статьи, подобной, например, статье 25 бельгийской конституции, 21 греческой, 31 румынской, 39 мексиканской и 71 швейцарской, говорящих, что все власти исходят от народа. По общему смыслу нашей конституции, по ее характеру октроирования следует заключить, что все власти покоятся в особе монарха и находят себе выражение в делегировании их известным учреждениям. Вот почему в тот день, в который устанавливается начало новой эры, следует видеть осуществление дарованного права, исполнение данного ранее Верховною властью обещания, а в частности исполнение велений указа монарха, назначающего день, скажем словами английских официальных актов, "выслушать свой народ в парламенте".

Равным образом возможна была бы речь о 27 апреля, как о создании нового принципа власти, если бы наша конституция, подобно, например, статье 70 бельгийской, статье 53 греческой, статье 100 нидерландской, признавала бы за Государственной Думой самостоятельное право собрания к определенному числу по собственному почину, а не по указу Императора. Вот почему все это, взятое вместе, заставляет признать лишь день опубликования основных законов днем установления нового законодательного порядка.

По своему содержанию, определяющему общий порядок государственных властей, наши основные законы, несомненно, могут именоваться тем именем, которое присвоено наукой для законов, устанавливающих внутреннюю организацию в стране, - конституцией. И всеми авторами сочинений, касающихся вопроса о государственном строе России, после реформ 1905 - 1906 годов он определяется как конституционный*, и лишь немецкий юрист Hatschek в своем сочинении "Allgemeines Staatsrecht auf rechtsvergleichender Grundlage (Общее государственное право на основе сравнительного права)**, не входя в разбор основ нашей власти, относит современную Россию к числу абсолютных монархий, хотя с наличием органа народных представителей. В. В. Ивановский говорит, что установленный нашей конституцией строй принадлежит к категории наименее развитых форм конституционного строя, отличительные ее черты приближают ее к абсолютной монархии, а характер возникновения ее и сосредоточение центра тяжести государственной власти в особе монарха дает повод называть русскую конституцию конституцией самодержавной. Однако "какими бы несовершенствами ни отличалась современная русская конституция, - говорит он, - ее истинное достоинство состоит в том, что она результат народной жизни; будучи октроирована, представляя даже и теперь непосредственно плод бюрократической работы, она все же носит на себе, несомненно, следы народного влияния; этим она резко отличается от всех предшествовавших конституционных планов и проектов"***.

______________________

* См., например, Anatole Leroy Beaulieu в введении к книге Pierre Chasles "Le Parlement Russe", напечатанном им в "Journal des Debats" 11 октября 1909 года и озаглавленном "La Russe a-t-elle une constitution?", говорит: "La constitution existe, la constitution fonctionne". Во всех цитируемых нами здесь трудах о русском государственном праве: Лазаревского, В. Ивановского, барона Нольде71, Шалланда, Палиенко72, Магазинера, A. Palme, Schlesinger, равно как и в 6-м издании курса Коркунова и других, русский государственный строй именуется конституционным.
** Издание1909 года. Leipzig.
*** Ивановский В. В. Учебник государственного права. С. 337 - 339.

______________________

A. Palme считает, что русская конституция существует несмотря на то, что в официальном и официозном языке этот термин избегается, но относит ее, вместе с японской, к типу конституций, стоящих направо*.

______________________

* Op. cit. С. 86.

______________________

Н. Палиенко говорит, что "по смыслу основных законов, Россия, получившая народное представительство с законодательными полномочиями, теперь является конституционным государством, хотя и наименее развитого типа". Нельзя не согласиться с указанным мнением: конституция 23 апреля не заключает в себе такой грандиозной, планомерной перестройки государства, какая была, например, задумана в плане государственных преобразований Сперанского, она не провозглашала новых идей, она лишь суммировала в себе все выработанные практикой или обычаем основные государственные принципы и дарованные до этого времени права и льготы. Быть может, теоретики конституционных учений и правы со своей точки зрения, не находя наши основные законы соответствующими как новейшим взглядам теории, так и принципам некоторых иных конституционных государств, но наша конституция все-таки допускает возможность дальнейшего своего развития и изменения, а вместе с тем не идет вразрез с создавшимся народным представлением о государственном строе и не навязывает ему идей, не укоренившихся в его сознании. Едва ли можно спорить против того, что каждый основной закон государства должен воспроизводить главным образом те принципы, которые исповедуются народом в силу исторических условий и привычек. Такая естественная конституция, несомненно, более практична и жизнеспособна, нежели конституция искусственная, вот почему желательно, чтобы в конституциях не игнорировались присущие народу основные понятия в угоду известным шаблонам.

Правильность развития государственной жизни возможна лишь при системе, соответствующей всем бытовым, национальным началам, вырабатываемым веками, поколениями и историческими условиями, и существующий государственный строй должен стоять в тесной зависимости от условий развития народа и его своеобразных свойств*.

______________________

* Эту мысль поддерживает Блюнчли в "Allgemeines Staatsrecht" (в "Общем государственном праве"), который говорит, что "die naturgernnsse Staatsform entspricht jeder Zeit der Eigenthumlichkeit und der Entwicklungsperiode der Nation, welche in dem Staate lebt" (естественная государственная форма соответствует каждому периоду времени собственности и периоду развития нации, проживающей в государстве) (с. 44). В этом отношении нельзя не обратить для примера внимание на одно постановление персидской конституции. Покажется, быть может, странным не только для юриста, но и для всякого европейца существование контроля духовенства над законодательной деятельностью. А между тем такого рода положение, соответствующее вкоренившемуся в сознание народа требованию, имеется в составленной по образцу либеральнейших конституций Запада конституции персидской, статья 2 которой (конституция составлена самим народным собранием и утверждена Мохамед-Али-Шахом) гласит, что особая комиссия, "состоящая из не менее как пяти духовных лиц, должна во всякий век и во всякое время внимательно и тщательно обследовать и изучать все законы, проектируемые в обоих законодательных учреждениях (Меджлис и Сенат) и обязана отвергать из них те, которые противоречат законам ислама. Подобным заключениям этой духовной комиссии будут оказываться Меджлисом повиновение и подчинение" (См.: Персидская конституция. СПб., 1908. С. 21).

______________________

Вот почему и писаная конституция государства не должна уходить в угоду теории или подражания далее допустимого условиями государственной жизни. И вся государственная мудрость заключается не в применении теории на практике, а в становлении практики государственного строя, согласной с общими принципами народного воззрения, различными более или менее у разных национальностей.

Взгляд этот далеко не нов, встречается во все времена и эпохи. Еще Катону приписывает Цицерон (de Republ. II, 21) слова: "Nee temporis unius nee hominis est constitutio reipublicae". Фридрих Великий, ставя параллель между различием характеров отдельных лиц и отдельных государств, суммируя то, что составляет характер государства, понимал под этим "его положение, его пространство, количество народонаселения, присущий специально народу дух, его экономическую деятельность, его привычки, его законы, его мощь, его недостатки, его богатство и источники его силы".

В 1803 году Наполеон I сказал швейцарцам: "Всякая форма правления, которая не является результатом длинного ряда событий, случаев, напряжений сил народа и его предприимчивости, не может пустить глубоких корней". И действительно, если посмотреть на технику английского парламентаризма, то мы увидим, что нужно было почти семь веков развития страны и парламентарной системы, чтобы достичь той формы парламентарного управления, которая существует сейчас в Англии и служит образцом для других стран. Конституция, создаваемая для построения по ее основаниям нового государства, может быть плодом отвлеченного теоретического творчества, но конституции, определяющие внутреннее строение государства существующего, должны считаться с историческими актами, с историческими принципами, которых нельзя отменить одним взмахом пера, одними писаными нормами вновь созданных основных законов. Наша конституция 23 апреля, устанавливающая новый, по сравнению с прошлым, порядок законодательства, новые права граждан, соответствующие современным культурным требованиям, и по своему содержанию и по форме издания народна, хотя и несколько своеобразна.

По форме своего происхождения конституции исходят от народа в силу учредительной власти, как от него непосредственно, так чаще от органа его представителей; даруются монархом; являются известным договором между Верховной властью и подданными или же просто известной учредительной хартией во вновь образуемых государствах. Наша настоящая конституция не содержит в себе никаких договорных начал, небезызвестных, впрочем, некоторым конституционным актам нашей истории (например, договор с Владиславом; избирательные условия Шуйского; пункты, принятые Императрицей Анной Иоанновной), не видим мы тут и выражения учредительной власти народа непосредственно или тех представителей, также небезызвестной русскому народу (сказание о призвании князей: "придите княжить и владеть нами", приглашение князей в удельный период "по всей воли", наконец, самый акт об избрании Михаила Федоровича на престол, считаемый некоторыми учеными за один из основных актов империи). Данный 23 апреля акт есть акт, определяющий дарованные права населению и новый порядок законодательства.

Из этого вытекает, что в силу такого издания конституции русскому монарху всецело принадлежит власть учредительная. Это обстоятельство имеет тот смысл, что все представляемые новыми основными законами права основываются не на принципе, высказанным Руссо, общей воли (volonte generale) народа, а на единичной воле монарха, установившего для русских подданных пользование "правовым строем на основе гражданской свободы" - как говорится во всеподданнейшем докладе графа Витте 17 октября 1905 года. Весь XIX век в истории Европы есть век переоценки старого развития индивидуализма, правовой регламентации взаимных отношений общества и государственной власти. Россия, в свою очередь, попала в этот же круговорот века и отдала свою дань известным требованиям времени и теории, отражение чего можно видеть в нашей конституции. Характер государственной власти, устанавливаемый нашей дарованной конституцией, весьма отдаляет ее от того типа конституций, в которых все основывается на принципе общей воли народа и делегации им своих прав и власти представительным органам. При объективном рассмотрении нашей конституции едва ли можно вывести на основании нового законодательного порядка установление у нас принципа народного суверенитета и формального ограничения власти монарха. Нельзя более метко определить настоящее положение, чем это сделал Almanach de Gotha, называя Россию - конституционной монархией при самодержавном царе, Monarchie constitutionnelle sous un tsar autocrat. Наша конституция не содержит в себе, подобно многим другим, статьи, указывающей на форму государственного строя*, но мы едва ли бы допустили ошибку, назвав Россию конституционной, самодержавной, наследственной монархией, с участием в законодательной деятельности выборных от населения. Если мы подойдем к рассмотрению настоящей нашей конституции с точки зрения старой теории суверенитета, признаваемого высшей волей, Верховной независимой властью, то мы увидим, что носителем суверенных прав у нас, как и ранее, будет Государь Император. Эсмен** в своем сочинении "Основания конституционного права" делит государства по внутреннему суверенитету на простые и смешанные. К первым он относит чистые монархии, где весь суверенитет пребывает в одной личности, и республики, где налицо имеется коллективный носитель суверенитета - нация. Смешанными он считает все современные конституционные монархии, в которых суверенитет разделен между королем и представительным собранием нации, но и эти последние конституционные монархи имеют два типа. В первом случае нация признается, по конституции, носительницей суверенитета государства, а король является лишь внешним его выразителем. Примером этого может служить действующая ныне бельгийская конституция. Во втором - "монарх, бывший до этого абсолютным государем, приобщает более или менее добровольно нацию к своему суверенитету, делегируя известные функции власти представительным собраниям". Такими актами были французская хартия 1814 года, прусская конституция 1850 года. К этой последней категории, казалось бы, следовало отнести и русскую конституцию 1906 года, но последняя не содержит в себе никаких указаний на разделенность суверенитета, а в законодательных вопросах говорится не о раздельности властвования, а о совместной деятельности монарха и законодательных органов. Современная наука государственного права, определяя государство как юридическое лицо, отличается от прежней в том, что не приписывает суверенитет ни монарху, ни народу в лице представительных органов, считая их лишь органами государственной власти, а относит его к отвлеченному понятию - государству. Но это понятие суверенитета и неограниченности государственной власти, в сущности, весьма относительно, так как, по мнению юристов, как, например, Еллинека, оно ограничено нормами права. Если же мы пойдем еще дальше, то должны будем признать, что и право само в своем возникновении и применении ограничено волей законодателя и общим его признанием, и в этом кругу подчиненных друг другу понятий мы едва ли можем установить понятие той абсолютно независимой суверенной власти, которую приписывают государству. Современные юристы, в своем одностороннем увлечении понятием не определенного ими еще права, признали за законом как высшим неограниченным выражением воли правового государства власть неограниченную, деспотическую. Это положение встречает вполне правильное возражение в сочинении английского критика и философа Leslie Stephen "Science of Ethics": "Юристам не приходится выходить из пределов решений законодательной власти, поэтому они склонны утверждать, что власть эта неограничена. Она, конечно, неограничена в том смысле, что может издавать какие угодно законы, если представить себе, что законом именуется каждое правило, составленное законодательной властью. Но, с научной точки зрения, законодательная власть, конечно, строго ограничена. Она ограничена, так сказать, изнутри и извне; изнутри - потому что законодательство есть продукт известных социальных условий, и решения его зависят от решений общества; извне - потому что власть издавать законы зависит от инстинкта подчинения, который сам по себе имеет пределы. Если бы законодательная власть решила, что следует убивать всех детей с голубыми глазами - не убивать таких детей было бы противозаконно, но законодатели должны сойти с ума, прежде чем издать такой закон, а подданные быть идиотами, чтобы ему подчиниться".

______________________

* См. конституции: § 1 отделения I баварской: Бавария есть суверенное монархическое государство. § 4 болгарской: Княжество Болгария есть монархия наследственная и конституционная с народным представительством. § 1 датской: Форма правления - ограниченная монархия. § 2 итальянской: Государство управляется монархическим и представительным правительством. § 1 норвежской: Форма правления - ограниченная наследственная монархия. § 4 португальской: Форма правления нации - монархическая, наследственная, представительная. § 1 сербской: Сербское королевство есть наследственная конституционная монархия, с народным представительством. § 1 черногорской: Наследственная конституционная монархия, с народным представительством. § 1 бразильской: Федеративная республика с представительным режимом. § 10 мексиканской: Представительная, демократическая, федеративная республика.
** Эсмен Ж.П. Общие основы конституционного права. 1898. С. 5 - 6. Русский перевод.

______________________

Власть, в сущности, принадлежит тому, кто ее приобрел, кто ею умело владеет и за кем она укреплена общим признанием, будучи ограничена в своем проявлении силою реальных событий и моральных воззрений. Там, где единство такой власти раздроблено, мощное проявление ее основано на согласии или компромиссах отдельных ее частей. "Вся конституционная жизнь, - сказал Бисмарк, - слагается из компромиссов". У нас, при неразделенном единении всех властей в лице монарха, возможно более планомерное, постоянное и спокойное действие государственного механизма, основанное на общем согласии принятых решений, на силе народного мнения.

В нашей юридической литературе ясно высказывается мысль признать наш строй дуалистическим, с раздельностью начал властвования между монархом и органами законодательными. Н. Палиенко говорит, что основы наших основных законов - "основы дуалистического конституционного государства, ограниченной, конституционной представительной монархии с весьма ярко при том выраженным преобладанием монарха и открытым признанием монархического суверенитета; но суверенитет этот признан не в смысле абсолютизма власти монарха, а относительного верховенства монарха среди других органов власти"*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные законы и формы правления в России. 1910. С. 70.

______________________

Такой взгляд заставляет нас взглянуть глубже в принцип нашей настоящей конституции, и из дальнейшего изложения действия отдельных частей нашей власти и их анализа мы постепенно увидим невозможность доказать действительное существование дуалистического суверенитета.

Чтобы охарактеризовать нашу конституцию, мы должны сказать, что право служит мерилом отношений в культурных государствах, и чем государство и его подданные культурнее, тем это право глубже входит и в общественное и индивидуальное сознание и тем тверже оно нормирует жизненные отношения. При таком неоспоримом положении кажется несколько нелогичным взгляд, основывающий право на силе. Понятие права как принуждения является для культурных отношений полнейшим внутренним противоречием. Сила может господствовать среди тех, которые не признают права, и где господствует право, там психологическое его сознание столь велико, что нет места для силы. Все развитие культуры стремится к тому, чтобы силу заменить правом. Но раз мы признаем невозможным право обосновать на силе и раз сила должна замениться правом, то, что же должно руководить нашим правовым сознанием? Великий принцип, данный еще римским правом: honeste vivere, alteram non laedere, jus suum cuique tribuere, соответствующий принципу христианского учения об отношениях к ближнему, служит основанием для культурной жизни. Внутренняя культура человека состоит в его высоких нравственных принципах. И право как внутреннее сознание тем развитее, чем теснее связано оно с этими принципами. Вот эти-то моральные взгляды и служат для развития психологического сознания человеческих правоотношений, которое одно может явиться основанием для понятия внешнего права, сначала со стороны индивидуума, а потом и со стороны всего общества, как совокупности индивидуумов, объединенных общностью культурных взглядов*.

______________________

* Вильсон Т.В. ("Государство", с. 531 - 537) находит, что право отражает нравственное сознание народа.

______________________

Таким образом, господство правовых отношений, твердо живущих в народном сознании, является признаком нравственной культуры, нравственного развития. Между тем эта роль морали в правовых вопросах как-то отстраняется и особенно подчеркивается внешнее принудительное начало. Юристы не могут отрешиться от понятия эгоистических и принудительных начал в области властвования и признать возможным существование глубокого внутреннего развития гражданского чувства, веры человека в бескорыстные обоюдные стремления граждан и государственной власти к мирному, прогрессивному, основанному на моральных началах, развитию общественной жизни. В этом случае наша конституция пошла далеко вперед, она сразу обосновала свой принцип на началах морали.

Она не знает принципа разъединения - дуализма, она, видимо, наоборот, говорит об единении, о согласности действий. Дуалистическая конституция - является конституцией соотношения сил, известного соревнования и борьбы, и ошибочен взгляд на существование этого ревнивого дуализма в наших основных законах. Они именно говорят об единении (статья 7 основных законов) как известном моральном начале, руководящем правотворящим сознанием нашей соединенной законодательной власти. Мы не можем установить договорный характер нашей конституции, что давало бы место наличию в ней дуалистических начал. Строго унитарного, так сказать, характера, она, быть может, иногда не вполне практична, может давать поводы к различного рода столкновениям и стремлениям придать ей характер разделенности государственного суверенитета, но из этого еще не следует, что ее основы должны быть истолковываемы иначе, чем они возвещены.

Из вышеприведенных социологических учений мы видим, как горячо проповедовался принцип согласного развития начал государственных на почве единения царя и народа, основанного на морали. Но ведь мораль одна - не может быть в ней двух измерений - и раз это так, то, очевидно, невозможно говорить о раздельности властвования там, где обе стороны проникнуты одинаковыми воззрениями и понятиями. Быть может, культура еще не достигла такой высокой степени, чтобы устранить элемент внешнего принуждения из понятия права, но из этого еще не следует, что в учении о нашем праве следует игнорировать тот принцип, к которому постепенно направляет свои шаги человеческая цивилизация, и не говорить о нем лишь потому, что принципы конституции, выработанные жизнью других государств, не знают этих начал.

Более всего бросается в глаза и кажется несовместимым исследователям нашего права признание нашей конституцией существования самодержавной власти. Такой взгляд обусловливается, конечно, политическими соображениями, которые препятствуют спокойному анализу вопроса о совместности этих понятий. Ниже нам еще придется говорить подробно о существе самодержавной власти, тут мы должны выяснить себе соотношение между нею и конституцией. Споры об этом возникли уже давно, но интересны особенно те из них, которые, в связи с общим уяснением себе основ нашей государственной власти, нашли место в стенах законодательных органов.

Вопрос о существе современной нашей Верховной власти в связи с созывом народных представителей не возбуждался во всей полноте ни в первой, ни во второй Государственной Думах. Тут заходила речь о той или иной прерогативе монарха, упоминалось об "обновленном строе" как членами Думы, так и представителем Совета министров во второй Думе, но никто не входил в рассмотрения принципов создавшегося у нас после 23 апреля 1906 года государственного строя. Вопрос этот выдвинула Государственная Дума третьего созыва при обсуждении текста всеподданнейшего адреса. Из бывших в ней по этому вопросу прений можно видеть различное отношение к этому вопросу политических партий. Взгляды резко разделились на три части: правых, конституционных демократов и октябристов. Правые, обсуждая текст адреса, горячо настаивали на включении в него слова "самодержавный". "Вам, очевидно, желательно, - возражал по их адресу член Думы Колюбакин, - вложить ваше содержание в то слово, которое вы желаете нам навязать, ваше толкование манифеста 17 октября". Те основания, по которым они настаивали на своем предложении, были: текст присяги со включением слов "самодержавный", по которому все члены Думы давали клятвенное обещание; наличие в основных законах термина самодержавие и самодержавный и ссылки на неизменяемость русского государственного строя и на его историческое развитие.

"Не впервые раздается возглас: "долой самодержавие!"... мы слышали эти крики, услышат их, вероятно, и дети, и внуки наши, как слышали уже наши деды и отцы, отстаивая свою святыню... Не глядите на нас, сидящих справа, как на сторонников беспросветной реакции. Не меньше вас возмущенные захватом власти приказным людом, стремимся мы перенести центр тяжести в руки тех, что призваны Престолом к его подножию для совместного труда, но совместный труд не знаменует собой дерзновенного посягательства на то, что освящено веками истории, вознесшей нас к вершинам власти, могущества и славы" (депутат Пуришкевич). Ту же мысль о нежелательности возвращения к бюрократическому режиму подчеркивал и курский депутат Марков: "Возвращаться к бюрократическим приемам мы, правые, не только не желаем, но всеми силами будем противодействовать такому возвращению... мы желали бы, чтобы Россия шла вперед по пути развития идеи земских соборов. Нам скажут: вы хотите лишить Думу законодательных прав, а хотите ей дать права законосовещательные... нет... мы хотим, чтобы Дума имела те права, которые ей благоугодно было дать Самодержцу Всероссийскому".

"Россия идет в своем развитии особым, Богом указанным, путем. У гробниц святителей московских русский народ вручил царскую власть своему избраннику. Ряд самодержавных монархов создал из России могущественное государство. Могущество это может развиваться вперед только в том случае, если мы будем основывать его не на сыпучем песке заимствованных от Запада мнений, а на родном историческом основании" (епископ Митрофан).

Со своей стороны, конституционно-демократическая партия требовала включения в адрес слова "конституционный", исходя из того положения, что манифест 17 октября изменил весь существовавший до этого времени строй.

"Что сделал манифест 17 октября? - говорит депутат Милюков. - Акт 17 октября создал не новую форму законодательства, а новый орган государственной власти. Со времени создания этого органа "нераздельно", принадлежит монарху только власть Верховного управления, "разграниченная" от власти законодательной... (Голос справа: "позвольте!")... Я говорю не своими словами, это слова указа 23 апреля 1906 года. Сообразно с этим новым пониманием - не "обновленным", а "новым" пониманием всего характера законодательства - изменено и старое выражение основных законов. Прежде статья 47 основных законов звучала так: "Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих". Теперь вместо выражения "от самодержавной власти исходящих", в статье 84 этот текст изменен: "изданных в установленном порядке". Эта перемена в терминологии основных законов подчеркивает, что 17 октября создало новый строй, а не обновило тот старый, который тщетно пытались обновить, начиная с графа Сперанского и еще ранее. Только с 17 октября цель достигнута: закон действительно стал на твердую почву, и издание его приняло твердые формы, и это потому, что закон стал изъявлением воли двух органов государственной власти, органов, которые друг другу не подчинены. Это и выражено в термине манифеста 17 октября: "одобрение" - "одобрение Думы и Государственного Совета". Одобрение - термин, по моему мнению, не совсем удачный... в этом выражении есть известные технические недостатки для государствоведа, но, во всяком случае, этот термин достаточен, чтобы констатировать отмену неограниченной власти монарха. Так понимают этот термин и его противники... Таким образом, простой анализ действующего законодательства, а не какие-либо "отвлеченные" фантазии, не "схоластические споры", о которых говорят по поводу наших дебатов, нет, - самый простой анализ действующих законов показывает нам, что 17 октября создан целый политический переворот... Да, наш политический строй не есть обновленный, а новый строй, при котором не только Государственная Дума и Монарх являются органами государственной власти, но и граждане; избирательный корпус сделан органом государственной власти... Говорят, слово "конституция" не упомянуто в законодательных актах. Мы полагаем, что именно поэтому Дума и должна произнести это слово".

Депутат Маклаков добавляет к этим словам "...Наша историческая власть... 17 октября нашла в себе и достаточно государственной мудрости, и достаточно патриотизма, чтобы поставить крест на этом прошлом, вычеркнуть из основных законов гибельное понятие "неограниченности" и на деле ввести конституционный строй, имени которого здесь опасаются".

Любопытно отметить, как относилась к этому спору руководящая партия октябристов, которые в проекте адреса не упоминали ни слова "самодержавный", ни "конституционный".

"Сущность конституционного строя заключается в том, что монарх добровольно отказался от неограниченной своей власти и приобщил всех граждан России к участию в законодательстве. До манифеста 17 октября "учитель физики как бы предписывал законы, и природа их исполняла", после манифеста начинается новое дело: "природа диктует свою натуру, свои законы, а учитель физики только подмечает, записывает и соблюдает их"" (депутат Плевако)- "Самодержавный, по титулу, русский Государь, - говорил он, - своей самодержавной волей выделил навсегда и бесповоротно своему достигшему возраста народу права, которые начертаны в манифесте 17 октября. Споря об этом... вы спорите с самим Главой государства. Победив соблазн власти, от своего бесконечного могущества Монарх дал народу часть своих прав".

Словами манифеста 17 октября развивал взгляд партии депутат Капустин: "Отныне ни один закон не может восприять силы без одобрения народных представителей Государственной Думы и, само собой разумеется, без утверждения Монарха... это есть коренной признак того, что называется в государственном праве, по воззрениям всей европейской науки и практики, того, что называется конституционным строем. Это есть разделение законодательной власти... Мы желаем конституционного строя; мы для этого и пришли в Государственную Думу, но мы в этом адресе, направленном Государю императору, должны употреблять такие слова и выражения, которые существуют, которые свойственны нашим государственным актам. Ни в манифесте 17 октября, ни в наших основных законах этого термина нет, и термин этот существует или в научной области государственного права, или в условном понимании - разговорном, в понимании прессы. Конституционный строй есть нечто такое, что может существовать и без этого словесного текста". Сюда следует добавить слова депутата графа Уварова по адресу правых, говорившего о том, что целый ряд ораторов "вливал" в исторический титул свои личные понятия и представления о нашем строе - "мы знаем основные законы не хуже вас, господа правые, мы знаем, что царь именуется "Самодержцем", и мы будем всегда во всех нужных случаях именовать его "Самодержцем"".

Чтобы окончательно изобразить картину этого принципиального спора и стремления примирить противоположные взгляды, посмотрим на речь А. Гучкова: "Я принадлежу к той политической партии, для которой ясно, что манифест 17 октября заключал в себе добровольный акт отречения Монарха от прав неограниченности... для нас несомненно, что тот государственный переворот, который совершен был нашим Монархом, является установлением конституционного строя в нашем отечестве... Мы, конституционалисты, не видим в установлении у нас конституционной монархии какого-нибудь умаления царевой власти, наоборот, в обновленных государственных формах мы видим приобщение этой власти к новому блеску, раскрытие для нее славного будущего. Ведь та теоретическая неограниченность власти, которая являлась характерным признаком старого строя, ведь мы знаем ей практическую цену. Мы знаем, что Государь, опирающийся на народное представительство, тем самым становится свободным и от придворной камарильи, и от чиновничьего средостения, мы видим в этом акте освобождение царя"... Вместе с тем Гучков говорит, что исторические и политические условия требуют в нашем отечестве сильной царской власти, почему октябристы так усиленно борются против парламентаризма. "Ведь не для того освобождал себя царь от чиновников и царедворцев, чтобы отдать свою власть, свой священный ореол, ту громадную духовную мощь, которая связана с царским именем, в распоряжение политических партий и их центральных комитетов"*.

______________________

* Стенографический отчет Государственной Думы III созыва, сессия I, заседание 5.

______________________

Таким образом, правые, исходя из формальной точки зрения, утверждали, что самодержавный строй сохранил силу, что никаких конституционных форм правления нет, так как основные законы об этом не говорят, не признавая самого слова "конституция". Они вместе с тем приветствовали законодательные права народных представителей и осуждали старый бюрократический строй. Конституционные демократы усиленно подчеркивали падение самодержавной власти, не упоминали даже об указаниях на нее в основных законах, видя в ней quantite negligeable - слово без внутреннего содержания. Октябристы, признавая наличность конституционного строя, не видели тут "умаление царевой власти", считая, что конституционный строй может существовать в сознании и без письменных указаний на него в законах, они не употребляют его, так как этот термин не свойственен нашим государственным актам. Не отказывая Верховной власти в титуле самодержавной, они требуют от нее твердых волевых актов, непосредственных решений ввиду сложных условий современной деятельности.

На одном лишь вопросе сходились все три взгляда - на осуждении системы правления без участия народных представителей; расходясь по остальным пунктам, ни одна из партий не очернила понятия самодержавия: с одной стороны, его выставляли как некое историческое понятие, антитезой конституции, то есть понятием ни в какие рамки определения не умещавшимся, с другой - принимая политический гнев за существенный отличительный признак, видели в самодержавии бюрократический деспотизм, а в конституции - избавление от него. Но, по существу, спорили из-за тех личных представлений об этом понятии, которое каждый вливал в этот титул. Весь этот старый спор воскрес в думском заседании во всей его неопределенности, но уже не на точке зрения теории, а на почве действительности: отрицая, с одной стороны, самодержавие, отрицали статьи основных законов, отрицая конституционный порядок, доказывали этим, что будто при самодержавии не может быть правильно организованного строя, а если принять еще во внимание осуждение бюрократических порядков старого режима и нежелание возвращения к ним, то получится, в общем, двойное отрицание какой бы то ни было из существующих систем. Воля царская, народ и какое-то неурегулированное отношение в средине. Депутат Гучков указывал на необходимость сильной царской власти, предводительство которой необходимо для законодательных органов при решении многих трудных задач. Но эта царская власть, решающая вопросы в труднейшие минуты государственной жизни, проявляющая свои заботы над огромнейшей территорией Империи, созданной совместными трудами русских царей и русского народа, и есть та "историческая самодержавная власть", которая, по словам председателя Совета министров П.А. Столыпина, вместе со свободной волей монарха "являются драгоценнейшим достоянием русской государственности, так как единственно эта власть и эта воля, создав существующие установления и охраняя их, призвана, в минуты потрясений и опасности для государства, к спасению России и обращению ее на путь порядка и исторической правды"*.

______________________

* Стенографический отчет Государственной Думы III созыва, сессия I, заседание 16 ноября 1907 года.

______________________

Вчитавшись в речи членов Государственной Думы 13 ноября 1907 года и сравнивая новый порядок законодательства со старым, нельзя отказаться от признания наличности нового конституционного порядка издания законов, но вместе с тем нельзя отвергнуть и наличия самодержавной власти. В чем же является вопрос и на чем основывается эта наличность двух будто бы несовместимых понятий?

Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо выяснить себе понятие конституции и самодержавия. И раньше, и теперь приходится встречаться с представлением о самодержавии и конституции как о началах, друг другу противоположных. Нужно поражаться такому сопоставлению двух несоизмеримых величин, из которых одно есть понятие общее, а другое частное. Если конституция есть общая схема государственного устройства и внутренней работы государственного механизма, то самодержавие есть одна из форм государственного строения. Можно сопоставлять строй самодержавный с теократическим, республиканским, парламентарным, дуалистическим, из которых каждый может быть облечен в самостоятельную конституционную форму, но повторять эту старую всероссийскую ошибку, которой не избежали многие наши юристы, и осуждать конституцию ради самодержавия, а самодержавие ради конституции, едва ли является возможным при наличии наших настоящих основных законов. Если односторонен взгляд на самодержавие как на ничем не сдерживаемый деспотизм, то таков же он и по отношению к конституции, признаваемой чем-то таким, что существует не для развития жизни страны, а исключительно для ограничения прав и умаления достоинства носителя Верховной власти органами законодательства. Нельзя не признать такого взгляда узким, а между тем это общераспространенный взгляд и в обществе, и в печати. Чтобы не быть голословным, укажем на одну такую статью: "К вопросу о русской конституции" (Образование. 1907. № 12), в которой автор, отвергая взгляд Еллинека и других европейских юристов на конституцию, как на известную схему государственного устройства, находя это определение формальным, говорит, что "не всякие основные законы заслуживают названия конституции, а только те из них, которыми устанавливается участие самого народа в определении воли государства".

Конституировать государственное устройство не есть выражение, обязательно тождественное с изменением основ власти. В этом случае следствие своеобразных исторических условий принимается за отличительный признак. Идея ограничения власти в западных конституциях вышла не из желания организации планомерно работающей государственной машины, а из властолюбивых стремлений или желания защиты своих выгод и интересов высшего класса населения. Эту идею мы видим и в старой Англии в ее Magna Charta, и в Золотой Булле. Связь конституционных систем с ограничением верховной власти в новейших демократических движениях выросла из недоверия на почве конфликтов между подданными и королями из-за религиозных несогласий и неуважения дарованных прав, как это мы видим, например, при Карле I или Иакове II, расхищения финансовых средств страны Людовиками, притеснения немецкими коронованными владетелями своих подданных; эти факты положили свою своеобразную печать на дух и принципы местной конституции как на договор, как на акт, заменивший прежнюю систему абсолютного правления.

Всматриваясь в нашу историю и вспоминая всю картину противопоставления конституции и самодержавия, невольно удивляешься этому узкому, одностороннему, антиюридическому взгляду. И мы должны еще раз повторить, что эти два понятия не только совместимы, но одно является общим, а другое частным, если конституция - зафиксированное, установленное изложение форм властвования, то самодержавие есть одна из этих форм. Еще Сперанский, говоря о конституции, писал ("Руководство к познанию законов, с. 92): "Нет государства, в коем бы не было своих основных законов... Основные законы, в общем их составе, именуются государственным уставом (Constitutio). Устав сей может действовать и без письмен; положения его могут быть начертаны в правах и обычаях, могут храниться в установлениях и без хартии. Хартии не всегда суть истины". Сперанский вполне верно отметил, что основные законы, или конституция, должны существовать в каждом государстве, ибо раз государство является организованным общественным порядком, то необходим и выработанный план организации.

Еллинек находит поэтому, что всякое государство без основных законов, без конституции (verfassungslos) есть анархия: "Jeder dauernde Verband bedart einer Ordnung, der gemass sein Wille gebildet und vollzogen, sein Bereich abgegrenzt, die Stellung seiner Mitglieder in ihm und zu ihm geregelt wird. Eine derartige Ordnung heisst eine Verfassung" ("Каждый устойчивый союз требует порядка, согласно которому образуется и совершается его воля, ограждается его область, регулируется место и положение членов в нем и по отношению к нему. Такого рода порядок называется конституцией")*.

______________________

* Jellinek. Das Recht des modemen Staates (Право современного государства). Berlin, 1900. С. 461.

______________________

Он же дает нам и определение вместе с этим конституции - всякое имеющее продолжительное существование общество нуждается в порядке, который устанавливается и осуществляется по его воле, определяет его круг действий, отношение его членов к нему и между собой; такой порядок называется конституцией. Подобный же взгляд мы встретим и у иных юристов. Например, Dicey в своем сочинении "Law of the Constitution" говорит, что конституционный закон (Constitutional Law) заключает в себе все нормы, определяющие состав верховной власти; все нормы, устанавливающие отношения лиц или учреждений, которым она принадлежит, или определяющий способ, которым верховная власть и составляющие ее лица или учреждения осуществляет свое влияние. Его нормы предписывают порядок престолонаследия, устанавливают прерогативы высшей власти, определяют форму законодательных собраний и способ их избрания*.

______________________

* См. русский перевод Дайси. С. 27.

______________________

Конституции могут быть различны по своему характеру, по предоставляемым ими различным правам той или иной части государственной власти; конституция сама по себе не есть нечто отвлеченное, не соответствующее духу народа - иначе она будет безжизненна и волей-неволей должна быть изменена - она есть зафиксированный план государственной жизни и постольку индивидуальна, поскольку индивидуален и своеобразен тот народ и государство, для которых она существует. Известные конституционные гарантии (о которых в некоторых конституциях нет иногда прямого указания) являются следствием настоящего культурного состояния государства. Но ведь культуры различны, различно и миропонимание народов, а поэтому было бы ошибочно иметь шаблон конституции, нормальный ее устав. Психология народного понимания - вот лучшее основание конституционных принципов государства. Мы были бы вполне правы, называя действовавшие до 23 апреля 1906 года основные законы, несмотря на известную неопределенность их норм, законами конституционными - как определявшими порядок преемства Верховной власти, издания законов, действия Верховного управления, отношение Церкви и государства и так далее; тем менее мы можем отказать новым основным законам в имени конституционных, так как они охватывают и определяют более широкий круг отношений государства к подданным и известных прав граждан, установленных Высочайшими манифестами.

Конституции, как изложение принятых в жизни основных государственных начал, в отношении к своим изменениям делятся на неподвижные и гибкие. К разряду первых относятся те, изменение которых сопряжено со значительными трудностями, как, например, в Соединенных Штатах Северной Америки, где требуется весьма сложный процесс для изменения или дополнения действующей конституции 17 сентября 1787 года. Гибкими же называются те, изменение которых не сопряжено с особыми порядками пересмотра. Так, например, существующая законодательная практика в Англии не делает различия между простыми и основными законами, равным образом и некоторые писаные конституции, как, например, испанская и итальянская, не признают особого порядка отмены, изменения и дополнения конституции. По некоторым конституциям, основные законы поставлены в привилегированное по сравнению с прочими законами положение и изменение их может последовать лишь в особом, несколько видоизмененном законодательном порядке, например, этого требует французская конституция, изменение которой рассматривается в особом учреждении - Национальном собрании, представляющем собой соединенное заседание Сената и Палаты депутатов, иногда вопросы об изменении конституции должны обсуждаться в последующих сессиях и в законодательных органах нового состава. Наша конституция занимает в данном случае среднее положение*; не отличаясь, с одной стороны, в пересмотре от общего законодательного порядка, она приближается, таким образом, к разряду гибких конституций, но с другой - принадлежащая исключительно (статьи 8 и 107 основных законов) Государю Императору инициатива пересмотра русской конституции обеспечивает ей известную неподвижность, а вместе с тем и гарантию против возникающих часто в странах с гибкими конституциями требований изменения основных законов со стороны отдельных партий или некоторой части общества. Пример такого рода положения основных законов в конституционной практике не может считаться единичным, подобие этого мы встречаем, например, в баварской конституции 1818 года, заключающей в себе глубокие следы влияния французской хартии 1814 года, копировавшей в свою очередь английские принципы. Но в то время, как ни хартия 1814 года, ни созданная одновременно по ее примеру баденская конституция не содержат пункта о специальной королевской законодательной инициативе в области основных законов, баварская конституция постановляет (отд. X п. 7), что изменения и дополнения конституции могут последовать лишь с согласия сословных чинов, но предложения о пересмотре принадлежат одному королю, что, впрочем, изменено ныне в смысле предоставления права инициативы в этом отношении и сословным чинам. Принцип исключительной инициативы монарха по нашей конституции в области пересмотра действующих основных законов является естественным следствием принадлежности самодержавной власти учредительных прав, почему вполне естественно должно было и явиться такое положение, что тот, кто являлся учредителем, тот лишь и может возбудить вопрос об изменении этого учреждения, то есть, говоря иными словами, в этом отношении допущена гражданско-правовая точка зрения; вместе с тем тут можно видеть еще и существующее издавна общее требование наших законов - изъявление Высочайшего соизволения на возбуждение того или иного законодательного вопроса.

______________________

* Шалланд А.Л. ("Русское государственное право". Юрьев, 1908. С. 21) относит ее к числу самых гибких.

______________________

Подходя ближе к рассмотрению основ нашей государственной власти в той ее форме, в которой она представляется по основным законам, нельзя сразу не видеть, что принцип Монтескье разделения властей, столь существенный для каждой конституции, не мог не получить себе выражения и в наших основных законах после ясно установленного у нас разграничения актов законодательства от актов управления. Правда, прежние основные законы не устанавливали точно деления на три вида власти, но следует помнить, что в законах, в общем их собрании и своде, и в тех из них, которыми определяется действие учреждений, созданных при Александре I, носится дух Сперанского и его мысли о последовательном образовании установлений в иерархическом порядке со строгим разделением властей исполнительной, законодательной и судебной. В своде прежних основных законов мы видим, что власть законодательная принадлежит власти самодержавной (статья 47). В учреждении министерств читаем (статья 152): "В порядке государственных сил министерства представляют установление, посредством коего Верховная власть действует на все части управления"; там же в статье 178 говорится, что власть судебная во всем ее пространстве принадлежит Сенату и местам судебным*.

______________________

* Взято из учреждения министерства. 1811.

______________________

Таким образом, и в принципе, и на практике разделение властей не было чуждо нашему строю в XIX веке. Однако установление точного разграничения понятий закона и административного распоряжения и реформы в этом направлении в 1905-1906 годах привели к установлению в основных законах более точного и ясного деления властей. Сперанский хорошо понимал, как гармонировалось у нас это разделение властей: "Государь, соединяющий в особе своей все роды сил, единый законодатель, судья и исполнитель своих законов - вот в чем состоит на первый взгляд вся конституция сего государства". Наша конституция 23 апреля подчеркнула это объединение "всех стихий державного права" в особе Государя, выделив вместе с тем каждую в отдельности и указав более точный порядок ее деятельности. Всматриваясь в каждую из отдельных властей, составляющих вместе одну суверенную государственную власть, мы, следуя тексту основных законов, приходим к установлению у нас наличия не трех властей, а четырех: законодательной, власти управления, судебной и самодержавной. Мы будем ниже говорить подробнее о каждой из них, и особенно о последней, являющейся не исключительным свойством законодательной власти, как на это обыкновенно указывают, а особым видом государственной власти. Там же мы войдем в обсуждение общего вопроса о существовании четвертой конституционной власти и о тех необходимостях, которые обусловливают существование этой независимой власти, равно как и о той особой форме, в которой эта власть существует в России. Такое основание к рассмотрению самодержавной власти отдельно от остальных зиждется, прежде всего, на точном смысле статьи 4 основных законов, говорящей, что "Императору Всероссийскому принадлежит Верховная самодержавная власть". Такое категорическое определение закона нисколько не связано со статьей 7 этих же законов, гласящей, что Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой, указывает на отделение понятий этой власти от законодательной. Присвоение по статье 6 той же самодержавной власти Государыне Императрице, в случае восшествия на престол, еще раз подтверждает особый вид этой власти, как это же делает и статья 65, в которой упоминается о действии самодержавной власти в области церковного управления.

Реформы 1905-1906 годов не обратили русского Императора в формального представителя государства, каковым, например, объявляет статья 5 болгарской конституции или статья 12 прежней португальской своего монарха. Тысячелетняя история государств, связанная с личностями князей, царей и императоров, из которых каждый был своей эпохой, не могла моментально изменить своих принципов. Наш строй, зиждившийся на одном монархе и подкрепленный ныне народным представительством, не проявлявшем активной деятельности более 200 лет, со времен московских царей, неудачно восстановляемом в XVIII веке и теоретически проповедуемом в течение всего XIX века, не может без нарушения прочности государственного здания отказаться сразу от той Верховной власти, в которой веками воплощалась Русь, в которой объединялась великая Империя без различия классов и национальностей, - власти русского самодержца, который, как говорил в своей известной речи 6 июня 1905 года пред Государем Императором профессор С.Н. Трубецкой, "не царь дворян, не царь крестьян или купцов, не царь сословий, - а царь всея Руси". Такая власть, стоящая выше каких бы то ни было классовых, сословных и фанатично-религиозных интересов, власть, руководимая в своих движениях целесообразностью и моральным чувством, не может не существовать в разноплеменном государстве как охранительница целости политического общества.

Вот почему вполне правильно и резонно наша конституция признает существование самодержавной власти как национальную, бытовую, выработанную историей власть, но вместе с тем едва ли правы те, которые отвергают существование у нас конституции только потому, что наши основные законы говорят о существовании у нас особой, неизвестной другим конституциям, самодержавной власти. Наша конституция вылилась в несколько своеобразную форму, но эта своеобразность, отличие от западных форм не есть недостаток основных начал государственного строя, да и неужели развитие могущества и благосостояния государства и его жителей зависит от одной лишь внешней шаблонной формы! На совещании земских деятелей 6-8 ноября 1904 года, указавшем на желательность созыва народных представителей, было высказано два мнения, из которых одно принадлежало партии Д.Н. Шилова, признававшей, что "народное представительство, не составляя противоречия идей самодержавия... не должно иметь характера парламентарного"...

Этот взгляд, проникнутый национальной точкой зрения, был развит в записке Д.Н. Шилова*, составленной им совместно с другими известными земскими деятелями в тот момент, когда реформы не облекались еще в определенную форму. Вот что говорят национальные конституционалисты по адресу конституционалистов космополитических: "Нам кажется, что громадное число лиц в России сливалось с партией (конституционалистов) не по своим положительным идеалам, а по своему отрицательному отношению к осужденному теперь самим правительством бюрократическому строю... Воззрения этой партии опираются на два неверных положения: 1) на признании, что политическое творчество человечества иссякло и что поэтому, раз мы хотим отрешиться от господствовавшего у нас бюрократического строя, тем самым мы, следовательно, переходим к конституционному - западноевропейского образца, как будто доказано уже, что всякое дальнейшее политическое творчество кончилось, и ничего, кроме западного парламентаризма, ни один народ для себя создать не может; 2) на признании, что условия как прошлого, так и настоящего России не имеют в себе коренных различий от западной Европы". Этот же взгляд на самостоятельность развития конституционных основ нашего современного строя мы видим и в указанном нами сочинении Шлезингера. Вообще, мы не можем тут не отметить, что в то время, как иностранные юристы подчеркивают наличие особенностей и своеобразностей в современной русской конституции и объявляют их (как это делает, например, Palme в подстрочных комментариях к каждой отдельной статье наших основных законов), наши стремятся указывать на несовершенство и бедность наших конституционных определений, по сравнению с теорией и принципами различных конституций, хотя некоторые из них, как, например, Лазаревский*, все-таки не могут отрицать необходимости для русского государственного права пользования историко-догматическим методом.

______________________

* См. газету "Слово". 1905. № 124 и 125.
** Лазаревский Н.И. Конституционное право. СПб., 1908. С. 19.

______________________

Признавая, таким образом, сохранение известных основ национального строя в нашей конституции, нельзя, однако, отрицать вместе с тем и известного сходства ее в некоторых отношениях с общим типом западных конституций, что мы увидим ниже из рассмотрения каждой отдельной отрасли единой государственной власти, о которой говорят статьи наших основных законов.

Глава V
ВЛАСТЬ СУДЕБНАЯ

Приступая к рассмотрению каждой отдельной части нашей государственной власти, мы скажем, прежде всего, несколько слов о судебной власти, вопрос о которой достаточно ясен и не может давать оснований к особым толкованиям. Главой судебной власти повсюду считается монарх, осуществляющий ее чрез специальные учреждения в установленном законом порядке. На практике до Петра Великого судебная власть не отделялась от общих функций монарха, и лишь последний стал энергично отклонять от себя функции исполнения судебных обязанностей. Судебные уставы 20 ноября 1864 года окончательно освободили русского монарха от исполнения судебных обязанностей и признали понятие судебной власти разделенным между различными судебными установлениями (смотри статью 1 учреждения судебных установлений). Вместе с этим, в прежних основных законах мы не встретим наименования Государя Императора главой судебной власти и читаем в законах, что судебная власть принадлежит во всем ее пространстве Сенату и местам судебным (статья 178 учреждения министерств), точно так же, как, например, в датской конституции 5 июня 1849 года статья 2 говорит, что судебная власть принадлежит судебным учреждениям. Однако такое отсутствие формального определения главенства Верховной власти в области суда и кажущееся предоставление последнего Сенату не исключало, в сущности, судебной власти из общей власти монарха. С одной стороны, все судебные решения постановляются "по указу Его Императорского Величества", а с другой - даже при признании Сената высшим сосредоточивающим в себе судебную власть центром не следует упускать из виду статью 4 учреждения Правительствующего Сената, по которой "Единое лицо Императорского Величества председательствует в Сенате". Реформы 1905-1906 годов не затронули, в сущности, вопроса о судебной власти, но издание новых основных законов восполнило пробел прежних, и в текст конституции была введена статья 22, в которой указывается на главенство Верховной власти в области суда следующими словами: "Власть судебная осуществляется от имени Государя Императора установленными законом судами", то есть, говоря иными словами, право юрисдикции судов основано на делегации его Верховной властью. Таким образом, положение Государя Императора, выработавшееся постепенно практикой, подобное положению западноевропейских монархов, освобождает его от участия во всех сложностях судопроизводства и представляет ему существенные прерогативы Верховной власти: право верховного надзора за судебной деятельностью и право помилования.

Право помилования составляет общую прерогативу главы государства: ею пользуются как наследственные монархи, так иногда и президенты республики*.

______________________

* См., например, австрийский закон 21 декабря 1867 года; параграфы конституций: бельгийской - 73, болгарской 14 - 15, греческой - 39, датской - 26, испанской 54 (3), итальянской - 8, нидерландской - 68, норвежской - 20, португальской - 74 (7), прусской - 49, румынской - 93, сербской - 50-51, шведской - 25, черногорской - 13, японской - 16. Этими же правами наделены и президенты республик по конституциям: Соединенных Штатов - статья 11 отд. II, французской - статья 3, бразильской - 48; а в Швейцарии по статье 85 конституции - союзное собрание.

______________________

Это право относится к общим прерогативам Верховной власти, но близкое касательство его к делам судебным заставляет остановиться несколько на рассмотрении его именно в этом месте. Прежние основные законы, весьма мало говорившие о сущности Верховной власти и ее правах, не упоминали и о праве помилования. Право помилования определялось как "действие монаршего милосердия" (смотри статью 165 Уложения о наказаниях) и осуществлялось наравне с другими изъявлениями монархом своих милостей как в силу манифестов, издававшихся по каким-либо случаям, так и в индивидуальных случаях, служа выражением старинного представления о царе - источнике милостей. Возбуждение ходатайства о помиловании исходит или от суда, постановившего приговор (статья 945 устава уголовного суда), или от самого обвиненного, или от третьих лиц. Все означенные ходатайства представляются на усмотрение Императорского Величества министром юстиции. Статья 23 настоящих основных законов, говорящая вообще об изъявлении монаршего милосердия, упоминает и о праве помилования: Государю Императору принадлежит помилование осужденных, смягчение наказаний и общее прощение совершивших преступные деяния, с прекращением судебного против них преследования и освобождением их от суда и наказания. Из сказанного видно, что русскому монарху принадлежит широкое право не только помилования осужденных, но и предварительное освобождение виновного от возбуждения против него процесса и прекращения процесса уже начатого, так называемая аболиция, чего мы не видим в таком широком объеме в западноевропейских конституциях. В Англии, как известно, еще в средние века освобождение Короной лиц, совершивших преступление, от суда вызывало столкновение с парламентом, пока, наконец, статья 12 билля о правах не объявила незаконным освобождение от наказания подсудимого до установления судом его виновности. И само право помилования осуществляется в Англии по отношению к осужденным уже лицам по совету статс-секретаря по внутренним делам, за его контрассигнацией, а следовательно, и ответственностью; прерогатива эта теперь еще более сужена после образования в 1907 году особого апелляционного суда, имеющего право обращать обвинительный приговор в оправдательный. В Пруссии (статья 49 конституции) прекращение возбужденного следствия может быть допущено только на основании постановления, изданного в законодательном порядке. Из западных государств ближе всего в этом отношении к нашей конституции подходит Австрия, государственный закон которой 1867 года о судебной власти знает и помилование, и амнистии, и аболицию, но применение здесь этих прав имеет место чрез органы власти исполнительной - чрез министров, а не в форме царской милости, осуществляемой у нас в России и ныне, как и в прежнее время, не под ответственностью контрассигнирующего акта министра, а как самостоятельный акт, действие которого не связано ни с какими объяснениями о необходимости его существования и является волевым актом милости Верховной власти, без какого бы то ни было контроля в его применении*.

______________________

* Румынская (статья 95), нидерландская (статья 68) конституции запрещают аболицию; по другим конституциям, например, болгарской, французской, швейцарской, амнистия может быть дана лишь в законодательном порядке.

______________________

Что касается судебного верховенства (souverainete judiciaire), то последнее как у нас, так и по другим конституциям выражается в праве издания распоряжений, определяющих порядок действия судебных органов, в назначении лиц, разбирающих тяжбы, судей, или утверждении избранных в этом звании, равно как и лиц прокурорского надзора, и в общем надзоре за деятельностью судебных установлений.

Следует здесь упомянуть вместе с тем о том некотором непосредственном участии в судебном процессе, которое сохранилось до сих пор за монархом: в этом отношении монарх имеет право наложить непосредственно наказание на членов Императорского Дома за неповиновение, согласно статье 222 основных законов. Затем, носитель русской Верховной власти осуществляет еще некоторые оригинальные функции в области суда: по статье 945 устава уголовного суда приговоры суда, коими определяются высшие наказания для лиц привилегированных сословий, представляются на усмотрение Его Величества*.

______________________

* Это имеет место, "когда дворяне, чиновники, священнослужители всех степеней духовной иерархии или лица, имеющие ордена и знаки отличия, снискиваемые лишь с Высочайшего соизволения, присуждаются к наказаниям, соединенным с лишением всех прав состояния или всех особых прав и преимуществ".

______________________

Высшие должностные лица: председатель Совета министров, министры, члены Государственного Совета и Думы, генерал-губернаторы, губернаторы и лица, занимающие должности первых трех классов, предаются суду первым департаментом Государственного Совета с Высочайшего усмотрения, в каковой единственно форме и может осуществляться ответственность пред судом министров, равно как и членов законодательных палат, нарушивших свой служебный долг. Этот факт, в отличие от других конституций, где министры ответственны исключительно перед палатами народных представителей, показывает, что Верховным судьей и определителем виновности высшего должностного лица, нарушившего свой долг службы в Империи, является Государь Император. Такое положение вопроса о министерской ответственности, имеющего широкое толкование в юридической литературе, лишает политического характера русское министерство и необходимости подчинения его политической партии. Предание, с согласия монарха, суду членов Государственного Совета и Государственной Думы, наравне с лицами, занимающими административные должности, за преступные деяния при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по своим званиям (пункт 4 статьи 68 и статьи 87 и 88 учреждения Государственного Совета и статья 22 учреждения Государственной Думы), создает несколько оригинальное, по сравнению с другими конституциями, положение вещей и усиленно подчеркивает общий дух нашей конституции, стремящейся поставить монарха в независимое положение, вдали от всякой политической борьбы, и дать ему возможность спокойно следить за правильным развитием государственной жизни, не говоря уже о том, что этот факт, сам по себе, вместе с порядком ответственности министров, служит лишний раз показателем невозможности видеть дуалистический принцип в нашей конституции и считать палаты выразителем народного суверенитета. Такое положение может показаться как будто несовместимым со статьей 14 учреждения Государственной Думы, которая говорит, что "члены Государственной Думы пользуются полною свободою суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы". И действительно, Лазаревский (с. 333-336) видит тут нарушение парламентского принципа и его политического смысла. Но и здесь мы опять встречаемся все с теми же охватившими современную юриспруденцию взглядами, проникнутыми недоверием и полными политических планов. В статье 22 учреждения Думы и статье 68 учреждения Совета именно не следует видеть наличие элемента политического: история наших палат, особенно причины, сопровождавшие роспуск второй Государственной Думы, показывают нам, что нормы указанных статей не применяются в политические моменты, их следует рассматривать не с политической, а с моральной стороны, и в них монарху, как единственному выразителю принципа государства, принадлежит нравственная оценка, и они применимы скорее не к тому члену палаты, который по своему разумению о пользе государства что-либо сказал, а к тому, который для государства ничего не сделал. Таким постановлением скорее охраняется целесообразная деятельность палаты, поддерживается ее нравственный характер, чем умаляется ее значение. Быть может, практически это и не может иметь большого применения, так как возможность судебного преследования за суждения и мнения, высказанные в палате, устраняется: вместе с тем лишение свободы члена Государственной Думы, с согласия Думы, судебной властью за совершенное преступное деяние точно установлено статьями 15 и 16 учреждения Государственной Думы; статья 22 такого согласия не требует, и предание в данном случае члена Думы или Совета, наравне с министрами, генерал-губернаторами и наместниками, особому Верховному уголовному суду показывает, что тут дело идет более о лице, воспользовавшемся своим высоким, облеченным доверием положением для совершения преступления против нравственного своего долга (скажем, для примера, такого, как государственная измена), чем о члене законодательной палаты, нежелательном по политическим воззрениям*.

______________________

* Даже в такой парламентарной стране, как Англия, вопрос об отношении суда к парламенту не имеет правильно, всегда урегулированных положений: дело решается в каждом отдельном случае приговором судьи, имеющим там значение, равное нашему сенатскому. Судья Стифен говорит (12 Q. В. D.), что он не знает такой власти, которая предложила бы обыкновенное преступление, совершенное в Палате общин, изъять из ведома обычных уголовных судов. Иногда судья постановляет решение о члене палаты без ее ведома, тогда спикер ходатайствует пред королем о сообщении копии судебного решения, и после этого решается палатой вопрос, исключить ли из своего состава виновного депутата или нет. Палата сама решает вопрос об исключении своего члена, приговоренного к тюремному заключению не свыше 1 года. Но по закону 33 и 34 Викт. лицо, уличенное в преступлении или измене, наказуемых смертной казнью или высшими степенями наказания, теряет свое место в палате до отбытия наказания или получения прощения от короля.

______________________

Политическая борьба имеет и политические приемы для своего разрешения, например, отсрочка заседаний, роспуск палаты.

Наконец, последним видом судебного верховенства является принесение на имя Государя жалоб на решение Сената, предусмотренное статьей 217 учреждения Правительствующего Сената, о котором мы будем говорить при рассмотрении особых присутствий Государственного Совета.

Из всего изложенного о судебной власти видно, что русский Император, как единый глава судебной власти, воплощает в себе понятие Верховной юстиции, которая пробуждается к жизни в непосредственных выражениях в исключительных случаях, не в форме юрисдикции, но в форме общего высшего руководительства; общее же право судоговорения вверяется им специальным органам.

Глава VI
ВЛАСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ

Бросив некоторый взгляд на ту часть нашей Верховной власти, которая именуется судебной, обратимся затем к рассмотрению власти законодательной. Положение этой последней, в виду прежней неопределенности понятия закона и тех реформ, которые в этой области были сделаны в 1905-1906 годах, требует первоначального общего знакомства с понятием закона по нашему праву, а затем уже с функциями органов, вырабатывающих законы.

Поэтому и изложение настоящей главы разделим на две части: на понятие русского законодательства до реформ 1905 - 1906 годов в связи с общим понятием закона и на общее понятие закона и действие власти законодательной по существующим основным законам.

А. Положение русского законодательства до реформ 1905 - 1906 годов в связи с общим понятием закона

Чтобы яснее представить себе картину законодательных реформ 1905 - 1906 годов, необходимо выяснить, что, по русскому праву, по смыслу основных законов, по общераспространенному взгляду, являлось законом.

Если мы заглянем в глубь истории, то увидим все разнообразие терминологии актов, носивших законодательный характер: княжеские уставы, судные грамоты, жалованные и уставные грамоты, судебники, соборные постановления, указы, уложения, наказы, уставы, новоуказные статьи, затем присоединяются еще регламенты и манифесты. В московский период истории и ранее понятие закона как некоего рода особых, имеющих преимущественное значение пред остальными, государственных велений, не выделялось из массы решений правящей власти. Со времени Петра I начинает обрисовываться понятие закона как веления, имеющего длительный характер: в указах 16 марта 1714 года и 29 апреля 1720 года высказано различие между указами временными и постоянными, которые "в постановлении какого дела изданы по вся годы". Тогда же возникает и формальное отличие закона как акта, получившего Высочайшее письменное утверждение. В 1721 году на докладе Синода Петр I пометил: "Какое дело позовет о новом каком определении генеральном, то не должно ни в Синоде, ни в Сенате без подписания нашей руки чинить". Мысль о постоянном законе, как отличном от временного указа, не исчезает затем в течение XVIII века, и в манифесте 14 декабря 1766 года* о собрании в Москве комиссии для сочинения уложения мы видим, что среди причин, которые "великое помешательство в суде и расправе, следовательно, и в правосудии составляют", Императрица Екатерина указывает и на "несовершенное различие между непременными и временными законами". В своем Наказе Императрица старается объяснить различие между велениями власти, имеющими силу временную и характер постоянный. "Все права, - пишет она, - должно разделить на три части. Первой части будет заглавие: законы. Вторая примет название: учреждения временные. Третьей дастся имя: указы. Под словом законы разумеются все те установления, которые ни в какое время не могут перемениться и таковых числу быть не можно великому. Под названием временные учреждения разумеется тот порядок, которым все дела должны отправляемы быть, и разные о том Наказы и Уставы. Имя указы заключает в себе все то, что для каких-нибудь делается приключений и что только есть случайное, или на чью особу относящееся и может со временем перемениться (глава XIX)". Наказ Непременному Совету 5 апреля 1801 года говорит также о "государственных постановлениях временных" и "коренных или непреложных". Первые "определяют какое-либо обстоятельство государственное, по существу своему перемене подлежащее", а под вторым понимаются "те, коих предметы постоянны и непременны и которые объемлют в себе все времена и узаконяются на века".

______________________

* Полный Свод Законов. Т. XVII. № 12801.

______________________

Последними определениями, как это кажется, объемлются не только веления государственной власти общего характера, но и конституционные нормы, на которых основывается весь государственный строй. Глубже в определение этого понятия входил граф Сперанский. Как известно, в своих реформаторских предположениях он ясно разграничивал деятельность государственных властей, а поэтому, конечно, устанавливал точно различие актов законодательных и административных. "Закон положительный (читаем мы в его Проекте государственных законов) не что другое есть, как ограничение естественной свободы человека. Но не все сии последствия равно существенны для политической и гражданской свободы. В отношении к свободе они могут быть разделены на два главных класса. В первом должно положить те постановления, коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных людей между собой. Во втором те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учреждают токмо образ исполнения первых. Первым принадлежит в точном смысле толкование закона, вторым - уставов и учреждений. Первые должны составлять предмет законодательного сословия, вторые же относятся к действию власти исполнительной". Проекты Сперанского получили, как известно, лишь частичное осуществление, и его взгляд на разделение властей не получил точного осуществления на практике. Явившись затем в роли кодификатора, он, несмотря на все видимое желание провести в жизнь разделение начал власти законодательства и управления, не смог изложить этого в основных законах, ввиду отсутствия в предшествовавших законодательных актах, на извлечениях из которых и образовался наш Свод Законов, точного понятия разделения начал властвования. Отсутствие точно установленного в писаном кодексе и на практике разфаничения акта управления и законодательства вполне логично дало возможность профессору Алексееву, не признавая такого различия по русскому праву, считать, что "всякое повеление Государя есть закон". Того же мнения был и Ренненкампф*.

______________________

* Ренненкампф В.Н. Очерки юридической энциклопедии. С. 98.

______________________

Равным образом большинство русских юристов не проводило различия по нашему праву между законом и административным распоряжением, видя, очевидно, в этом однообразное проявление власти Верховного управления. Романович-Славинский говорит, что сосредоточение в России всех государственных властей в особе Государя Императора привело к тому, что правительственные постановления не отличаются от законов. Однако такой взгляд не был однообразен в теории, и еще Градовский первый* обратил внимание на существование различия форм, установленных для издания законов, и форм, в коих изъявляется воля Верховной власти в порядке управления, а ученик его, профессор Коркунов, в своей монографии "Указ и закон" стремился точно разграничить оба этих понятия как различные проявления Верховной воли в порядке законодательства или управления. Если мы обратимся к прежним нашим основным законам, то мы увидим совершенную неопределенность понятия закона и запутанную терминологию актов законодательной власти. В то время, например, как статья 53** основных законов (издание 1892 года), перечисляя формы, в которых издавались законы, называла таковыми учреждения и уставы, целый ряд статей, как, например, статьи 47 и 77 основных законов; статья 23 пункты 1 и 3, 48, 115 учреждения Государственного Совета (издание 1892 года), статьи 160, 164, 167, 168, 170, 174, 191, 208 учреждения министерства (издание 1892 года) и другие говорят, наравне с законом, об уставах и учреждениях как о понятиях, отличных от закона, но с ним равнозначащих.

______________________

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. Т. VII. С. 39.
** Статья 53 основных законов: "Законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения" и статья 47: "Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих".

______________________

Коркунов видит в последних акты власти исполнительной, наравне с указами, стремясь таким образом разделить волеизъявления Верховной власти по своему характеру или форме издания на две группы актов государственного властвования: законодательство и управление. В этом отношении он противопоставляет закону указ*.

______________________

* Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 321.

______________________

Последний, по его определению, есть общее правило, установляемое в порядке управления как Верховной властью, так в известных определенных пределах и органами управления; вместе с тем он обращает внимание на то, что в законах наших не имелось определения значения указа, и до учреждения министерств наименование указов у нас носили акты всех органов власти, а в московский период нашей истории "государев указ" противополагался иногда "соборному уложению"*. Выделяя таким образом в одну сторону закон, как веление общего характера, а в другую - акты управления из всей совокупности государственных велений, он из последней группы особенное место уделял указу, который, являясь общим правилом, установленным в порядке управления, отличался от закона отсутствием обязательной для издания закона формы, а от других актов управления тем, что им устанавливалось не частное распоряжение, а общее право**.

______________________

* См., например: во введении к Уложению царя Алексея Михайловича говорится о цели созыва земского собора: "что его государево царственное дело и земское с теми со всеми выборными людьми утвердить и на мере поставить, чтобы те все великие дела по нынешнему Его Государеву указу и соборному уложению впредь были ничем не рушимы".
** Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 227.

______________________

Придавая такое понятие указу, Коркунов, хотя и признает за ним разрешение вопросов законодательного и административного свойства в материальном смысле, однако по своей форме считает его актом управления, но отнюдь не законом, отличительные признаки которого, по его мнению, ясно можно было установить на основании статьи 50 прежних законов, гласившей, что "все предначертания законов рассматриваются в Государственном Совете, потом восходят на Высочайшее усмотрение и не иначе поступают к предназначенному им совершению, как действием самодержавной власти".

Исходя из точного смысла этой статьи, он считал отличительным формальным признаком закона, прежде утверждения и обращения его к исполнению Верховной властью, обсуждение в Государственном Совете. Профессор Градовский в своем установлении понятия закона по нашему праву исходил из иной точки зрения и не так решительно разграничивал формы издания. Основанием его взгляда служило высказанное еще Петром Великим требование облечения закона в письменную форму. Поэтому, основываясь на статье 54 основных законов, говорившей, что "новый закон постановляется не иначе, как за собственноручным Высочайшим подписанием", он полагал, что все повеления Императора, утвержденные его подписью, имеют силу закона. Считая, таким образом, собственноручную подпись Императора отличительным признаком закона, Градовский не входил в подробности рассмотрения тех форм, которыми изъявлялись веления Верховной власти, и признавал государственные акты, не носившие на себе подписи монарха, административными распоряжениями, в том числе и словесные Высочайшие повеления, согласно статьям 55, 66 и 77 основных законов*, устанавливавшим ограничение силы объявляемых указов.

______________________

* См. статью 55 основных законов, издание 1892 года: "Дополнения и изъяснения закона, коими устанавливается токмо образ его исполнения или же определяется истинный его разум, могут быть излагаемы по словесным Высочайшим повелениям в виде указов, объявляемых местами и лицами, от Верховной власти к сему уполномоченными.
Статья 66. В силе объявляемых Высочайших указов постановляются следующие ограничения: 1) Никакой закон, за собственноручным Высочайшим подписанием изданный, не может быть отменен указом объявляемым. 2) Объявляемый указ не может иметь силы в делах: о лишении жизни, чести или имущества; об установлении и уничтожении налогов.

______________________

Таким образом, мы видим, что сами основные законы давали основание для споров о том, что по русскому праву следует понимать под именем закона; теория не решала окончательно этого спора, допуская возможность различных толкований, но постепенно приближаясь ко взгляду профессора Коркунова на указ и закон, тождественному с немецким учением о "Gesetz und Verordnung".

Из сказанного нами до сих пор мы видим отсутствие единогласия в нашей науке в определении закона, его формальных признаков, в разграничении понятий административных и законодательных актов Верховной власти. Приведенные нами два основных взгляда не разрешали этого вопроса, вместе с тем и существовавшая практика и некоторые установленные конституционные требования шли вразрез с этими воззрениями. Обсуждение предначертаний законов в Государственном Совете не могло стать в действительности отличительной чертой закона: сами основные законы предусматривали уже издание законодательных велений, вне установленного статьей 50 порядка. Примечание 1 к статье 50 тотчас же устанавливало изъятие из общего правила и предусматривало издание "всех дополнений и пояснений законов или мер усовершенствования законодательства, собственно до военного ведомства относящихся", помимо Государственного Совета, путем непосредственного представления на Высочайшее благоусмотрение Военным Советом своих предположений. Вот почему Градовский (см.: Собр. соч. Т. VIII. С. 217-219), Алексеев (Государственное право. С. 295) и Сокольский (Учебник государственного права. С. 274) признавали за Военным, а равно и за Адмиралтейств Советом законодательные права в специальной области. Равным образом и статья 55 допускала издание дополнений и изъяснений закона, которыми мог, конечно, иногда изменяться и коренной смысл закона, первоначально изданного, без обсуждения этого вопроса в Государственном Совете, путем "словесных Высочайших повелений, в виде указов, объявляемых местами и лицами от Верховной власти, к сему уполномоченными". Вместе с тем известно, что многие вопросы чисто законодательного характера проходили чрез Комитет министров, укажем, например, на Положение 1 августа 1881 года о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия. Издание общеобязательных велений чрез Комитет министров представляло собой для министров более простой и удобный путь, нежели внесение вопроса на обсуждение Государственного Совета, где министр не всегда мог рассчитывать на поддержку своего взгляда. В Своде Законов мы нередко найдем подстрочные указания на положения Комитета министров, каковым образом, под наименованием временных мер устанавливались нормы законодательного свойства. Впрочем, и в самом учреждении Комитета министров (т. 1, ч. II, учреждения Комитета министров, статья 65, издание 1892 года) мы видим указание на его известное участие в обсуждении законодательных предположений - в велении передавать в кодификационный отдел при Государственном Совете прошедшие чрез Комитет и утвержденные Императорским Величеством "все узаконения, принадлежащие к общему сведению и исполнению и по существу своему следующие ко внесению в Полное Собрание Законов или Свод Законов".

Наряду с этим на Высочайшее утверждение шли, в виде положений различных комитетов и советов, предположения о мерах общего характера или дела, признаваемые действовавшим учреждением Государственного Совета законодательными, вроде, например, установления штатов (учреждения Государственного Совета, т. I. ч. II, издание 1892 года, статья 23, пункт 12). Касаясь этого последнего вопроса, Верховная власть сама указывала на неправильность действия подчиненных властей и неосуществление ими требования закона: так, например, в неопубликованном мнении Государственного Совета 20 апреля 1882 года была объявлена Высочайшая воля к неуклонному руководству о том, чтобы все без исключения ведомства не входили с представлениями к Государю Императору о приведении в исполнение требующих нового расхода мероприятий или изменении в действующих постановлениях и штатах, не испросив на то установленным порядком нового кредита. Нередко силу закона приобретали личные всеподданнейшие доклады министров безо всякого предварительного их обсуждения в каком-либо коллегиальном органе, и статья 53 основных законов не отказывала им в этой силе.

Таким образом, мы можем видеть, что взгляд профессора Коркунова на издание у нас законов в форме Высочайше утвержденных мнений Государственного Совета на практике не всегда осуществлялся, законодательные веления облекались в самую разнообразную форму, являлись предметом мысли и создания различных не только коллегиальных, но и единоличных органов власти, и единственным объединяющим их признаком являлось Высочайшее утверждение. Однако если мы стали бы считать вместе с Градовским по статье 54 отличительным признаком закона собственноручную подпись под ним Государя, то мы прежде всего не могли бы провести грани между Высочайшими актами в порядке законодательства и управления и тем самым не всегда бы могли разграничить веления, устанавливавшие общие нормы, от велений, допускавших из них изъятия, и сделали бы таким образом исключение общим правилом, а общее правило - исключением. Вместе с тем в этом случае нам пришлось бы отказать в наименовании закона многим актам, изданным с точным соблюдением порядка законодательства, но не получившим утверждения в форме собственноручного подписания.

Согласно образованию Государственного Совета 1 января 1810 года, законы издавались в форме манифеста или Высочайше утвержденных мнений Государственного Совета, причем утверждение излагалось в таком виде: "Быть по сему. Высочайшее имя". Это положение легло в основание цитированной нами статьи 54 прежних основных законов. Но с течением времени этот порядок стал изменяться. Прежде всего прекратилось издание законов в форме манифестов с формулой, вызвавшей столько споров: "Вняв мнению Государственного Совета, постановляем или учреждаем..."*, уступая первое место Высочайше утвержденным мнениям Государственного Совета. До 1851 года министры вносили законопроекты в Государственный Совет, откуда они после обсуждения представлялись Государю, без испрошения его предварительного согласия на возбуждение известного законодательного вопроса. С 23 января 1851 года, в силу не обнародованного Высочайшего повеления, устанавливалось, как изъятие из этого общего порядка, внесение министрами своих предположений в Государственный Совет "тех особенных случаев, когда по собственному благоусмотрению Государя Императора повелено будет представить дело прямо Его Величеству". Это положение 15 мая 1857 года** обратилось в несколько видоизмененное общее правило, составившее статью 162 учреждения министерств, исключенную по продолжению 1906 года, а затем по продолжению 1908 года восстановленную вновь, по которой министры должны были испрашивать предварительное разрешение Его Императорского Величества на внесение законопроектов в Государственном Совете, а ныне в обе палаты. За некоторое время перед этим, в 1842 году, учреждение Совета 1810 года было заменено новым, которым вносились некоторые изменения и дополнения, среди которых особое важное значение, как на это указывали Градовский, Сергеевич, Владимирский-Буданов и Романович-Славинский, имело то, что с этого времени Верховная власть получила альтернативу утверждения мнения большинства или меньшинства Совета, тогда как до этого времени, по утверждению 1810 года, она имела дело лишь с мнением большинства. Мы не будем входить в рассмотрение этого вопроса, ясно изложенного у Градовского и Коркунова, отметим лишь, что, параллельно с расширением совещательных прав членов Совета, изменился и порядок утверждения законопроектов: учреждение 1842 года, наряду с изданием законов за собственноручным Высочайшим утверждением, признало еще форму закона в виде объявляемых председателем Государственного Совета Высочайших повелений в делах, не требующих собственноручного утверждения, или именных указов, в случае принятия Государем мнения меньшинства. Такие повеления по делам, не требовавшим собственноручного Высочайшего утверждения, заключали в себе изложение мнений общего собрания или департамента Государственного Совета, к которому и прибавлялась следующая формула утверждения: "Его Императорское Величество, воспоследовавшее мнение в Общем собрании (или в таком-то Департаменте) Государственного Совета, по делу о том-то, или о таком-то, Высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить", затем следовала подпись председателя Государственного Совета. В случае принятия Государем мнения меньшинства или постановления особенной резолюции по предмету, единогласно или с разногласием в Совете решенному, Высочайшее повеление излагалось в объявляемом указе следующим образом: "Его Императорское Величество, рассмотрев последовавшее в Государственном Совете заключение (или разные мнения) по такому-то делу или вопросу и уважив то и то (то есть обстоятельства, на коих основывается Высочайшее повеление), Высочайше повелеть изволил:..." После этого точно так же следовала подпись председателя Совета. Такой порядок сохранился с некоторым изменением в исполнении по учреждению Государственного Совета, издание 1901 года, до замены его ныне существующим.

______________________

* Подробности см. у графа Корфа ("Жизнь графа Сперанского") и у Коркунова ("Русское государственное право. СПб., 1897. Т. II. С. 66); эта формула встречается в 31-м манифесте.
** История этого вопроса такова: 4 мая 1857 года на всеподданнейшей записке государственного секретаря с представлением журнала заседания Государственного Совета по вопросу об отмене сроков дозволенного русским подданным пребывания за границей последовала Высочайшая резолюция: "При этом Я должен заметить, что Министру Внутренних Дел не следовало входить с подобным представлением об отмене действующего закона прямо в Государственный Совет, не испросив предварительно Моего на то разрешения, что и принять впредь к руководству по всем министерствам и главным управлениям. Совет не предлагает, а должен рассматривать проекты новых законов, которые по Моему приказанию представляются на рассмотрение. Прошу, чтобы впредь подобное не повторялось". Тогда председатель Государственного Совета князь А. Орлов87, представил всеподданнейшую записку, объяснившую положение, а вместе с ней циркулярную резолюцию, устанавливавшую новый порядок. На этом докладе последовало следующее Высочайшее начертание: "Хотя по существовавшим правилам Министр Внутренних Дел и имел право войти со своим представлением прямо в Совет, но так как в деле сем заключается не один только законодательный вопрос, то ему ни в коем случае не следовало вносить оный на обсуждение Совета, не испросив предварительно Моего разрешения, что Я ему и заметил при личном докладе. Вновь предполагаемый порядок будет во всех отношениях правильнее и осторожнее в особенности при теперешнем настроении умов". См. юбилейное издание: Государственный Совет. 1801-1901. С. 122-123.

______________________

Как уже указывалось выше, дополнение законов, в отличие от новых, могло получать словесное утверждение и издаваться в форме объявляемых Высочайших повелений, но провести грань между новым законом и дополнениями весьма трудно, и многие законы можно рассматривать, как продолжение существующих. Таким образом, и формальный признак, выставленный Градовским, - собственноручная подпись Государя, - не всегда мог выделить закон из массы велений правящей власти.

Между тем отказать объявленным Высочайшим повелениям, по форме утверждения, в силе закона нет никаких оснований, даже и с западной конституционной точки зрения. Если мы взглянем на классическую страну конституционных формальностей - Англию, то увидим, что в тех случаях, когда утверждение законопроекта не дается королем лично при его присутствии в парламенте, то это делается чрез уполномоченных для сего лиц, которые получают на это специальное полномочие за подписью короля и с приложением к нему большой печати. Это полномочие и список представленных на утверждение биллей читается в присутствии членов обеих палат парламента, после чего лорд-канцлер предлагает клерку парламента вписать в билли установленные для соответствующего случая формулы на французском языке санкции законопроектов.

Но не только одни государствоведы стремились установить точное, однообразное понятие закона: на практике и законосовещательный орган - Государственный Совет - стремился, в целях единства и согласованности законодательства, установить формальное понятие закона и, признавая веление статьи 50 основных законов, то есть предварительное обсуждение законопроектов в Государственном Совете, отличительным признаком закона, нередко возражал против проведения министрами своих предположений, имеющих общий характер, чрез Комитет министров или представления их на непосредственное утверждение Высочайшей власти. Наконец, и сама Верховная власть неоднократно указывала на желательность разграничения актов законодательных и административных. Ранее уже указывалось на взгляды на этот предмет Императрицы Екатерины II и Императора Александра I. Вопрос об этом снова поднялся и обсуждался при Александре II. 30 октября 1858 года, по докладу главноуправляющего II отделением собственной Его Величества Канцелярией графа Корфа, состоялось, при предварительном рассмотрении вопроса в Совете министров, Высочайшее повеление Императора Александра II войти в подробное рассмотрение вопроса, что именно в нашем законодательстве должно составлять закон (loi) и что административное распоряжение (ordormance administrative), причем вместе с тем признавалось, согласно с высказанным по этому вопросу мнением графа Блудова, весьма важным параллельно с этим установить "различие и между самими административными распоряжениями, из коих одни утверждаются Высочайшей властью, а другие могут проистекать из власти министров и местных властей". Дело это возникло по поводу неудобства практического употребления Свода Законов. Совет высказал мнение, что неудобство "происходит оттого, что при первоначальном издании Свода в 1832 году, вошло в него много таких предметов, кои, не составляя закона, общего для исполнения всеми, или государственного учреждения, суть лишь частные административные распоряжения, которые, будучи изданы властью административною, могли бы составить отдельные уставы или положения собственно той части управления, до которого относятся". Исполняя Высочайшее приказание, граф Корф представил в 1862 году в Совет министров записку, в которой он указывал на то, что у нас многие дела, по своему существу законодательного характера, не восходят к Верховной власти на утверждение чрез Государственный Совет, как это требуется основными законами, и получают разрешение в той форме, которая установлена лишь для объяснений и дополнений закона, указывающих только способ его исполнения; меры законодательные, отмена и изменение законов находятся и в изустно объявленных Высочайших повелениях, и в положениях Комитета министров, и во всеподданнейших докладах министров. Для устранения этого смешения, по мнению графа Корфа, надлежало бы возвратиться к разуму основных законов, то есть к статье 50, а вместе с тем на будущее время установить следующие правила: 1) Впредь законами должны почитаться лишь те законоположения, которые будут утверждены Высочайшею властью по предварительному рассмотрению их в предназначенном для того учреждении, то есть в Государственном Совете. Если же Государь Император, по действию самодержавной власти, усмотрел бы надобность по какому-либо важному предмету объявить народу волю свою непосредственно, без выслушания мнения сего учреждения, то такое изъявление Высочайшей воли признается законом, когда оно изложено в манифесте или указе, изданном за собственноручным подписанием имени Его Императорского Величества и с приложением большой государственной печати. 2) Изданные таким порядком законы только этим же порядком и могут быть отменены. 3) Все прочие, не подходящие под эту категорию повеления и указы, каким бы порядком они ни получили свое разрешение, должны быть относимы к административным постановлениям и распоряжениям. В заседании Совета проект Корфа встретил поддержку со стороны Валуева и Милютина, но и сильную оппозицию со стороны Палена, почему окончательного утверждения тут не получил. Вскоре затем Корф был замещен графом Паниным, который, не соглашаясь с мнением своего предшественника, находил достаточным решить возбужденный вопрос практически, отделяя в Своде законы от административных распоряжений; а следующий, затем, его заместитель, не считая необходимым, и этого не дал возможности осуществлению намеченного разделения понятий.

В последующее затем время в области интересующего нас здесь вопроса можно указать на Высочайше утвержденное мнение Департамента Законов Государственного Совета 5 ноября 1885 года*, устанавливающее, какого рода веления государственной власти подлежат внесению в Свод Законов. Коркунов, рассматривая наш Свод Законов, вполне правильно и основательно находил, что он есть сборник государственных актов, не только изданных в законодательном порядке, но и вообще заключающих в себе веления общего и длительного характера, то есть, говоря иначе, он есть сборник законов в материальном, а не в формальном смысле, а поэтому внесению в него подлежат все веления законодательного характера, без различия формы их издания. Настоящее Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета стоит именно на той точке зрения, отделяя в то же самое время законы от велений, хотя и имеющих общий характер, но не подходящих собственно под понятие закона, данного в этом же акте. "Независимо, говорится тут, от законов (Высочайших повелений за собственноручным Его Императорского Величества подписанием и Высочайше утвержденных мнений Государственного Совета) внесению в Свод Законов, при новом его издании, подлежат также: а) Высочайшие повеления, состоявшиеся в порядке Верховного управления по тем имеющим отношение к содержанию Свода предметам, по коим не существует правил, изданных в порядке законодательном и б) пояснительные постановления, удостоившиеся Высочайшего утверждения". Из настоящих слов видно ясно, что, хотя Свод Законов и являлся собранием велений с законодательным характером, без различия их форм издания, и хотя поэтому имя закона логически должно было быть присваиваемо каждому акту, включенному в Свод, тем не менее Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета, давая довольно определенное понятие законодательных велений, отказывает в наименовании закона актам, не подписанным собственноручно Его Величеством и не являющихся Высочайше утвержденными мнениями Государственного Совета.

______________________

* Полный Свод Законов. Т. V. 1885. № 3261. О переработке Свода Законов Российской Империи Кодификационным Отделом Государственного Совета.

______________________

Однако на практике это разделение не было проводимо, и понятие закона снова сравнялось с административными распоряжениями. В изложении последовательного развития понятия о наших законодательных актах мы должны обратить еще внимание на учреждение Государственного Совета издания 1901 года. Это новое учреждение, вновь редактированное, все-таки не дало единого, определенного понятия закона, отличного от административного распоряжения, оно даже, наоборот, как бы сближает эти понятия, так как признает указ формой законодательного веления. Учреждение Государственного Совета 1842 года, признав законом Высочайше утвержденное мнение меньшинства Государственного Совета, установило образ исполнения этого дела в форме объявляемого указа, каковой, как уже было указано, имел силу меньшую, нежели законодательный акт, утвержденный собственноручной подписью Его Величества; утверждение же 1901 года установило в этих же случаях, то есть в случае принятия Государем мнения меньшинства или постановления им особенной резолюции по делам законодательным, исполнение именным Высочайшим указом, сохранив прежний объявляемый указ лишь для дел частного характера. Если мы сопоставим это новое правило, изложенное со статьями 1, 31 и 124* (учреждение Государственного Совета, издание 1901 года), со статьями 1, 23 и 94 учреждения 1842 года, то увидим известное желание выяснить формальное понятие закона, согласовать различные его определения и представить закон как акт, обсуждавшийся в Государственном Совете и утвержденный Его Величеством собственноручно, причем само содержание закона не определялось исключительно высказанным большинством Совета мнением. Однако и новое учреждение не изменило положения дел и не сосредоточило обсуждение законодательных вопросов исключительно в Государственном Совете. Возьмем, для примера, случайно, Полное Собрание Законов за 1903 год, и мы увидим все то разнообразие путей, которыми проистекали законодательные веления. Из 1478 актов, внесенных в этот том Собрания, наибольшее, относительно, количество - 372 - составляют Высочайше утвержденные мнения Государственного Совета; затем идут довольно многочисленные Высочайшие повеления, объявленные различными министрами, из которых 1/3 (101) приходится на долю министра юстиции; мнения департаментов Государственного Совета, положения соединенного присутствия Департамента государственной экономии и Комитета министров; именные указы Сенату (23); именные указы министрам и различным губернаторам, последним исключительно об отчуждениях земель под общегосударственную надобность; Высочайше утвержденные доклады различных министров; положение Военного Совета, Адмиралтейств Совета, Комитета Сибирской железной дороги; уставы различных компаний и обществ, а также условия деятельности в России иностранных компаний; Высочайшие повеления и постановления по великому князю Финляндскому, рескрипты и инструкции Финляндскому генерал-губернатору; государственная роспись на следующий год; акт о порядке престолонаследия в великом герцогстве Ольденбургском; манифест о предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка.

______________________

* Статья 1. В порядке государственных установлений Государственный Совет составляет сословие, в коем все части управления, в главных их отношениях к законодательству, соображаются и чрез него восходят к Верховной Императорской власти.
Статья 31. В порядке государственных дел, от разрешения и утверждения Верховной Императорской власти зависящих, следующие дела поступают предварительно на уважение Государственного Совета: 1) Все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения...
Статья 124. Собственноручного Высочайшего утверждения требуют следующие дела:
1) Всякий новый закон, устав или учреждение (не разумея, однако, под сим пояснения или пополнения существующих узаконений).
2) Установление в пользу казны налогов и отмена оных.
3) Штаты.
4) Государственная роспись доходов и расходов.
5) Отчуждение частной собственности для государственной или общественной пользы.

______________________

Из более подробного рассмотрения отдельных статей этого тома Полного Собрания мы увидим, что постановления, по характеру своему законодательные, проходили в чисто административном порядке, и те из них, которые должны были бы восходить на Высочайшее утверждение в форме мнений Государственного Совета, представлялись Государю в иной форме. Так, например, вопрос об управлении имуществами Армяно- Григорианской церкви был установлен положением Комитета министров. Установление штатов, требовавшее предварительного обсуждения в Государственном Совете, делалось, как видно из этого тома, не только именными указами, но и всеподданнейшими докладами отдельных министров.

Таким образом, единство понятия закона, несмотря на все ясно выраженное стремление к этому как на практике, так и в теории, не было установлено; вопрос этот к моменту последних законодательных реформ находился в том же положении, в котором он был обрисован еще графом Корфом и снова воспроизведен в "Соображениях министра внутренних дел о порядке осуществления Высочайших Его Императорского Величества предуказаний, возвещенных в рескрипте от 18 февраля 1905 года":

"Разнообразие в порядке восхождения к Верховной власти предположений законодательного свойства усугубляется некоторою неясностью в нашем законодательстве понятий закона и административного распоряжения. Разграничение этих понятий издавна привлекало внимание науки русского государственного права, но все усилия теоретической мысли, направленные к истолкованию и сопоставлению понятий закона и административного распоряжения, остались почти бесплодными, и существовавшее между учеными разногласие по сему предмету не устранено и в настоящее время. Такое отсутствие резкого отличия между законодательными актами и правительственными распоряжениями приводило нередко к тому, что вопросы, по существу своему требовавшие разрешения в законодательном порядке, восходили на Высочайшее усмотрение чрез учреждения административные - Комитет и Совет министров, и даже по всеподданнейшим докладам отдельных министров". Но вопрос об установлении точных и ясных начал законности был уже возбужден именным указом 12 декабря 1904 года. Комитет министров обсуждал этот вопрос и решил направить это дело в законодательном порядке, поручив подробную его разработку государственному секретарю, который и представил свои соображения Государственному Совету. Последний, в своих суждениях, подчеркивая выставленное в статье 47 основных законов начало управления Российской Империи на твердых основаниях законов, указывал на необходимость точного определения признаков, при наличности которых веления Верховной власти воспринимают силу закона. Обсуждение этого вопроса было весьма не только своевременно, но и необходимо, ввиду Высочайшего рескрипта министру внутренних дел 18 февраля 1905 года "о привлечении достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предложений", на что и указывал в своем мнении государственный секретарь, так как предположенный новый порядок издания законов естественно требовал и точного установления отличия законов от иных велений Верховной власти, тогда как, по мнению Государственного Совета, "изложение некоторых, касающихся сего предмета, постановлений основных законов до настоящего времени остается недостаточно определительным". К установлению различия в актах Верховной власти и были направлены предположения государственного секретаря, "имевшие целью установить внешние признаки закона и тем самым отграничить законодательную деятельность от распоряжений, издаваемых в порядке Верховного управления".

Суждения Государственного Совета по данному предмету вылились в следующих положениях, составивших Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета "Об устранении отступлений в порядке издания законов".

Издание новых законов, не исключая и временных постановлений, имеющих значение закона, а равно всякое их изменение, дополнение и приостановление их действия должно отныне происходить не иначе, как в законодательном порядке, установленном действовавшими тогда основными законами, то есть, очевидно, согласно статье 50. Вместе с тем тут давалось определение понятия Высочайшего повеления и указывалось, какой круг дел может служить предметом всеподданнейших докладов. Высочайшими повелениями, отныне "издаваемыми в порядке Верховного управления, устанавливается образ исполнения законов". Издаются же Высочайшие повеления в форме всеподданнейших докладов, удостоившихся Высочайшего утверждения. До этого времени вместе с отсутствием точного определения понятия закона отсутствовало наблюдение за изданием законов в той или иной установленной форме; в силу же настоящего Высочайше утвержденного мнения Государственного Совета таковой контроль возлагался на Сенат, который отныне был обязан не обнародовать законов, порядок издания которых не соответствует правилам основных законов. В связи с такими постановлениями новый закон 6 июня 1905 года вносил соответствующие его требованиям изменения в редакцию некоторых статей основных законов: так, например, из статьи 53, из числа форм, в которых издавались законодательные веления, он исключал "доклады, удостоенные Высочайшего утверждения", признавая за ними отныне лишь силу актов управления, в каковом смысле статья 55 получила новую редакцию, по которой Высочайшими повелениями, издаваемыми в порядке Верховного управления, устанавливался лишь образ исполнения законов, а к статье 80, говорившей о Верховном управлении, было добавлено примечание, устанавливавшее издание Высочайших повелений в порядке Верховного управления, в виде докладов, удостоенных Высочайшего утверждения, рескриптов и приказов.

Таким образом, одновременно с проектами о реорганизации законодательных органов устанавливается ясное определение законодательных постановлений. Однако признание формальным признаком прохождения проектов чрез Государственный Совет нельзя было считать в достаточной мере устанавливавшим это понятие: признавать прежний Государственный Совет органом, исключительно созданным для обсуждения законодательных предположений, не было бы совсем правильным. Государственный Совет, в прежнем виде, был не только законосовещательным учреждением, но и вообще совещательной коллегией при монархе; рассмотренные в нем дела носили наименование не законопроектов, а мнений, его суждения не устанавливали обязательно содержания закона. Если мы обратимся к статье 31 последнего издания учреждения Государственного Совета 1901 года, то среди многочисленных пунктов, определявших предметы ведения Совета, можно встретить такие, по которым не приходится устанавливать какую-либо норму закона, а лишь обсуждать общий вопрос: так, например, в числе дел, поступавших на предварительное уважение Государственного Совета, пункт 6 называл "объявление войны, заключение мира и другие внешние меры, когда, по усмотрению обстоятельств, могут они подлежать предварительному общему соображению"; пункт 15 - "дела об утверждении в почетных достоинствах (княжеском, графском и баронском) и о передаче дворянами фамилий, гербов и титулов"; пункт 20 - "дела об отмене или изменении постановлений земских собраний и городских дум, а также приговоров собраний городских уполномоченных, не соответствующих общим государственным пользам и нуждам или явно нарушающих интересы местного населения..." Таким образом, Государственный Совет, как орган совещательный, сохранил такое свое положение и по закону 6 июня 1905 года, и смысл последнего был тот, что теперь всякий законопроект не мог идти на Высочайшее разрешение помимо Совета, но в это же самое время не всякое дело, подлежавшее рассмотрению Совета, было дело законодательного характера. Таким образом, и при устранении отступлений в издании законов отличие законодательных актов от административных должно было оставаться условным, впредь до самого изменения устройства органов законодательства. Профессор Ивановский говорил в своем сочинении о законах*, что в России трудно было провести различие между законами и распоряжениями, издаваемыми как в материальном, так и в формальном отношении, и оно может быть лишь условное, установленное самой государственной властью; это положение сохранило свою силу до издания основных законов 23 апреля. Неопределенность законодательных велений усугублялась еще некоторой запутанностью установленной в законах терминологии. Выше уже указывалось на неустановленность однообразного наименования актов, содержащих в себе общие, длительного характера, постановления. В наших прежних основных законах, учреждении Государственного Совета и министерств закон упоминается наравне с учреждениями и уставами, как с некоими равносильными с ним актами. Такое разнообразие наименований актов законодательного характера является отголоском издревле господствовавшего воззрения на общеобязательное свойство всех актов Верховной власти, как ею непосредственно изданных, так и получивших ее утверждение, без различия их наименований и формы издания. Различие терминологии основывалось на том свойстве предмета, о котором шла речь в таковом акте. Такая же точка зрения разделялась и при составлении Свода Законов, когда в 1827 году Комитетом было высказано, что "законом определяются права, обязанности и вообще отношения подданных государства к правительству и друг к другу; учреждением - цель, образование и круг действий какого-либо места, правительством установляемого или утверждаемого; уставом же - формы и порядок сих действий". Более единообразный взгляд на законодательные акты имел Сперанский: он видел в различных по своим наименованиям такого рода актах лишь различные формы законов. Так, например, "учреждениями", по его определению, "называются, у нас в особенности, тот род государственных законов, коими определяется образование места и властей, их состав, их предметы и порядок производства в них дел. Уставами же тот род законов, коими устанавливается порядок какой-либо особенной части управления, таковы суть: устав таможенный, горный, монетный". Взгляд Сперанского разделялся и статьей 53 основных законов, которая признавала издание законов в виде уложений, уставов, учреждений, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения. Такое разнообразие форм являлось следствием, в значительной степени, отсутствия единообразного порядка издания законов. Наука государственного права пыталась систематизировать эти разнообразные формы, но высказанные при этом мнения не дали оснований к установлению единообразного понятия. Градовский признавал деление перечисленных в статье 53 форм на две части: одни, зависящие от их содержания, другие - от способа их издания. Деление на две категории предлагал также и профессор Алексеев, относя в первую часть законодательство, имеющее систему юридических норм, а во вторую отдельные и новые законоположения. Коркунов различал полную и сокращенную форму издания законов, подразумевая под первой соединение отдельных моментов законодательного акта: манифеста, именного указа, мнения Государственного Совета и самого текста закона; в сокращенной же форме, которая и являлась общеупотребительной, эти моменты сливались, и закон издавался или в виде утвержденного мнения Совета и текста закона, или именного указа и текста. Такая неопределенность в формах издания закона и самого его понятия ожидала реформы законодательства, но, прежде чем обратиться к действию реформированного порядка законодательства, следует познакомиться с учением о тех государственных актах, которым присваивается наименование законов.

______________________

* Ивановскийй В.В. Новые учения о законах // Юридическая летопись. 1892. № 10.

______________________

Законодательные акты являются высшим выражением велений государственной власти в области нормальных условий жизни, всякий иной акт может быть издан лишь в строгом подчинении установленным ими правилам и свободно может быть ими отменен. Необходимость таких высших велений, которыми фиксируются руководящие начала в государстве, неоспорима. Мы не можем тут не остановиться на взгляде на закон и на законодательство Вильсона*.

______________________

* Вильсон Т.В. Государство. С. 527, 531, 533.

______________________

Последний считает, что представительство не есть обязательное условие при законодательстве, хотя в наших глазах ныне оно и является таковым, и безразлично, будет ли закон издан единой центральной властью или органом представительства, он "служит выражением не личной произвольной воли индивидуума или общины, формулировавших его, а есть лишь ряд правил, которые нация соглашается принять в силу своих привычек и сознавая преимущества этих правил. Обязанность составителей закона сводится скорее к толкованию, к формулированию, чем к созданию их; они не могут ничего утвердить, что бы не соответствовало главным чертам национальной жизни. Закон есть результат творчества не индивидуумов, а потребностей, особых нужд, случайностей, опасностей или несчастий, присущих целой общине. Ни один "составитель закона" не может предписать народу такой закон, который до известной степени не был бы внушен ему обстоятельствами или взглядами самого народа". Таким образом, достоинство законодательных органов состоит в умении понять насущную потребность и облечь ее в соответственную обязательную норму. Законодательство, идущее вразрез с общественным пониманием, доступно гению, стоящему выше уровня воззрений современного общества, вроде, например, Петра Великого, решавшегося направить общественную мысль по своему желанию и руководить ею; где же такая психосоциальная революция не может иметь места, там отвлеченные законодательные нормы не могут получить действительной правотворящей силы. Вот почему правильное действие законодательной власти возможно там, где органы, ее творящие, проникнуты сознанием общественной пользы и блага, а не стремлением подчинить своим теориям и мыслям общественное сознание, объявляя государство созданным для закона, а не закон для государства. Значение и сила закона могут основываться лишь на общественном признании его доминирующего значения, которое в свою очередь зиждется на вере в непоколебимый авторитет власти, издающей закон. Эта вера в авторитет нашей Верховной власти и является залогом безусловного подчинения законодательным требованиям, созданием представления об общеобязательном их характере. Так было и ранее, так оно есть и теперь. Прежние принципы нашего поместно-вотчинного государства не требовали необходимости отделения законодательных велений от остальных: каждый вопрос решался ad hoc, но с течением времени, с установлением и развитием понятия государственности, ясно стала сказываться потребность в постоянных доминирующих, руководящих нормах, изданных установленным порядком особыми, специально для сего существующими органами. Как мы видели выше, вопрос этот не представлял единообразной картины: различие между законами и распоряжениями, издаваемыми главой государства, как это высказал профессор Ивановский, не могло быть строго проведено в России не только в материальном отношении, но и в формальном, так как, в этом случае, приходилось бы считать проявление воли одного и того же лица, носителя Верховной власти, то законами, то распоряжениями, различие между которыми устанавливалось условно самой государственной властью.

Общим условным признаком законодательных велений признается вообще установленная форма издания. На эту же точку зрения, как мы видели, становится и Коркунов при определении им понятия закона по прежним нашим законам. Прежняя практика нашего законодательства не носила в себе гарантии ни согласованности действий, благодаря разнообразию путей восхождения на утверждение законопроектов, ни общей полноты и целесообразности внутреннего их содержания. Взгляд, признающий существование законодательной нормы лишь в наличии издания ее законодательными органами, то есть формальное понятие закона, основывается на конституционной практике, заимствованной из Англии, где законодательное свойство и наименование статута получает всякий акт, прошедший парламент, независимо от его содержания. Того же взгляда на закон как на акт, прошедший законодательные палаты и утвержденный президентом, придерживаются и французские юристы в своем большинстве. Между тем издание, с одной стороны, чрез законодательные органы актов, по своему содержанию ничего общего с велениями руководящего характера не имеющих, а с другой стороны, издание этих последних в тех или иных случаях, в силу сложившихся обстоятельств, органами административными создало в немецкой юридической литературе двойственное понятие закона: формального и материального. Лабанд, например, устанавливая это разделение, говорит, что законы в материальном и формальном смысле различаются не как вид и род, но как два самостоятельных понятия, из которых обладает своим отличительным признаком - одно по своему содержанию, другое по форме волеизъявления: "Das Wort Gesetz hat in der Rechtswissenschaft eine doppelte Bedeutung, welche man als die materielle und formelle bezeichuen kann. Im materiellen Sinne bedeutet Gesetz die rechtsverbindliche Anordnung eines Rechtssatzes... Gesetz im materiellen Sinne und Gesetz im forrmellen Sinne verhalteu sich daher zu einander nicht, wie Gattung und Art, wie ein weiterer und ein ihm untergeordneter engener Begriff, sondern es sind zwei durchaus verschiedene Begrieffe, von denen jeder durch ein anderes Merkmal bestimmt wird; der eine durch den Inhalt, der andere durch die Form einer Willenserklarung" ("Слово "закон" в правоведении имеет двойное значение, которое можно обозначить как материальное и формальное. В материальном смысле закон означает обязательное в правовом отношении расположение правового принципа... Поэтому закон в материальном смысле и закон в формальном смысле относятся к друг другу не так как род и вид, как дальнейшее и подчиненное ему понятие, а это два совершенно разных понятия, каждый из которых определяется другим признаком; одни через содержание, а другой через форму волеизъявления")*.

______________________

* Laband. Das Staatsrecht des Deutshen Reiches. 1895. B. I. S. 488, 542 (Лабанд. Государственное право немецкого государства).

______________________

Другой немецкий юрист, исследователь этого вопроса, посвятивший ему специальное сочинение, Зелигман, определяя понятие материального закона по его содержанию ("Gesetzgebung im formellen Sinne ist jede in verfassungsmassig bestimmter Weise ervolgende Thatigkeit der berufenen Organe. Der Begriff der materiellen Gesetzgebung aber muss man gewinnen durch Vergleichung des Inhalts der verschiedenen staatlichen Lebensbethatigung" - "Законодательством в формальном смысле является любая успешная конституционным образом определенная деятельность выборных органов. Однако понятие материального законодательства нужно получить через сравнение содержания различной государственной жизнедеятельности")*, признает, что под именем закона в формальном смысле могут издаваться акты, не устанавливающие никаких прав или разрешающие иногда частные казусы, которые Лабанд именует актами управления, облеченными в форму закона: "Mit dem Begriffe des Gesetzes ist es vereinbar das dasselbe einen Rechtssatz aufstellt, der nur auf einen einzigen Thatbestand anwend bar ist, oder nur ein einzelnes Rechtsverhiiltniss regelt. Es muss allerdings zugegeben werden, dass die weit iiberwiegende Masse aller Gesetze, welche sich auf einen individuellen Fall beziehen, Verwaltungsackte in Gesetzten sind, aber es ist doch bie Moglichkeit vorhanden dass wegen besonderer aussengewohnlicher Umstande ein Rechtsatz (oder ein Complex von solchen) fur einen cocreten Thatbestand, der nur ein einziges Mai sich realisiren kann, aufgestellt wird. Dahin gehort, z. B. ein Gesetz wegen Einrichtung einer Regentschaft in einem concreten Verhinderungsfall eines Monarchen, oder eine Anordnung iiber die Thronfolge fur einen concreten Fall der Thronerledigung..." ("С понятием закона согласуемо то, что то же самое составляет, правовой принцип, который применим только к одному-единственному положению вещей или регулирует отдельное правовое отношение. Правда, нужно согласиться, что подавляющее количество всех законов, которые относятся к индивидуальному случаю, являются актами управления закона. Однако все же существует возможность, что из-за особенно необычных обстоятельств правовое положение (или комплекс таковых) составляется для конкретного обстоятельства, дела которого могут реализовываться только один-единственный раз. Сюда принадлежит, например, закон по поводу устройства регенства в конкретном случае препятствия монарха или распоряжение о наследии трона для конкретного случая занятия трона)**.

______________________

* Seligmann. Beitrage zur Lehre vom Staatsgesetz und Staatsvertrag. B.I. - Der Begriff des Gesetzes im materiellen und formellen Sinne (Зелигман. Труды на тему о государственном законе и о государственном договоре. Т. 1. - Понятие закона в материальном и формальном смысле). 1886. S. 64.
** Laband. Op. cit. S. 489.

______________________

Зелигман в своем определении материальной и формальной стороны государственных актов видит таковую и в актах административных и судебных. Если, по его мнению, существует различие в законодательных актах, из которых одни содержат в себе общеправовые нормы, а другие являются лишь распоряжениями (Verfugung), изданными в установленном для законодательства порядке, то подобное различие можно найти и в актах административных. Вот почему понятие материального управления может быть отнесено к тем вопросам, рассмотрение которых взято у органов законодательства и передано ведению органов управления. В этом случае изданный акт явится регулированием отдельного, конкретного факта, с указанием подчинения вытекающих из него обстоятельств тем или иным органам власти, согласно данным в этом акте нормам. Понятие же формального управления выльется в этом случае в понятие о деятельности правительства на пути развития государственных задач в виде точного применения предоставленных правительству полномочий в пределах, очерченных нормами закона: "Unterscheidende Merkmale zwischen Gezetzgebung und Verwaltung - beide im materiellen Sinne sind nur dann zu finden, wenn man die Behandlung eines Einzelfalls aus der ersteren eliminirt und in der letzteren unterbringt. Als dann ist die materielle Verwaltung zu beschreiben, als die Regelung individueller und concreter Thatbestande... Die Verwaltung im formellen Sinne ist dann zu definiren als die Tatigkeit der Staatsregierung behufs Durchfuhrung der staatlichen Aufgaben innerhalb der von der Rechtsordnung der Staates gesteckten Grenzen" ("Различающиеся признаки между законодательством и управлением - в материальном смысле и то, и другое, можно найти только тогда, когда рассмотрение отдельного случая исключают из законодательства и размещают в управлении. Только тогда материальное управление можно описывать как регулирование индивидуальных конкретных обстоятельств дела: управление в формальном смысле можно определить как деятельность государственного управления с помощью проведения государственных задач внутри границ, отмеченных правопорядком государства")*.

______________________

* Seligmann. Op. cit. С. 68-69.

______________________

Нельзя не согласиться с правильностью взглядов Зелигмана, не признать наличия двойственного характера во всех актах государственного властвования и не заметить поэтому, что область материального, как законодательства, так и управления, не может не дать поле для столкновений между органами законодательства и управления, так как сама жизнь ставит нередко вопросы в такое положение, что административный акт установляет известное веление с материальным содержанием общего руководящего правила, а вместо с тем и законодательные органы разрешают индивидуальные случаи в порядке законодательном. В государствах парламентарных, как, например, Англии и Франции, где действия власти исполнительной почти всегда обеспечены поддержкой и предварительным соглашением большинства законодательных палат, где, как это, например, имеет место в Англии, министры представляют на стол палаты на ее усмотрение изданные ими обязательные постановления, где власть исполнительная принадлежит, в сущности, специальному комитету законодательного собрания, там, конечно, сглаживается и различие между материальной и формальной сторонами актов, но в государствах дуалистических, как, например, Пруссия, или в государствах исключительного характера по своим историческим, бытовым, этнофафическим и геофафическим свойствам, как Россия, где является иногда не только необходимым, но и невозможным установить известные руководящие начала иначе, как в административном порядке, там принцип разделения власти исполнительной и законодательной существует во всей своей чистоте, и издание постановлений с материальным содержанием административного распоряжения или внутреннего распорядка способствует созданию понятия о двух видах законов в теории, а на практике нередко дает повод к некоторого рода трениям между палатами законодательными и властью исполнительной.

Закон в чистом своем виде как правовая норма, установленная государственной властью, должен содержать в себе как момент формальный, так и материальный: он должен и содержать норму, определяющую права, а вместе с тем и соответствующие обязанности, и быть изданным специальными органами в установленном конституцией порядке. Однако случается, что оба эти момента не совпадают, и положение этих двух сторон законодательства представляется в виде двух эксцентрических, взаимно пересекающихся окружностей, большая часть которых составляет общую площадь - материальные законы, изданные в формально установленном порядке, и две свободные, не совпадающие части окружности - законы формальные, без внутреннего материального содержания, и материальные веления, облеченные в формы иных, кроме закона, актов. В понятии закона в формальном смысле весьма часто видят акт, прошедший чрез палату народных представителей; против такого взгляда восстал Гарейс91, который, находя такое определение неполным односторонним и отрицающим существование закона как общего правила в государствах, не имеющих органа народных представителей, считал, что для понятия закона важно не то, кто участвует в его составлении и издании, но то, что он издается государственной властью*.

______________________

* Garies. Allgemeines Staatsrecht. S. 77.

______________________

Вместе с тем этот юрист, разделяя распространенное в германской науке воззрение, что право законодательства принадлежит лишь одному главе государства, без всякого совместительства с палатами народных представителей, о чем нам еще придется говорить, стремится на этой почве объединить обе стороны законодательных велений, признавая за главой государства, как за носителем общей государственной воли, установление всех руководящих начал в материальном отношении и различных правоотношений, устанавливая формальный путь рассмотрения законопроекта и изъявления на него согласия палаты в тех случаях, когда предположительными мероприятиями затрагиваются личные и имущественные интересы. Такой взгляд был высказан Гарейсом по отношению к конституции великого герцогства Гессенского. Говоря о том, какие нормы могут быть издаваемы с согласия палат, касается вопроса о законе в материальном смысле: "Die Staatsgewalt kann vermoge ihrer Souveranitat alle moglichen Interessen unter Rechtsschutz nehmen, das Staatshaupt hat als Inhaber und Trager des gesammten Staatswillens das Recht, Rechtsguter zu statuiren, wie es will, bis an die Grenze der Person und des Eigenthums, welche verfassuhgswassig gezogen ist... der Grossherzog hat das Recht materielle Gesetze zu geben, Rechtsguter zu statuiren: wurde durch diese Statuirung aber die Freiheit der Person und des Eigenthums verletzt oder beschrankt, so ist zu jener Statuirung die Zustimmung der Kammern erforderlich, d. h. Dann muss das materielle Gesetz um bindend zu sein auch formelles Gesetz sein..." ("Государственная власть в силу ее суверенитета может брать под правовую защиту все возможные интересы, глава государства как владелец и носитель всей государственной воли имеет право учреждать правовые владения конституционным образом, как он хочет, вплоть до границы личности или собственности, Великий герцог имеет право издавать материальные законы, учреждать правовые имения; однако если бы посредством этого установления была бы нарушена свобода личности и собственности, то для выше упомянутого учреждения необходимо согласие палат, то есть в этом случае материальный закон, чтобы быть обязательным, должен быть также и формальным законом")*.

______________________

* Gareis. Staatsrecht des Grossherzogthums Hessen. Marquardsen's Handbuch d. off. Rechts. (Гарейс. Государственное право великого герцогства Гессен. Справочник Марквардсена по общественному праву). В. III. S. 72.

______________________

Реформы законодательных органов, в смысле привлечения к работе выборных от населения, и установление формального понятия закона явились основой нынешних перемен в нашем государственном строе. Отныне понятие закона, понятие формальное стало точно установленным, и признаками такового является определение внутреннего содержания закона двусторонним соглашением Государственной Думы - палаты народных интересов, и Государственного Совета - палаты государственного опыта и утверждение такого законопроекта Государем Императором. В этом отношении наша настоящая конституция признает взгляд таких юристов, как Лабанд, Еллинек, Зейдель, Гарейс и другие, что законодательствует глава государства, а не палаты, которым принадлежит лишь право устанавливать внутреннее содержание закона. Нельзя в это же самое время не обратить внимания на то, что и ныне издание велений с материальным характером закона может иметь место без участия палат, и ряд велений, содержащих в себе общие руководящие начала, издается в порядке Верховного управления, без предварительного обсуждения их содержания Думой и Советом. Равным образом и то, что именуется в настоящее время формально законом, не содержит в себе исключительно правоотношения или руководящие нормы, но касается и других вопросов, среди которых есть такие, которые не содержат ни велений, ни запрета; сюда же следует отнести и бюджет, как план государственного хозяйства, ничего, по своему существу, общего с законодательными велениями не имеющий, но облекаемый, по установившейся практике, в форму закона согласно требованиям конституций, в целях установления планомерного расходования сумм, образуемых из санкционированных в законодательном порядке государственных доходов. Эту мысль высказывает и Блюнчли, допуская облечение в общую форму закона бюджета и финансовых актов, в видах целесообразности расходов. Лабанд проходящие в законодательном порядке бюджет и веления, устанавливающие общеобязательную норму для отдельного случая, всецело относит к области управления. Ныне, с того момента, как Высочайшим указом 23 апреля 1906 года было объявлено об установлении разделения между актами законодательными и Верховного управления, под именем которого, как это определил еще и Сперанский, понималась вся совокупность деятельности самодержавной власти в управлении страной, выяснилось точно и понятие законодательства в формальном отношении, которое, как высшее волеизъявление Верховной власти, согласное с предположениями законодательных органов, излагается или в виде известных юридических норм, устанавливающих правоотношения, выработанных и одобренных палатами и санкционированных Государем, или в виде иного рода постановлений, прошедших установленные для издания законов стадии. При этом следует еще отметить, что все прежние наименования, присвоившиеся различным актам, содержавшим в себе нормы закона, могут в настоящее время служить указанием на внутреннее содержание закона и на его отличительные черты, но общим наименованием для всех актов законодательного характера является теперь "Одобренный Государственным Советом и Государственной Думой и Высочайше утвержденный закон"*.

______________________

* Подобная же мысль высказывается С. Муромцевым (К вопросам законодательной техники // Право. 1907. № 39. С. 2518). Основные законы 1906 года для обозначения актов с законодательной силой знают один термин: "закон" (с. 42 - 53 основных законов). Уставы, учреждения, положения - это различные литературные названия этих актов.

______________________

Но вместе с определением формального понятия закона материальная его сторона не поддалась определению, и хотя оба этих момента в большинстве случаев могут и должны совпадать, однако, по нашему праву, возможно издание акта, с материальным содержанием закона, и вне установленного формального порядка, за пределами законодательной компетенции наших палат, установленной в статье 31 учреждения Государственной Думы. Вот почему Полное Собрание Законов остается по-прежнему сборником законов, в материальном смысле. Если, таким образом, и теперь веления, с материальным содержанием закона, не всегда совпадают с формальными законами и их следует искать среди других актов государственной власти, то ныне, в лице законодательных палат, имеется живой контроль над содержанием закона, над согласованием его с общими требованиями жизни, почему, например, в тех велениях, которые издаются без участия палат, благодаря сделанному ими запросу или путем их собственной законодательной инициативы, или частного соглашения, может быть указано на желательность известных изменений или дополнений. Эти указания авторитетного органа, его живое мнение, равно как и молчаливое признание необходимости для жизни государства мер, установленных такого рода актами, являются связью между обоими видами закона и гарантий единообразной и закономерной деятельности властей.

Б. Власть законодательная в настоящем положении

Рассмотрев понятие закона, а вместе с тем развитие и установление этого понятия, мы обратимся к изучению действия современной законодательной власти и взаимного соотношения ее составных частей. Положение ее в настоящее время основывается на двух статьях основных законов: статьи 7, говорящей, что Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой, и статьи 86, установляющей, что никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора. Эти статьи, на которых основана формальная сторона нашего законодательства, дают нам возможность установить принцип существеннейшей части общей государственной власти, власти законодательной. Но для более точного выяснения его следует бросить взгляд на основные моменты современной законодательной техники, чтобы тем яснее представить себе сущность настоящего вопроса.

Если мы сравним настоящий порядок законодательства с прежним, законодательства органов представительства с бюрократическим, то увидим, что первый, устанавливая точно и ясно формальное понятие закона, лишает этого имени и значения указы и Высочайше утвержденные всеподданнейшие доклады, и вообще акты, не рассмотренные и не одобренные Советом и Думой. Как мы уже видели, при прежней практике существовал весьма частый обход статьи 50 прежних основных законов, требовавшей предварительного рассмотрения законопроектов в Государственном Совете. До известной степени, в оправдание этой запутанной практики, следует сказать, что, при отсутствии формальных признаков, является, в значительной степени, трудность определения вопросов, подлежащих специально рассмотрению законодательных органов, говоря иными словами, определение границ законодательства материального не легко могло быть установлено, и последние весьма часто совпадали с теми, в пределах которых действовали материальные акты управления. При прежних порядках найти точную границу между актами законодательства и управления было весьма затруднительно, как и между органами, принимавшими участие в законодательстве и управлении. Западная конституционная практика разрешила этот вопрос так: все, что прошло чрез законодательные палаты и получило санкцию короля, есть закон, а палаты любой вопрос могут облечь в форму законопроекта. На эту же, приблизительно, формальную точку зрения поставлено и наше законодательство: компетенции наших законодательных органов определены в статье 31 учреждения Государственной Думы, и все изданное в пределах этой компетенции и утвержденное Верховной властью будет законом и сохранит свою силу до тех пор, пока не будет изменено в аналогичном порядке. Иные же распоряжения, регламентирующие вопросы, подобные решенным в законодательном порядке, хотя и будут равным образом иметь общеобязательную силу, но будут уже правилами временными, могущими быть ежеминутно измененными, как в том порядке, в котором они изданы, так, тем более, в порядке законодательном.

Чрезвычайное смешение законодательства и управления, неоднократно вносившее затруднение в разрешение дел, послужило основанием к указу 12 декабря 1904 года, которым Высочайше повелевалось рассмотреть вопрос об укреплении начал законности. При обсуждении этого вопроса в Комитете министров статс-секретарь Победоносцев заявил*, что, "по вынесенному им из опыта убеждению, слишком широкое пользование со стороны министров всеподданнейшими докладами происходит вследствие отсутствия между министрами единства и стремления к общей по важнейшим вопросам управления работе, равно как и от постепенно укоренившегося обыкновения не соблюдать прямого по сему предмету требования закона, отклонение от коего замечается ныне в значительно большей степени, чем то было в прежнее время". В добавление к этому председатель Департамента законов (бывший затем председателем Государственного Совета) статс-секретарь Фриш высказался, что "против этого уклонения от установленного порядка, отражающегося вредно на внутреннем достоинстве законов, надлежит принять меры к точному исполнению статьи 50 основных законов о внесении всех предначертаний законов в Государственный Совет, с соблюдением министрами и главноуправляющими статьи 162 учреждения министров, требующей испрошения Высочайшего соизволения для внесения представлений в Государственный Совет, и статьи 28 учреждения Комитета министров, запрещающей вносить в Комитет министров представления, по роду своему принадлежащие до Государственного Совета. Изъятием из этого общего правила должен явиться закон, изданный в виде указа за собственноручным Императорского Величества подписанием".

______________________

* Журналы Комитета министров по исполнению указа 12 декабря 1904 года. С. 17.

______________________

Если же мы обратимся к указу, в прежнем смысле этого слова, как закону с формальной стороны, то увидим, что, согласно статье 66 прежних основных законов, указы объявляемые не могли отменить законов, утвержденных подписью Его Величества, что и заставляло Градовского признавать за объявляемыми указами силу административных распоряжений монарха. В форме именного указа, согласно статьям 119, учреждения Государственного Совета, т. I, ч. II, издание 1892 года, и 129, издание 1901 года, издавались утвержденные государем Императором мнения меньшинства государственного Совета. Таким образом, по точному смыслу статей 53 и 54 прежних основных законов, полную силу закона, как это и указано в приведенном мнении статс-секретаря Фриша, имеет именной указ за собственным Императорского Величества подписанием. Однако, на практике, как это подтверждает и профессор Коркунов*, издание законов в виде именных указов, за подписью Его Величества, представляло собой редкое явление, и лишь более частое применение этой формы мы встречали в последние годы, и особенно в 1905-1906 годах по отношению к актам, имевшим большей частью характер учредительный. Сопоставляя эти две прежние формы издания законов, Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета и именной указ с нынешней, мы можем признать лишь, что изменившийся порядок издания законов, в сущности, лишил главным образом министров возможности представлять Государю Императору доклады и проекты указов - Сенату, содержащих вопросы, касающиеся компетенции Государственной Думы и Государственного Совета, и подтвердил ранее существовавшее положение о необходимости предварительного рассмотрения законопроектов в специальных органах. Статья 161 учреждения министерств говорит: "Никакое положение или дело, подлежащее предварительному рассмотрению и одобрению Государственной Думы и Государственного Совета, на основании их учреждений, не представляются Его Императорскому Величеству помимо Совета и Думы".

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897- Т. II. С. 21. И на практике издание законов в форме подписанных Государем именных указов и манифестов величайшая редкость.

______________________

Что касается до законодательных прав монарха, то в данном случае, согласно измененному основными законами понятию закона, указы Императора не могут в формальном смысле именоваться законами, хотя бы они и заключали в себе веления общего характера и, с материальной точки зрения, могли быть признаны законами: доказательством этого служит практика статьи 87 основных законов. Выше мы уже достаточно говорили о понятии закона и о разделении его на два вида. Установленная отныне господствующая теория закона, в формальном смысле, принятая в статье 86 нашей конституции, требует для издания законодательных велений, как высших в государстве, единого, однообразного порядка, наличия трех моментов: одобрения Государственной Думы, одобрения Государственного Совета и утверждения Государем Императором. Этот установленный порядок и является тем (статья 84 основных законов), на котором управляется Империя Российская.

Приближаясь к самому процессу законодательства с технической его стороны, мы увидим, что в этом процессе являются необходимыми три стадии: инициатива, обсуждение и утверждение.

Право законодательного почина, или инициатива, согласно общим конституционным требованиям, принадлежит преимущественно законодательным палатам. Впрочем, это правило не всегда соблюдалось, например, хартия 1814 года не представляла этого права французским палатам, они могли лишь ходатайствовать пред королем; равным образом, не давала его баварская конституция 1818 года; не имел его ранее и наш прежний Государственный Совет, хотя и обязан был рассматривать каждый законодательный проект. Право инициативы принадлежало у нас формально исключительно Верховной власти, хотя Коркунов признает еще право инициативы за Сенатом и Синодом*, основываясь на том толковании, что прежняя статья 19 основных законов предоставляет право составлять "первообразное предначертание законов" министерствам, Сенату и Синоду, а статья 162 заставляла министров испрашивать соизволения Верховной власти на внесение законопроекта в Государственный Совет, умалчивая о Совете и Синоде. Это право Сената можно было вывести и из чтения статей 173 и 201 учреждения Правительствующего Сената.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. II. С. 103.

______________________

Кроме сего, право возбуждать вопросы законодательного свойства имелось у дворянских обществ, в силу их привилегии (статья 142 Т. IX) обращаться непосредственно с ходатайствами к монарху. Имелась у нас и частная законодательная инициатива, принадлежавшая каждому российскому подданному, который мог подать в комиссию прошений свой проект желательных ему изменений. Проекты эти рассматривались в комиссии, посылались соответственным министрам на заключение, а затем, в случае признания их комиссией заслуживающими внимания, вносились, с разрешения Государя, в Государственный Совет. Такие правила, возникшие вместе с учреждением Государственного Совета 1810 года, были изменены в 1835 году**, а в 1884 году, вместе с преобразованием комиссии прошений в Собственную Его Императорского Величества канцелярию по принятию прошений, на Высочайшее имя приносимых, исчезло и это право представления проектов. 18 февраля 1905 года оно было восстановлено в некоторой форме: представлении петиции в Совет, а затем снова было отменено, с учреждением 6 августа органа народных представителей.

______________________

* Свод Законов. Т. I. Ч. II. 1857. Учреждение комиссии прошений. Статья 10. Поступающие в комиссию прошения могут быть двух родов: 1) прошения каких либо наград или милостей, 2) прошения с представлением проектов.

______________________

В настоящее время о законодательной инициативе основные законы упоминают лишь в статье 8, говоря, что "Государю Императору принадлежит почин по всем предметам законодательства". Таковое право принадлежало Государю в силу статьи 162 учреждения министерств и по отношению к тем проектам, которые "брали начало от общего течения дел" в министерствах. Между тем невнесение статьи 162 в продолжение Свода Законов 1906 года, а равно постановления статьи 34 учреждения Государственной Думы и статьи 29 учреждения Государственного Совета, говорящих о внесении законопроектов на законодательное рассмотрение министрами и главноуправляющими, дало основание к некоторым толкованиям. Н.И. Лазаревский находит, что у нас, вопреки тому порядку, который является общепринятым в конституционных государствах, законодательная инициатива принадлежит не только Государю, но и министрам*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Конституционное право. СПб., 1908. С. 152.

______________________

Барон Б.Э. Нольде*, считая неправильным исключение статьи 162, признавал ее действующей, на что указывает, по его мнению, и статья 9 учреждения Совета министров. Мотивы исключения статьи 162 неизвестны. По общей связи с прошлым, по духу прежних основных законов и по аналогии с западными государствами мнение барона Нольде правильно, тем не менее, исключение указанной статьи в связи с общими постановлениями имело известное основание.

______________________

* Нольде Б.Э. Очерки русского конституционного права. С. 75 - 76.

______________________

Статья 58. Проекты, относящиеся к части, вверенной управлению одного из министров или главноначальствующих, обращаются к ним; если же проект содержит в себе предметы, до разных частей государственного управления относящиеся, то оный отсылается к тому из министров, до коего более касается, для рассмотрения по сношении с лицами, заведующими сими частями.

Статья 60. Если комиссия признает проект заслуживающим внимания, то испрашивает Высочайшее повеление на внесение его в Государственный Совет.

Впрочем, некоторые конституции прямо признают инициативу в законодательных делах за правительством*. По новому продолжению т. I, ч. II 1908 года статья 162 восстановлена в прежней редакции, что указывает на существующую еще у нас некоторую неопределенность в области вопросов, по своему существу относящихся к основным. Прежний порядок требовал испрошения Высочайшего соизволения на внесение законопроекта в Государственный Совет. Статья 164 учреждения Государственного Совета (издание 1901 года) требовала от государственного секретаря наблюдения за тем, чтобы деятельность Совета не была затрудняема "проектами об изменении и отмене действующих законов, если на внесение сих проектов в Государственный Совет не было предварительно испрошено Высочайшее разрешение". Настоящие учреждения Совета и Думы не требуют от законопроектов таких предварительных условий и надзора: они прямо говорят о законопроектах, поступающих от министров и главноуправляющих, упоминая вместе с тем (статья 31 учреждения Государственной Думы) о делах, вносимых на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повелениям. Таким образом, принципиальное значение статьи 162 при старом порядке, при законосовещательном органе имело тот смысл, что у Совета спрашивалось Верховной властью мнение по известному вопросу. Нынешний же порядок статьи 162, когда министр вносит свой проект в палату по предварительном обсуждении его в Совете министров и по получении Высочайшего соизволения, имеет, в сущности, формальное значение, так как и на основании статьи 29 учреждения Государственного Совета и статьи 34 учреждения Государственной Думы палаты знают лишь возбуждение законопроекта со стороны министров. Таким образом, восстановление статьи 162, установив внутреннее связующее начало для министра, не изменило для палаты взгляд на него как на инициатора законопроекта, и несоблюдение статьи 162 не является для палаты поводом к его неприятию, так как закон не устанавливает для них нормы надзора, аналогичной прежней статье 164 учреждения Государственного Совета, а статья 160 учреждения министерства прямо говорит, что министры могут возбуждать вопрос об издании, изменении и дополнении закона. Поэтому следует признать, что свободная по отношению к законодательным органам законодательная инициатива правительства внутри оказывается связанной волей монарха, чем последний приближается к типу западного короля, так как он является не выше царящей властью, как эта мысль проводится всей нашей конституцией, а посредником между мыслью министров и решением палат. Законодательный почин признается нашей конституцией также и за обеими законодательными палатами (статья 107 основных законов). Инициатива должна исходить от группы в 30 членов, представляющих своему председателю проект основных положений закона за своими подписями (54 учреждения Государственного Совета и 55 учреждения Государственной Думы). Однако эта инициатива, по существу, не пользуется всей широтой существующих у многих других западноевропейских палат прав. Возбужденный по такому коллективному почину 30 членов Думы или Совета и одобренный проект в первом чтении может не пойти дальше, так как, согласно статье 56 учреждения Государственной Думы, высказанные пожелания направляются не позднее как за месяц до дня слушания подлежащим министрам или главноуправляющим. Если затем Дума согласится с внесенным предложением, то соответствующий законопроект вырабатывается и вносится в Думу подлежащим министром или главноуправляющим, причем срок представления ими разработанного законопроекта не назначается, и, таким образом, министерство может затормозить обсуждение возбужденного вопроса, откладывая его внесение. В этом отношении министерство является как бы помощницей и канцелярией Думы, разрабатывая проект, который оно и вносит затем, хотя и во исполнение желания Думы, но уже как бы по праву собственной инициативы. В случае отказа министерства разрабатывать законопроект он поручается образуемой из членов Думы комиссии. Выработанный второй Государственной Думой наказ и принятый к руководству последующей расширяет права Думы в этой области законодательного почина, устанавливая в статье 59 образование комиссии для самостоятельной выработки законопроекта, несмотря на то, что министр изъявил согласие на составление соответствующего законопроекта, что, очевидно, имело целью восполнить существующий пробел в законодательстве и ускорить обсуждение возбужденного членами Думы вопроса. Такое превалирующее значение министерства в вопросе о разработке возбужденного членами Думы или Совета законопроекта, несомненно, сложилось под влиянием учреждения Государственной Думы 6 августа и проекта министра внутренних дел Булыгина. Трудно отрицать, пожалуй, что первоначальный проект закона 6 августа 1906 года брал за основание проекты Валуева и Лорис-Меликова. И Валуев в 1863 году, и Лорис-Меликов в 1881 году предполагали устройство при Государственном Совете: первый - "особого съезда государственных гласных", второй - "общей комиссии" из представителей земских собраний и городов и некоторого числа членов по Высочайшему назначению. Различие между этими двумя предположенными законосовещательными комиссиями было то, что Валуев полагал предоставить рассмотрение законопроектов, до общего собрания Государственного Совета, не только департаментам Совета (как это делалось), но и съезду государственных гласных, 16 членов которого по избранию съезда присутствовали на общем собрании Государственного Совета. Лорис-Меликов** же образовал подготовительные комиссии из членов правительственных ведомств и сведущих лиц по назначению, которые, составив по Высочайшему указанию законопроект, направляли его в "общую комиссию", в которую, как уже указано, кроме выборных входили и члены по назначению из числа присутствующих в подготовительных комиссиях. После обсуждения вопроса он вносился уже подлежащим министром со своим заключением в Государственный Совет. Нечто подобное было и в проекте Государственной Думы министра внутренних дел 1905 года в § 65, гласившем: если подлежащий министр или главноуправляющий отдельной частью, к предметам ведомства которого относится дело, разделяет соображения Государственной Думы о желательности отмены или изменения действующего или издания нового закона, то дает делу движение в установленном порядке. Первоначально и Совет министров, обсуждавший этот проект, присоединялся к этой точке зрения, но в окончательной форме учреждения 6 августа мы видим уже, что Дума, образуя законосовещательное учреждение наравне с Государственным Советом, которому она должна передавать законопроекты со своими заключениями, наделена и правом законодательной инициативы и интерпелляции министров, чего Государственный Совет не имел.

______________________

* Если мы взглянем на постановления различных других конституций, то в них говорится о том, что законодательная инициатива принадлежит и Короне, и палатам. Так, например, баденская 65, бельгийская 27, болгарские 108-110, датские 23-44, испанская 44, итальянская 10, нидерландские 71 - 110, 116-117, румынская 33, сербская 34; во Франции по статье 3 закона 25 февраля 1875 года и статья 8 закона 24 февраля 1875 года - инициатива у президента наравне с членами обеих палат; конституции бразильская 36, мексиканская 65 и швейцарская 93 говорят о принадлежности законодательной инициативы каждому отдельному члену палаты. Но нередко упоминается и о законодательной инициативе и правительства. Так, об этом говорит австрийский закон 21 декабря 1867 года, § 13, § 23-24 греческой конституции говорит о законодательной инициативе короля, осуществляемой чрез министров; § 46 португальской говорит о правительственных законодательных предложениях; § 21 персидской - о законодательной инициативе правительства, о том же § 38 и 40 японской; наконец, § 78 черногорской постановляет, что формально законопроекты исходят только от правительства, статья 53 турецкой прямо говорит, что законодательная инициатива принадлежит министерству.
** Конституция Лорис-Меликова. Изд-во "Свобода мысли". С. 61.

______________________

Это последовательное развитие вопроса о законодательной инициативе и нашло себе окончательное выражение в действующих ныне учреждениях Государственной Думы и Совета.

Объяснительная записка ко внесенному во вторую государственную Думу комиссией наказу (Материалы по составлению наказа. С. 62) говорит, что законодательная инициатива, по нашему закону, принадлежит не членам Думы, а самой Думе, и выражается (в статье 57) в признании Думой внесенного законодательного предположения желательным. Лазаревский эту же статью объясняет в том смысле, что, согласно ей, Дума решает лишь принципиальный вопрос о желательности или нежелательности известного закона, права же законодательной инициативы этой статьей ей как бы не предоставляется. Чтобы решить этот вопрос, нужно выяснить себе точно, что значит иметь право заставить законодательную палату принять законопроект для обсуждения его. Таким образом, статья 57 говорит уже о чтении самого проекта, о принятии его для дальнейшей разработки, а не о возбуждении дела. Кто же тогда является инициатором законопроектов в Думе? Лазаревский полагает, что инициатива предоставлена комиссиям (статьи 34 и 57). Указанная статья 34 говорит, что законопроекты вносятся в Думу министрами или комиссиями, то же содержится и в статье 57. Это обстоятельство дает основание ставить министров и комиссии в одинаковое положение, но едва ли это фактически точно. Министры вносят свои проекты и возбуждают их обсуждение по собственному праву, согласно точному смыслу закона: отношения министров по части законодательной состоят в том, что они могут представлять о необходимости издания нового закона или об изменении, дополнении, приостановлении действия и отмене прежнего*.

______________________

* Статья 160. Учреждения Министерства по продолжению 1906.

______________________

Роль же комиссии, согласно наказу и практике, несколько иная. Министр вносит непосредственно в Государственную Думу свой проект на законодательное рассмотрение, предоставляя решить о дальнейшем направлении дела самой палате. Комиссия же сама есть часть государственной Думы и, внося проект в Общее собрание, она исполняет часть законодательной работы.

Наказ Государственной Думы (§ 53) устанавливает, что ни один законопроект не может быть разрешен, по существу, без предварительного его рассмотрения в комиссии. § 51, 56 говорят о том, что председатель Думы, докладывая о законопроектах, поступивших от министров, из Государственного Совета или внесенных членами Думы, предлагает решить вопрос об их направлении. Как говорится в объяснительной записке к наказу и как это ныне видим на практике, всякий законопроект, каково бы его происхождение ни было, передается Думой на рассмотрение или существующей комиссии, или специально для этого дела образовываемой. Таким образом, едва ли возможно считать внесение комиссиями предложенного их обсуждению проекта законодательным почином. Вот почему, казалось бы, правильным признать, что право законодательной инициативы принадлежит Государственной Думе и Совету, в лице группы членов их числом не менее 30, вносящих изложение своего основного проекта*.

______________________

* Подобное мы видим в статье 39 персидской конституции, которая ясно признает законодательную инициативу Меджлиса в лице пятнадцати его членов.

______________________

Чтение статей 42, 82-84 наказа Государственного Совета вполне подтверждает эту мысль. Равным образом, проекты могут быть внесены в Государственную Думу и комиссиями, но те из них, от которых можно ожидать возбуждения законодательных вопросов, могут его сделать лишь в указанном в статье 55 порядке и форме заявления, подписанного 30 членами Думы об изменениях и дополнениях законов*.

______________________

* Статья 55 (учреждения Государственной Думы): "Об отмене или изменении действующего или издания нового закона члены Государственной Думы подают письменное заявление ее председателю. К заявлению об изменении действующего или издания нового закона должен быть приложен проект основных положений предлагаемого изменения в законе или нового закона с объяснительною к проекту запискою. Если заявление это подписано не менее чем 30 членами, то председатель вносит его на рассмотрение Думы". То же говорит статья 54 учреждения Государственного Совета.

______________________

Что же касается до положения комиссии в Государственном Совете, то наказ его не стоит на той точке зрения, что каждый законопроект должен пройти чрез комиссию; точно также он не устанавливает, как это видно из объяснения, помещенного после статьи 91, троекратного чтения, принятого в западноевропейских палатах, а поэтому допускает непосредственный переход к постатейному чтению (статья 92 наказа).

Из сказанного видно, что осуществление права законодательного почина у нас не отличается особенной широтой, и возбуждение известного вопроса в среде членов Думы и Совета допускается при наличии известного числа солидарных мнений. Равным образом, статья 61 учреждения Государственной Думы и статья 6 учреждения Государственного Совета, запрещающие внесение в законодательные палаты петиций, закрепляют некоторым образом, установленное с 1884 года правило о недопущении отдельным лицам представлять свои проекты, которые могли бы стать предметом обсуждения законодательного органа. В этом отсутствии права петиции наш строй, знающий один лишь вид петиций - обращение к монаршему милосердию, существенно отличается от западноевропейских конституций, которые признают право петиций в виде обращения ко всей палате, как письменно, так и через какого либо отдельного депутата. Наиболее широкие права предоставляет в этом отношении Англия, где каждый член палаты может занести свое имя и предмет своего изложения в Order Book и Notice Paper, указывая день, когда он желал бы представить свое предложение, и, таким образом, по собственной личной инициативе дать возникновение законодательству по частному биллю или по петиции частного лица. Точно также и публичные петиции представляются в палату одним из депутатов, который является их защитником*.

______________________

* См.: Anson. The English Parliament. С. 245-276, 277-280, 358-360, а равно и русский перевод этой книги автора настоящего сочинения. Иногда, как указывает Энсон, петиции постигала печальная судьба, например, Kentich Petition 1701 года была .объявлена палатой скандальной, нахальной и мятежной и лица, представляющие ее, были арестованы по приказанию палаты. Число петиций довольно значительно: за 1870 год было подано около 46 000 с 2 000 000 подписей, а в 1861 году 120 000 с 18 000 000 подписей.

______________________

Вообще же право петиций по различным конституциям предоставляется или в более широком объеме или же распространяется на известные категории вопросов.

К отделу коллективных петиций мы могли бы отнести и вышеприведенное право дворянства, но последнее имеет право обращения к монарху, а потому если монарх и снизойдет к такого рода просьбе дворянства и исполнит ее, то объявление Высочайшей воли, хотя бы и содержавшей веления общего характера, может состояться в виде Высочайшего повеления, лишь как материальный закон, но не в виде установленного понятия закона, форма издания которого указана статьей 86 основных законов. Что же касается до Синода и Сената, то могущие быть возбуждены ими вопросы законодательного свойства, подлежащие рассмотрению законодательных органов, будут внесены на их рассмотрение членами совета министров - обер-прокурором Синода и министрами юстиции*, то есть в порядке статьи 34 учреждения Государственной Думы и статьей 29 учреждения Государственного Совета.

______________________

* Возникавшие раньше предположения по этому поводу профессора Коркунова о самостоятельной законодательной инициативе Сената теперь не могут иметь места, так как новая редакция статей 173 и 201 учреждения Сената (по продолжению 1906 года) говорит о внесении в указанных Коркуновым случаях "Министром юстиции с его заключением на разрешение в законодательном порядке".

______________________

Из всего, рассмотренного нами о законодательной инициативе, можно сказать, что она, по действующим законам, принадлежит Государю Императору (статья 8 основных законов и пункт 7 статьи 31 учреждения Государственной Думы), который, сверх сего, обладает исключительным правом почина пересмотра основных законов, объединенному правительству в лице отдельного министра при изъявлении на это согласия Государя и группам членов Государственной Думы и Совета численностью не менее 30. Несмотря на восстановление статьи 162, логически связанной со статьей 8 основных законов, нельзя не сказать, что хотя с формальной стороны инициативы правительства будто и не существует, но нельзя ее отрицать, и фактически полнота инициативы у нас принадлежит именно правительству, которое может вносить проекты, составленные по указанию Государя, выработанные им самим, с соизволения Государя, и, сверх сего, пользуется преимущественным правом разработки и внесения в Думу и Совет законопроектов, основная мысль которых высказана членами Думы и Совета.

Вместе с тем тут нельзя не указать на то, что из статьи 29 учреждения Государственного Совета вытекает известное ограничение права инициативы правительства в том смысле, что министр не может внести свой проект от своего имени непосредственно в Государственный Совет, как это имеет место для Государственной Думы по статье 34 ее учреждения, он может сделать это в Совете лишь взяв на себя разработку указанного 30 членами Совета вопроса (статья 56 учреждения Государственного Совета), или же, будучи членом Совета, найти 29 согласных с ним сотоварищей и возбудить вопрос в порядке принадлежащей Государственному Совету инициативы.

Обсуждение законопроекта и развитие его содержания принадлежит Государственной Думе и Совету, это их существеннейшая работа. В вопросе об установлении норм при обсуждении законопроекта проявляется вся сила и значение органа народного представительства. Сила нашего представительства не выросла на почве распоряжения денежными средствами страны, подобно Англии, не на захвате власти палатой, подобно Франции, она выросла на доверии Верховной власти к бескорыстности, верности своему долгу русских палат. Сила их в развитии законодательных норм заключается в том, что они ясно могут себе представить, какие именно нормы могут правильно регламентировать отношения во внутренней жизни такой огромной Империи. Верховная власть не может объединить в себе всего элемента страстности, противоречивых интересов, какая представляет в себе палата - она бесстрастна, она выше этого. Монарх не может в то же время физически регламентировать каждый уголок жизни - вот основное, естественное ограничение власти. Это ограничение и воплощается в форме определения известного законодательного порядка. Н. Палиенко (Основные законы и формы правления в России. 1910. С. 74.) говорит, что русский монарх ограничен в осуществлении верховных прав (quo ad exercitum) установленными конституцией формами и законодательными полномочиями палат. Такое соединение, с одной стороны, полноты державных прав, а с другой - ограничение в осуществлении некоторых из них, по мнению Палиенко, является своеобразным компромиссом старых и новых государственно-правовых начал и понятий.

Подобное ограничение, не по своему существу, a quo ad exercitum, мы можем установить не только в законодательной области, но и по отношению к актам управления, например, меры, принимаемые по статье 87, не могут быть принимаемы монархом единолично, а лишь в силу его одобрения, обусловленного соучастием Совета министров.

Мы не касаемся здесь вопроса об ограничении Верховной власти вообще, мы говорим здесь о соотношении частей законодательной власти, в области которой почему-то всегда особенно стараются подчеркнуть элемент ограничения. Ограничение Верховной власти возможно и в судебной области - компетенцией судов, и в административно-политической - распоряжениями административных органов. Принцип ограничения в законодательной области подчеркивается в целях указания на начало двойственности суверенитета - монарха и корпуса избирателей. Наша конституция этого внутреннего принципа не знает, и ограничение в области законодательства есть ограничение формальное, как выражается Палиенко - quo ad exercitum, существующее в силу определенной нормы закона, устанавливающей известный порядок функционирования органов власти.

Мы выше приводили взгляд Stephen'a на то, что и считаемый неограниченным волеизъявлением закон, по существу - понятие ограниченное, указываемые им ограничения относятся к каждой из составных частей законодательной власти, но помимо сего, по определению нашей конституции, имеются еще взаимные ограничения частей этой власти: часть, закон вырабатывающая, не может обратить свою мысль в общеобразовательное веление без согласия короны, но и эта последняя обращает в закон лишь проект, одобренный палатами. Таким образом, в этом отношении, понятие власти законодательной соединяется из двух частей - вот тут-то и кроется не борьба, а единение. Правда, в этой области права носителя Верховной власти значительно шире прав палат, как это и видно из настоящего очерка, но все-таки суверенитет законодательной власти заключается в единении обеих частей. Ограничение тут является постольку, поскольку у каждого индивидуума решение ограничено мыслью, а мысль бесплодна без принятого решения. Лишь соединение не противоречащих друг другу мысли и решения является единым творящим началом, способным быть затем приведенным в исполнение. Такое органическое соединение воспроизводит и наша законодательная власть. Разорвать его в настоящее время немыслимо без поранения организма.

В деле разработки законопроекта господствующая теория разделения властей соблюдается далеко не строго. Соединенные Штаты Северной Америки, например, устанавливают полнейшее отделение исполнительной власти от законодательной и не допускают первую к участию в законодательных работах конгресса; вообще же, почти все конституции допускают участие министров в обсуждении законопроектов. Точно также и по нашим законам министры и главноуправляющие могут присутствовать на всех собраниях Государственной Думы и Совета и имеют право слова вне очереди. Участвовать же в голосовании они могут в случае, если состоят членами Думы или Совета (статья 39 учреждения Государственной Думы и 35 учреждения Государственного Совета). В отношении своих суждений Совет и Дума пользуются одинаковыми правами по точному смыслу статьи 106 основных законов, и всякий законопроект, прошедший Государственную Думу, должен быть рассмотрен Советом, а рассмотренный первоначально Советом должен получить одобрение Думы. Такие равные права приводят к тому, что законопроект, не принятый Государственной Думой или Государственным Советом, считается отклоненным. Вместе с тем, весьма серьезное значение, имеющее иногда влияние на весь характер законопроекта, принадлежит внесению, при постатейном рассмотрении проекта, поправок, путем которых может быть изменен весь смысл законопроекта. Наказ Думы в § 67 и Совета в § 99 предоставляет это право своим членам. Указанное равноправие палат, аналогичное всем западноевропейским, далеко уходит от основных начал положения 6 августа 1905 года, предоставлявшего органу народных представителей силу необязательного мнения для министров и для Государственного Совета.

Как Государственный Совет, так и Дума могут отвергнуть внесенные в них законопроекты, но ведь вся деятельность органов государства должна быть проникнута началами целесообразности и моральных начал. Деятельность законодательных органов есть деятельность созидающая, устанавливающая нередко известные начала на компромиссах отдельных классов и интересов. Одна палата признает необходимым внести известные поправки в представленный ей из другой законопроект; иногда принципиальное несогласие одной палаты с мнением другой по отдельному вопросу не должно и не может влечь отклонения всего представленного проекта, как, например, несогласие на отдельное ассигнование в бюджете - такое положение выдвигает вопрос об урегулировании вопросов об отношении палат. На практике приняты различные приемы для устранения конфликтов между обеими палатами: тут допускается и суммирование голосов обеих палат, и их совместные заседания, и соглашения чрез разнообразные комиссии. Нередко такие столкновения приводили к роспуску одной палаты и изменению состава другой. Anson, английский юрист и государственный деятель, говорит по поводу отношений двух английских палат, что в делах, которые не представляют большого интереса для избирателей, лорды широко могут пользоваться правом отклонений и поправок биллей*. В делах, близко затрагивающих общие интересы, палата лордов, отвергнув проект общин, может принудить министров распустить нижнюю палату. Если же новые выборы не поддержат мнение лордов, то они должны его изменить; и они так поступают в течение второй половины XIX века, так как в противном случае их сопротивление может вызвать или беспорядки в стране, или насильственное переформирование их состава, что и угрожало, например, в 1911 году. Такая постановка вопроса является, конечно, результатом долговременной практики английского парламента. У нас не было еще прецедентов по столь серьезным вопросам, да вместе с тем и те вопросы, которые создавали в Англии серьезные конфликты, как, например, вопрос об одобрении Утрехтского мира в 1712 году, и вызывали назначение новых пэров, могут быть решены непосредственно Государем Императором; избирательная реформа, которая в 1812 году в Англии прошла под угрозой назначения новых пэров, у нас дважды решалась единоличными актами монарха, устанавливавшими избирательный закон, точно также, как и реформа Верхней палаты, произведенная в 1906 году у нас таким же актом, в 1911 году в Англии не обошлась без разговоров о назначении новых лордов.

______________________

* Anson. Английский парламент. Русский перевод. С. 246.

______________________

Обычный порядок соглашения между нашими законодательными палатами устанавливается по образцу Англии, Франции, через согласительные комиссии, состоящие из равного числа членов Государственной Думы и Государственного Совета, в случае если одна палата не соглашается на внесенные поправки другой. По рассмотрении дела согласительной комиссией оно поступает с ее заключением на новое законодательное рассмотрение в установленном порядке в ту палату, в которую оно было первоначально внесено. Вследствие этого различна и инициатива образования комиссии: для министерских и думских проектов принадлежит Совету, а для советских - Думе.

По прежнему учреждению Государственного Совета, в котором, согласно статье 5 его учреждения, Государь Император являлся председателем, ему представлялось мнение Совета по вопросу, внесенному в Совет с его же разрешения, которое не всегда могло быть и единогласным; в этом случае Государю предстояла альтернатива решения между разноречивыми подчас взглядами, что ставило его в необходимость близкого знакомства со всеми, нередко маловажными, делами общего характера, проходившими через Государственный Совет, для того чтобы иметь возможность выбрать между мнениями то, которое являлось более нужным для страны. Нынешнее положение законодательных органов выделило монарха из своей среды и не ставит его в столь затруднительное положение выбора между разноречивыми мнениями, которое физически было бы невозможно, если бы к Государю могли поступать по всем вопросам мнения большинства и меньшинства Думы и Совета, в сопровождении еще и особых мнений, что ставило бы монарха в необходимость для того, чтобы разобраться в представленном материале, иметь специальных докладчиков, каковыми, в сущности, ввиду наибольшей их осведомленности, могли явиться министры, которые, благодаря этому, и получили бы доминирующее влияние на утверждение представленных законопроектов, избежать единоличного влияния которых на законодательство и было предуказано указом 12 декабря 1904 года.

Существующий порядок не втягивает монарха в борьбу мнений и интересов, он получает детально разработанный проект, как представителями различных классов населения и взглядов, так и людьми государственного опыта, в том виде, как он одобрен палатами, " лице их большинства, мнение которых, однако, вовсе еще не обязательно для третьей части законодательной власти - монарха. Между этою последней и первыми двумя - Думой и Советами - не может быть никаких согласительных комиссий и компромиссов; ей принадлежит, по отношению к обеим палатам, то право, которое каждая из них имеет к другой, право отвергнуть представленный законопроект; вместе с этим она обладает особым правом, исключительно ей одной присущим, правом обращения законопроекта в закон.

Право неутверждения представленного законопроекта - veto имеет два вида: veto суспензивное и veto абсолютное. Первое есть возвращение палатам обратно проекта, который получит силу закона и без королевской санкции, если его одобрят палаты в нескольких определенных конституциями последующих сессиях. Абсолютное veto есть свободное право монарха отказать облечь одобренный палатами проект силою закона в тех государствах, где ни одно решение парламента не может иметь обязательного значения без санкции главы государства. Суспензивным veto пользуются, например, главы тех государств, где им принадлежит лишь исполнительная власть, его имеют президенты Франции и Соединенных Штатов. Статья 50 прежней португальской конституции предоставляла королю месячный срок для санкции или отвержения проекта. Статьи 66 и 67 прежней бразильской императорской конституции давали Императору такой же срок, и если затем он не получал утверждения, то рассматривался палатами во вторую сессию и, будучи принят, вторично получал силу закона без санкции Императора. Норвежская конституция в статье 79 дает возможность обращения законопроекта в закон без санкции короля в случае, если он принят тремя последовательными легислатурами и, дважды восходя на королевское утверждение, не получал санкции. В большинстве монархических конституций признается veto абсолютное. Оно признано и в наших основных законах статьей 9. Это право санкционировать закон создает теорию о том, что законодательная власть присуща лишь тому, кто санкционирует закон, обращает проект в обязательное веление. Такая теория имеет немалое влияние в науке. Лабанд, например, говорит, что палатами определяется содержание закона, а лишь одна санкция есть законодательство в настоящем смысле*. К словам Лабанда присоединяется и Еллинек**; то же мнение мы находим у Зейделя, считающего, что не согласие палат, а королевская воля является творцом закона***.

______________________

* Laband. Das Staatsrecht des Deut. Reiches. 1895. T. I. S. 493. "Die Sanction allein ist Gesetzgebung im staatsrechtlichen Sinne des Wortes" {Лабанд. Государственное право немецкого государства. "Только санкция является законодательством в правовом смысле слова").
** Iellinek. Das Rechtdes modernen Staates. 1900. S. 649. "Im kontinentallen Staaten ist der gesetzgeberische Willensakt des Monarchen, dem das Parlament seine Zustimmung ertheilt hat" (Еллинек. Право современного государства. "В континентальных государствах это законодательная воля Монарха, которому парламент передал его одобрение").
*** Marguardsen. Handbuch d. Offent. Rechts III. II. I. Государственное право Баварии. С. 165. "Das Gesetz wird zum Gesetz nur durch den Willen des Konigs. Die Mitwirkung des Landtages bezieht sich nur auf die Entstehung des Gesetzesinhaltes... Aber zum Gesetze werden sie nicht durch die Beschliisse der Kammem und nicht durch Vereinbarung zwischen Lantag und Krone, sondern nur durch den Willen des Konigs" (Марквардсен. Справочник по общественному праву. "Закон становится законом только благодаря воле короля: содействие ландтага относится только к возникновению содержания закона, однако законами они становятся не благодаря решениям палат и не благодаря соглашению между ландтагом и короной, а только лишь благодаря воле короля").

______________________

Нельзя не признать правильности этого взгляда, особенно там, где сами основные законы признают за монархом присущую ему по собственному праву власть законодательную. Однако далеко не все конституции признают ее за королями непосредственно. Статья 13 прежней португальской конституции говорит, например, что законодательная власть принадлежит кортесам под условием санкции короля; статья 49 норвежской - народ осуществляет законодательную власть при посредстве стортинга*.

______________________

* См. также конституции: § 25 бельгийской, § 21 греческой, § 31 румынской и § 26 персидской.

______________________

Другие монархические конституции, в том числе и наша, подчеркивают принадлежность законодательной власти именно монарху. В наших основных законах нет положения, подобно указанной статье 49 норвежской конституции, что народу принадлежит законодательная власть, которую он осуществляет через палаты, статья 7 основных законов предоставляет эту власть Государю Императору в единении с Государственным Советом и Государственной Думою. Сам принятый нашей конституцией термин "единение", как уже и указывалось, придает известный особый характер отношению Верховной власти и законодательным палатам. Тут устраняется какая-либо мысль о наличии дуализма власти, а слышится начало моральной связи для общего дела государственного блага*.

______________________

* Даже такой юрист, как Лазаревский, смотрящий на русское государственное право с точки зрения отвлеченной западноевропейской теории, и тот находит особое понятие в термине единения: слово "единение" больше, чем простое "соучастие" (Право. 1907. № 48. С. 3075).

______________________

Вместе с тем и статья 1 учреждения Государственной Думы и Государственного Совета определяет Совет и Думу как учреждения, обсуждающие законодательные предположения, восходящие к Верховной власти. Это восхождение проектов вместе с утверждением, обращающим их в закон, а не отклонение, которое есть равное право каждой части законодательной власти, и есть доминирующее положение Верховной власти в области законодательства. Каждая из частей законодательной власти, даже министерство, может создать законопроект, каждая имеет отрицательное право его отвергнуть и оставить лишь неоконченным проектом, но сделать его обязательным для государства может лишь один монарх, в силу своей личной свободной власти, которая не является ни выразителем, ни представителем иной воли, кроме своей собственной. Вот почему едва ли можно согласиться со взглядом В.М. Гессена, писавшего в своей статье "Самодержавие и манифест 17 октября", что "воля монарха, поскольку она не совпадает с волею народного представительства, лишена значения и силы закона"*.

______________________

* Полярная звезда. № 9. 10 февраля 1906 года.

______________________

Эта статья была написана до издания основных законов, и, говоря в ней о самодержавии как о королевском абсолютизме, он и измерял манифест 17 октября меркой теории западного конституализма, оценивая реформы с точки зрения революционных стремлений части русского общества, а не с реальной стороны реформирования законодательного порядка. В.М. Гессен признал в манифесте 17 октября конституционные нормы, а не обещание их установления, а в одобрении народными представителями законопроекта - его утверждение, а не исключительное право обсуждения внутреннего его содержания. Противники ясно выраженного в основных законах взгляда исключительного права Верховной власти в области законодательства указывают, в подтверждение своих взглядов, на пассивную роль короля в законодательстве, на то, что право veto почти вышло из употребления и в самой образцовой стране государственного устройства - Англии - не применялось с 1707 года. К этому следует добавить, что в Пруссии не было случая неутверждения закона, принятого палатами, а в Австрии можно указать лишь на один случай отказа монарха санкционировать принятый палатами закон, а именно закон о монастырях 1876 года*. Однако непользование правом еще не есть его отмена, тем более что на практике применяются иные формы, не вызывающие необходимости veto в роде хотя бы роспуска парламента и собрания нового состава палат. Наша же новая законодательная практика уже знает два случая неутверждения Верховной властью одобренных Государственным Советом и Государственной Думой законопроектов: о штате Морского Генерального штаба - в апреле 1909 года, а в мае 1911 года об изменении постановлений законов, ограничивающих права духовных лиц, добровольно сложивших с себя духовный сан или звание или лишенных их. Вообще, как уже указывалось выше, в исключительном праве Верховной власти, в области законодательной, в отклонении и утверждении законопроекта, основанном на решении свободной воли, - дать ли проекту силу обязательного веления или оставить его мертвой буквой, является самый существенный и решительный момент в жизни закона - его рождение.

______________________

* Iellinek. Verfassungsflndernungen und Verfassungswandlungen. S. 36-37.

______________________

Вместе с вопросом об утверждении законопроекта возбуждается вопрос о том сроке, в течение которого представленный Верховной власти законопроект должен получить утверждение, и тогда указывается на примеры конституций баварской, греческой, итальянской и других, устанавливающих срок, в течение которого король может утвердить представленный ему законопроект*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Конституционное право. СПб., 1908. С. 380.

______________________

В этом отношении дальше всех шла конституция бразильская, статьи 66-67 которой говорили, что в случае если Император чрез месяц не дал ответа на представленный законопроект, то последний входит в силу закона без всякой санкции. Такого рода постановление логически должно быть принято той конституцией, которая устанавливает срок, в течение которого Верховная власть принимает или отвергает представленный ей законопроект. Такие веления основных конституционных законов должны быть основаны, с одной стороны, на взгляде на Верховную власть как на формального главу государства, и с другой - на известном к ней недоверии, на предположении, что она умышленно готова задержать представленные ей законопроекты. Там, где Верховная власть сильна и принципы ее крепки в сознании общества, там она, имея свое отрицательное право отклонения законопроекта, едва ли станет прибегать к таким мерам, как удержание проекта на неопределенное время: где же она слаба, где партии и парламенты приобрели большую часть Верховной государственной власти, и где корона, по выражению Бисмарка, превратилась "в простой орнамент конституционного здания, в безжизненное колесо парламентарного механизма", там, естественно, конституции должны прийти к тому положению, которое высказано было в бразильской конституции.

Наша конституция, строго монархическая по своему принципу, естественно, не может ограничивать Верховную власть в области присущих ей прав и ставит ей срок осуществления ею своих прав. У нас даже было заметно нечто обратное: органами законодательства указывалось на необходимость ускорения работ: Приведенные выше статьи учреждения Государственной Думы по проекту министра внутренних дел Булыгина создавали возможность указывать Государственной Думе на неаккуратное отношение к своим обязанностям, предоставляя ей срок, в течение которого она должна исполнить заданное ей обсуждение. В нынешнем учреждении такого веления, конечно, нет: Дума и Совет являются полными хозяевами своего времени, кроме обязанности Думы рассмотреть бюджет к 1 декабря и закон о контингенте новобранцев к 1 мая; в остальных же вопросах Дума и Совет могут обсуждать дело спокойно и свободно, какое им угодно количество времени; ускорение рассмотрения вопроса и предпочтительное рассмотрение одного пред другим является следствием внутренних нравственных побуждений Думы и Совета. Точно также и наша Верховная власть в ускорении или замедлении утверждения или отвержения руководствуется теми же побуждениями. Н.И. Лазаревский почему-то желает видеть на основании статьи 7 основных законов, гласящей об осуществлении Государем Императором законодательной власти в единении с Государственным Советом и Государственной Думой, что утверждение Государем законопроекта, принятого Думою одного состава, становится уже невозможным после того, как избрана новая Дума, основывая этот взгляд на практике Пруссии. Едва ли можно сделать такой вывод при отсутствии положительного на этот счет веления основных законов; что же касается до слов: "единение с Советом и Думой", на основании которых Лазаревский делает предположение, что единение существует между монархом и наличным составом палат, после роспуска которых оно падает, а тем самым и разработанный ими законопроект не может получить санкций Верховной власти, то под этими словами нужно понимать, что ими определяется лишь формальная сторона обсуждения законопроекта обоими законодательными органами без всякого указания на внутренний их состав. Из этого положения возникает другой вопрос - об отношении второй законодательной палаты к законопроектам, поступившим от распущенной Думы прежнего состава, подлежат ли они обсуждению или нет в Государственном Совете. Из высказанного Лазаревским положения о невозможности санкционирования Верховной властью законопроекта, принятого прежним составом Думы, при наличии новой следует делать вывод, что и Государственный Совет также не может входить в рассмотрение таких проектов. Вопрос этот возбуждался в государственном Совете и был решен в указанном смысле. Комиссия Государственного Совета в марте 1907 года, обсуждавшая этот вопрос по отношению к переданным из распущенной Государственной Думы законопроектам, пришла к выводу о невозможности рассмотрения подобных законопроектов. Эти соображения комиссии были признаны правильными Государственным Советом в заседании 14 марта и 29 ноября 1907 года, причем два члена Государственного Совета - Н.С. Таганцев и С.Ф. Платонов - указывали на то, что никаким законом не определено, чтобы законность рассмотрения в Государственном Совете законопроекта, в установленном порядке внесенного из Государственной Думы, зависела от наличности во время его рассмотрения в Совете того же состава Думы, которым этот законопроект был принят.

Действительно, наши законы не указывают, как должен поступать в данном случае Государственный Совет, так как им неизвестно начало раздельности сессий или легислатур. Руководствуясь высказанным нами положением об единении и принципом свободного выражения палатами своих решений, мы должны будем признать, что решение указанного вопроса могло последовать от постановления общего собрания Государственного Совета, который мог приступить к обсуждению их, отвергнуть их все или отказать в рассмотрении их. Член Государственного Совета Сабуров первый высказал по этому поводу, что такое постановление Совета есть только разрешение специального случая*.

______________________

* Стенографический отчет Государственного Совета. Сессия III, заседание 7 ноября 1907 года.

______________________

Основные наши законы не устанавливают у нас определение понятия раздельности сессий и даже легислатур. Это положение также имеет влияние на характер власти. Такая раздельность связана с вопросом о сроке, когда глава государства может утвердить законопроект. Английская практика требует утверждения королем биллей до окончания сессии, утверждение же после закрытия сессии не может иметь места. По другим конституциям устанавливается срок, в течение которого законопроект должен получить санкцию, например, итальянская - требует утверждения до начала новой сессии, прусская - до составления новой легислатуры. Наша конституция никакого ограничительного начала тут не выставляет, практика не знает принципа, принятого в Англии, и законопроекты получают утверждение после закрытия сессии. Распубли-кование же имеет место не только после закрытия сессии, но и легислатуры. Например, 8 июня 1907 года (после роспуска Государственной Думы и издания нового избирательного порядка 3 июня) распубликован одобренный Государственной Думой и Государственным Советом и Высочайше утвержденный закон об ассигновании средств для продовольственной кампании.

Как общее правило по другим конституциям, требуется одновременность заседания обеих палат: такое требование мы находим в различных конституциях, например, в § 59 - бельгийской, 77 - прусской, 44 - японской, 48 - итальянской, 88 - испанской.

Наши основные законы этого порядка не знают, и на практике заседания Государственного Совета затягиваются после закрытия думской сессии. Иногда и начало даже их сессии не совпадает, например, 2-я сессия III Государственной Думы была прервана 20 декабря 1908 года до 20 января 1909 года, а сессия Государственного Совета - с 30 декабря 1908 года до 10 января 1909 года. Принцип раздельности сессий неизвестен у нас по существу, но упоминается иногда в законе, например, в вопросе о внесении законопроектов (статья 112 основных законов), в правилах о выдаче членам Государственной Думы довольствия (статья 23 учреждения Государственной Думы, издание 1906 года), в статье 3 и 17 правил о рассмотрении бюджета. Если по западным, более развитым, нежели наша, конституциям раздельность сессий и одновременность заседаний палат служат для поддержания принципа верховенства начал народного представительства, уважения независимой воли корпуса избирателей, то положение вещей у нас показывает, что наши палаты имеют характер более деловой, нежели политический, и порядок внесения на рассмотрение не одобренного проекта поддерживает в связи с вопросом о сессии доминирующее положение монарха в законодательных вопросах*.

______________________

* Статья 112. Законопроекты, предначертанные по почину Государственного Совета или Государственной Думы и не удостоившиеся Высочайшего утверждения, не могут быть внесены на законодательное рассмотрение в течение той же сессии. Законопроекты, предначертанные по почину Государственного Совета или Государственной Думы и отклоненные одним из сих установлений, могут быть вносимы на законодательное рассмотрение в течение той же сессии, если последует Высочайшее на то повеление.

______________________

Обращаясь к вопросу об обнародовании законов, мы заметим, что почти все существующие конституции говорят о том, что обнародование законов принадлежит главе государства*. Наша конституция представляет собой оригинальное отступление от этого общего порядка и сохраняет то же постановление, которое существовало до пересмотра основных законов в 1906 году. Как ранее, по статье 57, так и ныне, по статье 91 основных законов, право обнародования законов принадлежит Правительствующему Сенату. Такой порядок, вместе с признанием его главой судебной власти, объясняется несомненно особенным его положением в русской истории и особенной его ролью. Мы не станем входить в подробное рассмотрение этого старейшего органа нашего управления, испытавшего различную судьбу, но должны отметить, что в том виде, в котором он существует, он является создателем тех перемен, которые испытали органы нашего управления за 200 лет существования. Сенат можно было бы назвать вице-императором уже по одному тому, что в нем объединяются действия трех государственных властей: он обнародывает законы, он ведает суды, ему подчинена власть исполнительная. В последней области он посылает министрам указы, а они входят к нему с рапортами, он же решает те сомнения, которые возникают у министров в административных вопросах, о чем министры и входят для разрешения в Сенат, он является толкователем законов. Такое особое положение учреждения, именуемого Правительствующим, власть которого, как нужно полагать по смыслу статей 197 и 198 учреждения Правительствующего Сената, говорящий, что власть Правительствующего Сената ограничивается единою властью Императорского Величества, а указы его исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами, то есть почти всеми органами суда и управления, как собственные Императорского Величества (статья 198), признается самостоятельной, представляет значительный интерес для его изучения, но мы можем коснуться этого вопроса постольку, поскольку это имеет отношение к нашей теме и не будем входить в рассмотрение всей полноты власти Сената, которая юридически кажется значительно шире, нежели она фактически может быть осуществляема. Указанная в статье 2 учреждения Сената его компетенция показывает на его обширные задачи. Останавливаясь на той функции, которая принадлежит на западе главе государства, а у нас - Сенату, на обнародование утвержденных законов, мы должны отметить, что обнародованию должен предшествовать еще один момент законодательной деятельности - промульгация, или повеление привести в действие. Наша конституция не говорит об этом определенно. В прежней практике Государственного Совета указание на промульгацию имелось в формуле словесного утверждения мнения Государем, кончавшейся словами: "...утвердить соизволил и повелел исполнить". Ныне, с однообразной формулой утверждения закона: "Быть по сему", следует признать, что она содержит в себе и повеление обнародовать. Само же право обнародования принадлежит Сенату, который, согласно новой статье 92 основных законов, может не обнародовать законодательные постановления, если порядок их издания не соответствует положению основных законов. Что же, собственно говоря, должен обозначать этот контроль Сената над обнародованием законов? Неужели в данном случае следует признать власть Сената выше власти законодательной?**

______________________

* § 10 австрийской, 66 баденской, 69 бельгийской, 10 болгарской, 36 греческой, 21 датской, 51 испанской, 7 итальянской, 3 проекта китайской, 121 нидерландской, 81 норвежской, 61, 62, 112 португальской, 45 прусской, 93 румынской, 87 саксонской, 43 сербской, 6 японской, см. также 17 германской и французской закон 25 февраля 1875 года, статья 3.
** Combothecra ("Les lois fondamentales et nouvean regime en Russie") видит тут особый вид контроля над законодательством.

______________________

Чтобы понять смысл этой статьи, необходимо обратиться к ее истории. Статьи 158, 210 и 314 учреждения министерств, издания 1892 года, предоставляли министрам в чрезвычайных обстоятельствах, требующих высшего разрешения, когда принятие решительных мер не может быть отлагаемо без вреда или ущерба для государства, "действовать всеми вверенными им способами, не ожидая высшего разрешения". Комитет министров, обсуждавший вопрос об охранении силы закона по исполнению указа 12 декабря 1904 года, обратил внимание на эти статьи и высказал желательность "вменить в обязанность министрам, в случае принятия ими каких либо мер в обстоятельствах чрезвычайных, если меры сии должны получить обязательную силу на более или менее продолжительное время, безотлагательно представлять об издании временных для сего правил или постоянного закона в Государственный Совет". При дальнейших суждениях, как говорит журнал заседания Комитета министров*, последний согласился "с правильностью замечаний статс-секретаря графа Сольского и Фриша о недостаточности принадлежащего ныне Правительствующему Сенату при обнародовании закона права надзора за соблюдением постановленных для подобных актов форм, так как ни в учреждении Сената, ни в основных государственных законах не предусматривается прямо обязанности его приостановить обнародование постановлений по предметам законодательного свойства, не отвечающим по форме требованиям закона. Составляя один из существеннейших способов хранения закона, надзор Правительствующего Сената за необнародованием подобных законодательных постановлений должен быть выражен в законе с полной определенностью". Согласно с такими мнениями Комитет министров решил, что министры, в случае принятия чрезвычайных мер, "обязываются безотлагательно представлять об издании временных для сего правил или постоянного закона в установленном порядке", а вместе с тем "проектировать дополнение учреждения Правительствующего Сената указанием на обязанность Сената приостанавливать обнародование по предметам законодательного свойства постановлений, не отвечающих по форме требованиям закона". Эти пожелания воплотились в неоднократно цитируемом нами Высочайше утвержденном мнении Государственного Совета 6 июня 1905 года**.

______________________

* Журнал Комитета министров по исполнению указа 12 декабря 1904 года, С. 22-24.
** См. пункты 5 и 6.
5) Министры о принимаемых ими в чрезвычайных обстоятельствах мерах, на основании предоставленных им по закону полномочий (свод законов. Т. I. Ч. 2. Учреждения министерств статьи 158, 210 и 314) и о причинах настоятельности сих мер, доносят Правительствующему Сенату. Равным образом министры доносят Сенату и о тех мерах, на принятие коих в чрезвычайных обстоятельствах последовало Высочайшее соизволение в порядке верховного управления (свод законов. Т. I. Ч. 2. Издание 1892 года, учреждение Комитета министров статья 26 пункт 1).
6) Если принятые в чрезвычайных обстоятельствах меры (статья 5) заключают в себе постановления, не предусмотренные законами, и действие их оказалось необходимым продолжить на срок не более шести месяцев, то подлежащий министр до истечения сего срока обязан войти с представлением в законодательном порядке об издании на сей предмет закона, хотя бы и временного и ограниченного лишь определенной местностью, и одновременно донести о сем Правительствующему Сенату.

______________________

Этот акт, стоя на рубеже между старыми и новыми порядками, имел целью укрепить понятие закона со стороны формальной: его постановления, как мы можем видеть, воплотились в статье 92 основных законов 1906 года, с каковой точки зрения и следует смотреть на контроль Сената в обнародовании законов. Являясь "хранителем законов", он в то же время и их толкователь, и при обнародовании он следит за тем, чтобы постановления, содержащие в себе законодательные веления, были изданы в установленном для сего порядке. Сенат опубликовывает не одни законы, прошедшие чрез законодательные учреждения, ему доносят министры для распубликования и акты, изданные в порядке Верховного управления, и временные законодательные постановления, изданные в порядке статьи 87, и акты административные; все это обнародуется в Собрании Узаконений и распоряжений правительства, как официальном органе, для сего специально (приложение 1 к статье 19 учреждения Сената) существующем; и вот тут-то Сенату и принадлежит право надзора за тем, чтобы постановления, требующие, по своей форме, законодательного разрешения, издавались в соответствующем порядке. От этого надзора не ускользает и правильность издания административных актов, - вот почему в настоящее время уже не может иметь место издание таких "Высочайших указов, подлежащих особливой тайне", которые не сообщались в списках даже Правительствующему Сенату (статья 56 основных законов 1892 года, примечание). Поэтому теперь никакая норма закона не может быть установлена в форме неопубликованного закона, как это имело место ранее. Таким образом, в этой области Сенат не вникает в материальное содержание закона, он следит вообще за правильностью соблюдения форм издания велений государственной власти, отказывая в обнародовании тех или иных, которые прошли не в формальном порядке. Контроль же внутреннего характер принадлежит народным представителям, согласно установленному манифестом 17 октября 1905 года "незыблемому правилу", "чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей". Мы уже указывали выше на случай распубликования закона после закрытия легислатуры. Кроме того, после созыва первой Государственной Думы Сенат распубликовывал законы, утвержденные при прежней системе законодательства, например, 6 июня 1906 года опубликовано Высочайше утвержденное 22 апреля того же года мнение Государственного Совета об ответственности за распространение ложных слухов о кредитоспособности государственных установлений. Такое положение показывает, что Сенат считается с формальной лишь стороной изданного акта, а не с политическими принципами. Выше достаточно говорено о законе, о тех точках зрения, с которых его следует рассматривать, и о той неопределенности его понятия, которая существовала до издания настоящих основных законов, и вместе с тем признано, что и общее требование или запрещение, как и отдельный факт, могут быть предметом законодательных велений. Вместе с тем, несмотря на всю очевидность правильности указанного профессором Ивановским положения, что закон должен сразу совмещать и материальную и формальную стороны, нельзя этого признать для нашей конституции: по ее смыслу всякое решение государственной власти, прошедшее через палаты и утвержденное Государем, будет законом, независимо от своего содержания. Поэтому у нас понятие закона может расширяться в зависимости от увеличения компетенции законодательных органов. Быть может, это покажется несколько странным, что ныне может быть такая категория явлений, на которые не распространяется власть законодательных учреждений, при их свободной инициативе. Но это так. Некоторые вопросы прямым постановлением конституции изъяты из законодательного порядка. Помимо сего всякая сторона жизни может быть регулирована законодательными нормами, если их мертвые, неподвижные рамки не мешают развитию жизни, но не следует забывать, с другой стороны, что гибкие и подвижные административные нормы, регулирующие, до известной степени, внутреннюю жизнь, весьма часто содержат в себе веления общего характера и близко подходят к законодательной деятельности, так что является иногда затруднение - к ведению которой области принадлежат те или иные дела. Такое колебание, к которой области отнести некоторые вопросы, мы можем встретить даже в области основных законов. Так, например, проект министра внутренних дел Булыгина относил к ведению государственной Думы рассмотрение отчетов: Государственного Контроля, Кассового министра финансов, Государственного банка, Государственных сберегательных касс, Государственного дворянского и крестьянского банков, Санкт-Петербургской и Московской казен; из них в ведении Государственной Думы остался лишь один первый, а остальные, по последовавшим изменениям проекта, переданы в ведение 1-го департамента Государственного Совета, органа во всяком случае не законодательного.

Компетенция наших законодательных органов является определенной. Статья 109 основных законов говорит: ведению Государственного Совета и Государственной Думы и обсуждению их в порядке, учреждениями их определенном, подлежат те дела, кои указаны в учреждениях Совета и Думы. Эти предметы ведения Думы определены в статьях 31 - 33 учреждения; они принадлежат и Совету. Palme определяет довольно точно и правильно компетенцию русских законодательных органов таким образом: там, где определенные постановления основных органов не устанавливают изъятия в пользу прерогатив Императора, там урегулирование правовых отношений подлежит компетенции законодательства на основании статей 7 и 86. Но вместе с тем Palme находит, что основное положение нашей конституции, говорящей, что Российская Империя управляется на твердых основаниях закона, не может дать место толкованиям, подобным имеющимся в прусской юридической науке, по которым королевские указы регламентируют все те правовые области, для которых конституция не определила точно законодательный путь*.

______________________

* Palme. Op. cit. С. 97, 98 и 156.

______________________

Действительно, как бы ни были широки у нас права управления и как ни узки права народного представительства, тем не менее, всякий государственный акт основан у нас на точном смысле статьи основных законов. Из рассмотрения сих последних видно, что Дума и Совет являются, в строгом смысле, законодательными органами без всяких вторжений с их стороны в области других властей, как это имеется в других конституциях. Они отделены от области судебной; лишь Государственному Совету, в лице 1-го его департамента, носящего административный характер, принадлежит право, подобное английскому impeachment - предание суду.

Равным образом и в области управления они отделены от административной власти*, обладая лишь правом запроса глав ведомств об их или их подчиненных действиях. Являясь исполнением обещания манифеста 17 октября, право это не представляет собой, в сущности, того сильного оружия в руках палат, как это имеет место в странах парламентарных. Осуществляя, таким образом, исключительно нравственный контроль над действиями власти административной палаты, в случае выраженного со стороны 2/3 их состава неудовлетворенности объяснениями министров и главноуправляющих, представляют дело на Высочайшее благовоззрение, указывая этим Государю на общественное мнение по отношению к тому или иному министру (статьи 58 - 60 учреждения Государственной Думы и статьи 44, 57 - 59 учреждения Государственного Совета). Такого рода указания не могут, конечно, иметь силу подчиненности власти - исполнительной власти законодательной, ввиду полной разделенности у нас начал этих властей: но известные нравственные побуждения могут, в случае повторения такого выражения нерасположения, поставить министра в затруднительное положение вести дела в учреждениях, ему явно не сочувствующих, а поэтому и готовых принципиально отвергать его проекты, и тогда способов решения этого спора между органами исполнительной власти и палатами, разрешение создавшего фактического положения вещей принадлежит уже свободной воле монарха. Бэджегот говорит, что весь секрет английской конституции состоит в полном слиянии исполнительной и законодательной властей, придавая кабинету вид комиссии законодательного корпуса, избранной для того, чтобы составить исполнительный орган**. Таков принцип парламентарного строя; монархии континентальные усвоили себе другой принцип - дуалистический, принцип компромисса, по которому власть государственная является как бы разделенной между королем и палатами. Этот строй, занимающий некоторое среднее положение и наделяющий короля частью государственной власти, делает его главой власти исполнительной, ставя, таким образом, министров в положение слуг двум господам. Наш строй строго монистический: вся полнота государственной власти нераздельно принадлежит Государю Императору, под общим главенством которого и действуют, не сливаясь, отдельные, независимые друг от друга власти.

______________________

* Впрочем, и тут следует указать некоторое исключение. Если Государственная Дума совершенно не причастна к вопросам административным, то Государственный Совет все-таки сохранил пережиток старого строя и имеет при себе особые департаменты и присутствия, состоящие из числа членов, особо к сему делу призванных по Высочайшему повелению из числа членов Совета по назначению, ведающие дела, не подлежащие ведению законодательства, но которые желательно было подчинить по своему характеру особого рода высшим учреждениям, о чем говорится ниже.
** Begehot. The British Constitution. 4-ed. London, 1885.

______________________

Как уже указывалось, законодательные права нашего народного представительства основываются не на собственном своем праве, не на принципе суверенитета собственного или своих избирателей, а на дарованных Государем Императором в основных законах условиях осуществления палатами участия в законодательной деятельности. Последний взгляд разделяется и Н. Лазаревским. Вот почему говорить у нас о суверенитете избирательного корпуса возможно было бы лишь при наличии всеобщего избирательного права; наш избирательный закон такого права не дает и знает представительство отдельных групп населения, их интересов (см. Приложение на с. 236 - 237).

Из всего сказанного нами о законодательной власти видно, что главой и носителем законодательной власти является у нас Государь Император, и статья 7 точно говорит, что осуществление ее принадлежит ему. Упоминаемое же в этой же статье единение характеризует, как мы видели, во-первых, моральную сторону власти, а во-вторых - тот органический порядок, которым закон вырабатывается.

Новый законодательный порядок образовался по форме западных конституций, но по своему существу он является лишь прогрессивным развитием и усовершенствованием издания законодательных велений, установлением доминирующего господства закона, исключая из основных законов господство политических принципов, присущих большинству конституций.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Представительство в Государственной Думе основано на классовой системе интересов. Депутат является представителем губернского избирательного собрания, которое состоит, в свою очередь, из представителей указанных шести видов съездов, из которых I, IV, V столько, сколько уездов в губернии, а II и III столько, сколько в губернии городов, не имеющих непосредственного представительства в Думе. Общая схема классовых групп представится в таком виде.

I. Съезд землевладельцев 1) Владельцы полного земельного земского ценза в уезде.
2) Посессионные владельцы горнозаводских дач.
3) Владельцы иного, кроме земли, недвижимого имущества, составляющего полный земский ценз.
4) Уполномоченные от:
 
    а) лиц, владеющих землей в количестве, не достигающем размера ценза;
б) владельцев иного недвижимого имущества, оцененного ниже установленного для земского ценза размера;
в) церквей и молитвенных домов, владеющих землей.

II. 1-й съезд городских избирателей 1) Владельцы крупных недвижимостей в городе.
2) Владельцы крупных промышленных предприятий.
III. 2-й съезд городских избирателей 1) Владельцы недвижимости, не вошедшие в 1-й съезд.
2) Владельцы предприятий, не вошедшие в 1-й съезд.
3) Плательщики квартирного налога.
4) Плательщики промыслового налога за личные промысловые занятия.
5) Лица, занимающие отдельную квартиру, хотя бы и без уплаты квартирного налога.
6) Лица, получающие жалованье или пенсию.

IV. Съезд уполномоченных от волостей

V. Съезд уполномоченных от станиц

VI. Губернский съезд уполномоченных от рабочих

Глава VII
ВЛАСТЬ УПРАВЛЕНИЯ

Переходя к рассмотрению той власти, которая в теории носит наименование исполнительной, мы должны прежде всего заметить, как уже и указывалось выше, что термин этот не чужд нашему старому законодательству, и в статье 152 учреждения министерств (издание 1802 года), с указанием в качестве источника учреждения министерств 25 июня 1811 года, министерства именуются "установлением, посредством коего Верховная Исполнительная Власть действует на все части управления". Однако это определение не нашло себе места в законах основных и является лишь отголоском тех планов, которые имели в виду разложить понятие единой самодержавной власти на составные ее части. Само по себе понятие власти исполнительной, власти точного применения велений закона, власти, не имеющей, в сущности, своего "я" и являющейся известным отблеском власти законодательной, осуществляемой при парламентарном строе коллегией лиц, входящих в состав законодательной палаты, и от нее зависящей, не может быть воспринято, по общему смыслу, нашими законами. Такое определение власти, имеющей своей задачею применять нормы закона на практике, может стать синонимом власти административной в государстве парламентарном, республиканском и в той монархии, где господствует принцип - король царствует, но не управляет. У нас, по смыслу нашей конституции и по выработанным практикой принципам, власть, именуемая обыкновенно исполнительной, не найдет себе самостоятельного места и войдет в понятие той общей власти, которую точнее назвать (как это, впрочем, и делают основные законы), властью управления. Понятие этой последней было присуще старым основным законам, сохранило оно свое имя и в настоящих, приняв лишь более определенную форму, нежели это было раньше. Эта власть имеет свои известные особенности и весьма широкое и многообразное поле деятельности. У нас, по историческому развитию, само законодательство вырастало, можно сказать, на почве управления, пока от него не обособилось.

Действующие ныне основные законы признают наличие существования двух видов управления: управления Верховного и управления подчиненного. Понятия эти входили и в старые основные законы, образуя статьи 80 и 81, из которых первая воспроизведена ныне полностью в статье 10 основных законов, которая говорит так: "Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего государства Российского. В управлении Верховном власть Его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим Его Именем и по Его повелениям". Это разделение, ясно установленное еще Сперанским, сохранило силу до настоящего времени и имеет свое значение, вопреки мнению Лазаревского, считающего неудачной идею противоположения этих двух понятий. Понятие управления с течением времени, как мы видели, отделялось от законодательства, а поэтому мы ранее, чем изложить характер современного положения управления, обратимся к прежним его определениям. Вот почему прежде всего мы постараемся несколько познакомиться с определением, которое давалось управлению Сперанским*: "Власть верховная действует или законами или повелениями; в первом отношении она законодательствует (regue), во втором она правит (gouverne). В правильной монархии ни законодательство без правления, ни правление без законодательства быть не могут. Править есть 1) прилагать общие законы к делам и определенным случаям; 2) когда случай не объемлется общим законом или по чрезвычайности его, или же потому, что закон его не предвидел или достаточно не определил, а между тем он есть поставлен, тогда править есть разрешать случаи сего рода отдельно по общему разуму законов по правде и справедливости. Первый вид правления, приложение общих законов к делам, вверяется обыкновенно установлениями; но вверяется всегда с большим или меньшим ограничением и с предоставлением некоторых случаев непосредственному действию Верховной власти. Посему установления управляют делами (administrent), а власть Верховная правит установлениями, и сверх того, она правит тем родом дел, кои она себе непосредственно предоставила. Второй вид правления, разрешение случаев чрезвычайных или законом неопределенных, не вверяется установлениям, но порядком, особенно для сего предназначенным, восходит к непосредственному Верховной власти усмотрению". В этих словах, определяющих, в сущности, все пространство действия Верховной власти, мы находим и тот круг деятельности Верховного управления, который изложен в настоящих основных законах - править установлениями и разрешать случаи, превышающие власть, им вверенную. Вместе с тем Сперанский сближал понятие Верховного управления с законодательной властью и находил, что власть законодательная и власть Верховного правления, совокупно взятые, именуются державой или властью державной (la souverainete, pouvoir souverain)*.

______________________

* Сперанский М.М. Беседы о законах // Сборник Русского исторического общества. Т. XXX. С. 880.
** Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. С. 94.

______________________

Градовский поддерживал взгляд Сперанского в этом отношении и находил, что разделение понятия Верховного и подчиненного управления является "отличительной особенностью русского государственного права, как права неограниченной монархии". Вместе с этим он находил, что наши установления также делятся на два разряда. Одни принимают участие в осуществлении монархом власти Верховного управления, другие же ведают разные предметы администрации. Шире еще на этот вопрос смотрел Энгель-ман, он под понятие Верховного управления подводил всю деятельность монарха, в том числе даже и законодательную*.

______________________

* Энгельман. Назв. соч. С. 13.

______________________

Близко к такому широкому взгляду Энгельмана на содержание Верховного управления подходил в свое время и Коркунов, считая, что различие между законодательными и правительственными актами чисто формального характера, а поэтому "понятие законодательства предполагает только обособление в общей сфере Верховного управления особой группы актов власти, имеющих одну определенную форму, придающую им высшую, безусловную силу"*.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. II. С. 13.

______________________

Такое обособление законодательства Коркунов не считает принадлежностью какого-либо отдельного вида государственного устройства. В "Указе и законе"* Коркунов ближе входит в понятие разграничения Верховного управления и законодательства: "Компетенция Верховного управления не определяется какими-либо положительными началами, а только, так сказать, отрицательно. И для Верховного управления обязательны законодательные постановления. И Верховное управление не имеет права вторгаться в разрешение дел, подлежащих ведению судебной власти. Но за этими двумя ограничениями деятельность Верховного управления совершенно свободна. Ему предоставляется не заведование отдельными, наперед определенными задачами государственной жизни, а дается общее полномочие управления государством. Поэтому Верховное управление распространяет свою власть на все, что прямым постановлением закона не изъято из его ведения, как законодательное или судебное дело. Компетенция Верховного управления составляет, так сказать, общее правило... Самостоятельные указы, без особого на то полномочия закона, могут быть издаваемы только органами Верховного управления. Но этими ограничениями по различию органов, издающих указы, и исчерпывается все ограничение права издания самостоятельных указов. Относительно содержания самостоятельных указов никаких особых ограничений не может быть установлено. Как и все другие указы, самостоятельные указы имеют обязательную силу лишь под условием не противоречия законам, но в этих условиях и ими могут быть устанавливаемы юридические нормы". Вместе с тем следует отметить, в дополнение к указанному Градовским и поддерживаемому Коркуновым делению установлений на органы Верховного и подчиненного управления, что признаком этого деления служила и служит подчиненность органов подчиненного управления Сенату, власть которого ограничивается единой властью Императорского Величества (Статья 197 учреждения Правительствующего Сената). Установления, являвшиеся помощниками монарха в Верховном управлении, совещательными при нем органами, не подчиненными Сенату, были: Государственный Совет, Совет и Комитет министров, Императорская Главная Квартира, Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, Канцелярия по принятию прошений, министерство Двора, ведомство учреждений Императрицы Марии. Профессор Энгельман видел Верховное управление в лице отдельных министров, входящих к монарху с всеподданнейшими докладами, а к числу перечисленных установлений присоединял Военный Совет и Адмиралтейств-Совет, которые, в общем, не подчинены Правительствующему Сенату, хотя по некоторым вопросам все-таки вносят дела на его рассмотрение (статьи 134-144 учреждения Правительствующего Сената). Сюда же следует еще добавить Комитет финансов, который хотя и существовал целое столетие, но получил письменный устав лишь 28 марта 1906 года, и ряд различных временно существовавших комитетов и советов, например Польский, Кавказский, Совет государственной обороны. С изданием новых основных законов, с реформами 1905-1906 годов понятие Верховного управления не исчезло, а, наоборот, вылилось в определенную форму, как на это указывает указ 23 февраля 1906 года; все органы подчиненного управления по-прежнему остались под главенством Правительствующего Сената; установления совещательные по делам Верховного управления остались прежние с известными, впрочем, изменениями: во-первых, из числа их исключен Комитет министров, ввиду его упразднения, но зато чрезвычайно расширились за его счет совещательные и самостоятельные функции Совета министров. Государственный Совет, ввиду предоставления его ведению исключительно законодательных функций, передал, как уже указывалось, часть дел административного характера, которые входили в его компетенцию, в свои департаменты. Остальные учреждения не изменили своего положения, и ведомство учреждений Императрицы Марии сохранило свое прежнее устройство, свою самостоятельность от других органов, как управления, так и законодательства, свой отдельный бюджет, не подлежащий ведению общих законодательных органов и утверждаемый ежегодно 1 января Государем по непосредственному докладу главноуправляющего в порядке управления. Стоящий во главе ведомства Опекунский совет, при нынешней общей группировке высших государственных установлений, является совещательным органом Верховного управления в специальной, присвоенной ему области, пользующимся полной в ней автономией как в распоряжении своими средствами, доходами и принадлежащими ему охраненными законами монополиями (издание игральных карт), так и в установлении внутреннего распорядка в своих учреждениях и учебных заведениях, подчиняясь непосредственно Высочайшим повелениям как Государя, так и Государыни.

______________________

* Коркунов Н.М. Указ и закон. С. 257, 258.

______________________

Общее положение Верховного управления, как оно определено указом 23 апреля 1906 года, так и статьями основных законов, заставляет видеть в нем, вопреки некоторым мнениям, особое функционирование власти в определенных конституцией случаях, власти по форме административного, а по существу нередко законодательного свойства. Наличие такой власти требует ясного изложения ее функционирования и тех случаев, когда она применяется. Если действие управления подчиненного не нуждается в подробном рассмотрении, то действие управления Верховного, ввиду широкой области его применений, должно быть в настоящем месте точно представлено. Поэтому мы, разделив понятие управления на две части, приступим к рассмотрению каждой.

А. Верховное управление

Согласно основным законам, в порядке Верховного управления Государь Император издает указы и повеления. Мы уже выше видели, что реформы законодательного строя исключили понятия указа и повеления из числа законодательных актов, и они теперь перешли в разряд актов административных. Вот это, так сказать, и есть формы актов Верховного управления как особого вида власти, обладающей для своего волеизъявления и особой специальной формой. По прежним, не разграничивавшим законодательства и управления основным законам (статья 66) указы были двух родов: указы "за собственноручным Высочайшим подписанием" и указы, "объявляемые словесно", причем примечание к статье 55 приводило длинный список лиц, "уполномоченных к объявлению Высочайших указов". Новые основные законы не говорят о словесно объявляемых Высочайших указах, хотя вообще объявляемые волеизъявления монарха сохранились, например, в форме Высочайших повелений по делам департаментов Государственного Совета, объявляемых их председателями (статья 84 учреждения Государственного Совета), и таким образом Высочайшие указы и повеления могут быть излагаемы только письменно; равным образом не имеется ныне и предусматриваемых прежними основными законами (статья 56, примечание, издание 1892 года) "Высочайших указов, подлежащих особливой тайне", не сообщавшихся в списках даже Правительствующему Сенату. Вместе с тем мы видим в Собрании узаконений и распоряжений значительное количество Высочайших повелений, объявленных Правительствующему Сенату различными министрами; такие повеления являются, по существу, Высочайше утвержденными докладами соответствующих министров (статья 108 учреждения министерств, продолжение 1906 года). В качестве таковых их следует рассматривать исключительно как акты Верховного управления, и как таковые, они и опубликовываются в Собрании узаконений и распоряжений правительства, в котором, согласно статье 7 приложения к статье 318 учреждений Сената (продолжение 1906 года), опубликовываются законы, указы и повеления, изданные в порядке Верховного управления и непосредственно Государем, указы Сената, международные акты и распоряжения центрального правительства. Таким образом, такие объявленные повеления, хотя и не носят в тексте указания на Верховное управление, но, по существу, являются именно этого рода актами. Основные законы говорят об указах и повелениях, издаваемых в порядке Верховного управления и Государем императором непосредственно. Эти два рода актов нельзя смешивать между собой*, и грамматическое толкование статьи 24 основных законов, говорящей о скрепе и обнародовании указов и повелений Государя в порядке Верховного управления или непосредственно им издаваемых, при отсутствии запятой перед словом "или", указывает на различие этих двух родов указов и повелений. Мы еще возвратимся в свое время к актам, непосредственно Государем императором издаваемым, тут же мы должны рассматривать лишь акты Верховного управления. Основные законы не определяют порядка издания актов Верховного управления, но статья 174 (учреждения министерств, продолжение 1906 года) указывает, что акт Верховного управления есть акт, обсуждаемый министрами и специальными органами и затем представляемый на Высочайшее утверждение. Это формальная сторона акта показывает, что акт Верховного управления отличен от акта, изданного Государем Императором непосредственно. Итак, с изменением порядка издания законов ни указ, ни повеление, с формальной точки зрения, не могут получить наименование закона и являются формой волеизъявления Верховной власти в Верховном управлении. Сверх указанных внешних форм, указы и повеления - акты Верховного управления - должны быть скреплены председателем Совета министров или подлежащим министром или главноуправляющим. Понятие скрепы было хорошо известно и до издания основных законов 1906 года, статьи 214 и 215 (ныне одна 215) учреждения министерств говорили о министерской скрепе.

______________________

* Барон Нольде Б.Э. ("Очерки русского конституционного права". С. 53) также признает различие между этими актами; Лазаревский его отрицает.

______________________

В настоящее время в установлении правильного порядка функционирования законов и установлений и применение скрепы получило более определенный характер по отношению к актам управления. Каково же значение этой скрепы актов Верховного управления? Акты эти, конкурирующие даже иногда с актами, издаваемыми в нынешнем порядке законодательства, имеют весьма серьезное значение, превосходя по своему значению и силе министерские распоряжения, они издаются ныне монархом, в сущности, по совету подлежащих министров или Совета министров, а равным образом и некоторых иных органов. Статья 174 учреждения министерств (по продолжению 1906 года) говорит: "Когда предмет требует Высочайшего разрешения или утверждения в порядке Верховного управления, тогда дела представляются на Высочайшее усмотрение чрез Совет министров, другие высшие государственные установления или всеподданнейшими докладами". Поэтому скрепа таких актов, согласно статье 215 учреждения министерств (по продолжению 1906 года), заменившей собой прежнюю редакцию этой статьи и исключенную статью 214 и гласящей, что "во всех распорядительных и исполнительных мерах, подписанных министром или им скрепленных (контрасигнированных), министр ответствует на точность основания правил, в статье 208 изображенных", обозначает ответственность за правильность и целесообразность поданного монарху совета, как со стороны отдельного министра, так и со стороны Совета министров, Высочайше утвержденные положения, которого и являются главным образом актами Верховного управления.

Вообще же нельзя не отметить того, что положение о скрепе актов не имеет у нас на практике согласованного применения. Например, приведенные нами выше Высочайшие повеления, предложенные Сенату министрами, указывающие на утверждения Государем известной предложенной министром меры, опубликовываются без скрепы этого министра*, равным образом и на положениях Совета министров иногда имеется скрепа, иногда ее нет. Например, в то время как мы встречаем ее на Высочайше утвержденных уставах компаний и обществ, мы не видим ее на административных актах, говорящих лишь, что Государь Император на положение Совета Высочайше соизволил**, часто и акты, изданные по статье 87, также не имеют скрепы***. Более последовательно в этом отношении соблюдается скрепа департаментами Государственного Совета, на положениях которого значится, что Государь Император положение Высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить, а затем следует удостоверяющая однозначное повеление скрепа****.

______________________

* Например, объявленное Высочайшее повеление министром торговли и промышленности об учреждении Донского политехникума 9 июля 1907 года. Собрание узаконений 1907 года № 1307, Высочайшее повеление, объявленное министром юстиции об обнародовании продолжения к т. XIV и XV свода законов, Собрание узаконений 1910 года № 1715, скрепы не имеют; такое отсутствие скрепы мы встретим очень часто.
** Равным образом и на опубликованных положениях Совета министров нет часто скрепы. Например, Собрание узаконений 1907 года № 1317 "О выдаче московскому обществу для сооружения подъездных путей ссуды из казны в 300 000 рублей"; 1910 года № 1657 "О предоставлении Иркутскому и Приамурскому генерал-губернаторам сокращать сроки наказаний ссыльных, работающим на Амурской дороге", и многие другие.
*** См.: Сборник постановлений, изданных по 87 статье, изд. Государственной Канцелярии.
**** Например, Собрание Узаконений. 1910. № 1731 "О сооружении Циглеровской ветви" (по 2 декабря); Собрание Узаконений. 1910. № 456, 457, 458 об изменении духовных завещаний (по 1 декабря).

______________________

Наконец, еще внешней формой их является обнародование Правительствующим Сенатом, чем сохраняется известное единство оповещения об известном распоряжении, а с другой стороны и тот контроль, который, по нашему законодательству, принадлежит Сенату над соблюдением властями начал законности.

Мы не коснемся здесь тех непосредственных актов Верховного управления, которые носят характер проявления власти самодержавной в том ее виде, как она ныне существует. Укажем лишь на те акты Верховного управления, которые являются непосредственными актами управления, издаваемыми в виде Высочайших повелений, Высочайше утвержденных положений Совета министров именных указов или объявляемых председателем департамента Высочайших повелений по мемориям департаментов Государственного Совета или его особых присутствий, среди которых имеются столь важные указы, как указы о принудительном отчуждении недвижимых имуществ, и остановим наше внимание на целом ряде статей основных законов, начиная со статьи 11, говорящих о Верховном управлении*.

______________________

* Вот как характеризует значение статей, говорящих о Верховном управлении, Я. Магазинер в своей монографии "Чрезвычайное указное право в России": "Останавливаясь на политической природе прав монарха, основанных на этих статьях, мы видим, что здесь его ведению предоставлен целый ряд областей государственной жизни, в коих он осуществляет свою власть, как исторически сложившуюся и конституцией почти не поколебленную прерогативу; это сфера, устроение коей предоставлено его ведению и почину; это действительность, направление коей сообщает он сам; это могущественные элементы исторической, доконституционной прерогативы монарха, перенесенные в среду новых, октроированных им, учреждений и политически в них не растворенные" (С. 44).

______________________

Входя в рассмотрение действия власти управления по нашим основным законам, мы должны отметить, что имеются две обширные области, где власть управления выступает как живая, действующая, самостоятельная государственная воля, регулирующая те стороны жизни, которые не подчинены нормам законодательства. Первая - это те вопросы, которые силою самих основных законов отделены в своем рассмотрении от порядка общезаконодательного и подчинены регулированию в порядке управления. Вторая - это те возникающие ежедневно в государственной жизни запросы, которые не могли быть наперед предусмотрены законами, но которые требуют известной нормировки, обусловленной не мертвыми рамками закона, но подвижными, меняющимися вместе с обстоятельствами, распоряжениями в порядке управления. Наши основные законы, с одной стороны, излагают все те дела, которые решаются в порядке Верховного управления, независимо от законодательства, а с другой - предусматривают возможность регулирования конкретных жизненных вопросов, не улавливаемых рамками закона и не могущих стать предметом законодательства. Статья 174 учреждения министерства по продолжению 1908 года прямо говорит, что в тех случаях, где законы и учреждения недостаточны, там дела представляются на Высочайшее усмотрение чрез Совет министров. По нашим основным законам, как мы увидим, понятие власти управления и компетенции ее очерчены гораздо яснее и подробнее, нежели это имеет место по конституциям других государств, и в этом отношении наша конституция отличается от теории, которая смешивает области законодательной и административной власти. В то время как по этим последним власть судебная точно вылита в определенную форму, власти законодательная и управления не имеют ясного своего определения. В некоторых из них упоминается о том действии власти управления, которое заступает место власти законодательной в чрезвычайных случаях. Нашей конституции известен этот порядок, воплощенный в статье 87 основных законов. К ведению этой статьи относятся те предметы, которые по своему существу и по точному смыслу закона составляют компетенцию законодательной власти и лишь, в виду чрезвычайных обстоятельств, должны быть вводимы в действие временно, как мера административная, в порядке управления. Однако в государственной жизни необходима иногда бывает нормировка таких отношений, которые по своей подвижности, индивидуальности и неуловимости в строгие рамки закона не могут стать предметом законодательства, а регулируются меняющимися с обстоятельствами административными нормами. Ниже мы познакомимся и с теоретическими взглядами на этот вопрос. Статья 11 действующих основных законов идет навстречу этим взглядам. И даже такой исследователь современного русского права, как Лазаревский, несклонный видеть во власти управления широких самостоятельных волеизъявлений, и тот говорит о статье 11, что "она установила возможность издания, в порядке Верховного управления, указов, определяющих такие подробности в устройстве государственных учреждений, которые, согласно существующей практике, должны были бы определяться в порядке законодательном, но относительно которых закона не издано"*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Конституционное право. СПб., 1908. С. 180.

______________________

Но в данном случае статья 11 понимается все-таки несколько узко и односторонне, как установление подробностей в устройстве государственных учреждений. Статья эта говорит, на самом деле, об "устройстве и приведении в действие различных частей государственного управления". Понятие государственного управления заключает в себе не одну лишь внутреннюю организацию государственных учреждений, но объемлет собой совокупность деятельности всех специальных органов управления не только с внутренней их стороны, но и со всеми внешними проявлениями ими государственной воли. Всякое распоряжение органа власти, начиная от высшего и кончая низшим, основывается на том, что он есть часть государственного управления, и пользуется предоставленной ему частицей власти, возрастающей в прогрессивном порядке, по мере возвышения иерархической подчиненности. Вся же полнота этой власти или, как говорит статья 10 основных законов, "власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору". И если низшие органы власти силою обстоятельств должны бывают действовать в интересах общего блага, руководствуясь общим смыслом закона, но не исключительно лишь одним шаблонным применением законодательной нормы, то тем более на высших ступенях власти необходимо издание таких нормирующих жизненные явления постановлений, которые, не идя вразрез с действием закона, должны способствовать развитию жизни страны, преподавая общие указания в направлении деятельности тех или иных отраслей государственного управления или устанавливая его порядок*.

______________________

* Английская государственная практика предоставляет бургам, корпорациям и графствам издание обязательных постановлений - by law, этимология этого слова показывает, что эти акты, хотя и изданы в порядке администрации, но, тем не менее, идут рядом с законом в смысле установления известных общеобязательных для данной местности норм.

______________________

Государственный механизм весьма сложен, и каждая сторона его деятельности стоит в зависимости от другой, - вот почему его действия должны быть согласованы и, не противореча между собой, направлять свою деятельность на вопросы, которые нуждаются в поддержке и развитии со стороны государства. Вот в этом-то смысле - в смысле верховного руководительства общим направлением государственного управления во всех его частях - и понимает статья 11 участие в делах управления монарха, от которого исходят, в порядке законодательства, те законодательные постановления, которые нормируют раз навсегда жизненные правоотношения, а в порядке управления вместе с разрешением известных конкретных случаев - общие указания на то направление, по которому должна прогрессивно идти жизнь государства, изыскивая пути, наиболее соответствующие цели развития его благосостояния и мощи. Статья 11 говорит о нормах, издаваемых в соответствии с законами, она не говорит, что в силу ее издаются распоряжения в соответствии с законом, как конкретным, специальным велением, приложимым к одной категории явлений, она прямо устанавливает возможность издания в порядке управления обязательных норм с материальным содержанием закона, поскольку эти нормы не идут вразрез с общими нормами существующих законов и их принципами. Палиенко основательно говорит, что значение актов, изданных на основании статьи 11, может быть secundum legem, intra legem, но не contra legem*.

______________________

* Палиенко Н.И. Основные законы и формы правления в России. 1910. С. 66.

______________________

Положение этой статьи таково, что всегда может дать место спорам о возможности ее применения, и тут вопрос об ее правильном применении переносится на политическую почву. Если такое значение имеет статья 11, то другие статьи, касающиеся вопроса о Верховном управлении, категорично устанавливают разрешение вопросов в указанном порядке, а поэтому в этих областях применение законодательной власти оказывается ограниченным*.

______________________

* Эту мысль, по-видимому, разделяет и барон Б. Нольде (Очерки конституционного права. С. 59).

______________________

Таким образом устанавливается взаимное ограничение власти законодательной и Верховного управления или, говоря несколько иначе, разграничение компетенции обоих.

Обращаясь к конкретному применению статьи 11, мы должны отметить, что в этом порядке издаются, как мы говорили, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов. Смысл статьи 11, допускающий, несомненно, издание повелений с материальным характером закона под наименованием актов Верховного управления, со включением в нее слов "в соответствии с законами", имеет практически, помимо указанного, еще и то значение, что учреждения как участвующие в Верховном управлении, так и входящие со всеподданнейшими докладами об утверждении известной меры, в порядке Верховного управления, не могут подносить на утверждение Государя в надежде покрыть его безответственностью и его выражением своего неограниченного волеизъявления предположения, или относящиеся к мерам, принимаемым в законодательном порядке, или противоречащие законодательной мере, на которую Верховная власть дала свою санкцию, то есть, говоря несколько иными словами, тут подчеркивается тот же принцип, который был изложен в статье 161 учреждения министерств, касательно одного Государственного Совета, а ныне, по новой ее редакции, относится к обеим палатам. Никакое положение или дело, подлежащее предварительному рассмотрению и одобрению Государственной Думы и Государственного Совета, на основании их учреждений, не представляются Его Императорскому Величеству, помимо Совета и Думы. Статья 11 в первой своей части есть осуществление слов Сперанского "Власть Верховная правит установлениями"; сюда могут относиться разнообразные по своему характеру дела, устанавливающие порядок действия учреждений, их положения и подчиненность; таковы, например, Высочайше утвержденные положения Совета министров, 19 августа 1907 года, о передаче горнотехнических учебных заведений в ведение учебного отдела Министерства торговли и промышленности, о передаче заведования государственными имуществами Забайкальской области*, о порядке назначения Финляндского генерал-губернатора**, о переименовании Тургайской губернии.

______________________

* Правительственный вестник. 1907. № 50.
** Правительственный вестник. 1907. № 36.

______________________

К этой категории актов можно отнести и образование новых административных органов и должностей в пределах имеющихся в распоряжении правительства кредитов (по закону или Высочайшему назначению), вроде, например, образования в октябре 1905 года, по всеподданнейшему докладу председателя Совета министров графа Витте, Министерства торговли и промышленности. Установление различных органов управления путем административного акта широко известно и западноевропейской практике. Так, например, в Англии основанием к созданию Министерств внутренних и иностранных дел служит циркулярное письмо Фокса, 29 марта 1782 года, к английским представителям при иностранных дворах, в котором он сообщает, что король, произведя изменения в управлении, поручал внутренние и колониальные дела лорду Шельборну, а иностранные ему (см. Anson. The Crown. P. I. C. 165). В 1854 году был создан королевским приказом статс-секретарь по военным делам. Должность ирландского вице-короля также не была создана в законодательном порядке, и статуты не говорят об ее создании. Министерство торговли - Board of Trade - возникло первоначально в силу приказа в Совете 23 августа 1786 года. Организация главного морского ведомства - Admiralty Board - установлена приказом в Совете 10 августа 1904 года. Подобное же мы встретим и во французской практике: декретом президента, 14 марта 1906 года, заведование почтой и телеграфом было передано из Министерства торговли в Министерство общественных работ, образовав Министерство публичных работ, почт и телеграфов; 25 октября 1906 года декретом президента было создано новое Министерство труда (ministere du travail et de la prevoyance sociale).

Что же касается до слов статьи 11, говорящих о повелениях, необходимых для исполнения законов, то этим определяется отношение Верховной власти к органам подчиненного управления - в смысле указания им привести в исполнение утвержденные ею законы. На практике следует понимать так, что утверждение Верховной властью закона или указания содержит в то же самое время и повеление подчиненным органам привести его в исполнение.

Затем к действиям Верховного управления нашими основными законами относятся еще следующие определенно указанные меры, принимаемые, в большинстве случаев, по обсуждении их в Совете министров: установление ограничений в отношении права жительства и приобретения недвижимого имущества в местностях, которые составляют крепостные районы и опорные пункты для армии и флота (статья 14); объявление местностей на военном или исключительном положении (статья 15); чеканка монеты (статья 16)*; назначение должностных лиц (статья 17); установление, в отношении служащих, ограничений, вызываемых требованиями государственной службы (статья 18); дарование в определенных случаях милостей (статья 23). Такие определенные постановления закона не нуждаются в особенных пояснениях.

______________________

* Некоторые конституции определяют чеканку монеты в законодательном порядке, например, бельгийская 74, греческая 41, нидерландская 177. Лазаревский считает, что для определения внешнего вида кредитных билетов необходимо соучастие Государственной Думы (с. 218). Практика наша под понятие монеты, по-видимому, относит и кредитные билеты, так как, по предварительному обсуждению вопроса в Совете министров, 29 апреля 1909 года издан указ Правительствующему Сенату о замене государственных кредитных билетов билетами нового образца.

______________________

Более необходимо это для той сферы деятельности Верховного управления, которая не ограничивается отдельными случаями, а распространяется на известную категорию вопросов. К одной из самых важнейших таких функций Верховного управления мы должны отнести вопросы военного управления.

Военное право не получило особенно тщательной разработки в юридической науке, и мы в настоящем случае постараемся лишь несколько осветить эту сферу управления, не беря на себя задачу детального, специального рассмотрения этого вопроса. Из точного смысла наших основных законов явствует двойственное отношение Государя Императора к армии и флоту, каковое не так ясно обрисовывалось при старых законах. Основное право - главное командование всеми вооруженными силами страны, или, как говорит статья 14 основных законов: "Государь Император есть Державный Вождь Российской армии и флота. Ему принадлежит Верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского Государства". Это положение, общее всем конституционным монархиям, признающим монарха главой вооруженных сил (см. статья 5 австрийской, закон 13 Карла II с. 6 в Англии, статья 68 бельгийской, статья 11 болгарской, статья 63 германской, статья 32 греческой, статья 52 испанской, статья 5 итальянской, § 6 проекта китайской, статья 60 нидерландской, статья 50 персидской, статья 46 прусской, статья 93 румынской, статья 46 сербской, статья 14 шведской, статья 11 японской), и было внесено в основные законы впервые в 1906 году, утвердив лишь существовавшие, в силу обычного права, естественные права Русского Императора, Московского Царя и великого князя. Вся русская история - история развития нашего государства и расширения его пределов - тесно связана с главенством монарха над армией. Вот тут и возникает отношение монарха к военному управлению. История наших поместий, укрепление за казачеством земель, обязанность службы и многие другие вопросы, тесно связанные с военным строем, выдвигали давно вопросы военного управления, но не отделяли его так резко от общей сферы государственного управления. Обособленность военного управления растет в течение XIX века, принимая особое положение в массе нагроможденных друг на друга учреждений русского законодательно-административного строя. В начале XIX века еще не было заметно резкого ограничения военного управления от общегосударственного. Реформы царствования Императора Александра I вопросы военные не обособляли от общих государственных дел, и решение их было сосредоточено в общегосударственных установлениях. Как на пример можно указать на то живое участие, которое принимал в этих делах Комитет министров*. Он решал вопрос о производстве наборов рекрутов, в войнах 1811 - 1814 годов занимался снабжением провиантом действующей армии, приобретал для нужд армии лошадей, даже сами военные операции и те шли не без ведома Комитета. В войне со Швецией, происходившей в отсутствие Императора Александра в 1808 году, Комитету министров принадлежало руководительство военными операциями и выбор главнокомандующего; в войне 1812 года Комитет именем Его Величества возложил защиту столицы на графа Голенищева-Кутузова, - военными действиями он сам в эту войну не распоряжался, но в него поступали донесения от главнокомандующих. В то же самое время учрежденный Государственный Совет, долженствовавший объединить в себе все законодательные вопросы, делился на четыре департамента, из которых второй носил наименование "департамента дел военных"; юридически этот департамент существовал до 1901 года, когда он исчезает в новом учреждении Государственного Совета, но фактически в него уже с 1858 года не назначалось ни председателя, ни членов, а свою деятельность, в виду направления военных дел чрез Военный Совет, он прекратил с 1854 года. Положение военного ведомства с этого времени начинает обосабливаться. До 1832 года при министре существовал совещательный орган, который в этом году обращается в самостоятельное учреждение - Военный Совет, который, по учреждению 29 марта 1836 года, в действиях своих непосредственно подчиняется Верховной власти** и никакое учреждение или лицо не вправе требовать от Совета объяснений или давать ему указания***.

______________________

* Середонин С.М. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. 1. С. 531-563.
** Свод военных постановлений. Книга I. § 62 (издание 1907 года). Военный Совет есть высшее учреждение: 1) для обсуждения всех возникающих по военно-сухопутному ведомству законодательных дел, 2) для рассмотрения и решения важнейших хозяйственных дел... § 63. Военный Совет подчиняется непосредственно Верховной власти.
*** Столетие Военного министерства. Исторический очерк развития военного управления в России. С. 321 - 327.

______________________

Такое особое положение Военного Совета, выделенного из общей системы управления, вскоре возбудило вопрос в Сенате и Государственном Совете о подчиненности Сенату решений Военного Совета, наравне с решениями советов других министров. Это повело к установлению в 1836 году правил об отношении Сената к Военному Совету, которые существуют и поныне; из рассмотрения (статьи 134 - 144) их мы видим, что Сенат не является органом, подчиняющим себе Военный или Адмиралтейств-Советы, и голос каждого члена Военного Совета в общем собрании Сената идет в счет, наравне с голосом сенатора. Адмиралтейств-Совет является известной копией Военного Совета. Настоящие основные законы яснее подчеркивают это выделение военного управления и отношение к нему со стороны монарха. Участие в нем Государя Императора и Его особые в этой области распоряжения заставляют отнести их к актам Верховного управления*.

______________________

* Палиенко Н.И. (Основные законы и формы правления в России. 1910. С. 60) говорит: "Наименование правительством, как это видно из Высочайше утвержденного 24 апреля 1909 года Положения Совета министров о порядке применения статьи 96 основных законов, дел, решаемых монархом в порядке этой статьи, "законодательными" и "военным законодательством" представляется юридически необоснованным и несоответствующим постановлениям основных законов"; того же мнения и Магазинер (названное сочинение, с. 49).

______________________

Основные законы в статьях 96-97 говорят о мерах, принимаемых по советам, предложенным монарху военным и морским ведомством; эти меры могут быть разделяемы на две категории: издание положений и Наказов учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомства, это, в сущности, аналогия со статьей И - Верховное управление установлениями; вторая - это постановления по строевой, технической и хозяйственной частям; в этом отношении статья 96 является воспроизведением приложения 1 и 2 к статье 50 прежних основных законов. И при старом порядке военное и морское ведомство должно было по общим законодательным вопросам входить в Государственный Совет, но ведь фактически и Государственный Совет, и Адмиралтейств-Совет, и Военный Совет представляли между собой мало различия; все они были совещательными органами, причем Государственный совет мог разве яснее рассмотреть вопрос с общегосударственной точки зрения, а Адмиралтейств- и Военный Советы - со специальной. Вот почему положения последних, по Высочайшем утверждении, получали силу закона. Приложение 1 к статье 50 говорило, что все пояснения и дополнения законов и меры усовершенствования военного законодательства, не касающиеся общих основ государственного управления, представлялись Государю Императору непосредственно из Военного Совета и примечание 2 к той же статье говорило, что из Адмиралтейств-Совета в Государственный Совет поступают проекты штатов и дополнения к ним, равно как и проекты узаконений, касающиеся морского ведомства. Из рассмотрения сего явствует, что в то время, как Военному Совету предоставлялось непосредственное право представлять на Высочайшее утверждение все дополнения и пояснения законов, или меры усовершенствования законодательства, собственно до военного ведомства относящиеся, Адмиралтейств-Совет все предположения, изменения и дополнения должен был вносить со своим заключением в Государственный Совет. Но постановления по технической и строевой части морского ведомства, а равно и меры дополнения и усовершенствования законодательства по части искусственной и технической шли одинаково непосредственно на Высочайшее утверждение. Таким образом, при сопоставлении этих двух примечаний видно, что старые основные законы признавали большую самостоятельность за Военным, нежели Адмиралтейств-Советом. Нынешние основные законы сравняли положение обоих Советов, как это и можно видеть из статьи 96, которая говорит, что постановления по строевой, технической и хозяйственной частям, а равно положения и наказы учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомств, по рассмотрении Военным и Адмиралтейств-Советом, представляются непосредственно Государю Императору. Такое сравнение вызвало некоторые изменения в учреждении Адмиралтейств-Совета. Если мы обратимся к учреждениям обоих Советов и рассмотрим круг их деятельности, то увидим, что Военный Совет, среди многих дел, ведает, главным образом, дела и предположения, требующие нового учреждения или важных перемен в разных частях военно-сухопутного управления, а также штаты и табели (статья 78 книга I свод военных постановлений, издание 1907 года), а Адмиралтейств-Совет в круг своей деятельности занес проекты узаконений, штатов и табелей по морскому ведомству, за исключением тех, которые подлежат ведению Главного военно-морского суда (статья 243, книга I, часть I, свод морских постановлений, издание 1907 года). Статья 96 основных законов, в цели изъяснения ее действия, получила Высочайше утвержденное 24 августа 1909 года положение Совета министров об ее применении*.

______________________

* Издание этого положения состоялось после Высочайшего повеления установить точно, какие вопросы военного характера направляются в законодательном порядке, а какие - в порядке управления. П.А. Столыпин, отвечая в Государственной Думе на запрос об издании правил 24 августа 1909 года, говорил, что "акт 24 августа последовал в порядке Верховного управления на точном основании статьи 11 основных законов" и является "преподанием ведомствам руководящих указаний к правильному применению закона" (заседание Государственной Думы 31 марта 1910 года).

______________________

Из него мы читаем: "На разрешение Государя Императора, Державного Вождя Российской армии и флота, по предварительном рассмотрении Военным и Адмиралтейств-Советами по принадлежности, непосредственно представляются все вообще законодательные дела, относящиеся до устройства сухопутных и морских вооруженных сил и обороны Российского государства*, а равно всего управления армией** и флотом, в том числе все положения, наказы, штаты, табели и расписания по военному и морскому ведомству".

______________________

* Например, 25 августа 1910 года было Высочайше утверждено положение Военного Совета о применении к Уральскому казачьему войску общих правил о воинской повинности казачьих войск и устава о воинской повинности Донского казачьего войска.
** Например, 10 августа 1910 года последовало Высочайшее утверждение положения Военного Совета о реорганизации главных управлений военного ведомства, в силу которого введены новые штаты, упразднено Главное управление казачьих войск.

______________________

Этому же порядку военного Верховного управления подчиняются дела, касающиеся устройства и управления казачества как вооруженной силы. В случае же если вопрос затрагивает предметы ведения не одного военного и морского ведомства, но и общегосударственные дела, равно как и существующие общие законы, или гражданское управление казаков, или требует новых или дополнительных ассигнований, то он подлежит обсуждению в общем законодательном порядке.

Высказывается предположение*, что правила 24 августа наделили Военный и Адмиралтейств- Советы правами законодательных органов, связав монарха обязательностью обсуждения военных и морских вопросов в Советах. Такое толкование основывается на чисто редакционном изложении этого положения Совета министров и едва ли может быть приемлемо. Это положение указывает, что, подобно тому, как в вопросах Верховного управления по общегосударственным вопросам Верховная власть пользуется советами Совета министров, так в вопросах специальных она пользуется ими от органов совещательных специальных - Военного и Адмиралтейств- Советов. Равным образом, правила 24 августа, как и сама статья 96, говорят о денежных ассигнованиях, предоставляя военным ведомствам, в отличие от других, право распоряжаться остатками кредитов. Из общего смысла статьи 96 явствует, что, говоря о Верховном управлении армией и флотом Государя Императора, она предоставляет широкую и в то же время безответственную и бесконтрольную власть совещательным учреждениям по военным и морским делам, как в области их внутреннего управления, так и в вопросах хозяйственно-бюджетных**.

______________________

* К вопросу о 96-й статье основных государственных законов - брошюра члена Государственной Думы Дмитрюкова; профессор М. Алексеенко ("Экономист России". 1910. № 19) считает, что это положение не внесло существенных изменений и находит, что бюджетное значение статьи 96 не выяснено.
** Положение о самостоятельности военного управления было особенно определенно высказано при обсуждении в Государственном Совете вопроса об установлении штата морского генерального штаба и об отпуске средств на его содержание. 18 марта 1909 года граф С.Ю. Витте: "По моему убеждению, в силу основных законов, все, что касается вооруженных сил и обороны Империи, принадлежит непосредственному проявлению Императорской власти, и лишь средства предоставляются Императорской властью в единении с законодательными учреждениями".

______________________

В двух других вопросах, хотя и имеющих характер законодательный, власть Верховная может изъявить, в определенных основными законами случаях, свое волеизъявление не в порядке законодательном, но Верховного управления.

Это, во-первых, определение численности армии. Еще законом 1 января 1874 года было установлено, как гласит статья 9 устава о воинской повинности: "число людей, потребное для пополнения армии и флота, определяется ежегодно законодательным порядком, по представлению военного министра, и объявляется Высочайшим указом Правительствующему Сенату". Этот вопрос обсуждался в Государственном Совете и, по утверждению его Государем, объявлялся указом, который в данном случае являлся как бы объявлением о принятом в законодательном порядке решении. Ныне вопрос о контингенте новобранцев проходит обе палаты, но при новом порядке в основные законы введена новая статья (119), предусматривающая возможность издания указа с силой закона о созыве новобранцев: "Если по заблаговременном внесении в Государственную Думу предположений о числе людей, потребном для пополнения армии и флота, закон по сему предмету не будет в установленном порядке издан к 1 мая, то указом Государя Императора призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году". Эта статья, в связи с статьей 116, предоставляющей пользоваться, в случае неутверждения росписи, последним утвержденным бюджетом, является противодействием в том случае, если бы Государственная Дума или Государственный Совет решились отказом в обсуждении дел, в мирной оппозиции, в тех или иных целях, остановить жизнь страны и лишить ее защиты, примером чего могут служить 1862 - 1866 годы в Пруссии.

Эти две статьи устраняют возможность в подобных случаях, как это может быть по всем западным конституциям, давления на органы правящие. Если две части законодательных властей пожелают бездействовать или просто друг другу противодействовать, то Верховная власть, вне этой борьбы стоящая, предложит своему правительству действовать по точному смыслу тех законов, которые она включила в русскую конституцию, и этим устранить возможность лишения страны защиты.

Второе - это издание военных и морских судебных законов. Как известно, военные организационные и судебные законы выделены у нас из общего кодекса законов и не носят даже этого имени, а называются постановлениями. Этот последний термин не входил и в прежнюю 53-ю статью основных законов, перечислявшую те формы, в которых издаются законы; но многие из них изданы в виде положений, Высочайше утвержденных докладов и других форм, признаваемых прежними законами за формальный закон. Нынешние основные законы, сохранив за ними наименование постановлений, каковое уже ныне отнюдь не может быть присвоено актам законодательным, тем самым изъяли их из ведения законодательного порядка и сохранили за ними порядок дополнения и изменения в порядке Верховного управления.

Таким образом, в этой области властью Верховного управления утверждаются мероприятия, относимые, в большинстве конституции, к ведению законодательных органов. Так, например, положение армии и флота в Англии регулируется законами, изданными в обыкновенном порядке - Army Act 1881 года и Naval Discipline Act 1886 года. В тесной связи с этим стоит статья 97, которая говорит, что постановления по военно-судной и военно-морской судебным частям издаются в порядке, установленным в сводах военных и военно-морских постановлениях, то есть утверждаются Государем Императором по обсуждении их в Главном военном или военно-морском судах*.

______________________

* Например, 15 января 1910 года Высочайше утвержден всеподданнейший доклад соединенного собрания Главных военного и военно-морского судов о согласовании воинского устава с уголовным уложением издания 1903 года.

______________________

Это положение, в связи с правом Верховной власти объявления той или иной местности в исключительном положении, в том числе, конечно, и военном, изымая целые местности из подсудности общим судам и подчиняя их действию кодексов, изменяемых и дополняемых в порядке Верховного управления, еще более подчеркивает тот особенный и важный характер, который принадлежит Верховному управлению в России, в отличие от западноевропейской административной практики.

Рассмотрев дела военные и их особое положение, мы можем перейти к другой важной области, в которой имеется известное применение Верховного управления, - это область бюджетная. По истории образования наших представительных учреждений, по смыслу нашей конституции бюджет и вообще финансовые вопросы не являлись тем началом, которое ложилось в основание развития законодательных палат, как это имело место, например, в Англии. Финансовое законодательство не отличается, по существу, от общего, и если в области бюджета и финансовых законопроектов мы видим у нас, подобно практике Англии и Соединенных Штатов, приоритет нижней палаты, то в этом нет никакого отступления от общего порядка, так как Государственная Дума пользуется приоритетом по отношению ко всем правительственным законопроектам.

Как уже указывалось выше, бюджетные вопросы подлежат, вообще, ведению органов законодательных, но наша конституция допускает в этом отношении некоторое изъятие в определенных случаях в пользу Верховного управления*. В этой области советниками Верховной власти являются два учреждения: Совет министров и Комитет финансов**.

______________________

* См. по этому вопросу одну из немногих статей о нашем бюджетном праве профессора Яснопольского. К характеристике нашего бюджетного права // Право. 1909. № 1, 6, 8, И.
Рассматривая бюджетное право, в частности сметные правила 8 марта 1906 года, профессор Яснопольский говорит, что в области бюджета, как плана государственного хозяйства, господствуют два взгляда: первый - это старый, по которому в законодательной форме бюджет являлся контролем над действиями администрации, известной гарантией со стороны органов представительства по отношению к исполнительной власти; другой, появившийся с изданием японской конституции, это просто планомерное хозяйство без всяких идей, конфликтов, разделений, гарантий и доминирующей власти парламента. Например, Nosawa Takematzu la constitution du Japon 1895. p. 167 говорит: "Император имеет право определять... содержание должностных лиц и организацию армии, и раз установленные на этот предмет расходы палатами не могут быть ни уменьшены, ни отменены без согласия правительства". На точке зрения японской конституции, в области бюджета, стоит и наша конституция.
** См. Полный Свод Законов. Т. XXVII. № 28241. Именной указ министерства финансов... О выпуске государственной 4% ренты на 50 000 000 рублей... На основании утвержденного Нами заключения Совета министров и согласно представлению вашему в Комитет финансов... Указ 24 января 1907 года о выпуске государственной 4% ренты на 70 000 000 рублей... согласно представлению вашему (министерству финансов) в Совете министров и Комитет финансов рассмотренному... (Собрание Узаконений. 1907. Ч. I. С. 169).

______________________

Но в то же самое время по основным законам возможно осуществление бюджетных прав и одним совещательным органом Верховного управления - Советом министров, причем такого рода мероприятия, принимаемые в точно указанных в законе случаях, доводятся Советом министров до сведения монарха. Вот почему эти последние полномочия Совета министров следует отнести скорее к области Верховного управления, нежели причислить к функциям управления подчиненного. Этот вопрос прямо приводит нас к статье 116 основных законов, предоставляющей право Совету министров открывать, в случае неутверждения государственной росписи к началу сметного периода, ежемесячные кредиты в распоряжение ведомства, в размере 1/12 последнеутвержденной росписи. Отпуск этих долей производится Советом министров без поднесения положений Совета на Высочайшее утверждение.

Подобного рода правило известно, например, испанской конституции, статья 85 которой допускает введение в действие, в случае неутверждения к первому дню сметного периода нового бюджета, государственной росписи истекшего года, но под условием обсуждения этого вопроса кортесами и санкционирования королем, то есть в законодательном порядке. Наша конституция смотрит на этот вопрос иначе и находит, что бюджет, получивший уже однажды санкцию законодательную, может быть введен в действие без согласия на это законодательных палат и Верховной власти, в силу одного решения Совета министров. В этом отношении положение наших основных законов воспроизводит статью 71 японской конституции, которая говорит: "Если законодательное собрание не вотировало бюджета или если последний не был выработан ранее окончания сессии, то правительство применяет бюджет предыдущего года". Значение этой практики имеет то серьезное значение, что бюджет не может служить тем пунктом, при помощи которого, как это имеет место и в Англии, и во Франции, представительные учреждения могут оказывать давление на политику страны. Отказ в бюджете, играющий столь серьезную роль в конституционной практике Запада, возможный и у нас de jure, de facto будет вносить лишь известное неудобство в пользование кредитами, но не поставит страну в критическое положение. Наш бюджет признает тот принцип, что основанием взимания налогов и производства расходов является не утверждаемый ежегодно план государственного хозяйства, который, по существу, есть только перечисление сумм, имеющих поступить и быть израсходованными, а те законы, которые служат оправдательными титулами для зачисления в бюджет статей доходов и расходов. Такое положение, соответствующее признанному японской конституцией, выходит из того взгляда, что бюджет есть акт управления, а прохождение его чрез законодательные органы есть контроль над правильным ассигнованием средств, установленных ранее законами, а не вторичное ежегодное утверждение утвержденных финансовых законов. Вполне последовательный, но совершенно противоположный принцип выставлен конституцией бельгийской, по которой, вместе с ежегодным утверждением бюджета, вотируются на один год и налоги (статья 111 бельгийской конституции). Такое же ежегодное вотирование налогов, вместе с бюджетом, устанавливается статьей 11 австрийской конституции, статьей 6 венгерской, статьей 99 прусской.

История соединила на Западе политическое право палат с бюджетом, дав ей возможность задержать ассигнование тех средств, сбор которых ими принципиально разрешен. Наша законодательная власть, наоборот, ограничена в отрицательном отношении к бюджету и может лишить его действия лишь путем отмены каждого отдельного законного титула ассигнования. Право статьи 116, в связи со статьей 17 сметных правил (свод законов. Т. I. Ч. II), предоставляющей Совету министров разрешать собственной властью производство неотложного расхода, в случае кратности времени для разрешения этого расхода в законодательном порядке, но при условии внесения оправдательного представления в Государственную Думу произведенного расхода, как-то отдаленно напоминает, по отношению к государственному хозяйству, статью 87 по отношению к общезаконодательным вопросам*.

______________________

* Эта мысль высказывается князем С. Друцким. "Статья 87 основных законов и правила 8 марта 1906 года" // Право. 1907. № 40. С. 2574, и в статье: "Статья 17 правил 8 марта 1906 года и ее применение на практике" // Право. 1907. №42. С. 2701.

______________________

Это последнее правило известно и иным конституциям, так, например, статья 104 прусской или статья 70 японской говорят об отпуске сверхсметных кредитов и о последующем испрошении согласия парламента. Суммы, отпускаемые этим порядком, не подлежат Высочайшему утверждению, и этим уменьшается значение этих ассигнований, по сравнению с известными тем же самым сметным правилам отпусками кредитов в порядке Верховного управления по Высочайшим повелениям (статья 9)*.

______________________

* Статьи 543 и 548 устава о службе гражданской говорят, например, о назначении содержания по Высочайшему повелению; статья 543 гласит: "Лично по особым Высочайшим назначениям оклады содержания определяются независимо от штатов и чинов; назначения таковые, завися единственно от Высочайшего усмотрения, не подлежат никаким законным ограничениям".

______________________

Такого рода ассигнования, получившие, в отличие от указанного в статье 17 сметных правил порядка, Высочайшее утверждение в порядке Верховного управления, вносятся в роспись в так называемые бронированные кредиты, то есть не подлежащие изменению в бюджетном порядке. Сопоставление в статье 9 сметных правил, как законного титула ассигнования, наравне с законами Высочайших повелений, в порядке Верховного управления, указывает на своего рода административное законодательство, действующее хотя и в согласии с общезаконодательным порядком, но независимо от него.

Права Верховного управления в бюджетной области распространяются еще на две чрезвычайные категории дел. В этом порядке открываются чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне, по всем ведомствам (статья 117 основных законов и статья 18 сметных правил). Он же применяется для заключения займов на указанные выше по статье 117 нужды, а равно для покрытия расходов по бюджету, действующему по статье 116. Вообще же разрешение государственных займов по нашей конституции, как. и по всем вообще конституциям*, дается в общем законодательном порядке, но и в этой области время и условия их совершения устанавливаются в порядке Верховного управления**.

______________________

* Например, австрийская § 11, баварская 11, баденская 57, болгарская 105, 123, германская 73, датская 47, испанская 42, 86, норвежская 75, персидская 25, португальская 15 § 11, прусская 103, С.А.Ш гл. I отд. 8, саксонская 105, сербская 118, шведская 76, швейцарская 85, японская 62, русские основные законы, статья 118.
** Например, именной Высочайший указ, 19 июня 1908 года, о выпуске 3-го внутреннего 5%-го займа 1908 года, согласно законодательному разрешению. Указ утверждает выработанные Комитетом финансов условия совершения займа. Собрание Узаконений. 1908. № 614.

______________________

Этот вопрос вызывает у нас споры в юридической литературе*, в которой указывалось на умаление в этом отношении прав законодательных органов. Не вдаваясь в разборы этих вопросов, скажем лишь, что каждая конституция имеет в данном отношении, как и в других, свои своеобразные оттенки; наша же конституция, вообще, допускает много изъятий в пользу власти Верховного управления. Так это имеется и в этом случае. Если мы посмотрим на французскую практику, то увидим, что парламент определяет, в какой форме заем должен быть выпущен, его проценты и расходы по реализации, а министр финансов назначает день и место подписки, размер вносимого предварительного платежа. В Германии же, по положению об имперских долгах 19 марта 1900 года, - канцлер, а в Пруссии - министр финансов ведет переговоры о займе, определяет нарицательный капитал, высоту процента, эмиссионный курс и другие условия. Таким образом, у нас есть известное сходство в данном случае с Германией и Пруссией**.

______________________

* См. напр.: Яснопольский Л. Из области нашего бюджетного права. Изд. СПб. политехнического института. Т. IX. Ч. 1. 1908.
** Это и было заявлено министром финансов В.Н. Коковцовым в Государственной Думе по вопросу о 118 статье и о займах: "...мы именно руководились тем примером, который мы черпаем в законодательстве германском". Стенографический отчет. 3 созыва сессии II заседания 23 - 28 ноября 1908 года, с. 1954.

______________________

Право совещательных органов в данном случае принадлежит Совету министров и Комитету финансов вместе, но иногда и одному Комитету финансов*.

______________________

* См. Высочайший Указ 11 января 1908 года. О выкупе новых разрядов билетов государственного казначейства и об утверждении положения о сих билетах... Ныне, согласно с представлением министра финансов, рассмотренным в Комитете финансов, в порядке 3 статьи Учреждения о сем Комитете... Точно так же указ 19 июня 1908 года, определяющий условия выпуска займа, упоминает лишь об одном Комитете финансов.

______________________

Кроме указанных нами случаев действия Верховного управления, имеются еще и такие, которые подчинены этому порядку по установившейся практике, без указания в законе на обязательность рассмотрения их в законодательном порядке. Сюда следует отнести применение власти диспенсивной, установления, в отдельных случаях изъятия из общего действия законов. Таковые установлялись ранее получившими Высочайшее утверждение положениями Комитета министров или докладами отдельных министров. Ныне это имеет место не по докладу отдельного министра, а по журналам Совета министров.

Диспенсация по прежним основным законам имела правильно обоснованное положение и широкое поле применения. Статья 70 основных законов (издание 1892 года) говорила, что "Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, посему именно делу или роду дел отменяет действия законов общих". В настоящих законах эта статья не воспроизведена, но, тем не менее, понятие диспенсации не исчезло, и Лазаревский говорит: "Слишком много у нас законов, применение которых может вызывать существенные затруднения и по отношению к которым устранение права диспенсации привело бы к последствиям крайне нежелательным"*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Конституционное право. СПб., 1908. С. 222, 223.

______________________

Помимо указанной статьи, говорившей о диспенсации, указание на нее давало и учреждение Комитета министров, чрез который проходили вопросы, устанавливавшие изъятие из общего действия законов. Практика эта перешла от Комитета к Совету министров и осуществление ее имеет, таким образом, место под ответственностью сего последнего, в порядке Верховного управления. Из статей основных законов о диспенсации упоминает статья 23, которая говорит, что Государю Императору принадлежит "сложение, в путях Монаршего милосердия, казенных взысканий и вообще дарование милостей в случаях особых, не подходящих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ни чьи огражденные законом интересы и гражданские права". По учреждению прежнего Государственного Совета (статья 31 пункт 19, издание 1901 года) дела о сложении недоимок и казенных взысканий проходили в законодательном порядке, ныне эти дела являются как бы изъятием из общего действия закона, причем положение их соответствует положению, описанному Га-рейсом (см. примечание с. 176). Что же касается до существующей по традиции практики Совета министров в этой области, то сюда относятся установление изъятий по отношению к таможенному уставу, сложение различных взысканий, льготы по сложению акцизов и иные, связанные с государственным хозяйством, изъятия из законов, относящихся до государственного хозяйства, изъятие из законов фискальных (уступки, рассрочки, отсрочки, сложение акциза и прочее), отступления от законов строительных, в смысле предоставления большей свободы распоряжения, изъятие из гражданских законов, в виде отступления от общих правил о майоратных и фидеикоммисных имениях, назначение усиленных пенсий в изъятие из пенсионного устава, увольнения из подданства (запрещенное по закону вообще и могущее иметь место в силу отдельного испрошения Высочайшего разрешения министром внутренних дел чрез Совет министров) и прочие, предусмотреть которых в законодательном порядке является немыслимым, а разрешение отдельного случая в этом порядке явится излишней формальностью*.

______________________

* В заседании Государственной Думы 20 февраля 1909 года член Государственной Думы барон А.Ф. Мейендорф говорил о нарушении основных законов, в виде изменения в форме Высочайше утвержденного положения Военного Совета § 19, 20 и 21 приложений к основным законам о хранении Государственной Печати. Такое же нарушение начал разделения законодательной и указной деятельности он видел и в суждениях Совета министров 16 сентября 1908 года о разделе земель, отведенных в общий надел одному из сельских обществ Воронежской губернии. По мнению барона Мейендорфа, случаи изъятия из действия закона указаны в статье 23 основных законов, Совет же министров в этом деле принципиально смотрит так, что "на точном основании статьи 109 основных законов, издание 1906 года, к компетенции законодательных установлений отнесены не все предметы законодательства, а только те дела, которые указаны в их учреждениях, а между тем в этих учреждениях дела об изъятиях отдельных случаев из закона не предусмотрены. Следовательно, Совет министров стал на ту точку зрения, что изъятие для всякого любого случая, который им будет признан удобным, может быть представлен на Высочайшее утверждение, в порядке Верховного управления. Эта точка зрения представляется колеблющей всецело силу закона, ту силу закона, о которой заботилась и прежняя государственная власть, и о которой, очевидно, должна заботиться и настоящая. Очень трудно определить, что такое будет "изъятие" для отдельного случая, - будет ли это отдельный случай, если взамен отсутствующего, добровольно или принудительно, члена Государственной Думы будет, в виду изъятия, назначен, в порядке Верховного управления, какой-нибудь живой экземпляр любой выставки для того, чтобы заменить этого отсутствующего? (Смех слева, шум.) Неужели в этой области не сознается всеми, что сила закона таким взглядом подрывается в корне?" По мнению барона Мейендорфа, применение диспенсации ограничено одною лишь статьей 23 основных законов. Palme (с. 118, 119) соглашается с мнением барона Мейендорфа и находит, что взгляд Совета министров на право диспенсации тенденциозен и ошибочен, и считает возможным применение ее, в порядке Верховного управления, лишь тогда, когда на это имеется ясное указание в законе; пользование же ею Советом министров непосредственно он считает нарушением статьи 122 основных законов.

______________________

Вопрос о положении диспенсации по нашему праву остается открытым - с одной стороны, существующая практика, отдельные случаи, предусмотренные учреждениями Совета министров, отсутствие категорического запрета диспенсации, подобно статье 1 английского билля о правах и статей конституций: 67 бельгийской, 6 итальянской, 35 греческой, признает как бы право существования диспенсации, а с другой - умолчание о сем праве основных законов, кроме определенных случаев, указанных в статье 23, заставляет считать применение диспенсации возможным лишь тогда, когда о сем упоминается в законах. Это положение вызвало принципиальные споры, ярко обрисованные в речи члена Государственной Думы барона Мейендорфа в заседании Государственной Думы 20 февраля 1909 года. Действительно, если мы присмотримся к действующим постановлениям законов, то в то время, как пользование властью суспензивной предоставлено власти законодательной, о власти дис-пензивной соответствующего постановления не имеется. Статья 160 учреждений министерства (продолжение 1906 года) говорит, что отношения министров к части законодательной состоят в том, что они представляют о необходимости издания нового закона, или об изменении, дополнении, приостановлении действия и отмене прежнего; соответственно этому, редактирована и статья 31 учреждений Государственной Думы, устанавливающая ее компетенцию. Таким образом, если, с одной стороны, право изъятия не предоставлено определенным постановлением исключительному ведению законодательных палат, то не упоминается и о предоставлении его органам управления. Такое положение вещей и отсутствие определенных норм, санкционируя порядок, перешедший от прежней практики - qui tacet, approbat - представляет собой известное неудобство, так как дает повод для смешения действий Верховного управления и законодательства.

Если мы присмотримся к актам, издаваемым в порядке Верховного управления, то увидим, что важное значение такого рода постановлений безусловно выделяет их из общей сферы действия подчиненных властей. Постановления, подобно указанным, не могут быть восприняты западными конституциями, признающими, в отношениях законодательной и исполнительной властей, принцип do, ut des, а потому проявляющими в наложении руки на кошелек известные права на подчинение себе исполнительной власти. Такое положение властей имеет то значение, что оно подчеркивает полное отделение у нас органов законодательных и исполнительных, причем последние подчиняются не законодательной власти в ее целом, а лишь главе ее, объединяющей в себе все стихии государственного властвования, у которой они черпают и свою власть, и свои полномочия; вместе с тем эта Верховная власть предоставив правительству, в случае неправильной работы в сложном законодательном механизме, полномочия поддерживать и развивать государственную жизнь, признала для русской конституции более пригодным принципы практичности и целесообразности, чем теоретических построений, приводящих в странах с теми конституциями, которые построены на компромиссах, в минуту распрей между властью правящей и законодательной к такому образу действий, на который указывал в речи 27 января 1863 года Бисмарк: "Я утверждаю, что жизнь государства не может остановиться, а потому тот, в чьих руках власть, вынужден, при конфликте, пользоваться ею".

После кратких общих слов о компетенции Верховного управления было бы весьма уместным сказать несколько слов об органах, ныне участвующих в Верховном управлении.

Мы уже перечисляли выше те учреждения, которые помогают монарху в осуществлении им Верховного управления, видели и действия некоторых из них. Подавая, таким образом, совет монарху, эти органы не всегда могут действовать единообразно. Тут возможны положения Совета министров, Военного и Адмиралтейств-Советов, мемории департамента Государственного Совета, положения Комитета финансов, наконец, отдельные доклады министров или главноуправляющих. Причем в этой последней области министры Двора и иностранных дел, а также военный и морской имеют особое положение*.

______________________

* Учреждения Совета министров, статья 16. Дела, относящиеся до ведомства Императорского Двора и Уделов, государственной обороны и внешней политики, вносятся в Совет министров, когда последует на то Высочайшее повеление, или когда начальники подлежащих ведомств признают сие необходимым, или же когда упомянутые дела касаются других ведомств.

______________________

Несмотря на то что у нас имеется, по-видимому, один орган, объединяющий всю административную деятельность, - Совет министров, нельзя, однако, не признать у нас разделение дел Верховного управления на советские и внесоветские. В этой области, несмотря на доминирующее влияние Совета министров, сохранилось, в некоторой степени, и самостоятельное действие отдельных министров. Когда в 1905 году* была признана необходимость объединения действия министерств по отношению к законодательным органам, в виде установления известного подобия западного кабинета, то мера эта и получила осуществление в указе 19 октября 1905 года, в котором говорится, что "в целях вящего объединения, необходимость коего вызывается также предстоящими министрами и главноуправляющим отдельными частями, с образованием Государственной Думы, новыми обязанностями, признали Мы за благо установить соответственные требованию времени меры к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений". Из этого видно, что указ 19 октября имел задачей установить известное общее объединение действий различных министерств, на что указывалось уже в заседаниях Комитета министров по исполнению указа 12 декабря 1904 года. Вот что говорит по этому поводу барон Нольде** в своей статье о Совете министров: "То обстоятельство, что права Совета министров состоят из обязанностей министров, отражается и на отношениях между монархом и Советом. Раз монарх управляет при посредстве министров и раз министры в осуществлении этого содействия связаны полномочиями Совета, то косвенно, рефлекторно, монарх оказывается не юридически, но фактически ограниченным этими полномочиями Совета". Барон Нольде в указанных словах, говоря о правах Совета министров по отношению к монарху, имеет в виду западноевропейские кабинеты, где они пользуются известными правами по отношению к Верховной власти и где известные решения могут быть приняты лишь по одобрении их кабинетом. Так, например, § 1 австрийского закона 5 мая 1869 года - о порядке приостановления конституционных гарантий - допускает применение этой меры на основании решения всего министерства, одобренного императором. Наш закон не установил каких бы то ни было прав Совета по отношению к монарху. Акт, установивший его деятельность, достиг трех целей:

______________________

* Совет министров как учреждение существовало с середины XIX века, но фактически он собирался весьма редко. Его учреждение 12 ноября 1861 года говорит о цели его существования: "дабы соблюсти общую систему и единство действий всех министерств и главных управлений". Мысль о его образовании возникла в 1857 году у графа Блудова, причем первоначальное учреждение его было редактировано Императором Александром II
** Нольде Б.Э. Очерки русского конституционного права. Ч. II. С. 121.

______________________

1) он объединил министерства в одно правительство по отношению к законодательным органам; вот почему все вопросы ведомства, не подчиненного в своей деятельности Совету, как, например, Министерство иностранных дел, в тех отношениях, которые касаются общих законодательных вопросов, например, бюджет, входят с предварительными представлениями в Совет министров*; 2) установил такой орган, который мог бы быть ближайшим советником монарха, подать совет монарху в делах Верховного управления; 3) он наделял этот орган известными правами, которые дали ему власть разрешать известные вопросы, в силу своего собственного авторитета, как меру, одобренную коллегией лиц, из которых каждый наделен широкими правами и полномочиями.

Эти последние права довольно оригинальны. Входя в Совет с представлением о разрешении известного мероприятия, министр испрашивает его у коллегии равных себе, а в том числе и самого себя, то есть, говоря иными словами, сила решений этого органа основывается на сумме предоставленных министрам полномочий, Указ 19 октября 1905 года создал в России новое учреждение, хотя и известное ранее законодательству, но не имевшее характера, правильно действующего. Совет министров является новым учреждением, положение и компетенция которого, с одной стороны, как преемника бывшего частью административного, частью вспомогательно-законодательного органа - Комитета министров, а с другой - наделенного известными определенными функциями, обращает его в некоторое вылитое в определенные формы учреждение, с определенно присвоенными ему правами. Этой определенностью своей компетенции Совет министров отличается от западноевропейских кабинетов, где они имеют характер установления политического, а не административного. Чтобы ярче указать характер нашего Совета министров, мы сравним отношения его к монарху с отношением прообраза западных министерств - английского кабинета - к королю. Английский кабинет, не установленный никакими нормами закона, есть коллегия "слуг короля", приглашенных королем, в силу установившейся практики, из числа членов палат. Эта коллегия имеет свои закрытые заседания, принимаемые на которых решения сообщаются королю премьер-министром как одно единогласное мнение кабинета, без всякого указания на особые мнения**.

______________________

* Если мы обратимся к тому времени, когда новый объединенный орган правительства - Совет министров - работал рядом с одной палатой прежнего устройства - Государственным Советом, то есть в конце 1905 года и начале 1906 года, то мы увидим, что важнейшие мероприятия, по обсуждении в Совете министров, направлялись, в форме коллективного мнения правительства, с согласия монарха, в Государственный Совет, Так, мы видим, например, указание в некоторых мнениях Государственного Совета на то, что вопрос был возбужден Советом министров: Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета 9 февраля 1906 года об ответственности за изготовление, приобретение, хранение, ношение и сбыт, без надлежащего разрешения, взрывчатых веществ и снарядов (Собрание узаконений. 1906. № 306); Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета 4 марта - временные правила об обществах и союзах (Собрание узаконений. 1906. № 308) и временные правила о публичных собраниях (там же, № 309).
** Когда Георг IV был недоволен признанием Каннингом независимости южно-американских республик, он обратился к лорду Ливерпулю с предложением изложить ему отдельные мнения членов кабинета, на что кабинет ответил, что представленное мнение королю было высказано единогласно. Королева Виктория в 1851 году указала письмом премьеру на то, что статс-секретарь по иностранным делам лорд Пальмерстон не ставит ее в известность о всех политических делах. Следствием этого явилась отставка Пальмерстона.

______________________

Суждения кабинета имеют внутреннее связующее начало. Но представленные королю мнения кабинета не имеют обязательной силы для нового министерства. Вместе с тем суждения кабинета не облекаются в форму известных письменных постановлений, которые имеют характер общеобязательных административных распоряжений. На континенте кабинеты министров имеют иногда определенные административные функции: например, законы австрийские и французские допускают прекращение конституционных гарантий лишь по утвержденному решению Совета министров, - но вообще мы затруднились бы привести много определенных указаний в западных конституциях о деятельности Совета министров. Можем привести, например, в данном отношении постановления французских конституций: статья 19 конституции 1870 года гласила, что министры совещаются в совете под председательством Императора. По статье 7 настоящей конституции Совет министров, в период между выбытием одного президента и избранием другого, облекается исполнительной властью*.

______________________

* Упоминается о декрете Совета министров еще в статье 4 закона 25 февраля 1875 года и статье 12 закона 16 июля 1875 года.

______________________

Вообще же по всем конституциям мы увидим не деятельность Совета министров, но единомышленное, солидарное мнение министров; возьмем для примера аналогичную нашей статье 87 - статью 14 австрийского основного закона 21 декабря 1867 года; она требует подписи императорского указа, имеющего силу временного закона, всеми министрами. Наша статья 87 говорит, что Совет министров представляет непосредственно Государю Императору "об издании законодательной меры". Таким образом, в данном случае в австрийской, и вообще в западноевропейской практике центр тяжести лежит в солидарном взгляде правительства на принятый вопрос; у нас этого нет: Совет подает свое мнение, но у него в противовес английской практике, где король знает лишь одно мнение кабинета, могут быть несколько мнений, и решение спорного вопроса принадлежит в этом случае Государю Императору*.

______________________

* Статья 18 учреждения Совета министров: "Если по делам, рассмотренным в Совете министров, не состоялось единогласного заключения, то на дальнейшее направление их председатель Совета испрашивает указаний Императорского Величества".

______________________

Таким образом, наш Совет министров сохранил, в некоторой степени, прежнюю систему министерского управления покрывать свои решения Высочайшей санкцией, а не принимать на себя всецело ответственность за свои решения, как это мы видим в западноевропейской практике, в тех случаях, когда акт будет издан в порядке Верховного управления. Это положение приводит нас к вопросу о надзоре за советами, издаваемыми в порядке этого управления. Статья 108 основных законов говорит о праве законодательных органов - "обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными". По поводу этого Palme делает вывод, что запросу, со стороны палат, акты Верховного управления не подлежат, а потому контроль палат не распространяется на Совет министров, департаменты Государственного Совета, Комитет финансов, Военный и Адмиралтейств- Советы и другие органы Верховного управления, как неподчиненные Сенату. На эту же точку зрения становились при запросе в Государственный Совет об издании, в порядке статьи 87, закона о земстве в шести западных губерниях 1 апреля 1911 года председатель Совета министров П.А. Столыпин, министр юстиции И.Г. Щегловитов и член Государственного Совета В.Ф. Дейтрих. Высказывая такую мысль, председатель Совета, вместе с тем принимая сделанный ему со стороны палаты запрос, говорил: "Если в этом деянии правительства была бы найдена какая-либо незакономерность, какое-либо нарушение основных законов, то ответственность за это всецело лежит на мне, как на лице, представившем этот акт от имени Совета министров на утверждение Государя Императора и утаившем уклонение его от истинного смысла закона". Таким образом, ответ этот являлся обусловленным отношением министра к законодательным органам, не желавшего брать на себя моральный упрек со стороны представительных органов в незакономерном деянии, отвечавшего не за Совет министров, но за свое собственное контрассигнирование, на основании статьи 215 учреждения министерств.

Помимо Совета министров, играющего такую серьезную роль в делах Верховного управления, имеются еще специальные органы Верховного управления, которые, состоя при верхней законодательной палате, несут специальные обязанности.

Эти учреждения, ведающие дела высшего государственного характера и состоящие из членов законодательной палаты, по назначению, должны были бы быть рассмотрены нами в связи с законодательными органами, однако их характер органов Верховного управления заставляет нас взглянуть на них в настоящем месте, Таких учреждений при Государственном Совете четыре - два департамента и два особых присутствия. По своему характеру они являются пережитком того старого Государственного Совета, когда дела, прежде обсуждения их в общем собрании, поступали в департаменты Совета и нередко решались там в окончательном виде. В делах законодательного характера они ныне заменены комиссиями Совета, а дела административного характера этих прежних департаментов, а равно и бывшего соединенного присутствия Комитета министров и департамента Государственной Экономии и сосредоточены в этих учреждениях. Компетенции первого и второго департамента определены статьями 68 и 69 учреждения Государственного Совета*.

______________________

* К ведению первого Департамента относятся: дела об учреждении заповедных имений, об утверждении в почетных достоинствах и передаче фамилий и титулов, некоторые дела, поступающие из Сената, на основании его учреждения, об ответственности членов Государственного Совета и Государственной Думы и высших должностных лиц об изменении цели пожертвования имущества, в случае невозможности исполнить волю жертвователя. Второй Департамент ведает: кассовый отчет министра финансов, годовые отчеты Государственного банка и Государственных сберегательных касс, Дворянского и Крестьянского Поземельных банков, Петербургской и Московской Ссудных Казен, дела о разрешении постройки частных железных дорог без ассигнования средств из казны, об образовании и отводе участков казенной земли и другое.

______________________

Дела в департаменты поступают от министров и главноуправляющих, чем, так сказать, указывается на высшее административное значение этих учреждений, конкурирующих в этом отношении с таким административным органом, как Совет министров, с той лишь разницей, что решение департамента, как учреждения, соединенного с законодательной палатой, не может быть предметом запроса со стороны законодательных органов, и запрос может быть сделан лишь министру, внесшему туда дело на рассмотрение. Вопрос о положении этих учреждений еще не разработан в нашей юридической литературе, хотя уже и дал место продолжительным спорам в государственной Думе. Споры эти касались гарантий правительством облигаций, выпускаемых обществами, строящими железные дороги, выразились в запросе министру финансов, внесшему дело этого рода во второй департамент Государственного Совета, о нарушении им статьи 69 учреждений Государственного Совета*, и показали полную неопределенность положения этих учреждений. Особых присутствий при Государственном Совете два. Одно для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего Сената, другое - по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев. Дела в этих присутствиях, равно как и департаментах, не решаются самостоятельно, а поступают на Высочайшее утверждение, чем им придается характер Верховного управления. Присутствие по жалобам на определения департаментов Совета имеет роль как бы совещательного органа, который высказывает свое мнение по тем жалобам на определение департаментов Сената, которые, согласно статье 217 учреждения Сената, направляются на Высочайшее имя через канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений, главноуправляющий которой уже и вносит их на рассмотрение особого присутствия. Присутствие, не разрешая дела по существу, как вопроса чисто судебного, передает, если находит изложенные в жалобе основания заслуживающими уважения, на рассмотрение общего собрания Сената (статья 218 учреждения Сената), представляя свои заключения и отдельные мнения на усмотрение Государя Императора.

______________________

* См. Стенографический отчет Государственной Думы 3-го созыва сессии II, заседания 26 (3 декабря 1908 года), 70 (5 марта 1909 года) и 110 (8 мая 1909 года). В этих дебатах министр финансов ссылался на то, что указ 23 апреля 1906 года, упраздняя Комитет министров, передал дела Комитета министров и Соединенного Присутствия Комитета министров и департамента Государственной Экономии, где ведались дела железнодорожного строительства, в департаменты Государственного Совета. При обсуждении этого запроса член Думы Замысловский сказал: "Говоря о незакономерных действиях министра финансов, вы в то же самое время констатируете и незакономерные действия второго департамента Государственного Совета, а, по-моему, это немыслимо, ибо здесь констатировать незакономерные действия тех членов законодательной Палаты, которые призваны к сотрудничеству с вами в законодательной Палате, никоим образом не приходится". На это члены Думы Шингарев и князь Тенишев возражали, что запрос направлен не к департаменту, а к министру, внесшему это дело на его рассмотрение, вопреки статье 69 учреждений Государственного Совета, которое не упоминает о гарантиях правительства в железнодорожном строительстве. На самом деле вопрос этот в законодательстве остается открытым, относящиеся к железнодорожному строительству две статьи не упоминают о правительственных гарантиях: пункт 5 статьи 31 учреждений Государственной Думы относит к ведению Думы "дела о постройках железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет", а статья 69 учреждений Государственного Совета пункт 6 к ведению второго департамента относит: "Дела о разрешении постройки частных железных дорог, если не требуется ассигнования средств из казны, а равно дела об устройстве подъездных путей в тех случаях, когда для сего требуется Высочайшее разрешение" См. также: профессор Озеров И.А. Основы финансовой науки. Выпуск 2. М„ 1908. С. 41, 42.

______________________

Ведению другого присутствия, ведущему свое существование с 20 февраля 1906 года, подлежат дела о принудительном отчуждении недвижимых имуществ, временном их занятии, и установлении права участия в пользовании ими для государственной или общественной пользы, а также дела о вознаграждении частных лиц за имущества, отчуждаемые ими временно и занимаемые для государственной или общественной пользы. Повеления об отчуждении таких имуществ и о вознаграждении владельцев издаются в форме именных указов, за собственноручным Его Императорского Величества подписанием, что, по старым основным законам, означало осуществление этой меры в законодательной форме, а ныне в форме акта Верховного управления, чем такой серьезный вопрос, как вопрос об экспроприации, изымается из компетенции законодательных органов, и изъятие из общего Положения статьи 77 основных законов о неприкосновенности собственности допускается в порядке управления Верховного. Равным же образом и мемории департаментов Государственного Совета, получая утверждение Государя Императора, является ныне актом Верховного управления.

После всего изложенного мы не можем не остановить нашего внимания на чрезвычайных актах управления, по форме административных, а по содержанию законодательных, на издании, в порядке Верховного управления, актов, требующих, по своему существу и по точному смыслу основных законов, разрешения в порядке законодательном. Говоря об этом, мы имеем в виду статью 87 наших основных законов, предоставляющую Совету министров, в случае неотложности дела, требующего рассмотрения в порядке законодательном, при отсутствии налицо законодательных палат, представлять о нем Государю Императору непосредственно. Вот что говорит редакция этой статьи: "Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет министров представляет о ней Государю Императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменения ни в основные государственные законы, ни в учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную Думу, в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы, соответствующий принятой мере законопроект или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет". Вопрос об этой статье разобран в специальных монографиях довольно подробно и основательно бароном Б. Нольде, а также Я. Магазинером*.

______________________

* Известия Санкт-Петербургского Политехнического института. 1907. Т. VIII. Барон Б.Э. Нольде. Очерки русского конституционного права; Магазинер Я. Чрезвычайно-указное право в России. 1911.

______________________

Нельзя не отметить, что вопрос об этой статье имеет значение более политическое, чем юридическое. Мы не будем здесь входить в разбор сочинений названных авторов, а постараемся, со своей стороны, указать, какое положение, по нашему мнению, эта статья, возбуждающая много толков, занимает в общей системе законодательного и административного строя. Мысль, вложенная в эту статью, мысль об издании временных законодательных постановлений, в отсутствие законодательных палат, органами управления не представляет собой вообще оригинальности в области основных законов, так как хорошо известна многим конституциям: французской хартии 1814 года, вюртембергской, гессенской, баденской, болгарской, датской, прусской, саксонской, турецкой, черногорской, японской, австрийской и некоторым другим. Я. Магазинер в своем сочинении приводит постановления 28 конституций, говорящих о таком праве. Статья 87 не предоставляет Совету министров законодательной власти, так как это противоречило бы и статье 86 основных законов, и статье 12 учреждения Совета министров, и статье 161 учреждения министерств, она и не называет издаваемых, на основании ее, постановлений именем закона, хотя бы временного, а присваивает им термин "мер", требующих рассмотрения в порядке законодательном. По своему характеру и форме издания это есть своего рода акты Верховного управления, отличающиеся от общего их типа тем, что они имеют характер не постоянных велений, а провизорных норм и, касаясь вопросов, подлежащих обсуждению в порядке законодательном, лишь в этом порядке и могут приобрести постоянную обязательную силу. Наука присваивает им наименование временных законов или чрезвычайных указов, кажется, что последнее наименование им подходит более, так как, в сущности, такие меры являются, с внешней стороны, временными административными распоряжениями, изданными в порядке Верховного управления, с материальным содержанием законодательного веления. Из списка изданных, в порядке статьи 87, постановлений мы видим, что они изданы в форме актов управления или в виде Высочайше утвержденных положений Совета министров, или указа Правительствующему Сенату*, причем Высочайшая санкция на таких актах следует не в формуле санкции закона - "быть по сему", а в * Сборник постановлений, изданных в порядке статьи 87 основных законов. Издание Государственной Канцелярии. 1907. 277 форме общей для всех - всеподданнейших докладов, коими испрашивается какое-либо Высочайшее разрешение утверждения. Такого рода принятие министрами чрезвычайных мер, помимо законодательного порядка, предоставлялось им и до издания 87 статьи. Комитет министров, обсуждавший вопрос о порядке выполнения пункта первого Высочайшего указа 12 декабря 1904 года, соглашаясь с мнением д. т. с. Герарда, признавал желательным, чтобы министры, если бы оказалась надобность придать принимаемым ими в чрезвычайных обстоятельствах мерах (учреждения мин. статьи 158 и 314) обязательную силу на более или менее продолжительное время, обязывались безотлагательно представлять об издании временных для сего правил или постоянного закона в установленном порядке. То же мы читаем и в Высочайше утвержденном мнении Государственного Совета 5 июня 1905 года. Таким образом, статья 87 выросла, до известной степени, на почве тех полномочий, которые предоставлялись отдельным министрам, или тех прав, которые принадлежали бывшему Комитету министров. Из смысла статьи 87 можно убедиться, что принимаемые, на основании ее, меры и есть, в сущности, эти прежние административные чрезвычайные постановления, которые для постоянной своей силы нуждаются в законодательном их рассмотрении. Статья 87 говорит, что действие изданной, в силу ее, "меры прекращается, если подлежащим министром и главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную Думу, в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы, соответствующий принятой мере законопроект, или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет". Таким образом, эти прежние чрезвычайные полномочия изменились в связи с объединением правительства в лице одного органа - Совета министров - и с реформами законодательного порядка, и дали развитие деятельности власти управления в смысле, указанном статьей 87. И теперь в тех случаях, когда, при отсутствии в сборе законодательных палат, является необходимым для правильного течения государственной жизни принятие какой-либо меры, подлежащей рассмотрению в порядке законодательном, то Совет министров, считая желательным издание такого рода мероприятия, испрашивает на это согласие монарха, который, дозволяя приведение его в действие на основании статьи 87, этим самым указывает, что, признавая в данный момент осуществление этой меры неотложным, желает, чтобы эта мера, по миновании в ней надобности, прекратила свою силу, или чтобы, в случае обращения ее в постоянную, он мог выслушать по этому вопросу мнение Думы и Совета. Всматриваясь в сущность этого положения и в постановления иных конституций, мы можем увидать различные оттенки. Большинство конституций немецких государств, говорящих о чрезвычайно-указном праве, указывают на предоставление этого права именно главе государства, а не правительству; например § 88 саксонской - король издает указы, которые по природе своей подлежат обсуждению сословий, но которых настоятельно требуют интересы государственного блага и преходящая цель которых, благодаря промедлению, могла бы утратить всякое значение. Такое указание на инициативу в области издания указа, на активное действие главы государства, изложенное в подобной или похожей редакции, мы увидим в § 66 баденской конституции, в § 88 - вюртембергской, в § 73 - гессенской, § 25 - датской, § 27 - черногорской, § 8 - японской и других. Ближе всего к нам подходит постановление турецкой конституции 1876 года, которая (§ 36) говорит, что в чрезвычайных обстоятельствах министры могут издавать временные распоряжения, и поскольку последние согласны с конституционными постановлениями, и санкционированы императорским ираде, они имеют временную силу закона, впредь до последующего одобрения палатой депутатов. Наша статья 87 точно также говорит о временных мерах, принимаемых Советом министров с утверждения Государя, а не специально об указной деятельности монарха*.

______________________

* Ср. Палиенко Н.И. Основные законы и формы правления в России. 1910. С. 66.

______________________ В то время, как по приведенным постановлениям конституций выдвигается специальное указное право главы государства, наша 87 статья (равно как и 36 турецкой конституции), говорит об особой специальной функции Совета министров, об его в этой области правах и ограничении их. Сопоставляя статью 87 с другими соответствующими ей в иных конституциях, мы видим, что там изданный чрезвычайный указ вносится весь целиком на рассмотрение палат*.

______________________

* Например, § 60 прусской. Эти указы должны быть предложены на одобрение палат, как только они соберутся. § 38 баварской. Такие указы должны быть предложены ближайшему собранию ландтага. § 47 болгарской. Эти указы подлежат принятию первого затем созванного народного собрания.

______________________

У нас положение иное. Мера, принятая на основании статьи 87, по существу своему, как акт Верховного управления, не подлежит ближайшему контролю, и лишь лицо, контрассигнировавшее этот акт, несет за него ответственность. Вот почему мы не согласны с мнением господина Магазинера, считающего излишней скрепу, раз есть указание в тексте акта на статью 87; в этой скрепе и есть именно гарантия правильности и целесообразности принятой меры*.

______________________

* Ср. приведенные на с. 272 слова П.А. Столыпина.

______________________

Статья 87 заключает в себе собственно два момента. Во-первых, мера, принятая в порядке Верховного управления, которая сама по себе, как таковая, должна быть приведена в действие, за нее несет ответственность контрассигнировавшее акт лицо, действие ее прекращается само по себе при указанных в статье условиях; в противном же случае она продолжает действовать наравне с законом, и законодательные органы ее, как таковую, фактически не могут отменить. Так, например, указ 9 ноября 1906 года об улучшении крестьянского землепользования буквально действовал 3,5 года, пока не был заменен соответствующим указу законом 14 июня 1910 года. Однако если эта мера может быть отменена, как таковая, лишь тем путем, каким возникла, до замены ее соответствующим законом, или умереть естественной законной смертью, то гарантией против пользования ее является шаткость устанавливаемых ею норм, краткое их существование. По точному смыслу статья 87, на рассмотрение Государственной Думы вносится не самый изданный в этом порядке акт, как говорится в других конституциях, так как это явилось бы контролем акта Верховного управления, а "соответствующий законопроект", который имеет задачею продолжить существующее действие предпринятой меры - это вторая сторона статьи 87. Этот взгляд на особенность статьи 87 разделяет в указанном сочинении барон Б. Нольде. В том же виде он был высказан и министром юстиции И.Г. Щегловитовым в Государственной Думе*.

______________________

* В этой статье (87) говорится о законопроектах, вносимых по поводу изданных мер, законопроектах, "соответствующих" (таково буквальное выражение статьи 87 основных законов) принятым мерам. Отсюда, по мнению моему, следует, что прежде всего правительство, вносящее законопроекты, имеет право в законопроекте сделать те или другие отступления от меры, которая была издана в порядке статьи 87, заботясь лишь о том, чтобы законопроект соответствовал изданной, в порядке статьи 87 основных законов, мере в своем существе (заседание 21 мая 1907 года стенографический отчет II Государственной Думы, сессия II, заседание 43. С. 883-884).

______________________

Представление законопроекта в Государственную Думу не имеет никакого специального значения, а является общим правилом приоритета думского рассмотрения для министерского проекта. Попадая на рассмотрение законодательных палат, такой законопроект ничем не отличается от других, но, отвергнутый, он влечет и прекращение действия той меры, которая, будучи принята на основании статьи 87, сохраняла свое действие и при наличии заседаний Государственной Думы, причем последняя не могла внести каких-либо частичных поправок в действовавшую меру. Обе законодательные палаты, то есть Государственная Дума и Государственный Совет, могут парализовать действие такой меры, приняв закон, прекращающий существование принятой меры, или отвергнув внесенный правительством "соответствующий" законопроект; других способов прекратить действие такой меры палаты не имеют*.

______________________

* Мы не можем согласиться с мнением Я. Магазинера, что одна Государственная Дума, по собственной инициативе, может отменить чрезвычайный указ. Господин Магазинер (с. 125) ссылается на решение этого вопроса Государственной Думой 2-го созыва, когда ею (17 апреля 1907 года) был решен вопрос об отмене военно-полевых судов, отклоненный затем Государственным Советом. Самый этот факт отклонения Советом говорит против приведенного мнения. Инициатива самостоятельной отмены чрезвычайного указа у Государственной Думы безусловно существует, но приведение этой мысли в осуществление возможно лишь в общем законодательном порядке, то есть при наличии согласия всех трех частей законодательной власти.

______________________

Примером этого может служить вопрос о введении земства в шести западных губерниях, в порядке статьи 87, 14 марта 1911 года. Положение это, принятое государственной Думой и отвергнутое Государственным Советом, было введено в действие на основании статьи 87 в течение трехдневного перерыва заседаний законодательных палат. Будучи введено в действие, оно продолжало функционировать в течение последовавших двух месяцев заседаний палат, причем последние, несмотря на явное несочувствие этому мероприятию, выразившемуся в запросе председателю Совета министров, не могли сделать никакой поправки во введенном положении. Мы не можем согласиться, по отношению к нашей конституции, с высказанным Я. Магазинером положением, что чрезвычайно-указные полномочия вверяются монарху конституцией, как главе власти законодательной, но осуществляются им в качестве главы власти исполнительной. Если этот взгляд выводится им из общего положения других конституций, то по нашей статье 87, прямо по форме издания распоряжений, подразумевается порядок Верховного управления, хотя по существу акты, изданные на основании этой статьи, отличаются от других актов Верховного управления в том, что в то время, как последние имеют твердую, постоянную силу, первые, как выражается барон Нольде, осуждены на смерть при самом издании как акты временные, являясь, таким образом, наиболее слабо обоснованными и развитыми ото всех других актов Верховного управления. Нанося, при своем создании, ущерб власти законодательной, так как, возникая исключительно в пределах ее компетенции, акты эти, при своем проведении в жизнь, не имеют никакой гарантии своей жизнеспособности, а поэтому могут быть восприняты лишь при разрешении неотложного случая, в твердом предположении, что принятые меры впоследствии не могут не быть зафиксированы в законодательные нормы законодательными палатами*.

______________________

* Подобное предположение о принятии палатами мер, изданных в порядке 87 статьи, было высказано П.А. Столыпиным в заседании Государственной Думы 16 ноября 1907 года относительно аграрных мероприятий.

______________________

Действие такого специального случая Верховного управления обусловлено наличием трех фактов: во-первых, неотложной необходимостью спешного разрешения вопроса исключительно законодательного характера; во-вторых, наличием чрезвычайных обстоятельств, вызывающих такую необходимость; в-третьих, прекращением, в момент возникновения такой необходимости, занятий Государственной Думы. Все эти три указанные фактора возбуждают известное толкование. Действительно, понятие неотложной необходимости и чрезвычайных обстоятельств весьма растяжимо и условно* и едва ли может быть ясно определено. Что же касается до выставленного в законе условия - о "прекращении занятий в Государственной Думе", - то ясного единого определенного понятия существа этого прекращения ни по нашей, ни по иным знающим институт чрезвычайных распоряжений конституциям мы не можем установить. Некоторые конституции ставят этот вопрос в зависимость от наличия сессии: черногорская § 75 конституция предусматривает издание в "промежутке между сессиями", японская § 8, - когда сессия закрыта; некоторые - от невозможности созыва для рассмотрения таких вопросов парламента; например, § 36 турецкой - "обстоятельства не позволяют собрать парламента", § 47 болгарской - "при невозможности созыва народного собрания"; другие выставляют отсутствие палат в еще более неопределенном виде; например, § 14 австрийской - "когда рейхсрат не в сборе"; § 63 прусской - "когда палаты не собраны", или § 25 датской - "Риксдаг не собран". Отсутствие в наших законах ясного подробного указания на техническую сторону функционирования наших законодательных органов, являясь существенным пробелом, дает основание к спорам и о понятии "прекращения занятий Государственной Думы". В то время, например, как барон Б. Нольде полагает, на основании статьи 87, что под прекращением занятий надо разуметь не только закрытие, но и приостановку сессии, Я. Магазинер, на основании статьи 87, говорящей о "прекращении занятий", и статья 99 - о "перерыве занятий в течении года", присваивает понятию перерыва занятий определенное значение отсрочки занятий в противоположность их прекращению. Подобное же разногласие мы можем встретить и в прениях в наших законодательных палатах**.

______________________

* Член Государственного Совета М.А. Стахович (заседание 2 апреля 1908 года) возражая против спешности, принятых, в порядке статьи 87 мер, говорил: "Измаил? Это положение длилось 30 лет, но непосредственно, почти пред созывом Думы и Государственного Совета, в конце 30 года, изменение вводится по статье 87. Амурская дорога предрешена в 1891 году, но прождавши 17 лет, все-таки несколько миллионов задатков выдают, в порядке статьи 87, перед самым созывом Думы". Член Государственной Думы П.Н. Милюков (заседание 31 октября 1908 года, речь об указе 9 ноября 1906 года): "Ведь товарищ министра, обсуждая вопрос о спешности и доказывая нам, что нельзя было допустить и минуты отсрочки, с другой стороны, дал великолепнейший материал против себя. Он нам сказал: "В первое время, пока население с ним освоилось, прошло несколько месяцев, в течение которых этот указ почти не применялся"".
** См., например, заседание Государственного Совета 1 апреля 1911 года, речи членов Государственного Совета Н.С. Таганцева, Д.Д. Гримма, В.Ф. Дейтриха и министра юстиции И.Г. Щегловитова о введении в действие земского положения, на основании статьи 87, в шести западных губерниях, во время приостановления на три дня заседаний законодательных органов.

______________________

Действие нашей статьи 87 и аналогичных с ней, допускающих вторжение со стороны власти административной в компетенции власти законодательной, слишком всегда и везде щепетильной по отношению к первой, несомненно отзывается болезненно на законодательных палатах, как покушение на их права, и особенно, конечно, там, где власть управления не подчинена всецело власти законодательной и вопрос об ответственности министров не находится в руках палат. Но если это право, право, могущее быть использовано часто и в политических целях, и имеет иногда угрозу по отношению к законодательным правам, то по нашим основным законам в самой же 87 статье находятся и гарантии против ее чрезмерного употребления. Пользование ею поставлено в столь условные рамки, что, создавая неуверенность в твердом существовании издаваемых, на этом основании, норм, оно едва ли часто может выходить за пределы мероприятий, не имеющих длительного характера.

Изложив эту картину, которую представляет собой действие у нас Верховного управления, следует немного познакомиться и с теоретическими выводами, освещающими несколько то самостоятельное положение власти управления, которое признано нашими основными законами.

Нельзя не согласиться с высказанным выше взглядом Коркунова, что понятие Верховного управления есть понятие весьма широкое, что этим словом можно назвать деятельность Верховной государственной власти, будь это единоличный орган или же коллегиальный, "В каждом государстве, - говорит он, - будет ли это монархия или республика, властвование проявляется не только в исполнении требований существующих законов, но также в издании новых законов в отмену старых и в разрешении вопросов, не определенных наперед законом. Это свободное, неопределенное в своем содержании раньше изданным законом осуществление властвования обусловлено не особенностью органов власти, а особенностью целей властвования и потому не зависит от той или другой формы правления"*.

______________________

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. II. С. 7.

______________________

Признавая такое широкое понимание Верховного управления, мы должны были бы согласиться с Энгельманом, относящим к нему издание новых законов, введения обложения и прочее. Такой взгляд был бы весьма правилен и логичен с точки зрения старой системы нашего властвования, когда не проводилось границ между различными формами его волеизъявления и функция Верховного (или, как говорит Энгельман, суверенного) управления являлась естественным проявлением единой, не разложенной на свои составные части Верховной самодержавной власти. Но Энгельман и Коркунов не отрицают наличия различия и в старом строе понятия законодательства и администрации. Это различие, с выделением определенных функций в ведение новых законодательных органов, должно было обрисоваться еще яснее. Права наших законодательных органов не так всеобъемлющи, как, например, права английского парламента, очерченный их круг деятельности оставляет широкое поле действия администрации, особенно в тех областях, в которых не требуется регулирующих норм закона, а нужны политические акты, преследующие культурные задачи, - в этих актах, по словам Коркунова, должна проявляться "функция творческая, свободная, подчиненная закону только в своих формах". Вот эти-то акты, необходимые в общеполитических и культурных целях, акты, не противоречащие общему смыслу Высочайше утвержденных и одобренных законодательными органами законов, акты, в которых власть Верховная управительная не аннулирует силы власти Верховной законодательной, но проявляет свою деятельность и заботы в целях развития благосостояния страны, акты, не входящие в компетенцию органов подчиненных, и составят сферу Верховного управления. Помимо сего, закон прямо рассматривает регулирование, в порядке Верховного управления, тех требующих законодательной нормировки вопросов, для которых не имеется налицо положительно изданных законов*.

______________________

* 174. (Учреждения министерства по продолжению 1908 года.) Где законы и учреждения недостаточны, или когда, по силе самых сих законов и учреждений, предмет требует Высочайшего разрешения или утверждения, там дела представляются на Высочайшее усмотрение чрез Совет министров. 175. Отсюда возникают два рода отношений министров к сим высшим установлениям:
1) к Правительствующему Сенату по делам исполнительным общим.
2) к Совету министров по делам, требующим особенного Высочайшего разрешения.

______________________

Было бы непоследовательно и не вполне исчерпывающим вопрос применять сюда одну лишь теорию о делегации законодательной власти в специальных случаях со стороны государственной власти. Эта теория об облечении главы государства в отдельных, точно определенных случаях правом издавать распоряжения с силою закона (verfassungsmassige Verordnungen), как правом делегированным, могла иметь место и успех во Франции по отношению к президенту, но она не применима к русскому монарху, к характеру октроированной конституции, ко всему историческому развитию понятия о нашей Верховной власти. Понятие делегации законодательной власти, как частичного самостоятельного ее применения в определенных случаях, нашло себе место у Лабанда в его "Staatsrecht des Deutschen Reiches". Французская школа юристов отчасти поддерживала и развивала этот взгляд (La Ferriere, La juridiction administrative; Moreau, Le reglement administratif), но затем, в лице Esmein, Berthelemy, Duguit, признала, что сообщение президенту прав по изданию в определенных случаях велений с нормами, подлежащими обсуждению в законодательном порядке, не есть перенесение на него законодательной власти, а лишь расширение его административных полномочий, а поэтому изданные им в этом случае акты подлежат проверке и контролю, как все вообще акты административные. Английская государственная практика, наоборот, несмотря на тонко развитую законодательную технику, прямо представляет Короне в Совете право законодательства и создания новых установлений в этом административном порядке для колоний, что напоминает несколько наше Верховное управление* в отдельном случае. Из такого взгляда на современную власть русского управления выходило бы, что власть, даровавшая основные законы, наделившая законодательными правами Государственную Думу и Совет, сама себе делегировала часть принадлежащего ей целого и что в будущем возможна делегация ей полномочий по отдельным вопросам. Положение нашей Верховной власти не дает возможности делать такие построения, а поэтому принципы Верховного управления покоятся не на делегации, а на разграничении функции государственной власти. Признавая, таким образом, действия Верховного управления в установленных случаях самостоятельными, направленными к установлению правильной работы правительственных органов, порядка и развития в государственной жизни, идущими рядом с велениями закона, мы не можем отказать иногда в настоящее время такого рода велениям, изданным в порядке Верховного управления, в силе закона, в материальном смысле. Такое воззрение, допускающее возникновение общеобязательных норм закона, помимо специальных органов, известно и науке права: например, Брунс** утверждает, что закон возникает всякий раз, когда кто-либо, имеющий на то власть, устанавливает объективную юридическую норму, регулирующую какие-либо отношения и обязательную для этих отношений. Однако, признав в актах Верховного управления наличие норм закона в материальном смысле, мы должны будем им отказать в этом наименовании по точному смыслу Высочайшего указа 23 апреля 1906 года, гласящего, что изданные новые основные законы дополнены постановлениями, "точнее разграничивающими область принадлежащей Нам нераздельно власти Верховного государственного управления от власти законодательной".

______________________

* Anson. Law and Custom. V. II. Р II. С. 61, 62, 65, 76. Статут 50, 51 Викт. предоставляет Короне "to establish law and institutions"...
** Bruns. Das heutige Remische Recht// Encyclopadia v. Holtzendorf. C. 436.

______________________

Таким образом, Верховное управление, охватившее прежде всю сферу проявления деятельности Верховной государственной власти, ныне обособилось и вылилось в самостоятельную форму, и хотя издаваемые в этом порядке акты и являются иногда, по своему содержанию, материальными законами, однако, с формальной стороны, они будут лишь актами власти управительной. Чтобы определить их характер и отличие от закона вообще, мы можем воспользоваться вечно юными определениями Сперанского. "Всякое повеление Верховной власти, - говорит он, - должно быть исполняемо, как закон. Но повеление от закона различается тем существенно, что предмет первого есть особенный, отдельный какой-либо случай, а предмет второго есть постановление общего правила, по коему надлежит поступать во всех случаях одного и того же рода. Повеление указует, как поступать в известном и определенном деле, а закон есть правило, как поступать всегда в делах сего рода". Вместе с тем, следуя приведенному нами выше мнению Зелигмана и Гарейса, мы можем добавить, что такие повеления, носящие характер материального акта, в одних определенных законом случаях сохраняют силу самостоятельного акта, не подлежащую какому-либо контролю или изменению со стороны законодательных учреждений; в других же, как, например, в каких-либо временных мерах, они, в связи с общим законодательным вопросом, могут стать предметом суждений и изменений в общезаконодательном порядке.

Входя в рассмотрение вопроса об отграничении понятия закона от акта административного, мы воспользуемся для сего определениями Л. фон Штейна, Борнгака и В. Ивановского, взгляды которых соответствуют принципам нашей конституции, а поэтому могут служить хорошими комментариями. Л. фон Штейн в своем сочинении "Handbuch der Verwaltungslehre" (с. 29-30), останавливаясь на вопросе отделения понятия закона от распоряжения, говорит: "Наряду с понятием закона возникает образование административного права, как права на издание самостоятельных распоряжений рядом с законом; это право, которое мы называем правом закономерных распоряжений, и является, в узком смысле, основанием всех остальных правовых норм в этой области. Это право издания распоряжений черпает только свое содержание в управлении, жизненные же его принципы лежат в конституции. Всякая конституция, которая не говорит ясно и подробно о существе и правовой силе распоряжений, вообще не выясняет одной из своих существенных основ и оставляет в стороне главнейший вопрос нашего времени о понятии и значении закономерных распоряжений без всякого выяснения их содержания"...

"Различные категории распоряжений выходят не только из понятия распоряжения, как такового, но и обусловливаются той функцией, которая принадлежит распоряжению в сфере государственной жизни, так как теперь ясно представляется, что распоряжение может быть издано не в силу лишь одного веления закона, но и вызвано жизненными обстоятельствами, которые должны быть регулированы законом. Оно не может поэтому иметь природу закона и быть простой покоящейся в самой себе длительного характера государственной волей, содержание которой обусловлено существованием однообразной природы вещей. Оно должно вступать в действие в полном сознании того, что оно обусловлено обстоятельствами, с ними оно изменяется и вместе с ними перерабатывается. Оно должно в этом процессе постепенного изменения идти навстречу различными формами своего изложения. Поэтому невозможно издавать распоряжения так, как издается закон, - должна существовать известная система форм, в которые они облекаются". Штейн признает существование трех таких форм: чрезвычайные распоряжения (Nothverordnung), исполнительные распоряжения (Vollziehungsverordnung) и административные распоряжения (Verwaltungsverordnung или provisorischen Gesetze). "Первая форма выступает там, где чрезвычайное обстоятельство делает невозможным проведение закона. Вторая есть обыкновенное приведение в исполнение веления закона. Третье административное распоряжение выступает там, где в делах управления, которые требуют для своего урегулирования законодательных норм, последних налицо не имеется, и воля исполнительной власти должна заступить вместо законодательной. Оно пользуется, как государственная воля, стоящая на месте закона, полнотой силы закона, но ошибочно называть его временным законом, так как оно есть лишь распоряжение. Обыкновенно бывает, что содержание его делается предметом закона, но из этого еще не следует, что до той поры, пока налицо такого закона нет, оно не пользуется такою же силой, как и закон".

Борнгак, касаясь понятия административного распоряжения, говорит: "Что составляет собственно предмет королевского управления, можно лишь определить с отрицательной стороны - это именно все то, что не входит в компетенцию законодательства, так как закон является ограничением свободной административной деятельности. Это положение имеет силу и по отношению к тем правовым нормам, которые издаются в силу королевского права на издание распоряжений. В порядке королевского распоряжения могут быть изданы все те правовые нормы, которые не отнесены к предметам законодательства"*.

______________________

* Bornhaak. Preus. Staatsrecht. T. I. С. 437.

______________________

В. Ивановский, признавая у нас, в определенных случаях, применение в формах Верховного управления делегации законодательной власти, вместе с тем говорит: "Некоторые распоряжения, по обязательной силе, ничем не отличаются от законов, таковы исключительные распоряжения (Nothverordnungen), издаваемые административными органами в каких-либо исключительных или крайних случаях и затрагивающие такие права, которые находятся под защитою закона, или создающие новые права и соответствующие им обязанности, или устанавливающие вообще то, что не предусмотрено законом или отменяющие какие-либо законы. Такие распоряжения временны, оправдываются исключительными условиями и должны быть рано или поздно санкционированы органом верховной государственной власти. Случаи издания такого рода распоряжений должны быть, по возможности, точно определены законом"*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник русского государственного права. С. 405.

______________________

"Наконец, есть еще одна категория распоряжений, по содержанию своему весьма близко подходящих к законам; это так называемые закономерные распоряжения (verfassungsmassige Verordnungen), издаваемые главою государства и министрами под их ответственность и устанавливающие не только те или другие административные нормы и правила деятельности установлений, но и права с соответствующими им обязанностями. Эта последняя категория распоряжений есть явление сравнительно нового времени, возникшее, во всяком случае, не ранее установления в западноевропейских государствах конституционной монархии. Конституционное устройство, характеризующееся особой организацией Верховной власти, принесло с собой новый, сравнительно с прежним временем, процесс установления законов, при помощи участия в этом процессе народного представительства и главы государства. Но глава государства, являющийся в конституционных странах в то же время и главою исполнения, получил право самостоятельно издавать распоряжения вышеуказанного характера под ответственность министров, если бы эти распоряжения противоречили конституции или клонились к явному ущербу для государства. Подобное же право в конституционных государствах принадлежит и самим министрам, как непосредственно зависящим от главы исполнения. Основанием для существования этой категории распоряжений является сама государственная жизнь с ее многообразными проявлениями, с ее бесчисленными потребностями и отношениями; все это разнообразие проявлений государственной жизни, находящееся притом же в непрерывном процессе видоизменения условий существования, не может быть, хотя бы приблизительно, предусмотрено и регулировано законодательством. Орган Верховной власти, при помощи законодательства, устанавливает лишь основные, следовательно, наиболее существенные правоотношения, не имея возможности касаться явлений сравнительно второстепенного значения и предоставляя право регулирования этих явлений и отношений как главе государства, так и его агентам под их ответственностью пред народным представительством. Без существования таких закономерных распоряжений развитие современных государств было бы немыслимо; предоставить регулирование и определение всех явлений государственной жизни законодательству - значило бы обречь эту жизнь на постоянный застой и, в конечном результате, - упадок. Таким образом, рассматриваемая категория распоряжений в материальном отношении, то есть по своему содержанию, может ничем не отличаться от законов. Но если бы установление и определение всякого рода отношений без всяких ограничений могло служить предметом распоряжений, то между ними и законами, в материальном отношении, не было бы уже никакого различия, и административные органы государства явились бы в то же время и законодательными, а вместе с тем, следовательно, были бы уничтожены и те гарантии гражданской свободы, которые установлены политическим строем конституционных государств. Ввиду этого должна быть отыскана резкая демаркационная линия между законами и рассматриваемой категорией распоряжений. С формальной стороны сделать разграничение между законом и распоряжениями весьма легко, поскольку дело идет о государствах конституционных. Законами являются все те юридические нормы, которые исходят от органов государственной власти, то есть которые рассмотрены и установлены представительными учреждениями и утверждены главою государства. Таким образом, юридические нормы, установленные главою государства, без рассмотрения и принятия их палатами не будут иметь значения законов, но только правительственных распоряжений"*. Данные выше определения ученых юристов освещают нам положение нашего управления и основные черты его применения. Чтобы дополнить их определения существа нашего Верховного управления, необходимо иметь всегда в виду, что наши основные законы последовательно проводят разграничение между компетенциями власти законодательной и власти Верховного управления. Вслед за этим возникает еще один вопрос: каковы же свойства актов Верховного управления и в чем заключается их отличие от других актов управления? Во-первых, самостоятельность и независимость их, основанная на разделении компетенции власти законодательной и Верховного управления. Во-вторых, издание их по совету существующих для сего органов. Обязательность этого положения в основных законах не указана, но существование, с одной стороны, органов Верховного управления, не подчиненных Сенату (статья 1 учреждения Правительствующего Сената), а с другой стороны, различие, устанавливаемое статьей 24 основных законов между указами и повелениями, Государем Императором издаваемыми "Им непосредственно" или "в порядке Верховного управления", указывает на участие в этих вопросах известных органов. И фактически мы видим, что акты Верховного управления даже в тех случаях, где нет ясного указания закона, издаются по совету подлежащих органов. Например, статья 15 основных законов, говорящая, что "Государь Император объявляет местности на военном или исключительном положении", не упоминающая, подобно статье 3 французского закона 1849 года, об осадном положении, о соучастии Совета министров, фактически применяется по совету Совета министров, что мы можем видеть из соответствующих указов Сенату. В-третьих, их особое значение, равенство по силе законодательным актам в смысле обязательности для подчиненных органов. Это вполне понятно, так как власти подчиненного управления, как говорит статья 10 основных законов, вверяется лишь определенная степень власти от Государя Императора, вот почему для этой власти, власти в строгом смысле исполнительной, обязательно точное и беспрекословное исполнение велений актов Верховной власти, без различия их издания, в форме ли Высочайше утвержденных законов или повелений в порядке Верховного управления.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник русского государственного права. С. 138 - 139.

______________________

Все изложенное нами действие Верховного управления, в котором проявляется, в большей или меньшей степени, непосредственное участие монарха в делах управления, представляет особую черту нашей конституции, явившуюся естественным следствием прежней нашей смешанной законодательно-административной системы управления.

Б. Управление подчиненное

Помимо рассмотренного нами управления Верховного, наши законы знают еще другую власть управления - управление подчиненное, "в делах которого определенная степень власти вверяется от Государя Императора, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям" (статья 10 основных законов). Этой второстепенной власти управления было бы правильно и справедливо присвоить общераспространенный термин власти исполнительной. Назвать же всю власть, именуемую основными законами властью управления, властью исполнительной, как это говорят западные конституции (см. статьи 29 бельгийской, 12 болгарской, 3 венгерской, 27 греческой, 5 итальянской, 55 нидерландской, 3 норвежской, 75 португальской, 45 прусской, 38 сербской), по которым главе государства присваивается наименование носителя исполнительной власти, было бы, как это мы и видели, несоответствующим фактическому положению вещей. Действительно, статья 152 учреждения министерства говорит, что, "в порядке государственных сил, министерства представляют установление, посредством коего Верховная исполнительная власть действует на все части управления", но это положение, ведущее свое начало от графа Сперанского, отражало его определение русского монарха как "единого законодателя, судию и исполнителя своих законов", и ныне оно может иметь отношение к понятию управления подчиненного, но не ко всему понятию управления. Это отношение и воспроизводится в цитированной только что второй части статьи 10 основных законов, стоящей в связи со статьей 17 основных законов, по которой Государь Император назначает и увольняет министров и других должностных лиц, если для последних не установлено законом иного порядка назначения и увольнения, то есть низшими органами власти, или путем избрания, как это имеет место по отношению к земству, дворянскому, городскому и также, отчасти, волостному и сельскому управлению. По различным иным конституциям мы видим, что главе государства, единолично или под ответственностью министерства, предоставляется право в том или ином отношении или, в особых случаях, действия, похожее несколько по своему характеру на Верховное управление; например, конституция японская имеет соответствующий нашему круг дел, решаемых в порядке верховного управления: Император определяет организацию различных отраслей управления, организацию и численный состав армии и флота в мирное время, объявляет осадное положение. Равным образом в западноевропейских конституциях имеются те или иные находящиеся в распоряжении главы государства правомочия, которые, хотя и могут быть названы формально действиями подзаконными, являясь осуществлением предоставленных им законом прав, однако по своему характеру и исключительности их применения предполагают признание за осуществляющей их властью не шаблонное применение закона, а известное высшее руководительство делами в целях культурных или поддержания общегосударственного порядка. Однако такие полномочия единичны и не могут быть объединены и выделены в особое обширное понятие Верховного управления, подобное установленному нашими основными законами, и сливаются с общим исполнительным характером административной власти западных конституций. Однако за пределами власти Верховного управления остается обширная область административных дел как в смысле применения к конкретным случаям действующих норм закона, так и в форме различных распорядительных актов. Вот в этой-то определенной сфере дел административных вверяется Государем Императором властям подчиненным, согласно установленным для них законом или Верховным повелением, известные правомочия. Такие власти, подчиненные в порядке суда и управления Сенату, являются в точном смысле исполнителями велений Верховной власти, изданных как ею непосредственно, так и в порядке судебном, законодательном и Верховного управления, в сем смысле этим властям, пользующимся своими правами по уполномочию власти Верховной, объемлющей по всей своей полноте власть государственную, и может быть присвоено название исполнительных. Эта власть в своих действиях во всем ее объеме и в различных областях государственной жизни, в лице глав ее различных отраслей, является ответственной за правильность, целесообразность и законность своих действий пред тем, кто, по выражению Шталя, "есть персонификация государства"*.

______________________

* Philosophie des Rechtes II.

______________________

Это построенное в иерархическом порядке подчиненное управление имеет связь и с управлением Верховным в лице глав ведомств министров, которые входят, с одной стороны, в состав органов подчиненного управления, с другой - являются соучастниками в издании актов Верховного управления. Эта двойственность власти министров, основанная на точном смысле и указании закона (статьи Iх учреждения Совета министров и статьи 174 и 175 учреждения министерства, продолжение 1908 года), поручающего министрам в случае недостаточности норм, дающих им возможность действовать в качестве органа управления подчиненного, обращаться к органам управления Верховного, является естественным следствием нового построения нашей административной власти. Если участие министров в издании актов Верховного управления обусловлено определенными случаями, то действие их в пределах управления подчиненного обусловлено определенными нормами. Но и в этой сфере управления подчиненного имеются иногда такие вопросы, которые, будучи серьезны, сами по себе требуют общего правительственного рассмотрения, и в этих случаях Совету министров приходится действовать не как органу, наделенному по закону самостоятельной компетенцией, не как органу Верховного управления, но как органу исполнительному, состоящему при Верховной исполнительной власти. Указание на такие дела, общее происхождение которых основывается на нерешимости министра разрешить тот или иной вопрос самостоятельно, дает нам статья 177 учреждения министерства (продолжение 1908 года), которая говорит, что к делам исполнительным, требующим особенного Высочайшего разрешения и потому исходящим от министерств в Совет министров, принадлежат вообще все предметы управления, предполагающие новый распорядок или дополнение правил, также ограничение, распространение или отмену мер, прежде правительством принятых и Высочайше утвержденных. Министр сам по себе есть орган власти исполнительной, и статья 154 учреждения министерства таковой и понимает его власть. Но, по существу, некоторые министры, в пределах своих компетенций, имеют некоторое иное положение, и таковое обусловлено отношением их к Совету министров как органу, объединяющему министров и главноуправляющих, принадлежащих к общему министерскому устройству; так, например, статьи 17 и 16 учреждения Совета министров* предоставляют министрам Двора, иностранных дел, военному и морскому более независимую, нежели для других, от Совета деятельность. Вместе с тем изъятие, согласно приложению 1 к статье 1 учреждения Совета, ревизионной деятельности Государственного контроля из компетенции Совета министров, обосабливает положение государственного контролера. Обер-прокурор синода, не входивший в состав Комитета министров (его учреждения статья 17), хотя теперь и принадлежит фактически к составу кабинета, но учреждение министерств его не знает и положение его определено еще инструкцией Петра Великого 1722 года. Будучи в Синоде "оком государевым", в Совете он является, с одной стороны, представителем ведомства, а с другой - министром без портфеля.

______________________

* Статья 16 учреждения Совета министров: "Дела, относящиеся до ведомства Императорского Двора и уделов, государственной обороны и внешней политики, вносятся в Совет министров, когда последует на то Высочайшее повеление, или когда начальники подлежащих ведомств признают сие необходимым, или же когда упомянутые дела касаются других ведомств".

______________________

Являясь исключительно органом власти исполнительной, так как министерства, согласно статье 153 учреждения министерств, и установлены на тот предмет, чтобы доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение, министры несут и ответственность за неисполнение своих обязанностей, в качестве исполнителей велений закона. Выше уже говорилось об обшем порядке их ответственности и об ответственности за контрасигнированный акт, здесь следует, еще отметить, что министры, как органы подчиненные, ответствуют, если они, превышая свою власть, предпишут к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления, или же, в силу своего бездействия, нанесут государству ущерб. Средствами для возбуждения ответственности могут явиться: 1) жалобы, приносимые Верховной власти, 2) донесения местных начальств, в случае принуждения их министрами к нарушению законов и созданию новых, 3) суд над подчиненными министрам лицами, когда окажется, что они действовали по их предписанию, 4) ревизии губернии, при которой обнаружится превышение министрами власти, 5) рассмотрение отчетов министров. Если Сенат найдет со стороны министра злоупотребления, то он затребует от него объяснения, и, в случае неудовлетворения ими, должен представить дело Его Величеству*.

______________________

* Учреждения министерств. С. 216 (издание 1892) и по продолжению 1906 года. С. 217 и 218.

______________________

Помимо центрального ведомства, министру подчинены и местные органы. Все это взятое вместе образует специальный круг управления, подчиненного, по всей совокупности, министру, от которого оно получает инструкции и за действия которого министр несет ответственность.

Вот в общих чертах положение подчиненного управления, основанного на иерархическом подчинении должностных лиц, действующих в определенных рамках предоставленных им полномочий, безо всякого вторжения, с их стороны, в разрешение вопросов принципиальных.

Глава VIII
ВЛАСТЬ САМОДЕРЖАВНАЯ

Рассмотрев те три государственные власти, которые, по мнению правоверных юристов, составляют основу государственной жизни, мы не можем не указать снова на то, что последняя всегда должна носить на себе индивидуальный характер. XIX век слишком много внес в жизнь человечества и человеческой личности, развив понятие индивидуальности, и логическим последствием этого должно явиться и признание за государством права на развитие своей жизни не по писанным узким конституционным шаблонам, а по свободным путям своего внутреннего индивидуального сознания. Мы знаем, какой критике теперь стали подвергаться и старые отвлеченные принципы конституционного государства, и идеи заимствованного, не сложившегося на родной почве парламентаризма. Вот почему кажется, что в настоящее время прочность государственного строя должна основываться на гармонии между основанными на исторических и психологических явлениях принципами государственной власти и сознанием ее подданных, а лишь при этих условиях конституционный строй может получать правильное прогрессивное развитие. Исходя из этой точки зрения, мы, прежде чем приступить к дальнейшему, должны будем несколько остановить наше внимание на том факте, что господствовавшее в течение всего XIX века учение о государственной власти стало подвергаться критике и встречать известное разочарование в своем построении.

Недовольство выработанным XIX веком политическим и административным строем не может не поколебать и веру в безусловную необходимость известных теорий. Когда в настоящее время идет переоценка всех понятий, когда мир в искании какого-то недостижимого земного идеала начинает в последнее время проявлять известное разочарование в своих стремлениях, это разочарование передается и в область политических учений, в область тех учений, в которых, начиная с Руссо, проповедовалось, что идеальное государство даст человечеству и рай и блаженство. В различного типа конституциях искали страны этого идеала, история Франции XIX века с ее многочисленными переворотами и различными системами государственного строя указывает, как много и с какими реками крови люди ищут в государстве этого идеала. Представители науки государственного права обожествили эту науку, облекли понятие государства в божеские почести и, вместо того чтобы признать, что оно существует для человечества, объявили, что человечество существует для него. Такое возвеличение понятия государства, несомненно, поставило население в известный конфликт с его велениями, так как нередко они не могли соответствовать, до известной степени, и народной психике и общему народному сознанию, а подчас являлись творящими известные новые нормы морали, не согласующиеся иногда с общими принципами морали существующей. Один из наибольших апологетов божеской власти государства профессор Еллинек говорит, что государство находит в самом себе основания своих прав и обязанностей*.

______________________

* Iellinek. Gesetz und Verordnung. S. 196: "Der Staat findet den Grand seiner Reche und Pflichten in sich selbst".

______________________

Сильнейшей и крайней реакцией против таких идолопоклоннических идей уже давно явился анархизм, как философская теория, которая в своих выводах, отстаивая индивидуальную свободу человека, видела в его внутреннем сознании те нормы, которыми должны руководствоваться люди в своих отношениях без помоши государственной власти. Одни, как, например, Л. Толстой, видят таким началом - любовь, другие, как, например, М. Штирнер и Ницше, - личный эгоизм. Однако теория анархического государства не выдерживает в настоящее время критики, так как человечество слишком связано в своих отношениях между собой и чрезвычайно нуждается в регулирующих эти отношения нормах. Но идея божественности государственной власти с ее основой - неограниченной волей народа, теория старых энциклопедистов постепенно стала встречать возражения со стороны писателей, рассматривавших государство с социологической, психологической и моральной точек зрения. Теория слишком скользила по поверхности жизни, и знаменитая общая воля существовала только в идее. "Вместо естественной гармонии - естественная борьба, классовый и групповой антагонизм, которые и наполняют собой жизнь общества и которые исключают всякую возможность такой единой неизменной общей воли. Оказывается, что и эта воля и ее источник крайне неустойчивы: органы общественного мнения, во всяком случае, пытаясь ее брать, как существующее, и выразить, в действительности, сами являются весьма могущественным фактором в ее образовании. На этом основано и так называемое господство партий, возмущающее многих, которые в них видят тиранию сплоченного меньшинства и победу частных взглядов, интересов и пожеланий этого меньшинства над действительной волей большинства. Такой действительной воли вовсе не оказывается, и большинство остается при пассивной роли"*.

______________________

* Котляревский С.А. Кризис современного правосознания // Право. №7. 1909. С. 419.

______________________

Целый ряд статей и сочинений констатирует наличие этого кризиса в общественном сознании*.

______________________

* Например, в Revue de Metaphysique et de Morale за 1902 и 1903 годы: Bongle: "La crise du liberalisme"; Lanson: "A propos de la crise du liberalisme" (т. X. 1902). Lapie: "la crise du liberalisme" (ibid). Parodi: "La crise du liberalisme" (ibid). Jacob: "La crise du liberalisme" (T. II. 1903). La Revue hebdomadaire 1908. № 17, 18, 19, 21, 22, 23 статьи Ed. Aynard, G. Thiebaud, Pierre Baudin, Denys Cochin, E. Foumiere, P. Bourget. "La crise du parlamentarisme"; профессор Новгородцев. Кризис современного правосознания. М., 1909; Котляревский С. Кризис современного правосознания // Право. 1909. № 7.

______________________

А некоторые писатели прямо указывают на полнейшее крушение тех начал либерализма, которые проповедовались в старых теориях. Герберт Спенсер в своем сочинении "The man versus the state" пишет: "Великим политическим заблуждением прошлого было божественное право королей, великим заблуждением настоящего времени является божественное право парламента"*.

______________________

* Herbert Spenser. The man versus the state. 1883. С 78: "The great political superstition of the past was the divine right of kings, the great political superstition of the present is the divine right of Parliaments".

______________________

Вот почему, по его мнению, если "обязанности либерализма в прошлом заключались в ограничении власти королей, то обязанности истинного либерализма в будущем должны сводиться к ограничению власти парламентов"*.

______________________

* Ibid. С 107: "The function of liberalism in the past was that of puting a limit to the powers of kings, the function of true liberalism in the future will he that of puting a limit of the powers of Parliaments".

______________________

Если в чрезмерной, непостоянной власти парламента Спенсер видел угрозы общественной свободе, то другой мыслитель - Макс Нордау просто высмеивал все отвлеченные идеи государственной общей воли и парламентарного рая, который в реальной жизни не имеет ничего общего с идейными о нем представлениями, так как теория парламентарного строя не похожа на его практику, и красивые слова теории на практике должны быть понимаемы совсем в обратном смысле*.

______________________

* См. Max Nordau. Die conventionellen Liigen der Kulturmenschheit. 1884. Даем перевод соответственного места.
"В отношениях индивидуума к государству все остается по-старому, и гражданин, не читающий газет, не заметит, что во главе дел стоит новый кабинет или новая партия и либерализм, и консерватизм являются лишь масками настоящих побуждений парламентской борьбы жажды власти и эгоизма. Под этим покровом и таится политическая ложь нашего времени. Во многих странах парламентаризм есть стена, за которой абсолютизм королей Божьей милостью продолжает развиваться. Там, где он имеет действительное значение, где парламент господствует и управляет, он обозначает не что иное, как диктатуру отдельных личностей, которые попеременно забирают в свои руки власть. Теоретически парламентаризм должен обеспечить большинству руководящее влияние, практически это влияние находится в руках полдюжины партийных лидеров, их советников и приспешников. Теоретически парламентские дебаты должны выяснять положение вещей, практически излагают желание лидеров и частные интересы. Теоретически депутаты должны заботиться об общем благе, практически они заботятся о собственных интересах и интересах своих друзей. Теоретически депутаты должны быть самыми мудрыми и лучшими из граждан, практически это самые честолюбивые и пронырливые. Теоретически подача голосов обозначает, что выборщики подают голоса за того, кого они знают и кому они доверяют, практически голосуют за того, кого им рекламировали. Силы, двигающие, теоретически, парламентарную машину, - опыт и предусмотрительность, практически же сила воли, эгоизм и способность говорить. Высокое развитие и благородный образ мыслей наталкиваются на поток фраз и непоколебимое упорство, и не мудрость руководит парламентами, а упорное индивидуальное решение и грозное слово".

______________________

Чрезмерное развитие власти парламента в руках отдельных партий сопровождается, с другой стороны, прогрессирующим развитием абсентеизма при парламентских выборах.

Flandrin, член французской палаты депутатов, сделал вычисление для французской нижней палаты, показывающее отношение депутатов к общему числу населения.

  Количество голосов, полученных депутатами на выборах Количество голосов, не имеющих представителей
1876 г. 4 458 584 5 422 283
1877 г. 5 059 106 5 048 551
1885 г. 4 042 964 6 000 000
1893 г. 4513 511 5 930 000
1906 г. 5 209 605 6 383 000

Подобно древним Греции, Риму и Византии, борьба партий стала основой государственной жизни, и парламентарный режим, как говорит Georges Thieband, получил ныне имя парламентаризма, обозначающее собой гипертрофию парламента*.

______________________

* La revue hebdomadaire. 1908. № 18. С. 19.

______________________

Aynard, член французской палаты депутатов, говорит, что парламенты, "которых первоначальная и спасительная обязанность состояла в контроле над издержками и в ограничении расточительности правительства, наоборот, сами способствуют этой расточительности и отягчают бюджет новыми расходами. Против же них нет никакого удерживающего начала*.

______________________

* Там же. 1908. № 17.

______________________

Поль Бурже говорит, что основной порок парламентаризма заключается в том, что парламент есть узурпатор. Власть его бесконтрольна, неограниченна и основана на принципе выборов - принципе несовершенном. Избирательное искусство есть действительно искусство. Оно предполагает действительно наличие таланта, кто им пользуется, но это талант низкого сорта - талант барышника и шарлатана. Парламентарная история есть длинная повесть о подкупе искренних и честных людей, опьяненных речью или красивым повествованием о том, чего в действительности не существует*.

______________________

* Там же. 1908. № 23.

______________________

Свою критику французского парламентаризма, несомненно, ушедшего весьма далеко от чистых заветов и идеалов Руссо и Монтескье, П. Бурже формулирует так: "Признать, что настоящий парламентаризм с его словесной ложью, и бедной и гибельной, с его нервной и заразительной агитацией, с его мятежным бессилием, скандальной эксплуатацией народного доверия, отвратительной смесью возвышенного красноречия и низких побуждений, бесстыдных прибавок и позорных договоров, кончится крахом - это сказать громко то, что каждый теперь думает про себя". Вот резкими штрихами нарисованная картина разочарования и крушения великих идей, опошленных реальной жизнью.

Новгородцев в своем труде "Кризис современного правосознания" задает вопрос: что представляет собой кризис современного правосознания?.. Ныне потерпели крушение те простые и гармонические схемы, в которых пламенное воображение оптимистического века хотело видеть разрешение общественных противоречий. В начале XX века не думают более, как в конце XVIII, что государство обладает силой творить чудеса... Политическая эволюция XIX века совершалась в двояком направлении: с одной стороны, постепенно падала вера в возможность совершенной и безошибочно действующей государственной организации, с другой стороны, функции государства бесконечно расширялись. В то время, как от государства стали требовать несравненно более, в него стали верить гораздо менее... Однако, говорит он же по этому поводу, политическая жизнь нашей эпохи стоит не пред грудой развалин и бездной сомнений, а только пред необозримой сложностью проблем и необходимостью чрезвычайных усилий к их разрешению. В таком тяжелом положении, по мнению Новгород-цева, находится теперь наука права. Далее он развивает свои положения: "Если теоретики и сторонники правового государства признают его бессилие немедленно и до конца разрешить общественные противоречия, удивительно ли, что его критики и противники говорят о его полной непригодности для идеальных целей. Если историческое развитие государства в его отношении к запросам личности обнаруживает его неспособность удовлетворить все эти запросы, надо ли удивляться тому, что мысль ищет этого удовлетворения в представлениях об иных формах жизни, что пылкие человеколюбцы снова хотят увлечь людей блаженством социалистического рая, свободой анархического бытия, независимостью профессионального федерализма, подвигом свободной теократии"*. Вот почему в настоящее время при таком кризисе понимания нельзя видеть в отвлеченных учениях Монтескье и Руссо идеал и якорь спасения для государственной жизни. Жизнь государства стала искать индивидуального выражения. Сознание общества переросло узкую рамку государственной теории, и И.С. Аксаков, как мы на это в своем месте ссылались, давно уже указал на то, как государство сжимает и мертвит сердцевину общественной жизни, будучи по теории фактором, вне жизни общества стоящим, ему чуждым. Теория Л. Петражицкого идет навстречу примирению этих двух жизненных факторов - она опровергает все отвлеченные теории с теорией Иеринга во главе о том, что понятие права есть понятие абсолютное, и ставит понятие и права, и государства в зависимости от внутреннего сознания населения, от его моральных воззрений, которые не только могут, но и должны быть различны в зависимости от различных народностей, так как в этой индивидуальности, а не в наносных нормах, и зиждется сила и крепость государственного организма. Эта мысль довольно хорошо и ясно развита Leslie Stephen в его сочинении "The Science of Ethics", где он признает, что закон, изданный в надлежащем порядке государством, будет лишь законом номинально, если он не будет соответствовать основным принципам господствующей в данном обществе морали, которые и являются единственно творящими закон**.

______________________

* Новгородцев П.Н. Кризис современного правосознания. С. 391, 392, 395.
** L. Stephen. The Science of Ethics. 1882. С. 142. The whole social structure then must rest in the least resort upon the existence of certain organic customs, which cannot be explained from without. C. 116. We may therefore say briefly, that the morality of a race, as it depends upon the most permanent conditions, represents its fundamental characteristics and that the sobordinate rules of conduct, whatcrer they may be, must be regarded as springing from them, and not vise versa.

______________________

Это положение должно иметь ныне обязательную силу, особенно после того, что опыт XIX века заставил отступить от взгляда на государство как на "земного бога" к более скромному воззрению. Для осуществления ныне своих задач государство должно призвать на помощь нравственные факторы, так как это необходимо, чтобы оно, сведенное с прежней высоты, утратив свое божественное значение, сохранило практическую ценность необходимой и целесообразной организации, оказывающей человечеству элементарные, но незаменимые услуги.

Наблюдая жизнь государства, нельзя не согласиться со взглядом представителей социологической школы, что основою и общества и государства служат явления экономической, политической, юридической, нравственной, и, добавим еще, исторической жизни. Вот почему развитие государства, развитие его сил идет рука об руку с развитием его основ. С течением времени принципы могут меняться, но из этого не следует, что их необходимо менять, и государствовед, повторим еще раз высказанное нами положение, не должен толковать о желательности каких-либо новых принципов: его дело объяснить на основании указанных выше явлений то существо государственного строя, о котором он говорит.

И в настоящем нашем сочинении мы стараемся, руководствуясь экономическими, политическими, юридическими и нравственными явлениями, которые, по мнению Марселя Берне, не в отдельности, а во всей своей совокупности являются основой общества, изложить основы нашей государственной власти, чтобы этим яснее осветить ее развитие.

Изложенные нами выше взгляды, нарушающие божественность троечности власти, подобной прежней такой же священной троечности в учении ложноклассиков о единстве времени, места и образа действия, позволяют нам смелее выйти из пределов господствующего учения, и вместо того, чтобы подгонять принципы русской конституции под теоретические представления, излагать их свободно, как они есть, не страшась нарушить троичность единства, и не жертвовать действительностью, какова бы она ни была, ради господства отвлеченной нормы.

После всего изложенного как об исторических особенностях нашей государственной власти, так и юридических о ней учениях, после констатирования известных особенностей в нашей конституции как в области законодательства, так и в области управления, возникают два вопроса - о свойстве нашей Верховной власти и о той области ее самостоятельных прав, ее прерогатив, которые одинаково присущи в большем или меньшем объеме главам всех государств, осуществляются ими или непосредственно, или под ответственностью подлежащего министра, но которые в полной мере и неограниченно принадлежат русскому Государю, осуществляются им самостоятельно и не относятся нашими основными законами к области Верховного управления. Это особое проявление особой власти и королевской прерогативы присоединяют почему-то обыкновенно к действию власти исполнительной, как будто бы в данном случае исполняется только лишь постановление конституции, но ведь, рассуждая так, и власть законодательная, издающая специально к ее ведению отнесенный закон, тоже явится исполнительницей, а не самостоятельным творцом. Эта власть самостоятельная, независимая, хотя бы и не в повседневных, но в весьма важных сферах своего применения, власть, особо над остальными парящая, - есть власть уравновешивающая. Эта власть имеется и в настоящей нашей конституции, но вылилась она у нас особо в более широкую, нежели в других конституциях, форму, или, говоря точнее, это понятие власти уравновешивающей может служить известным отражением современного понятия о нашей самодержавной власти. Каково же современное понятие сей последней? Мы уже ознакомились с учениями о существе нашей самодержавной власти в прежнее время, останавливались и на отношении ее к понятию конституции. Ныне, после законодательных реформ, является необходимым рассмотреть этот вопрос с точки зрения настоящего момента.

Прежде всего мы должны отметить ошибочный взгляд на власть самодержавную как власть, тождественную с законодательной; понятие первой несравненно шире, и это можно увидеть как из наших основных законов, так и из приведенного определения Сперанским самодержавия. Между тем эту ошибку делали раньше, делают и ныне, чем затемняется основное положение нашей конституции, что все виды властей объединяются во власти самодержавной.

Приступая к вопросу о самодержавной власти, нельзя не вспомнить того поддерживаемого некоторыми юристами положения, что установление органов народного представительства равно упразднению самодержавной власти. Из изложенного нами выше явствует, что понятие конституции не влечет за собой отмену самодержавной власти, а лишь определяет ее сущность. Равным образом, как можно говорить об отмене самодержавной власти фактом создания органа народного представительства, если сами первые статьи учреждения Государственного Совета и Государственной Думы прямо и ясно говорят о том, что эти органы созданы для содействия самодержавной власти. О ней, может быть, и не пришлось бы много говорить, но понятие это столь сравнительно часто встречается в Своде законов, что необходимо остановиться над уяснением себе этой четвертой государственной власти*.

______________________

* Основные законы. Т. I. Ч. I. Статьи 4, 6, 59, 60, 65, 220 и 222; учреждения Государственного Совета. Т. I. Ч. II. Статья I; учреждения Государственной Думы. Т. I. Ч. II. Статья I.
Т. I. Ч. II. Учреждения Правительствующего Сената приложение к статье 170: Т. I кн. VIII. Учреждения орд., ст. 89, 90, 253: Т. II. Общее учреждение губерний, ст. 208, 270. Учреждение управления Царства Польского, ст. 11. Т. III. Установления о службе гражданской, ст. 706; Т. IX закона о состоянии. Статьи 19, 71: законы гражданские. Т. X. Ч. I. ст. 696; Т. XI. Ч. I. Установления духовных дел иностранных исповеданий, ст. 3, 17, 49; Т. XIV. Установление о цензуре и печати, ст. 4; Т. XIV. Установления о предупреждении и пресечении преступлений, ст. 66. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, ст. 243. Кроме этого, в целом ряде присяг: присяга Наследника Престола, приложение III к основным законам; присяга членов Императорского Дома, приложение IV; присяга на верноподданство, приложение V к основным государственным законам; присяга членов Государственного Совета, приложение к статье I учреждений Государственного Совета; обещание членов Государственной Думы, приложение к статье 13 учреждений Государственной Думы; присяга на подданство, приложение к статье 847 закона о состоянии; присяга евреев и раввинов, приложение к статье 1300. Т. XI. Ч. 1; присяга на должность судьи, приложение IV к статье 225. Т. XVI; там же к статье 303 присяга на должность судебного пристава и к статье 381 на звание присяжного поверенного.

______________________

Кроме того, наши юридические сочинения так рабски подчинены теории о трех властях, что не решаются приступить к объяснению того, что выходит за пределы шаблона ее определения. Такая ограниченность и нерешительность невольно заставляет остановиться над оригинальным понятием.

Из рассмотрения понятия самодержавной власти мы видим в нем самом известную двойственность. С одной стороны, ее можно понимать, как основное свойство нашей Верховной объединенной государственной власти, а с другой, как власть непосредственного волеизъявления, установленную в общих своих чертах в основных законах и неограниченную в этой сфере применения, или вовсе не упоминаемую, но могущую проявить себя в экстраординарную минуту жизни государства. Является несколько затруднительным рассматривать понятие, которое в одно и то же время является как бы и общим свойством целого, и частью его проявлений. Нам следовало бы сначала рассмотреть общее свойство, а затем перейти к ее проявлениям, но, ввиду того что мы вводим особое понятие власти, мы остановимся в нескольких словах на учении о четвертой власти в том виде, в котором оно известно нам, а затем уже перейдем к общей характеристике.

Как известно, знаменитая теория Монтескье о разделении властей на практике не выдерживает критики, и неудачное точное ее применение выдвинуло вперед учение об известной совместности властвования. Кроме того, эта теория оставляет в стороне известную степень самостоятельной деятельности главы государства, которая является на Западе или остатком прежних прав абсолютного короля, или известной самостоятельной деятельностью, приписываемой ей конституцией и осуществляемой, по ее усмотрению, независимо от общего действия власти исполнительной.

Сама, например, практика английского строя признает существование королевской "прерогативы"; таково, например, пожалование звания пэра, роспуск парламента. Такое наличие особых прав, применение которых стоит в зависимости не от точного исполнения конституции, а от известных политических соображений, давно обратило на себя внимание. У самого Монтескье мы можем найти идею о власти, умеряющей действие власти законодательной, только он не выделял этой власти, а возлагал ее функции на власть исполнительную: в 6 главе XI "Esprit des lois" он предоставляет право исполнительной власти "останавливать предприятия законодательного собрания", так как последнее может стать деспотичным. Локк в свое время указывал еще на наличие особой высшей примиряющей власти*. Во время французской революции Клермон де Тоннерр говорил о необходимости существования особой высшей власти, которая согласовала бы действия остальных трех властей. Эта же идея возникала до известной степени в конституционном плане Сиэса французской конституции VIII года в лице его grand Electeur, найдем упоминание о ней в конституции 1814 года, нечто похожее говорит Детю де Трасси. Эта мысль яснее подчеркивалась при составлении самой либеральнейшей европейской конституции, сводящей до minimum'a монархический принцип, в речи Nothomb на бельгийском национальном конгрессе, выработавшем бельгийскую конституцию 7 февраля 1831 года: "Верховенство слагается из воли и исполнения. Воля исходит от народного представительства, исполнение от министерства. Несменяемая власть (le pouvoir permanent) влияет на волю своим правом инициативы и своим правом veto, своим правом распускать палату; на исполнение она влияет избранием министров и правом помилования. Она, собственно, сама не действует, но вызывает или останавливает деятельность всех других властей, которые вокруг нее создаются или обновляются путем выбора".

______________________

* Gumplowicz. Geschichte der Staastheorien. Innsbruck, 1905. С. 231.

______________________

Наиболее полное развитие понятия такой власти было сделано Бенжаменом Констаном. Такую умеряющую власть Констан предоставляет монархам под именем pouvoir neutre, pouvoir royal. Он восстает против того, что понятие умеряющей власти игнорируется, и pouvoir royal сводится к понятию власти исполнительной, тогда как она должна действовать именно в тот момент, когда остальные три власти входят между собой в конфликт*, или, как высшая власть, устанавливающая начало и конец действия других властей: сессий палат, составление органов исполнительной власти. Но и по отношению к сей последней, назначая министров для управления страной, монарх следит, чтобы принимаемые ими меры не шли вразрез с интересами страны. Если палатам в большей или меньшей степени, согласно букве конституции, принадлежит право требовать ответа от министров за совершенные ими деяния, могущие принести вред государству, то монарх располагает возможностью предупредить приведение в исполнение такого действия и совершение этой ошибки**.

______________________

* Constant В. Cours dc politique constitutionelle 3 ed. 1837. P. 1,2. "Quand ces trois pouvoir deranges so croiscnt, s'entrcchoqucnt et s'entravent, il faut unc force qui les rcmette a leur place. Cette force nc pcux pas atre dans I'un dc ccs ressorts, car ellc lui servirait a dctruirc les autrcs; il faut qu'elle soit en dehors qu'cllc soit neutre en quelque sorte, pour que son action s'applique partout ou il est necessairc, qu'elle soit appliquce ct pour qu'elle soit preservatrise et reparatrice sans etre hostile".
** Constant В. Coll. сотр. des ouvrages. 1881. V. I. P. 218: "Quand le roi voit un ministre prct a fairc une faute, il nc reste pas impassible... il ne force pas son ministre, mais il le renvoye avant que la faute nc soit commisc".

______________________

Современная наука не выделяет в особую форму эту фактическую роль главы государства и в компромиссах, как это признавал и государственный практик князь Бисмарк, видит решение столкновений между различными властями. Однако при чрезвычайно сложной и развитой современной государственной жизни, при массе самых разнообразных стремлений и интересов нельзя не видеть необходимости существования власти нейтральной, уравновешивающей, стоящей выше всех отдельных интересов и столкновений. В науке заметно стремление признать наличие этой четвертой власти и облечь ею корпус избирателей. Ф.Ф. Кокошкин в своем "Русском государственном праве"* прямо говорит, что в качестве умеряющей власти выступает не глава государства, как это считал Бенжамен Констан и его школа, а совокупность граждан, обладающих избирательными правами**.

______________________

* Выпуск II. M., 1908. С 120.
** Впрочем, мы можем указать в нашей юридической литературе взгляд, поддерживающий принцип самостоятельной нейтральной власти. Его мы встретим у профессора А. Алексеева, в его сочинении "Безответственность монарха и ответственность правительства" (М, 1907. С. 47 и 48). Автор усматривает в монархе особый орган, долженствующий предпринимать "все правительственные акты, вызываемые потребностью в охране тех неотразимых и бессменных интересов, которые стоят вне борьбы борющихся между собой социальных и политических притязаний и которые должны быть преследуемы во имя бесспорных нужд государства". Он определяет так компетенцию этой "свободной и безответственной деятельности": "вопросы внешней политики, насколько с ними связаны интересы безопасности государства, объявление войны, заключение мира, главнокомандование армией, с одной стороны, назначение и увольнение министров, созыв и роспуск парламента с другой".

______________________

Едва ли возможно признать такой взгляд вообще реально осуществимым. Правда, система referendum, практика парламентаризма указывают на то, что обращение к избирателям может оказывать огромное влияние как на содержание законопроекта, так и на самую его инициативу. Но мы не можем не признать, что обращение к избирателям даже в парламентарных государствах не облекает еще корпус избирателей властью уравновешивающей и происходит или в силу политических соображений, или в целях контроля над высказанным большинством парламента в законопроекте пожеланием, действительно ли пожелания сплотившегося парламентского большинства соответствуют желаниям избирателей. Выражение избирателями своих мыслей в данном случае происходит не по собственному своему праву, а именно после обращения к ним Верховной власти, и такая апелляция, в сущности, не есть апелляция к высшей власти, а есть лишь способ узнать, на которую сторону должна склониться в конфликте власть Верховная, которая в этом споре, безусловно, занимает положение нейтральное. Такая силяция есть превосходный способ узнавать общественное мнение при конфликтах, но отнюдь нельзя этот случайно собравшийся корпус считать за орган власти. Вот почему мы не можем не остаться при старом мнении Бенжамена Констана, что власть уравновешивающая принадлежит главе государства, который для осуществления ее через своих министров применяет способы, выработанные государственной практикой. Эта власть главы государства, как особый вид, формулирована была в прежней португальской королевской конституции*; к ней относятся действия главы государства как в законодательной, так и в судебной областях, хотя вообще применение собственных прав короны не отличается особенной обширностью. Права нашего монарха по нашей конституции определенно высказаны, но не обставлены какими-либо ограничениями. Такое положение позволяет себе более рельефно образоваться проявлению Верховной власти в той сфере, которая соответствует понятию власти нейтральной, хотя, собственно говоря, проявление ее вливается в общее понятие власти самодержавной, которая, несомненно, занимает положение особой, над остальными властями поднимающейся власти.

______________________

* Статья 71. Уравновешивающая власть является основой всякой политической организации и принадлежит исключительно королю, как верховному главе нации, дабы он беспрерывно мог заботиться о независимости, согласии и гармонии остальных властей.
Статья 74. Король осуществляет свою уравновешивающую власть, под ответственностью своих министров:
§ 1. Назначая пожизненных пэров, число коих не должно превышать 100, кроме случая, указанного в § 4 статьи 6 настоящего закона; § 2. Созывая генеральные кортесы на чрезвычайные сессии в промежутках между обыкновенными, если этого требует благо королевства; § 3. Санкционируя декреты и резолюции генеральных кортесов, чтобы придать им силу законов;
§ 4. Отсрочивая или прерывая сессии генеральных кортесов и роспуская палату депутатов и выборную часть палаты пэров, когда этого требует благо государства. В последнем случае новые генеральные кортесы должны быть созваны и собраны в течение 3 месяцев и до конца сессии, равной продолжительности, не могут уже быть снова распущены; § 5. Свободно назначая и устраняя государственных министров; § 6. Отрешая на некоторое время от должностей лиц судебного ведомства в случаях, предусмотренных статьей 121;
§ 7. Смягчая наказания, наложенные на преступников судом или освобождая от них; но если дело идет о министрах, осужденных за преступления по должности, королевская прерогатива не может быть осуществляема иначе, как по предварительной просьбе одной из законодательных палат; § 8. Даруя в необходимых случаях амнистию, когда того требует чувство гуманности и благо государства.

______________________

Подходя, наконец, к самодержавию как к понятию более широкому, нежели понятие одной власти уравновешивающей, в его настоящем положении, мы должны взглянуть на этот вопрос sine ira et studio, без всякой политической окраски этой власти. Прежде всего нам следует указать на ту ошибку, на тот предвзятый взгляд, с которым приступали обыкновенно юристы к этому вопросу. Не говоря уже о полном игнорировании исторических и бытовых особенностей строя, о полнейшем смешении самодержавия с абсолютизмом, - самодержавия, обыкновенно, не оценивали с точки зрения юридической конструкции, а отождествляли его с деспотизмом и понимали под ним вообще такой строй, при котором не могла существовать какая-либо индивидуальная свобода, какой-либо организованный порядок. В России и при старом порядке было признано главенство закона и определены формы его издания. "Формы эти, - писал профессор Нечаев, - часто не соблюдались, но никогда не отрицались принципиально: нарушение зависело не от бессилия форм, а от отсутствия органа, способного принудить к соблюдению формы путем непризнания силы законов, изданных без формальных гарантий"*.

______________________

* Полярная звезда. № 11. 28 февраля 1906 года.

______________________

При старом порядке, несмотря на провозглашенный принцип законности, на то, что Сперанским была установлена изложенная нами одинаковая обязательность исполнения велений Верховной власти, разделяемых по внутреннему содержанию на закон и повеление, на то, что подписанный монархом закон мог быть отменен только таким же законом, являлась полная возможность использовать доверие монарха со стороны ведомства в пользу последнего и в ущерб общим интересам. Такое положение вещей являлось также ущербом не только для законодательной, но и самодержавной власти. С изданием манифеста 17 октября 1905 года, объявившего о новом законодательном порядке, стал распространяться взгляд на отказ монарха от своих исторических, наследственных суверенных прав - от своего самодержавия, о введении будто бы до этого времени не существовавшего понятия законности, упраздняющего, почему-то самодержавие, и о подчинении воли Государя воле народного представительства. В этом отношении следует отметить, что понятие ограничения власти самодержавия и суверенных прав Императора соединяется с представлением об изменении порядка издания законодательных велений и формального понятия закона. Едва ли это можно увидать при существующем порядке с нашей точки зрения: установленный ныне конституционный порядок ясно определяет круг действия законодательных и административных учреждений, конституция дает нам понятие закона с формальной стороны, как некоего акта, одобренного Государственным Советом и Государственной Думой и утвержденного Императором, устанавливая в то же время тот круг вопросов, которые подлежат обсуждению в законодательном порядке, и выделяя в особую категорию дела, которые, хотя и могли бы быть названы законом, но проходят в порядке Верховного управления. Таким образом, наша конституция ограничила, прежде всего, само понятие закона, но не свободное волеизъявление Верховной власти, как в области законодательства, так и в иных областях властвования. Вместе с тем не следует упускать из вида, что законодательные палаты определяют лишь содержание закона, но вовсе не законодательствуют. Мы уже приводили взгляд Лабанда на этот вопрос, в дополнение к этому ссылались и на Еллинека, который точно так же, отрицая самостоятельное значение палат, считает закон выражением воли монарха*. Таким образом, признание умаления прав русского Государя в установлении нового законодательного порядка исходило все из того же навеянного западными учениями представления об абсолютизме как некоем начале, враждебном народу. Humanum errare est, и ошибки самодержавной политики так же возможны, как и ошибки со стороны парламента или какого-либо коллегиального органа Верховного правления, но зато политика эгоизма, личной выгоды, политика, подобная политике Стюартов и других абсолютных государей, обогащения двора не была целью русских монархов. В продолжение многого ряда лет мы видим реформы, которые идут от Верховной власти, сознававшей их потребность и необходимость. Мы уже говорили в главе о власти законодательной (с. 191-192), что такое ограничение в указанной области и как его нужно понимать. Говоря же о понятии ограничения власти вообще, а самодержавной в частности, мы не можем не обратиться к взглядам Вильсона на этот вопрос. Говоря о якобы всемогущей власти парламента, он считает, что парламент не властелин и издает имеющие силу постановления лишь постольку, поскольку он толкует волю народа или, по крайней мере, не противоречит ей. Реальная власть парламента, по его мнению, не выигрывает оттого, что законом ему предоставлена полная свобода действия, ибо поле его реальной деятельности ограничено прочно вкоренившимися фактами. Параллельно с таким взглядом на признаваемую неограниченную власть парламента он считает, что и признаваемое теоретически и допустимое законом самодержавие, как понятие абсолютное, никогда реально не существовало, и существующая в действительности Верховная власть представляет собой нечто более жизненное и вместе с тем, подобно всему живому, не поддающееся точному определению (с. 534, 535).

______________________

* lellinek.Gesetz und Verordnung. S. 314. "In der auf dem monarchischeh Principe ruhenden constitutionellen Monarchie... ist das Gesetz als perfekter Staats wille nur Wille des Souverans" ("В конституционной монархии, основывающейся на монархическом принципе, закон как исключительная воля государства является только лишь волей суверена"). Палатам же, говорит он, как непосредственным, но несамостоятельным органам государства, не принадлежит власть, а вместе с тем и участие в самом существе государственной воли.

______________________

Присоединяясь к такому понятию о Верховной власти вообще как воплощающей в себе суверенитет, мы в нашем самодержавии можем видеть органическое воспроизведение независимого, организованного общества, ограниченное в своих волевых импульсах социальным и нравственным инстинктом понимания целесообразности и пользы для государства своих действий.

Понятие внутреннего ограничения, несомненно, кроется в самом существе Верховной власти. И мысль о том, что самодержавие заключает само в себе самоограничение, имеет известное распространение*. Diceey (Дайси) говорит, что внутреннее ограничение Верховной власти вытекает из самого характера этой власти, и из этого положения, изложенного им, явствует, что понятие неограниченности есть понятие относительное и обусловленное в своем применении нормами нравственных убеждений**.

______________________

* Взгляд этот мы встретим в литературе о самодержавии. См. например: Н. Черняев "О Самодержавии", Д. Хомяков "Самодержавие, опыт схематического построения" и другие.
Член Государственной Думы Львов 2-й (заседание 7 апреля 1910 года) высказывал эту мысль: "Если мы спорим с абсолютистами, то, конечно, наш спор идет не о существе власти, а о том, что абсолютисты говорят, что самодержавная власть ограничивать себя не может. Мы же, стоя на почве основных законов, говорим, что власть самодержавная может себя ограничивать".
** Дайси. Основы государственного права Англии. Русский перевод. С. 91. "Внутреннее ограничение Верховной власти вытекает из самого характера этой власти.
Даже деспот пользуется своей властью сообразно со своим характером, который вырабатывается окружающими обстоятельствами, в том числе и нравственными убеждениями его времени и общества. Султан не может изменить религию магометанского мира, но если бы он и мог это сделать, все-таки в высшей степени невероятно, чтобы глава магометанства пожелал изменить религию Магомета; внутренняя сдержка власти султана в этом случае так же сильна, как и внешнее ограничение".

______________________

Постараемся привести пример, могущий служить доказательством того, что существование известного образа правления, вера в него обусловливаются именно внутренним сознанием, в то время как сам носитель этой власти, как бы безгранична она по внешнему виду ни была, все-таки ограничен сам, как своим личным внутренним сознанием, так и таким же сознанием общества. Посмотрите на Китай, на те нормы морали, которыми руководились подданные в отношении к богдыхану. Разве не известны те примеры, когда Император посылал виновному лицу шелковый шнурок как символ смертного приговора, и последний сам, добровольно, дома приводит над собой в исполнение приговор без всякого внешнего принуждения. Разве другая страна - Япония не дает нам подобные примеры пассивного сознания подчинения, понимаемого по своему долгу? Что это такое, как не вера в нравственное право, в государственную мораль? А между тем в то же самое время сам богдыхан подчинен тому же нравственному контролю со стороны своих подданных*, которые всегда могут заявить ему стереотипную китайскую фразу: что "народное чувство не мирится с известным действием". Низложение турецкого султана Абдула-гамида было санкционировано фетвой шейх-уль-ислама, которая указывала на то, что глава мусульман, преемник пророка, забыл нормы морали, в которых Верховная власть черпает свою силу и, руководствуясь которыми, она имеет большую силу и власть, нежели ей могут дать любые писаные законы. Если последние, по взглядам правовых теорий, имеют за своей спиной элемент принуждения, элемент насильственный, доступный для внешнего воздействия, то первые дают власть над внутренним сознанием, власть более прочную и постоянную. Нельзя забывать того, что наша государственная власть выросла на византийских началах, то есть под влиянием Востока, где психологическое сознание власти было всегда сильнее, нежели на Западе. Поэтому подобно тому как в большинстве наших событий проявляется компромисс между восточными и западными воззрениями, так и характер нашей государственной власти, будучи византийским, по своему происхождению, по форме облечен в западный конституционный наряд.

______________________

* Попов И.С. Государственный строй Китая и органы управления. СПб., 1903. С. 67. Китайский неограниченный монарх, пред которым повергаются в прах все без исключения его подданные, на самом деле связан, как в частной жизни, так и в государственной. Всякое нарушение им обычных правил вызывает гнев неба. Контролером его деятельности является институт цензоров Юй-ши, которые обязаны говорить богдыхану правду и указывать на нарушение им известных обычных правил, запечатлевая иногда свое мужество самоубийством, как это было, например, в 1875 году с цензором У-кэ-ду, представившем доклад о нарушении закона о престолонаследии. Ограничение это создается общественным мнением, или, правильнее сказать, состоянием народного чувства, отношением его к тому или другому правительственному распоряжению, или мероприятию, касающемуся жизненных интересов народа. Стереотипная, казенная фраза "минь цинь бу фу", то есть что "народное чувство не мирится с этим", есть такой фактор, с которым правительству приходится серьезно считаться.

______________________

Вместе с общим взглядом на ограничение власти возникал в юридической литературе еще вопрос, с которым связывалось правовое ограничение монархической власти; будучи в свое время вопросом данного момента, теперь он не может не стать предметом рассмотрения исторического - это вопрос о том, имеет ли право монарх отменить своей властью манифест 17 октября. Вопрос этот находит себе место, между прочим, на страницах труда о современном русском конституционном строе господина Лазаревского (с. 118). Подобного рода вопрос можно относить к области схоластических споров о невозможности сделать возможное и о возможности сделать невозможное, решая его, как кому угодно, в положительном или отрицательном смысле. И мы остановимся на этом вопросе лишь потому, что такой почтенный юрист, как Лазаревский, обратил на это серьезное внимание. Вместе с тем это обстоятельство даст нам случай еще раз указать связь права и морали и роль последней в жизни государства. Подходя к этому вопросу, нельзя забывать, с одной стороны, что вся русская история служит доказательством того, что русские монархи не отнимали данных ими народу милостей. Быть может, иногда реформы долго обсуждались, один монарх сменялся другим в это время, - но раз реформа была дана, она уже не отнималась последующими монархами. Это моральное обязательство, принимаемое на себя наследственными монархами, как уважение к волеизъявлениям своих предшественников, составляет часть тех обязательных этических оснований, на которых покоится принцип Верховной власти и доверие к нему. Но не говоря уже об этом антиисторическом понимании нашей власти, следует указать на весьма узкий взгляд в этом отношении с одной юридической точки зрения без соотношения с историческими, моральными и общественными условиями. Если явилось нужным возбуждать вопрос о возможности отмены манифеста 17 октября 1905 года, то отчего же логически не допускать возможности отмены и манифеста 19 февраля 1861 года и не трактовать об этом. Но ведь признание или непризнание наукой права отмены манифеста 17 октября останется, в сущности, пустым звуком, так как наука о государстве, занимаясь изложением существующих государственных форм, не может входить в рассмотрение гадательных предположений. Да и возможно ли говорить в этом случае о пользовании известным правом или нет? Прежде всего, мы все-таки не знаем в точности, что такое право и каковы его пределы в области реального. Мы можем знать лишь, что существование его требует известного признания, сознания обязательности его требований и повиновения им. Мы знаем в истории массу примеров, когда события возникали, не опираясь ни на какое правовое сознание, но затем последующие признания их давали основание взаимным правам и обязанностям. Наполеон I не имел никаких прав на престол, но постепенный ряд событий создал за ним признание наследственных династических прав. Равным образом, мы неоднократно встречаем некоторые явления, не имеющие сами по себе никаких правовых оснований, но приобретшие их в силу известных международных признаний, таковы, например, образования государств, присоединение территорий, принятие титулов главами государств. Но с другой стороны, и приобретенное или признанное право должно обладать физической возможностью поддержания его существования. Можно присвоить и признать право на территорию любой планеты солнечной системы, но едва ли найдется реальная возможность осуществления этого права. Вместе с тем и само применение принадлежащих и реально осуществимых прав должно согласоваться с общей целесообразностью предположенных мероприятий и благоприятным отношением к ним общества для создания обязанности повиновения правообязанной стороны, а не покоиться на одном юридическом решении. Отчего нельзя допустить, что, возможно отменить не только такой акт обещания, как манифест 17 октября, но и все вообще законы? Если бы даже мы и признали в данном случае юридическую возможность, то этого бы было еще мало для реального осуществления. Вот почему в ответ на такое положение мы можем сказать, что акт 17 октября, подобно и акту 19 февраля 1861 года, может быть отменен тогда, когда на стороне этой отмены будет стоять общественное сознание и моральная сила привести это в исполнение, что едва ли фактически может представляться возможным, - до этого же момента отмена его представляется невозможной хотя бы в силу того этического свойства русского самодержавия, которое дает милости своему народу, как подарок, без всяких корыстных целей его возвращения. Вот почему едва ли можно найти правильной точку зрения для этого вопроса в оценке прав дарителя. Допустим, если даже отмена его и может последовать, то и тогда никакие теории о существовании права об изменении этого акта не повлияют на совершившийся факт; лишь могущие возникнуть за этим событием последствия признают или отвергнут существование такого права. Впрочем, акт 17 октября был до известной степени расширен и изменен актом 20 февраля 1906 года, создавшим рядом с Государственной Думой равноправное с ней учреждение - верхнюю палату. Такое изменение получило молчаливое признание и вошло в статьи основных законов. Таким образом, в данном случае неизменяемость общих оснований таких исторических актов, как 17 октября и 19 февраля, покоится на нравственном обязательстве даровавшей их самодержавной власти, принимающей меры для их усовершенствования. Остановившись несколько на данном случае, уясняющем, как внутреннее моральное сознание может служить ограничивающим власть началом, мы конкретно должны отметить ошибку в постановке вопроса господином Лазаревским, который говорил об отмене акта, имеющего лишь значение обещания, - его можно было не исполнить, но не отменить. Раз же обещание исполнено и положения его воплощены в основных законах, то никакое теоретическое решение вопроса не может иметь каких-либо последствий. Вот почему эти его боязливые отношения можно скорее отнести к естественному приложению в жизни манифеста - основным законам. Но положение последних и возможность их изменения гарантированы общим законодательным порядком (статья 8 основных законов).

Исходя из сказанного, мы можем перейти к изъяснению общих оснований самодержавной власти. За последнее время в науке права стали раздаваться голоса против применения в области права вообще, а в частности в науке о государстве, отвлеченных теорий. Государство есть организм живой, он растет то правильно - размеренно, то начинает быстрыми неожиданными скачками изменять свое строение. Подчинение его мертвым, измышленным теориям, во имя якобы прогресса, есть полнейшее отрицание свободы жизни государства. Цель и задачи устройства его жизни не должны устанавливаться мертвой буквой теории. Оно состоит из общества людей, общее культурное развитие которых и устанавливает все внутреннее строение государства и все его жизненные условия. Вот почему нельзя не признать, что психологическое сознание населения является фактором, определяющим систему государственного строя. В то же самое время на такое психологическое сознание, основанное на историческом поступательном развитии национальных идей государства, влияют проявления известных индивидуальных и общественных стремлений, которые являются затем творящим право элементом. Еллинек подчеркивает серьезное значение в государственной жизни психических явлений, которые в связи с указанными стремлениями приводят к непредусмотренным результатам в области государственной жизни. Эти психологические воздействия рельефно выделяются и в наиболее распространенной ныне теории, определяющей право, как совокупность норм, установленных государственной властью. Однако, видя односторонность известных велений, основанных на праве государства их издавать, нельзя не считать в свою очередь, что теория эта имеет за собой лишь одно основание - психологическое признание обязанности исполнять веления государства. Один из крупных представителей этого взгляда Бирлинг видит основание права в общем признании обязательности исполнения норм, "которые, - как он говорит, - не только направлены субъектом воли к одному или нескольким другим, но также одновременно этими другими признаются, как подлежащие с их стороны исполнению, другими словами, как их обязанность"*.

______________________

* Bierling. Jurist.Principienlehre.

______________________

Равным образом и Петражицким предлагается разработанная психологическая теория права, в основе которой лежит субъективное сознание обязанности, и само оно есть продукт действия известных социально-психических процессов, которыми оно создается и изменяется. Мы отлично, например, знаем, что многие социальные явления, признаваемые правовыми и сами налагавшие известные права и обязанности, с течением веков обращались в общественном сознании в совершенно недопустимые. Так, например, Петражицкий говорит по этому поводу, что "рабы, крепостные, вообще разные низшие и находящиеся в относительно неблагоприятном социальном положении классы, находящиеся под управлением и господством относительно ничтожного количества господ, феодалов и т. п., тем не менее в течение столетий и тысячелетий не учиняют никаких революций, пока господствует вера в святость и справедливость существующего права". В другом месте, говоря об отмене крепостного права, он пишет, что "право этой части народонаселения, в частности большинства помещиков и огромного большинства крестьян, ко времени издания манифеста о свободе было господским рабским правом. Помещики приписывали себе соответственные права по отношению к крепостным, последние приписывали себе соответственные обязанности по отношению к своим господам, соответственные права своим господам - вовсе не на том только основании, что так полагается по закону, а и независимо от этого, по совести, по своим интуитивно правовым взглядам; и многие даже не представляли себе возможности и допустимости иного права, права свободы и так далее. И вот законодательная реформа произвела в этом отношении весьма быстрый и коренной переворот. Некоторые крестьяне, главным образом, старцы, по исключению, сохранили в течение десятилетий и до конца жизни свою прежнюю интуитивную психику крепостного права, не хотели знать и признавать реформы, заявляли прежним господам, что они считают своим священным долгом и впредь верою и правдою служить, и даже обижались по поводу предложений уйти на свободу, получать плату за службу и так далее. Но громадное большинство, особенно молодые, более восприимчивые, весьма быстро освободились от своей прежней рабской интуитивной правовой психики и проникались противоположными интуитивно-правовыми убеждениями; так что, например, обратная реформа, уже год или меньше спустя после издания манифеста, была бы абсолютно немыслима уже вследствие соответственного интуитивного правового переворота в народной психике"*.

______________________

* Петражицкий Л.И. Теория права и государства. Т. I. С. 499.

______________________

Нельзя не согласиться с правильностью этого взгляда: в то время как общественное сознание имеет широкое влияние на создание прав и обязанностей, общественное признание их, как это подчеркивает и Бирлинг, является существом правовых норм. Правда, создание известных норм может образоваться под давлением известных внешних сил или классовых интересов, однако войти в народное сознание, утвердиться в нем и последовательно развиваться они могут лишь после общего их признания, каким бы путем оно ни было достигнуто. Таким образом, общественный взгляд Бирлинга, что "государство есть единственный источник права, ибо нормы, к исполнению которых не может принудить тот, кто их устанавливает, не суть юридические нормы", правилен с той точки зрения, что государственная власть, обладая признанной за ней принудительной властью, может создавать веления и требовать их исполнения, но опять-таки и возможность такого рода действий покоится, с одной стороны, на общем признании за государственной властью права создания юридических норм, а с другой - обязанности подданных государства им подчиняться. Таким образом, признаваемое за государством неограниченное волеизъявление сохраняет свое свойство лишь при условии признания его правильным, подобный взгляд, как мы видели, высказывала еще и Императрица Екатерина II о своей неограниченной власти. Такое внутреннее сознание граждан является залогом прочности государственного строя. На этом же сознании, выработанном историей, внутренним укладом жизни и внешними событиями, покоятся и основы нашей самодержавной власти, развившейся при полной поддержке со стороны народа в сознании необходимости этой формы властвования. Укрепление идеи самодержавия шло рука об руку с внутренним сознанием населения его самобытных, национальных основ. Мы вспомним по этому поводу слова профессора А. Алексеева: "Чем более данное учреждение соответствует внутреннему настроению, нравственному и умственному складу тех людей, интересам которых оно должно служить, тем оно прочнее, тем более оно усваивается этим бытом, тем более делается по отношению к этому быту своим, другими словами, становится учреждением самобытным"*.

______________________

* Профессор Алексеев А.С. Начало современного порядка и русский административный строй накануне 6 августа 1905 года // Русская мысль. 1905. Ноябрь.

______________________

В своем естественном развитии всякое такое учреждение и понятие всегда будет стоять в зависимости от внутреннего его восприятия народом, связанным, однако известными традиционными воззрениями, привязанностями и преемственно-установившимся историческим пониманием таких учреждений и явлений. "Историческое прошлое, - говорит там же профессор Алексеев, - живет не вне нас, а в нас. Оно не имеет никакого реального бытия за пределами сознания людей: оно без остатка сводится к привычкам, вкусам, привязанностям, привившимся людям под влиянием пережитых ими условий общественного и государственного быта. Требовать, чтобы известные вновь созидаемые учреждения соответствовали историческому прошлому народа, значит не что иное, как выставлять никем не оспариваемое положение, что каждое учреждение должно считаться с мировоззрением народа, с его привычками и привязанностями".

Понятие о верховном главенстве царской власти росло веками, вот почему самодержавие можно вычеркнуть из основных законов, самодержец может от него отречься сам, но это будет актом односторонним; чтобы это понятие исчезло, необходимо изгладить еще его и из сознания народного, так как сознание народное в своем правообразующем движении всегда может восстановить пропущенное в тексте законов понятие. Лишь двусторонний отказ может изгладить понятие самодержавия в основном его смысле без всех атрибутов, приписываемых ему теорий, подчиненной идее западного абсолютизма. Вот почему ныне едва ли может быть речь о том, что после манифеста 17 октября 1905 года самодержавия на Руси не существует, что оно заменено дуалистическим строем. Нам уже пришлось указывать, что самодержавие и конституция - понятия нисколько друг друга не исключающие, вместе с тем понятие самодержавия не исчезло в народном сознании, основные законы, как мы указывали, признают его существование в целом ряде статей. Однако юридическая современная литература выказала тенденцию, вместо разъяснения понятия самодержавия, боязливо избегать его и оставить этот термин без всякого пояснения и определения, боясь нарушить принцип троичности власти. Едва ли это правильно. Раз конституционные законы говорят о наличии власти самодержавной, то юрист должен приложить все старания к объяснению этого понятия наравне с другими властями, иначе объяснение русской конституции будет неполное и одностороннее. Если умалчивать о самодержавной власти, то почему не умолчать и об этих властях. Мы уже приводили те различные определения самодержавия, которые давались представителями нашей науки до законодательных реформ 1905-1906 годов. Каковы же они стали после этого?

Лазаревский, который считает самодержавие синонимом абсолютизма и признает это за научное, литературное и народное словоупотребление, считает отличительным его признаком одну лишь неограниченность в законодательной власти, каковой при нынешних законах, по его мнению, не существует, а потому он не решается дать определения существующего ныне в основных законах термина самодержавия и говорит: "Если в законе сказано, что тот законопроект, который не одобрен Думой, не может получить дальнейшего движения, а следовательно, не может быть утвержден Государем в качестве закона, то при этом совершенно безразлично, называется ли власть Государя самодержавной или не называется, можно предполагать, что это слово весьма неудачно хотели применить для указания на внешнюю независимость России"*.

______________________

* Лазаревский Н.И. Конституционное право. СПб., 1908. С. 126.

______________________

Вместе с тем, считая, что слово "самодержавный" указывает на неограниченность власти, Лазаревский, подобно другим, стараясь избавиться от самой идеи этой власти и, рассматривая нашу конституцию с точки зрения западной теории, относясь критически ко всему тому, что является оригинальным, в нашей конституции, говорит: "Когда существо власти Государя с достаточною ясностью вытекает из точного содержания постановлений закона, для объема и для существа этой власти совершенно безразлично, каким словом называется эта, точно в законе определенная, власть". Такое определение весьма бедно и более запутывает это понятие, чем выясняет.

Подобно Лазаревскому и В.В. Ивановский не может объяснить существа самодержавной власти и находит, что после 17 октября 1905 года выражение "самодержавие" потеряло свой прежний смысл - как сосредоточие всей государственной власти вне связи с другими установлениями в монархе, а придать ему какое-либо другое толкование затруднительно*.

______________________

* Ивановский В.В. Учебник государственного права. -1908. С. 380.

______________________

Но наряду с этим и он старается объяснить наличие этого термина в основных законах, как указание на высокий ранг Государя Императора.

Ф.Ф. Кокошкин в своем "Русском государственном праве" разделяет в противовес Лазаревскому понятие неограниченности и самодержавия. "Когда в России, - пишет он, - был установлен конституционный принцип, то слово "неограниченный" было вычеркнуто из основных законов, а слово "самодержавный", которое соответствует слову "суверенный", - осталось"*. К сожалению, в дальнейшее обсуждение этого вопроса он не входит.

______________________

* Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право. 1908. Вып. II. С. 71.

______________________

Л. Шалланд дает со своей стороны объяснение термину самодержавия, соответственно взгляду Кокошкина; он видит в нем не внутреннее свойство власти, а внешнюю сторону: "понятие самодержавия в основных законах употреблено не в прежнем смысле - неограниченности, а в смысле отсутствия внешней зависимости"*.

______________________

* Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 22.

______________________

Однако наряду с такими мнениями юристов, об исчезновении прежней власти русского царя высказываются и иные - об известном неизменении прежних основ Верховной власти.

A. Palme в своем сочинении "Die Russishe Vervassung" объясняет существование самодержавия по основным законам полнотой прав у монарха, неизвестной западным государям, а также как определение того оригинального типа государственной власти, который исторически сложился у носителя русской Верховной власти*.

______________________

* Op. cit. С. 96, 97.

______________________

Dr. Schlesinger* говорит, что царь остался самодержцем в том смысле, что ему принадлежит, по собственному праву, вся полнота власти, как прежде, так и ныне. Между тем прежнее монархическое начало сохранило свою силу и поныне. Игнорировать его или считать его исчезнувшим - это прервать нить истории и ничем ее не заменить. "Монархическое начало, - писал Грановский, - лежит в основании всех великих явлений русской истории; оно есть корень, из которого выросла наша государственная жизнь, наше политическое значение в Европе. Это начало должно быть достойным образом раскрыто и объяснено в наших учебных заведениях. Дело науки и преподавания показать, что русское самодержавие много отличается от тех форм, в которых монархическая идея облеклась в других странах. Между тем как развитие западных народов совершалось во многих отношениях не только независимо от монархического начала, но даже наперекор ему, у нас самодержавие положило свою печать на все важные явления русской жизни: мы приняли христианство от Владимира, государственное единство - от Иоаннов, образование от Петра, политическое значение в Европе - от его преемников".

______________________

* Op. cit.

______________________

В настоящее время русское самодержавие не исчезло, но видоизменилось и приняло в лице отдельных своих частей своеобразную форму. Чтобы охарактеризовать положение его в настоящее время в связи с историческим ходом жизни и событиями начала XX века, мы обратимся, прежде всего, к тем словам председателя Совета министров П.А. Столыпина, которые были сказаны им в Государственной Думе и являются до известной степени объяснением национально-исторических основ нашего строя: "Проявление царской власти во все времена показывало воочию народу, что историческая самодержавная власть и свободная воля монарха являются драгоценнейшим достоянием русской государственности, так как единственно эта власть и эта воля, создав существующие установления и, охраняя их, призвана, в минуты потрясений и опасности для государства, к спасению России и обращению ее на путь порядка и исторической правды". "Верховная власть является хранительницей идеи русского государства, она олицетворяет собой ее силу и цельность и, если быть России, то лишь при усилии всех сынов ее охранять, оберегать эту власть, сковавшую Россию и оберегающую ее от распада. Самодержавие московских царей не походит на самодержавие Петра, точно так же, как и самодержавие Петра не походит на самодержавие Екатерины II и Царя - Освободителя*.

______________________

* Такой же взгляд на самодержавие мы встретим даже и у Я. Рожкова ("Происхождение самодержавия в России". С. 209): "Самодержавие не было само по себе равно во все время своего существования, не было одинаковым, неизменным явлением. Напротив, оно переживало изменения, оно развивалось. Изучить этот процесс развития самодержавия, а также и процесс его падения задача чрезвычайной научной важности и большого интереса".

______________________

Ведь русское государство росло, развивалось из своих собственных русских корней, и вместе с ним, конечно, видоизменялась и развивалась и Верховная царская власть. Нельзя к нашим русским корням, к нашему русскому стволу прикреплять какой-то чужой, чужестранный цветок"*.

______________________

* Стенографический отчет Государственной Думы III созыва, заседание 16 ноября 1907 года.

______________________

Этими словами вполне характеризуется картина исторического понимания самодержавия. Характер самодержавия, объемлющего в себе главенство над всеми властями, меняется с личностью самодержца. Но сам самодержец, несмотря на свою единую независимую волю, в своих волеизъявлениях будет отражать известное влияние современности. Если, с одной стороны, он сам делает историческую эпоху, то, с другой, он подчинен влиянию предшествовавших событий. На эту внутреннюю сторону самодержавия мы не можем не обратить внимания. Представляя самодержавие как воплощение в себе идеи русского государства, как в его историческом прошлом, так и в реальной действительности, мы должны применять к нему те воззрения, которые относятся обыкновенно к государству. В настоящее время юристы, в том числе, например, даже и Еллинек*. начинают приходить к тому взгляду, что сила фактического хода событий сильнее иногда юридических норм и что государство, обладая полной неограниченностью в создании юридических норм и имея возможность воздействовать на психику населения в смысле признания их обязательности, оказывается ограниченным в их применении и создании нормами морали и политической целесообразности. Государственная мораль, политические соображения и международные соглашения и обязанности являются факторами ограничения деятельности государства, в котором еще недавно хотели видеть деспота. Признавая неограниченность основным свойством государства, отвлеченному понятию которого желали приписать существенные свойства развенчанного абсолютного короля, и уступая пред фактическим ограничением действий этого теоретического любимца юристов деспота - государства, последние, в лице Еллинека, думали спасти свою идею понятием о самоограничении государством своей власти. Это же самоограничение фигурирует и у наших авторов, задававшихся целью ознакомить с существом самодержавной власти и желавших этим же понятием объяснить внутреннюю ее сторону. Из этих двух взглядов самоограничение единоличной самодержавной власти представляется более конкретным и понятным, нежели самоограничение широкого понятия власти государства и его воли. Но, во всяком случае, оба эти понятия равны, и поскольку государство, по теоретическому представлению, проявляет свою свободную волю в пределах своего самоограниченного круга, постольку, по нашему мнению, самодержавие, как конкретное выражение государства и его воли, проявляет свою волю в тех же пределах. Не признавая за государством абсолютной неограниченности его волеизъявлений и присоединяясь к изложенным выше взглядам Вильсона (с. 171) и Стифена (с. 128) на ограничение понятия закона, мы должны считать, что на волеизъявления как вообще государственной власти, так и ее персонификации - самодержавия, оказывают, прежде всего, влияние указываемые профессором Петражицким нормы императивные, - нормы нравственные, налагающие исключительно одни обязанности. Кроме этих этических норм, такие волеизъявления не могут не подчиняться известному влиянию фактического положения обстоятельств, созданных теми или иными предшествовавшими событиями или международным соглашением. Итак, какое определение можно дать этой независимой, над другими властями стоящей власти, ограниченной лишь в самой себе своим сознанием, основанным на моральном чувстве долга и целесообразности? Самодержавие есть объединение всех стихий властвования в лице одного наследственного русского царя, олицетворяющего собой единую нераздельную Россию, охраняющего все ее исторические национальные традиции и подчиненного в осуществлении своей суверенной власти нормам государственной этики и сознанию целесообразности для народного блага применяемых им мероприятий. Такого рода власть основывается на свободном самостоятельном, как это было видно из предыдущего изложения, главенстве монарха в области законодательства, управления и суда. Это главенство в трех очерченных конституцией властях и дает основание к осуществлению монархом прерогатив самодержавной власти, возвышающейся над остальными видами государственных властей. Соглашаясь с высказанным выше взглядом Вильсона, что Верховная власть, подобно всему живому, точному определению не поддается, и считая, что она, вместе с тем, скорее ясно понимается, чем конституируется, мы должны все-таки сказать, что по своим свойствам власть самодержавная есть власть учредительная, умеряющая, последнего решения и внешнего индивидуального олицетворения государственной воли.

______________________

* См., например: Das Recht des modernen Staates. С. 431-441.

______________________

В качестве власти учредительной она является создательницей нынешнего законодательного порядка и действующих основных законов, которыми определяется деятельность нашего государственного организма и которые изданы не как законодательные нормы в установленном законодательном порядке, чего требовал закон 5 июня 1905 года, а как чрезвычайные акты Верховного волеизъявления, вот почему и пересмотр этих основных законов, то есть изменение деятельности какой-либо части государственной власти, как это и указано в статье 8 основных законов, возможно лишь по почину самодержавной власти, которая, сосредоточивая в своих руках власть изменения конституции, является охранительницей основ государственного строя, альфой и омегой каждого параграфа конституции. Определять точно пределы учредительной деятельности власти, отражающей жизнь, едва ли представляется возможным, указаний точных в этом отношении мы в основных законах не найдем. Но в реальной жизни, после издания их, мы видим проявление этого свойства Верховной власти в указанной области. 14 марта 1910 года последовало издание акта, чрезвычайного по своему наименованию, - манифеста об общеимперском законодательстве применительно к Финляндии. Такой акт есть именно акт учредительного характера самодержавной власти, акт, расширяющий сферу деятельности и состав представительных законодательных органов, акт, вносящий известное новое, созданное силой реальных вещей, дополнение, хотя детали соответствующего законопроекта и были выработаны* в законодательном порядке, то есть согласно статье 8 основных законов. Такое свойство власти в том же вопросе проглядывало и несколько ранее, в указе 20 мая 1908 года о порядке направления финляндских дел. Понятие учредительного свойства Верховной государственной власти слишком ясно ощущается, чтобы была возможность его игнорировать при общем обзоре государственной власти, и мысль эта находит себе выражение и в стенах органа народного представительства**.

______________________

* См. Т. 1. Ч. II. Учреждения высших государственных установлений (по продолжению 1910 года). Тут мы имеем дополнительные положения о выборах в Государственную Думу и Государственный Совет депутатов от финляндских губерний и правила о порядке направления общеимперских дел, касающихся Финляндии.
** Заседание Государственной Думы 7 апреля 1910 года, член Думы профессор Вязигин: "Наша Верховная власть... оставила за собой учредительное законодательство, или, как любит выражаться Милюков, имманентное право переворота".

______________________

О действиях умеряющей, или уравновешивающей, власти в ее отношениях к палатам и министрам мы уже говорили в начале настоящей главы, здесь нам приходится лишь отметить проявление в этом отношении власти самодержавной, приводящей в движение государственный механизм, согласно постановлениям основных законов: назначение и увольнение министров и иных должностных лиц (статья 17 основных законов), созыв Государственного Совета и Государственной Думы, продолжительность их заседаний и сроки перерыва и роспуск (статьи 99 и 105), назначение членов Государственного Совета, замена членов Совета по выборам до истечения срока их полномочий (статья 104 основных законов). Сюда следует отнести и пожалование Государем знаков отличий, а также прав состояний (статья 19 основных законов), которая по нашему законодательству соединены с известными преимуществами*, а косвенно и с политическими правами.

______________________

* Некоторые конституции, например прусская (статья 50), это решительно запрещают.

______________________

Понятие о власти последнего неизменяемого самостоятельного решения, об олицетворении последнего волевого решения, в котором проявляется единство власти государственной, было высказано еще Гегелем, который признавал такое олицетворение в королевской власти - furstliche Gewalt, считая ее третьей властью и именуя другие власти законодательной и правительственной*.

______________________

* Hegel. Grundlinien der Philosophic des Rechts. S. b. Berlin, 1840. S. 348.

______________________

Такое свободное последнее решение составляет, несомненно, исключительное свойство самодержавной власти не только в том смысле, что это есть власть последнего решения в областях законодательства и управления, об этом своевременно было говорено, но и в том, что есть власть, к которой прибегают в последние крайние моменты. С этой точки зрения определить деятельность власти самодержавной невозможно - применение ее есть вопрос факта, когда эта власть, как высказался П.А. Столыпин, "призвана в минуты потрясений и опасности для государства к спасению России и обращению ее на путь порядка и исторической правды". Такого рода проявление власти самодержавной, осуществляемой самостоятельно, вне западного понятия об ответственности министра за акты монарха, в нравственном сознании необходимости принятого решения - является актом высшей власти; "Не мне, конечно, - сказал П.А. Столыпин по поводу применения этой власти, - защищать право Государя спасать в минуты опасности вверенную ему Богом державу". Осуществление этой власти не может иметь, очевидно, повседневного применения. Был бы ошибочен взгляд считать ее применимой ко всем деталям законодательных велений. Она применяется в затруднительные, исключительные моменты истории, когда нормы права бессильны пред потоком жизненных явлений, и нужно считаться с тем, что в государстве есть такая простая, несложная, единовольная власть, которая может одним твердым своим решением поднять государство в тяжелые моменты, сплотить его элементом государственного единства, власть, которою в древние времена римский народ в минуты внешних и внутренних замешательств бесконтрольно облекал своих диктаторов. Посмотрим, например, на акт этого рода - 3 июня 1907 года о роспуске Государственной Думы II созыва и об издании нового избирательного закона; его стараются определить с точки зрения теории как акт неправомерный; действительно, порядок его издания не соответствовал общим порядкам, сам манифест это признавал. Если юридически такой взгляд и последователен, то юридически же не было способов иного разрешения вопроса, и тут применение власти самодержавной не есть осуществление стереотипных норм закона, ее действия и ее сила и заключаются именно в том, что она действовала тогда, когда нормы закона оказались бессильны и попадали в circulus vitiosus. Между тем, кто имеет власть отказать в применении акта 3 июня 1907 года? Единственно Государственная Дума может указать на незакономерность издания нового избирательного закона, но ведь сама Государственная Дума, обладающая правом запросов, созвана по закону 3 июня; указав на незакономерность издания этого закона, она впала бы в логическое противоречие и, объявив незаконным собрание этой Думы, показала бы лишь незаконность этого запроса незаконным учреждением*.

______________________

* Подобный взгляд на закон 3 июня мы найдем в статье Combothecra "Les lois fondamentales et nouveau regime en Russie", помещенной в сборнике "Monographies du droit public" (Paris, ed. 1909). Автор видит необходимость издания закона 3 июня для правильной работы законодательных органов и вполне его оправдывает. То же почти говорит и A. Lerroy Beaulion.

______________________

Такое положение вопроса показывает лишь, что только единой самодержавной власти принадлежит полнота власти в затруднительные моменты жизни страны. Если акт 3 июня оказался таким, решение которого и отмена стояли вне сферы нормального порядка, и если tacito concensu он вошел в жизнь и стал правотворящим элементом, то этот факт один, заключая в своем признании основания для выяснения существования особого вида власти, служит ярким примером действия самодержавной власти в исключительные моменты. В этом заключается та сила факта, которая может служить известным основанием для создания правоотношений. И. Палиенко говорит по этому поводу (названное сочинение. С. 76): "В сфере государственного права, в которой политическое соотношение сил столь часто является решителем правовых вопросов, факты более часто и ярко, чем в какой-либо другой области, проявляют свою нормативную силу... Политическое значение акта 3 июня 1907 года, конечно, огромно, но юридически его значение исчерпывается лишь вошедшим в жизнь изменением избирательного порядка".

Что касается до самодержавной власти, как внешнего индивидуального олицетворения государственной воли, как выразителя ее желания, то здесь первое место займет то неограниченное распоряжение жизнью и благосостоянием подданных, а равно и государственной территорией, которое соединено с правом войны и заключения мира (статья 13 основных законов). Государь Император объявляет войну, если признает это необходимым для безопасности, защиты или чести государства. В этих случаях монарх руководствуется началами общей морали и целесообразности, весьма естественно прибегая к военным действиям лишь как к крайней организованной мере защиты государственных интересов. Если мы взглянем на эволюцию войн, то мы увидим, что войны ради личных целей прежних веков совершенно исчезли и заменились войнами из-за интересов государственных и более всего экономических, и в этих случаях монарх может явиться наилучшим судьей в направлении исторических событий. В заключении же мира русский монарх является неограниченным хозяином государственной территории, так как нашим законам не известен принцип, упоминаемый, например, в статье 3 бельгийской конституции, что изменение границ государства может иметь место с согласия законодательных палат. Наряду с этим правом войны и мира - этой высшей формой международных отношений, самодержавная власть олицетворяет государство и в обыкновенных внешних сношениях с другими державами - в заключении договоров, соглашений конвенций и прочее. И в этой сфере единая независимая самодержавная власть действует едино, а не как часть дуалистического суверенитета, что мы можем видеть в целом ряде конституций, по которым международные договоры должны быть представлены в законодательные палаты, то есть, говоря иначе, получить одобрение со стороны обеих частей государственного суверена: короля и палат (см., например, статьи 11 и 2 германской, статья 32 греческой, 18 датской, 6 итальянской, 22 испанской, 59 нидерландской, 48 прусской, 52 сербской и 93 румынской). Вот почему нашей конституции неизвестно положение о рассмотрении международных договоров в палатах* и какое-либо их влияние на направление международной политики, которою руководит сам монарх непосредственно (статьи 12 и 13 основных законов). Вот почему, когда министр иностранных дел выступал пред Государственной Думой с изложением вопросов о положении интересовавших общество политических дел, то он это делал с соизволения Государя Императора**.

______________________

* Высочайшие повеления, объявленные Правительствующему Сенату: Собрание узаконений. 1907. № 1567. О ратификации договора, о торговле и мореплавании между Россией и Италией. Собрание узаконений. 1910. № 911. О конвенции, заключенной между Россией и Болгарией о займе в 82 миллионов франков, и декларация об отказе России в пользу Турции от 40 аннуитетов военного вознаграждения и др.
** Указания на это мы встречаем в речи министра иностранных дел А.П. Извольского в Государственной Думе: "Государю Императору благоугодно было разрешить мне, по поводу обсуждения вами сметы вверенного мне министерства, дать Государственной Думе разъяснения по текущим вопросам внешней политики". Государственная Дума III созыва. Сессия II. Заседание 12 декабря 1908 года.

______________________

Помимо указанного, в качестве высшей государственной власти власть самодержавная имеет еще в некоторых случаях определенный круг своего применения, излагая свои веления непосредственно. Назвать вообще все эти акты актами Верховного управления нельзя, с одной стороны, потому, что в некоторых вопросах прямо указывается, что тут действует власть самодержавная, а с другой, издание их совершается помимо указанных нами выше органов Верховного управления. Здесь следует упомянуть прежде всего о непосредственном волеизъявлении Государя Императора, как главы, по отношению к Императорскому Дому. Статья 220 основных законов прямо говорит, что каждый член Императорского Дома обязуется к лицу Царствующего, яко к главе Дома и Самодержцу, совершенным почтением, повиновением, послушанием и подданством. В этой области соответствующие статьи основных законов, составляющие раздел II т. I, ч. I свода законов - учреждение об Императорской Фамилии - могут быть изменяемы только лично Государем Императором (статья 125 основных законов)*.

______________________

* См., например, Собрание узаконений. 1911. № 11489. Высочайший указ 11 августа 1911 года об изменении примечания к статье 188 учреждения Императорской Фамилии.

______________________

Как неограниченный глава Императорской Семьи, он непосредственно распоряжается как лично ему принадлежащими имуществами, так и удельными (статья 20 основных законов). Вместе с тем министерство Императорского Двора изъято из общего состава министерств (учреждения Совета министров статьи 16, 17) и подчинено вместе со всеми своими учреждениями и установлениями непосредственно Государю императору (статья 21 основных законов). Кредиты на расходы министерства Двора и его учреждений вносятся в бюджет в размере 16 359 595 рублей, согласно ассигнованию 1906 года, и не подлежат обсуждению или сокращению в законодательном порядке, равно не подлежат этому такие изменения кредитов, которые обусловливаются постановлениями учреждения об Императорской Фамилии, соответственно происшедшим в ней переменам (статья 115 основных законов).

Кроме отношений к Императорскому Дому и Двору, основные законы говорят об отношении самодержавной власти к управлению церковному. Статья 35 основных законов говорит: в управлении церковном самодержавная власть действует посредством Святейшего Правительствующего Синода, ею учрежденного. Положение об управлении церковном основывается у нас на регламенте духовной коллегии 25 января 1721 года* и уставе духовных консисторий. В этом регламенте и было впервые обосновано положение об единой самодержавной власти, долженствовавшее уничтожить разлад между властью духовной и светской (пункт 7 регламента), повиноваться которой следует не только за страх, но и за совесть. Акт этот несколько напоминает закон английской королевы Елизаветы (Act of Supremacy) о главенстве короля в церковных делах и над духовными лицами в Англии, но там есть церковные соборы, представляющие свои дела в парламент; у нас этого нет, и власть императорская не является лишь главенствующей, но и действующей, как говорит вышеприведенная статья 65. Е.Н. Темниковский следующим образом определяет положение русского Императора в Русской Православной Церкви:

______________________

* Полное Собрание Законов. Т. VI. № 3718.

______________________

1) Император есть носитель и орган высшей власти в Русской Православной Церкви: его церковная власть есть часть или, вернее, одно из направлений высшей государственной власти, непроизводной по происхождению и самостоятельной по осуществлению; чисто церковной власти русские основные законы не знают.

2) Высшая власть в церкви осуществляется Императором непосредственно в законодательстве и в актах Верховного управления. Такого рода акты законодательные и в порядке Верховного управления суть акты государственной власти. Нет церковного закона, который не мог бы быть законом государственным, равным образом, акты Верховного управления в церковной области не могут быть рассматриваемы иначе, как акты государственного управления.

3) Святейший Правительствующий Синод есть орган Государя Императора (вторичный). Он представляет не что иное, как государственное установление, учрежденное Верховной государственной властью, находится от нее в такой же зависимости, как и другие государственные установления, если иметь в виду родовой признак этой зависимости, и осуществляет от имени Государя церковное управление, как одну из отраслей государственного управления.

4) Сохраняя черты канонического устройства и управления, Русская Православная Церковь с формально юридической точки зрения есть часть государственного строя, ведомство*.

______________________

* Темниковский Е. Положение Императора Всероссийского в Русской Православной Церкви в связи с общим учением о церковной власти // Юридические записки Демидовского юридического лицея. Вып. I. 1909. С. 38, 40, 79-80.

______________________

Такое положение церковного управления, по мнению Палиенко, существовало до издания настоящих основных законов, ныне же церковное законодательство должно идти общезаконодательным порядком, а Государю Императору в этой области принадлежат права управления. На этом вопросе мы должны несколько остановиться. Прежде всего, что такое церковное законодательство? Это специальные постановления, касающиеся исключительно церкви. Статья 64 основных законов объявляет Государя Императора защитником и хранителем догматов веры, в каком смысле он и есть глава Церкви, имея этим задачу сохранения целости и чистоты догматов православной религии. У нас Церковь не находится в таком положении, как в Англии, где король признан главой Церкви, но где само учение и обряды санкционированы законодательным статутом, и где всякое изменение церковного канона должно пройти установленные законодательные стадии*, помимо своих специальных церковных. Таким образом, там церковный закон будет закон государственный. А ведь какие иные нормы общеобязательных велений, кроме чисто канонического характера, могут быть изданы церковной властью? Но наши основные законы не говорят о том, что у нас, подобно Англии, изменение канонических правил есть закон государственный; наоборот, статья 64 указывает именно на неизменяемость догматов нашей религии. Вот почему вся церковная власть вообще в своих проявлениях есть исключительно власть управления; как таковая, в своих государственных отношениях она нормируется статьей 65, и все высказанные в четырех указанных выше Темниковским пунктах положения следует считать объясняющими нынешнее положение церковного управления. А под высказанным выше церковным законодательством, подчиненным общезаконодательному порядку, следует понимать скорее общегосударственные светские законы, имеющие известное отношение к Церкви. Правда, власть церковная не может быть совершенно обособленной от жизни, некоторые вопросы могут затронуть и общегосударственные дела. В таких случаях Синод имеет своего заместителя в лице обер-прокурора, о положении которого мы уже говорили выше, направляющего свое дело в соответствующее высшее государственное учреждение. Обер-прокурор, как мы видели, не рассматривался прежними законами, весьма мало о нем упоминавшими (учреждения Комитета министров. Статья 74), как министр, нынешние законы совсем не говорят об этом. Но фактическое положение вещей заставляет видеть в нем связующее звено между общегосударственной и церковной властью, в качестве такового он, несомненно, есть глава известного рода дел, а потому, если бы дела этого рода потребовали направления их в порядке государственного законодательства, то он, подчиняясь в сем отношении действию статьи 162 учреждения министерства, должен испросить разрешение монарха на возбуждение этого дела. Таким образом, в обер-прокуроре совмещаются две стороны: в области чисто церковных дел он есть представитель самодержавной власти, ее докладчик и советник, в области дел общегосударственных он есть представитель интересов церкви и руководитель дел общегосударственных, которые касаются церковного управления. Вот, в кратких словах, положение церковного управления.

______________________

* Это имело место, например, в 1872 году.

______________________

Изложив общие черты независимого действия власти Верховной, мы должны указать и на формы ее волеизъявления. Из общих постановлений наших законов мы можем вывести, что таковых форм имеется две: указы и повеления, непосредственно Государем Императором издаваемые, и манифесты; сюда же можно отнести и грамоты. Понятие первых, как мы в свое время видели, в статье 24 основных законов отделяется от понятия указов и повелений Верховного управления. Указы такого рода не особенно, конечно, многочисленны, и их можно легко отличить от указов в порядке Верховного управления*.

______________________

* Таков, например, указ Святейшему Правительствующему Синоду 13 мая 1909 года о церковно-приходских школах, указ 11 августа 1911 года об изменении примечания к статье 188 учреждения Императорской Фамилии.

______________________

Грамоты постольку сюда относятся, поскольку ими выражается известная воля или учредительные основания. В этом отношении интересное значение имеют грамоты казачьим войскам*.

______________________

* В Собрании узаконений за 1909 год № 970 напечатан ряд Высочайших грамот казачьим войскам, изданных еще в 1906 году: Донскому, Астраханскому, Уральскому, Оренбургскому, Тверскому, Сибирскому. Интересно привести выдержки из двух, как являющихся известными хартиями, подтверждающими дарованные права, так и устанавливающих известные привилегии. Так, грамота Донскому войску 24 января 1906 года, между прочим, гласит: "...Подтверждаем все права и преимущества, дарованные ему в Бозе почивающим и Высокими Предками Нашими, утверждая Императорским словом Нашим как ненарушимость настоящего образа его служения, стяжавшего Войску Донскому историческую славу, так и неприкосновенность всех его угодий и владений, приобретенных трудами, заслугами и кровью предков и утвержденных за Войском Монаршими грамотами". А грамота 23 апреля 1906 года Сибирскому войску:
"Озабочиваясь же ныне укреплением за Сибирским казачьим Войском предоставленных ему земель, долженствующих служить в будущем источником для поддержания и развития войскового благосостояния, Мы признали за благо, в виду особых заслуг Войска пред Престолом и Отечеством, пожаловать Сибирскому Войску настоящую Нашу грамоту на укрепление в вечное его владение указанных земель в бесспорных их границах, сохранив в силе ограничения в пользовании их недрами, по отношению земель, отведенных из состава государственных, установленные в § 136 Положения о войске 5 марта 1861 года и статье 204 устава Горного, издание 1893 года, а по отношению земель, отведенных и ныне отводимых из пределов Алтайского округа, ведомства Кабинета Нашего установленные Положением о пределах прав Кабинета Нашего на Нерчинский округ 10 апреля 1899 года".

______________________

Что касается до манифеста, то мы ранее говорили об его положении среди других государственных актов. В настоящее время, когда понятие манифеста не отнесено к формам изъявления законодательных велений, он издается, по-прежнему, в экстраординарных случаях, например, об объявлении войны, как акт непосредственного волеизъявления монарха или оповещения им подданных. Манифесты всегда знаменовали собой исторические моменты; таковы, например, манифесты о вольности дворянства 1762 года, об освобождении крестьян 1861 года, 17 октября 1905 года и другие. Из событий новейшего времени мы можем указать на манифест 3 июня 1907 года, объявлявший о роспуске Думы и о создании нового избирательного закона, манифест 14 марта 1910 года о применении общеимперского законодательства к Финляндии. Если оба эти примера представляют экстраординарные случаи, непредусмотренные законами, то последние иногда прямо указывают случаи их издания: ими объявляются о восшествии на престол нового Императора (статья 54 основных законов), о событиях в жизни Императорского Дома (статья 187 основных законов)*; о призыве ратников второго разряда (статья 328 устава воинской повинности); о созвании войскового ополчения (статья 441 устава воинской повинности).

______________________

* См., например, манифест о кончине Великого князя Алексея Александровича, 1908 года декабря 1; о кончине Великого князя Владимира Александровича, 1909 года декабря 1; о бракосочетании Великой княжны Марии Павловны, 1908 года июня 5.

______________________

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Из всего изложенного выше нельзя не видеть, что система нашей государственной власти, насколько это можно вывести из общих постановлений наших законов, представляя в некоторых отношениях сходство как с теоретическими построениями, так и с постановлениями различных других конституций, нередко складывается в совершенно оригинальную форму. Быть может, нам поставят в упрек, что мы в изложении строения власти не соблюли симметричность господствующей теории. Но жизнь выше теории. И жизнь сама постольку безжизненна, поскольку она теория, и, наоборот, теория постольку жизненна, поскольку она отражает жизнь. Вот почему мы старались вылить постановления наших законов в такую определенную форму, которая представляла бы известную систему, соответствующую реальной жизни. Мы старались избежать внесения в изложение политического элемента, а также и личных субъективных впечатлений и не задавались целью хвалить или критиковать тот или иной вопрос, стремясь лишь последовательно построить общую схему. Мы допускаем, что услышим упрек в том, что мы не придерживались господствующих юридических строений и в изложении основ власти часто наряду с юридическими нормами упоминали о нормах этических. Но мы твердо верим, что моральное развитие человеческой личности, как продукт культурного развития, несет вместе с собой и моральное развитие общества, долженствующее заменить собой старую теорию homo homini lupus est, и что двигателем государственной жизни должна стать не столько сила и гарантия против произвола, сколько двустороннее доверие власти и подвластных, основанное на взаимном сознании своего долга, на общем стремлении к прогрессивному развитию всех сторон государственной жизни страны. Мы отлично видим и знаем, как много делает человечество в стремлении морально возвысить личность, и это социальное стремление, знаменующее собой глубокое внутреннее культурное развитие, должно найти выражение в идее об организованном обществе людей - государстве. Такая конституция, основанная на этических нормах, должна стать венцом развития культурной государственной жизни. Быть может, кому-нибудь покажется также странным, что мы не подчеркивали особенно недостатки нашего строя, как это принято делать в русских юридических монографиях, и не останавливались над их разбором. Но, во-первых, казалось бы странным, строя известную систему, начинать с ее критики: во-вторых, основы нашего государственного порядка столь много критиковались в различных юридических сочинениях, что чувство уважения к своему "я", олицетворяемому в своей народности, чувство собственного национального самолюбия считает этот вопрос исчерпанным; поэтому, памятуя "le critigue est aisee, I'art est difficile", мы решились взять на себя трудную задачу нарисовать картину нашей государственной власти и, какова бы она ни была, мы должны ее знать и изучить такую, какая она есть, созданную нашим прошлым, нашей историей. Справились ли мы с нашей задачей достойным образом или нет, пусть судят другие.


Юридическое исследование впервые опубликовано отдельным изданием: Новочеркасск, 1912.

Захаров Николай Алексеевич (1883-1917), правовед. Окончил юридический факультет Новороссийского университета. По всей видимости, ученик профессора П.Е. Казанского.


На главную

Произведения Н.А. Захарова

Храмы Северо-запада России